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CURSO INTERNACIONAL DE ESTIMACIONES TRIBUTARIAS
Santo Domingo, Republica Dominicana, 9 al 13 de mayo de 2005
Evasión y Gasto Tributario
en América Latina
María Victoria Espada T.
Area de Politicas Presupuestarias y Gestion Publica
ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
Contenido
I. Estructura impositiva
II. Evasión de impuestos
- Causas
- Por qué medir la evasión
- Métodos de estimación
III. Gasto Tributario
- Concepto y Características
- Objetivos y Clasificaciones
- Medición
- Comparación, Información y Recomendaciones
IV. Reflexiones finales
I.- Estructura impositiva
• Objetivo de un Sistema Tributario: proporcionar
recursos suficientes para financiar el Gasto Público.
• Esta “suficiencia” del ST depende básicamente de:
a)
Diseño del sistema impositivo (legislación,
tipos de impuestos, nivel y estructura de
alícuotas, exenciones).
b)
Eficiencia de la AT.
En América Latina:
 los altos niveles de evasión impositiva…
 el bajo nivel de conciencia tributaria…
 los numerosos beneficios tributarios y
tratamientos especiales…
…afectan la suficiencia recaudatoria de los ST y
resulta difícil atender el Gasto Público…
América Latina: Ingresos y Gastos del Gobierno Central
1950-2003, promedio simple, como % de PIB.
30
25
Gas tos
Ingres os
20
15
10
5
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003
1985
1990
1995
2000
En la medida en que:
 los ingresos no tributarios sean limitados,
 el gasto público no se reduzca,
… los ingresos tributarios seguirán siendo
insuficientes…
… sin embargo…
…existe margen de maniobra suficiente para
trabajar sobre los ST actuales sin necesidad de
crear nuevos impuestos con afán meramente
recaudatorio…
Comparación Internacional de la Carga Fiscal, (% PIB)
45
40
38.2
41.5
33.1
11.4
35
10.1
29.6
30
20
12.6
6.9
25
14.5
15.3
15.7
7.6
0.9
15
13.6
14.8
3.5
1.4
3.0
12.6
11.9
5.7
6.0
A rg e n tin a
Ch ile
11.1
10.0
15.1
5
19.3
16.6
7.0
10
21.8
9.4
7.8
3.6
0
O CD E (30)
U E (15)
C a rg a trib u ta ria d ire cta
EE.U U .
Su d e s te
A s iá tic o (6)
A LC (19)
C a rg a trib u ta ria in d ire cta
Bra s il
C a rg a S e g u rid a d S o cia l
Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.
Notas: Las cifras de la OCDE tienen cobertura Gobierno General, al igual que Argentina, Brasil y Chile. El resto tiene cobertura
Gobierno Central.
II. Evasión Impositiva
• Tema de vital importancia en América Latina:
círculo vicioso difícil de romper.
• En los países desarrollados la evasión oscila entre
5% y 15% de la recaudación potencial.
• En países en desarrollo la evasión supera el 30% y
es inversamente proporcional al ingreso por
habitante.
Ingreso por habitante / Países / Evasión
Inferior a US$ 1.200
Entre US$ 1.200
y US$ 4.000
Entre US$ 4.000
y US$ 7.000
Haití
Honduras
Nicaragua
Bolivia
Colombia
Venezuela
Perú
Uruguay
Brasil
México
Argentina
Evasión entre
60% y 75%
Evasión entre
40% y 65%
Evasión entre
25% y 40%
Fuente: "Frediani, R (2001).
Causas de la evasión
• Número y cuantía de las alícuotas.
• Nivel de fiscalización de las AT y sanciones.
• Complejidad del Sistema Tributario.
• Términos de intercambio con el Gobierno.
• “Internalización” y aceptación de la evasión.
• Posibilidades de evasión: trabajadores dependientes
versus trabajadores autónomos.
Por qué medir la evasión
• Para tener estimaciones de evasión por impuesto y
sector y, así, focalizar los esfuerzos de
fiscalización.
• Evaluar y controlar la eficiencia de la AT,
incrementando sus recursos, si fuese necesario
• Medir los efectos de las políticas de fiscalización y
de las reformas tributarias.
• Incrementar los ingresos públicos mediante la
mejora en la recaudación.
Algunos datos de evasión en América Latina
Argentina
Bolivia
Chile
Colombia
Ecuador
México
Perú
Venezuela
AÑO
1997
1996
1997
2002
2002
2000
1993
2002
Fuente: Elaboración propia a partir de estimaciones de los países.
