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Departamento de Estudios Económicos
Recaudación Tributaria:
¿Crecimiento económico o mejor administración?
Introducción
1. El presente informe busca analizar cuál es el vínculo real entre la variación de la
recaudación impositiva y el crecimiento de la economía. La creciente recaudación
de impuestos puede ser producto de una situación económica favorable, pero
también es relevante la influencia que puede tener el factor evasión: a menor
evasión, mayor recaudación. Es por ello que parece pertinente analizar cómo han
evolucionado todas estas variables en los últimos tiempos, para así lograr un
acercamiento al hecho generador de la mayor recaudación impositiva.
Evolución de la recaudación en los últimos años
2. Al momento de determinar la estructura tributaria de una economía y en el caso
concreto de Uruguay, existen diferentes organismos del Estado que tienen la
capacidad de obligar al pago de tributos, es decir que tienen capacidad
recaudadora, entre ellos se encuentra: la Dirección General Impositiva (DGI), la
Aduana, el Banco República Oriental del Uruguay (BROU), el Banco de Previsión
Social (BPS), Intendencias Departamentales.
3. De los diferentes organismos, la DGI es el que tiene más peso en materia de
tributos sobre el sector privado. La presión fiscal de la DGI (considerando la
recaudación bruta) en proporción del PBI, para el año 2013 asciende al 19.6%,
mientras que en el año 1999 este guarismo ascendía al 13.5%. Mientras que el
total de ingresos del sector público no financiero (entre los que se encuentra la
DGI, BPS, Empresas Públicas, Aduana) en relación al PIB es de 30.4% en el año
2013.
4. Por lo tanto a partir de este momento el análisis se centrará en los ingresos
tributarios exclusivamente recaudados por la DGI, dejando fuera del análisis el
resto de los organismos recaudadores.
Autor: Departamento de Estudios Económicos
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Evolución de la Recaudación Bruta de la DGI y del Producto Interno Bruto
(datos en miles de pesos constantes 2005)
Producto Interno Bruto
Recaudación Bruta DGI
Fuente: BCU, DGI.
5. Tal como refleja el gráfico, la recaudación de la DGI mostró un período de
estancamiento entre los años 1998 y 2002, producto del inicio de los síntomas de
la crisis económica, financiera y social por la que atravesó el país durante esos
años. A partir del año 2002 comienza a observarse un crecimiento importante de la
recaudación, en el entorno de los 220.000 millones de pesos corrientes en el 2013.
6. En el último año cerrado, es decir comparando año 2013 contra año 2012, en
términos constantes, mientras que la recaudación bruta de la DGI creció 4.8% el
aumento del PIB fue de 4.4%. El mismo análisis en términos corrientes arroja las
siguientes tasas de variación: la recaudación bruta aumentó 13.7% y el PIB un
12.3%. Hay que tener en cuenta que el deflactor implícito en ambas variables para
obtener series constantes no es el mismo, para la recaudación bruta de la DGI se
utiliza el Índice de Precios al Consumo y para la serie de PIB se utilizar su deflactor
implícito de precios.
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Tipo de Impuesto
1) Impuestos al Consumo
IVA
IMESI
2) Impuestos a la Renta
IRAE
IMEBA
IRPF, IASS
IRNR
3) Impuestos a la
propiedad
Impuesto al Patrimonio
Impuesto a las transmisiones
patrimoniales
ICIR
4) Otros Impuestos
Total Bruto (suma de (1) al (4))
Año 2013
Recaudación en
Participación % en la
millones de pesos
recaudación total
corrientes
133.311
61.3%
111.058
51.1%
22.253
10.2%
66.198
30.4%
32.001
14.7%
1.870
0.9%
29.651
13.6%
2.676
1.2%
14.020
6.4%
12.464
1.518
5.7%
0.7%
38
3.935
217.464
0.0%
1.8%
100%
Fuente: DGI
7. A su vez dentro de la recaudación bruta total de la DGI se puede realizar un
desglose sobre la participación en el total de la recaudación de los principales
impuestos que administra.
8. Del análisis por tipo de impuesto es posible identificar que aquellos que gravan el
consumo son los que tienen mayor peso en la recaudación total de la DGI. En el
año 2013 la participación de los impuestos al consumo (se incluye IVA e IMESI)
representó el 61.3% del total recaudado. A su vez dentro de los impuestos al
consumo el IVA, tanto a nivel interno como el de las importaciones es el que tiene
mayor peso, ya que representa el 51.1% de la recaudación total bruta de la DGI en
el año 2013.
9. Resulta de interés analizar qué es lo que está detrás de este crecimiento de la
recaudación tan importante que comienza a registrarse luego de la salida de la
crisis. Por un lado podría considerarse que el crecimiento de la actividad
económica del país se traduzca en una mayor recaudación impositiva. Pero por
otro lado, parece también relevante analizar qué impacto tuvo en este aumento de
los ingresos tributarios, el control de la evasión fiscal como resultado de una
mejora en la gestión de la DGI, como organismo encargado de recaudar los
ingresos tributarios.
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Cálculo de las elasticidades tributarias
10. Se parte del concepto clásico de elasticidad: cuantificar la relación que existe entre
los cambios que tienen lugar en dos variables a lo largo del tiempo. El objetivo es
determinar cuánto se modificará el valor de una variable ante cambios en la otra.
11. Según diferentes teorías a la hora de calcular elasticidades tributarias lo correcto
es partir del concepto de elasticidad de los impuestos como el cambio en la
recaudación de un determinado impuesto ante un cambio en la base tributaria
imponible, es decir sobre la base tributaria.
