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IV CURSO INTERNACIONAL
ESTIMACIONES TRIBUTARIAS
Buenos Aires, 25 al 29 de septiembre de 2006
Evasión y Gasto Tributario
en América Latina
M. Victoria Espada Tejedor
Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Publica
ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
Contenido
I. Estructura impositiva
II. Evasión de impuestos
III. Gasto Tributario
IV. Reflexiones finales
I.- Estructura impositiva
Objetivo de un Sistema Tributario: proporcionar
recursos suficientes para financiar Gasto Público.
Sin embargo, en América Latina:
 los ingresos no tributarios son limitados
 los ingresos tributarios son crónicamente débiles
 no consiguen acompañar la dinámica del gasto
el déficit fiscal persiste
América Latina: Ingresos y Gastos Públicos
del Gobierno Central, 1950-2005
(Promedio simple, como % de PIB)
25
20
15
10
5
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
Ingresos
Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2005
1985
Gastos
1990
1995
2000
2005
Comparación Internacional de la Carga Tributaria, 2005
(en % de PIB)
45
40.5
40
36.3
35
30
35.9
11.6
9.5
26.7
25.6
3.3
25
20
14.8
11.8
12.6
6.8
4.6
15
15.0
17.5
0.8
3.1
14.7
25.0
20.2
1.4
7.2
10.7
11.5
7.2
10
14.9
16.2
11.7
9.5
14.2
5
7.0
8.8
10.4
Argentina
Brasil
5.0
7.2
6.1
Chile
Uruguay
0
OECD
UE (15)
Estados
Unidos
Carga tributaria directa
Sudeste
Asiático (6)
América
Latina (19)
Carga tributaria indirecta
Carga seguridad social
Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2005. Países del sudeste asiático, “Government Finance Statistics” (FMI), 2004. Países de América
Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país.
Notas: a/ Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay; b/ Los datos de los países
de América Latina corresponden al año 2005, excepto Brasil, Colombia y Ecuador, que son del 2004; Bolivia, correspondientes al 2003, y Uruguay, que pertenecen al año 2002; c/ Los datos
de los países OECD corresponden al año 2003, así como los de Filipinas, Malasia y Tailandia; d/ Los datos de Singapur pertenecen al año 2002 y los de Korea e Indonesia son del año 2001.
Composición de los Ingresos Tributarios
en América Latina, 2005 (en % sobre el total)
Contribuciones
Seguridad Social,
17.4%
Renta y Ganancias
de Capital, 20.2%
Otros indirectos,
1.9%
Comercio y
Transacciones
Internacionales,
8.3%
Propiedad, 6.0%
Otros directos, 1.0%
Específicos s/
Bienes y Servicios,
10.9%
Generales s/ Bienes
y Servicios, 34.3%
Fuente: ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.
Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central para todos los países, salvo Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay, cuyos
datos corresponden a Gobierno General; b/ Los datos de Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador corresponden al año 2004, mientras que los de Uruguay son del año 2002
y los de México del 2000.
Sin embargo…existe margen de maniobra para
trabajar sobre los ST actuales sin necesidad de
crear nuevos impuestos con afán meramente
recaudatorio:





Ampliación de la base tributaria
Reducción evasión y elusión fiscal
Control del gasto tributario
Fortalecimiento de la AT
Cultura de “conciencia tributaria”
II. Evasión Impositiva
• Evasión es cualquier forma de evitar el pago de
impuestos, fruto de una acción fraudulenta.
• En los países desarrollados la evasión oscila entre
5% y 15% de la recaudación potencial.
• En países en desarrollo la evasión supera el 30%
y es inversamente proporcional al ingreso por
habitante.
Ingreso por habitante / Países / Evasión
Inferior a US$ 1.200
Entre US$ 1.200
y US$ 4.000
Entre US$ 4.000
y US$ 7.000
Haití
Honduras
Nicaragua
Bolivia
Colombia
Venezuela
Perú
Uruguay
Brasil
México
Argentina
Evasión entre
60% y 75%
Evasión entre
40% y 65%
Evasión entre
25% y 40%
Fuente: "Frediani, R (2001).