IVA(%)
40.0
39.4
19.7
RENTA(%)
40.0
41.7
30.0
26.4
45.7
58.0
34.3
57.4
47.0
Métodos de estimación de evasión
• Método directo: identificación de cada contribuyente y suma de
todos ellos. Difícil de realizar.
• Métodos indirectos: diversidad de modelos a utilizar:
1) Estimación del “potencial teórico”.
2) Métodos muestrales de auditorías:
a) Muestra representativa de contribuyentes.
b) Método del “punto fijo”.
3) Sondeo entre contribuyentes acerca de “su” estimación de evasión.
4) Información obtenida por las oficinas recaudadoras.
• Evasión y economía informal
Economía Informal por Regiones, 2000-2002 (% de PIB).
Economía Informal (% PIB)
45.0
36.0
27.0
18.0
9.0
0.0
OCDE
Asia
En Transición
América Latina
África
Fuente: "Tamaño del Sector Informal y su Potencial de Recaudación en México", Universidad Autónoma de Nuevo León,
Facultad de Economía, 2004.
Recaudación y Sector Informal (% PIB)
45.0
40.0
35.0
50.0
30.0
40.0
25.0
30.0
20.0
15.0
20.0
10.0
10.0
5.0
Sector Informal (% PIB)
Italia
Alemania
Recaudación Tributaria (% PIB)
Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE..
Nota: los datos son de 1999.
España
EE.UU
Brasil
México
0.0
Perú
0.0
Argentina
Sector Inform al (% PIB)
60.0
Recaudación Tributaria (% PIB)
70.0
Coeficiente de cumplimiento del IVA en Argentina,
Chile y México, 1989-1996.
90
80
% de Recaudación
70
60
50
40
30
20
10
0
1989
1990
1991
Chile
Fuente: Bergman, M. (2000)
1992
1993
Argentina
1994
México
1995
1996
Productividad del IVA en América Latina, 2003 (en %)
60.0
Productividad del
IVA: cantidad
recaudada (% de
PIB) dividida por
alícuota del
impuesto.
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
Prom . AL (36.4)
Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.
Nota: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a
recaudación estadual.
Bolivia
Ecuador
El Salvador
Honduras
Chile
Paraguay
Brasil
Guatemala
Argentina
Colombia
Costa Rica
Uruguay
Rep. Dominicana
Panamá
Venezuela
Perú
Haití
México
Nicaragua
0.0
Da una idea sobre
el nivel de
cumplimiento.
Altos niveles de
productividad
estarían asociados
con altos niveles
de cumplimiento.
III. Gasto Tributario (GT)
• Concepto desarrollado en EE.UU. y Alemania en los
años 60 y extendido a países de la OECD en los 70 y
80. Brasil fue el pionero en América Latina.
• En los últimos años, los GT han cobrado especial
relevancia. Estudios recientes sugieren incorporarlos
como un elemento más del proceso presupuestario.
• OECD Y FMI.
Gasto Tributario: concepto
“Renuncia tributaria”: recaudación que el fisco
deja de percibir, producto de la aplicación de
franquicias o regímenes impositivos especiales,
cuya finalidad es favorecer o estimular
determinados sectores, actividades, regiones o
agentes de la economía.
Gasto Tributario: características
• Gasto indirecto del Gobierno, realizado vía ST.
• Para atender objetivos económicos y/o sociales.
• De carácter compensatorio o incentivador.
• Constituyen una excepción a la norma
(“benchmark”).
• Reducen la recaudación potencial.
• Aumentan disponibilidad económica del
contribuyente.
Gasto Tributario: objetivos (1)
• Atraer inversión y/o nueva tecnología.
• Fomentar desarrollo de industrias “estratégicas”.
• Promover áreas geográficas “deprimidas” o con
menor desarrollo relativo.
• Mantener la competitividad como país y resultar
“atractivo” respecto a países vecinos.
• Diversificar la estructura económica (países
dependientes de commodities).
Gasto Tributario: objetivos (2)
• Generar empleo.
• Entrenar, capacitar y desarrollar capital
humano.
• Sustituir gastos explícitos y directos del
gobierno.
• Simplificar o disminuir costos de la AT.
• Promover equidad.
Gasto Tributario: clasificación
• Según efecto que ocasionan en el Sistema Tributario:
o Eliminan pago del impuesto: exoneraciones, importaciones temporales.
o Permiten recuperar el impuesto previamente pagado: devoluciones.
o Disminuyen la tasa efectiva: deducciones, tasas reducidas o diferenciadas.
o Retrasan el pago del impuesto: diferimientos.
o Crean sistemas simplificados: regímenes simplificados.