Algunas causas de la evasión
• Complejidad del Sistema Tributario
• Número y cuantía de las alícuotas
• Sanciones
• Baja fiscalización de la Administración Tributaria
• Términos de intercambio con el Gobierno
• Imagen de los funcionarios públicos
• “Internalización” y aceptación de la evasión
Métodos de estimación de la evasión
• Método directo: identificación de cada contribuyente y suma de
todos ellos. Difícil de realizar.
• Métodos indirectos: diversidad de modelos a utilizar:
1) Estimación del “potencial teórico”.
2) Métodos muestrales de auditorías:
a) Muestra representativa de contribuyentes.
b) Método del “punto fijo”.
3) Sondeo entre contribuyentes acerca de “su” estimación de evasión.
4) Información obtenida por las oficinas recaudadoras.
• Evasión y economía informal
Tasas de Evasión en el IVA
60.0
50.0
39.0
40.0
36.0
35.6
30.0
24.8
20.0
20.3
10.0
12.0
Argentina
Bolivia
Chile
México
R. Dominicana
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0.0
Uruguay
Fuentes: AFIP, para Argentina; SIN, para Bolivia; SII, para Chile, SHCP, para México; DGI para Rep. Dominicana; y Cobas et al., para el caso de Uruguay.
Nota: Para Argentina se ha considerado el “coeficiente de incumplimiento del IVA”, concepto más amplio que el de evasión.
Productividad del IVA en América Latina, 2005
10
Ar
9
Br
Cl
Recaudación 2005 (% PIB)
8
7
Ni
Hn
Es
Bo
6
Py
5
Uy
Ve
Co
Pe
Ec
Cr
Rd
Gt
4
Mx
3
Ht
2
1
0
0.0%
Pa
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
Tasas IVA
Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.
Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.
25.0%
Cumplimiento
del IVA.
Comparación
internacional.
Perú
Panamá
Guatemala
Bolivia
Filipinas
Ecuador
México
Hungría
Colombia
Honduras
Argentina
Uruguay
España
Canadá
Chile
Sudáfrica
Portugal
Israel
Suecia
N. Zelanda
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
Fuente: Silvani et al. (1993), "Medición
del Cumplimiento del IVA y Análisis
de sus Determinantes", en Combate el
Abuso y la Defraudación Fiscales,
Conferencia Técnica del CIAT, Italia.
El comportamiento del IVA en Chile
112.0
110.7
110.0
108.8
109.9
107.7
108.0
107.1
108.4
106.0
104.3
103.8
104.0
103.2
101.4
102.0
100.4
101.3
100.0
97.9
98.0
101.3
99.2
97.2
96.0
Productividad del IVA
Fuente: Servicio de Impuestos Internos (SII) de Chile.
Coeficiente de Cumplimiento
2004 (p)
2003 (p)
2002 (p)
2001 (p)
2000 (p)
1999
1998
1997
1996
94.0
Economía Informal por Regiones, 2000-2002
(% de PIB)
Economía Informal (% PIB)
45.0
36.0
27.0
18.0
9.0
0.0
OCDE
Asia
En Transición
América Latina
África
Fuente: "Tamaño del Sector Informal y su Potencial de Recaudación en México", Universidad Autónoma de Nuevo León, Facultad de Economía, 2004.
Recaudación y Sector Informal
(% PIB)
70.0
60.0
(% PIB)
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
Sector Informal (% PIB)
Ita
l ia
a
Al
em
an
i
Recaudación Tributaria (% PIB)
Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE..
Nota: los datos son de 1999.
Es
pa
ña
EE
.U
U
Br
as
il
o
M
éx
ic
Ar
ge
nt
in
a
Pe
rú
0.0
Fomento a
micro
empresas
Alícuota
reducida en
transporte
Exención
en el IVA
de libros
III.- Qué es el Gasto Tributario ?
Exención
instituciones de
beneficencia
Importación
zona franca
Crédito especial
construcción de
viviendas
Gasto Tributario = Renuncia Tributaria
“…Recaudación que el fisco deja de percibir, producto de
la aplicación de franquicias o regímenes impositivos
especiales, con diferentes objetivos…”
• Concepto desarrollado en EE.UU. y Alemania en los 60 y
extendido a países de la OECD en los 70 y 80. Brasil fue el
pionero en América Latina.