• Impuesto afectado: renta, IVA, específicos…
• Sector de actividad: editorial, automotriz, construcción…
• Funcionalidad: sanidad, educación, inmobiliario…
• Ámbito de aplicación: GC, GL, GG, etc.
Gasto Tributario: medición
Metodologías: recaudación perdida (ex-post), ganancia en
recaudación (ex-ante) y “gasto equivalente”.
Finalidad
Asegurar su efectividad, eficiencia y equidad.
Dotar de mayor transparencia a las cuentas públicas.
Reducir la “discrecionalidad” administrativa.
Identificar “perdedores” y “ganadores” y efectos distributivos
Evaluar desempeño del ST y orientar posibles mejoras…
… es decir, para poder controlar, informar y comparar…
11.0
Rec audac ión Renta (% PIB)
Gasto Tributario (% PIB)
10.0
9.0
8.0
7.0
3.27
6.0
5.0
0.92
3.09
6.16
0.72
0.19
4.0
2.26
3.0
2.0
5.44
5.10
4.41
4.30
3.76
2.30
1.0
2.67
0.0
A rgentina
11.0
B rasil
C hile
E cuador
Rec audac ión IV A (% P IB )
Guatem ala
M éxico
P erú
G as to Tributario (% P IB )
10.0
1.41
0.38
9.0
0.78
2.60
5.15
8.0
1.55
7.0
6.0
1.89
5.0
4.0
7.73
8.41
8.22
6.37
3.0
5.16
4.73
2.0
3.77
1.0
0.0
A rgentina
Bras il
Chile
Ec uador
Guatemala
Méx ic o
Perú
Efecto Distributivo del Gasto Tributario en Brasil, 2003.
120.0
107.9
100.0
80.0
60.0
48.5
40.0
23.3
21.3
20.0
12.6
4.7
4.4
7.4
12.9
11.9
0.0
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
GT sobre Total
Sudeste
GT sobre Recaudación
Fuente: Demostrativo dos Benefícios Tributários, 2003. Ministério da Fazenda, Brasil.
Sur
Gasto Tributario en Chile por sector beneficiado, 2003.
Ahorro-inversión
60.45
Inmobiliario
13.06
7.73
Educación
Salud
5.53
Regional
3.75
Transporte
2.50
Otros
6.98
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
% Sobre Total GT
50.0
60.0
70.0
Gasto Tributario: comparación
 Diferencias en definición del “benchmark”.
 Variedad metodológica.
 Diferencia de coberturas (GC, GG…).
 Escasez de datos a nivel internacional.
 No todos los GT por tipo de impuesto son
considerados.
 Interacción entre diferentes impuestos.
Comparación Internacional Ingresos Tributarios vs. Gastos
Tributarios (% PIB)
Argentina
México
Chile
EE. UU.
España
Alemania
Portugal
Francia
Holanda
Austria
Irlanda
Canadá
Australia
Reino Unido
Bélgica
Finlandia
0.0
5.0
10.0
Gasto Tributario
15.0
20.0
25.0
Ingresos Tributarios
30.0
35.0
Gasto Tributario: información
Cómo hacerlo?
1. Requerido legalmente.
2. Frecuencia de medición e información (anual).
3. Mayor detalle posible: descripción, objetivo,
impuesto afecto, cobertura, clasificación, método de
estimación, alcance temporal, etc.
… es decir…
…incorporar el GT en el proceso presupuestario y darle
mismo tratamiento que a los gastos directos…
Gasto Tributario: recomendaciones
1.- Prudencia en su utilización: pérdida de recaudación y
dificultad de eliminación.
2.- Necesidad de conocerlos y medirlos: se favorece la
transparencia de las cuentas públicas.
3.- Deseable incorporarlos en el proceso de elaboración de los
presupuestos del Estado.
El mix “base tributaria amplia + tipos impositivos reducidos” sólo
es posible con la reducción y control del GT.
IV. Reflexiones finales
• …momento clave de las finanzas públicas: incapacidad
de financiar el gasto con recursos recurrentes.
• Limitaciones para crear nuevos impuestos y aumentar
alícuotas.
• Eficiencia de la AT, conciencia y cultura tributaria para
combatir la evasión.
• Control de GT como nueva fuente de recursos fiscales.