• En los últimos años, los GT han cobrado especial relevancia.
Estudios recientes sugieren incorporarlos como un elemento más
del proceso presupuestario.
Gasto Tributario: objetivos
• Atraer inversión y/o nueva tecnología
• Fomentar desarrollo de industrias “estratégicas”
• Promover áreas geográficas “deprimidas”
• Diversificar la estructura económica (países
dependientes de commodities).
• Generar empleo
Gasto Tributario: clasificación
• Según efecto que ocasionan en el Sistema Tributario:
o Exoneraciones, devoluciones, deducciones, tasas reducidas o
diferenciadas, diferimientos, regímenes simplificados.
• Impuesto afectado: renta, IVA, específicos…
• Sector de actividad: editorial, automotriz,
construcción…
• Funcionalidad: sanidad, educación, inmobiliario…
• Ámbito de aplicación: GC, GL, GG, etc.
Gasto Tributario: medición
Metodologías: recaudación perdida (ex-post), ganancia en
recaudación (ex-ante) y “gasto equivalente”.
Finalidad
 Asegurar su efectividad, eficiencia y equidad
 Dotar de mayor transparencia a las cuentas públicas
 Reducir la “discrecionalidad” administrativa
 Identificar “perdedores” y “ganadores” y efectos
distributivos
 Evaluar desempeño del ST y orientar posibles mejoras…
Recaudación efectiva Renta y gasto tributario
(% del PIB)
11.0
Recaudación Renta (% PIB)
Gasto Tributario (% PIB)
10.0
9.0
8.0
3.67
7.0
0.73
5.00
3.20
6.0
6.20
0.35
5.0
0.19
4.0
3.0
2.26
6.23
5.36
5.29
4.48
4.10
2.0
2.06
1.0
3.76
2.72
0.0
Argentina
Brasil
Chile
Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.
Colombia
Ecuador
Guatemala
México
Perú
Recaudación efectiva IVA y gasto tributario
(% del PIB)
12.0
11.0
Recaudación IVA (% PIB)
Gasto Tributario (% PIB)
1.23
5.30
10.0
0.24
9.0
0.67
2.60
8.0
1.55
7.0
6.0
5.0
2.01
9.49
8.36
4.0
8.13
3.0
5.52
4.40
2.0
5.16
3.70
1.0
0.0
Argentina
Brasil
Chile
Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.
Ecuador
Guatemala
México
Perú
Gasto Tributario en Chile por sector beneficiado, 2001/2006
70.0
Ahorro-inversión
61.3
11.9
12.6
Inmobiliario
Salud
6.6
5.4
Educación
6.4
7.4
2.1
1.5
Fomento a la MYPE
1.5
3.5
Regional
1.2
2.4
Transporte
Otros
0.3
5.8
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
2001
Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales..
2006 (e)
50.0
60.0
70.0
80.0
Comparación Ingresos Tributarios vs. Gastos Tributarios
(% del PIB)
Argentina
México
Chile
EE. UU.
España
Alemania
Portugal
Francia
Holanda
Austria
Irlanda
Canadá
Australia
Reino Unido
Bélgica
Finlandia
0.0
5.0
10.0
Gasto Tributario
15.0
20.0
25.0
Ingresos Tributarios
30.0
35.0
Gasto Tributario: recomendaciones
1.- Prudencia en su utilización: pérdida de recaudación y
dificultad de eliminación.
2.- Necesidad de conocerlos y medirlos: se favorece la
transparencia de las cuentas públicas. Mayor frecuencia y
detalle.
3.- Deseable incorporarlos en el proceso de elaboración de los
presupuestos del Estado y darle igual tratamiento que gastos
directos.
IV. Reflexiones finales
• …momento clave de las finanzas públicas: incapacidad de
financiar el gasto con recursos recurrentes.
• Limitaciones para crear nuevos impuestos y aumentar alícuotas.
• Eficiencia de la AT, conciencia y cultura tributaria para combatir
la evasión y elusión.
• Control de GT como nueva fuente de recursos fiscales.
Mix “base tributaria amplia + tipos impositivos
reducidos”
Gracias...
M. Victoria Espada Tejedor
Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Publica
ILPES, CEPAL, Naciones Unidas