12. En esta oportunidad se buscará determinar cuál es la relación entre los cambios de
la variable recaudación bruta de la DGI y PIB.
13. Un elemento importante a la hora de estimar las elasticidades tributarias es que en
el período considerado para el análisis no se produzcan cambios importantes en las
tasas o en las bases imponibles de los principales impuestos, es por esto que el
análisis de elasticidad para las variables mencionadas anteriormente se enfocará
desde el año 2007 a la fecha.
Series Consideradas para Cálculo de Elasticidades
Impuestos
Recaudación Bruta DGI
Proxy Base Imponible
Producto Interno Bruto
Resultado de la Elasticidad Tributaria
Año
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Recaudación
Bruta DGI
(miles de
pesos
constantes
2005)
87.257.514
97.199.279
100.998.259
107.294.918
112.985.197
118.275.146
123.938.999
Producto
Interno Bruto
(miles de
pesos
constantes
2005)
471.380.298
505.207.230
517.085.958
560.542.314
601.692.754
623.813.191
651.239.743
Elasticidad
Recaudación
Bruta - PIB
1,06
1,53
1,64
0,76
0,74
1,26
1,09
Fuente: BCU, DGI
14. Al analizar el dato de elasticidad de la recaudación bruta de la DGI en relación a la
evolución del PIB, se determina que desde el año 2007 al 2013 en promedio la
elasticidad es de 1.15, es decir mayor que uno. Esto significa que ante un cambio
en el PIB se producirá un cambio mayor en la recaudación bruta de la DGI, ocurre
tanto para variaciones positivas como negativas: crecimientos o caídas.
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15. En términos prácticos, el análisis de los datos determina que ante un aumento
porcentual en la actividad económica (cambio porcentual en el PIB) la recaudación
bruta de la DGI aumentará en 1.15%, en términos reales.
16. Esto demuestra la sensibilidad del aumento de la recaudación tributaria ante
cambios en la actividad económica.
17. A su vez del aumento de la recaudación entre el año 2007 y 2013 es posible
determinar que el 92.1% de dicho incremento fue resultado del aumento en la
actividad económica del país y sólo el 7.9% correspondió a una mejora en la
administración tributaria.
Cálculo de la evasión tributaria (Informalismo):
18. Según información proporcionada por el INE se puede determinar la tasa de
informalismo del mercado de trabajo como la proporción de trabajadores no
registrados en la seguridad social en su ocupación principal o única, en relación al
total de trabajadores ocupados en la economía.
19. El no registro de la seguridad social es un fenómeno básicamente asociado al
sector privado, de esta forma es posible obtener la tasa de informalismo del
mercado de trabajo asociada exclusivamente al sector privado (se excluye del total
de ocupados en la economía al total de los funcionarios públicos).
Año
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Tasa de
Informalismo (%
Total de Ocupados)
34,60%
33,42%
32,10%
31,71%
28,30%
26,55%
25,30%
Tasa de Informalismo
(% Total de Ocupados
Sector Privado)
41,83%
40,27%
38,76%
38,51%
34,17%
32,35%
31,07%
Fuente: INE, ONSC.
20. Una forma sencilla de analizar cómo ha evolucionado la evasión tributaria en los
últimos años, es analizar estos datos proporcionados por el INE respecto al
comportamiento del informalismo del mercado de trabajo como una fotografía de
lo que sucede en la economía en general en términos de evasión.
21. Concretamente para el año 2013 es posible determinar que de 100 usd que se
generan en la economía 31.07 usd son generados en el mercado informal. Si bien
del análisis de la información se desprende que en los últimos años ha habido un
descenso en la tasa de informalismo, aún casi un tercio de lo que se produce forma
parte del mercado informal.
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Conclusiones
22. El análisis de la elasticidad tanto de los impuestos y como de la recaudación total
de la DGI es relevante para poder determinar cuánto serán los ingresos de la
administración tributaria ante el comportamiento de la economía a nivel nacional y
ante cambios en el contexto macroeconómico.
23. En definitiva, es una herramienta muy importante para los hacedores de la política
fiscal, no solo para estimar los ingresos públicos sino también para establecer los
efectos que puede tener sobre la recaudación la modificación en determinados
impuestos, y en última instancia también para plantearse objetivos de reforma con
el objetivo de aumentar dichas elasticidades.
24. Un cambio en la tendencia de las principales variables macroeconómicos, como en
este caso es el PIB, tendrá efectos significativos en los niveles de recaudación ya
sea positivos como negativos.
25. Por ejemplo, un aumento del PIB determinará un aumento mayor en la
recaudación bruta de la DGI pero también una caída del PIB determinará una caída
mayor en la recaudación total, lo cual podría al mismo tiempo agudizar la crisis
económica por la cual el país estaría atravesando. El cálculo de las elasticidades
brinda señales respecto a los efectos que tienen los cambios en las variables
macroeconómicos del país sobre la política fiscal.
26. Queda demostrado que el principal determinante del aumento en la recaudación
tributaria es el aumento de la actividad económica, por lo cual a la hora de
desarrollar proyecciones en materia de ingresos tributarios la discusión no debería
de centrarse si poner o no mayores impuestos, sino por el contrario establecer
políticas correctas para estimular una mayor actividad económica que generará
una mayor recaudación fiscal.
27. Por último, la reducción en las tasas de informalismo también redundan en una
mayor recaudación tributaria: una mejora en la gestión tributaria, mayores
controles y más efectivos ayudarán a concretar dicho objetivo.
Montevideo, 20 de octubre de 2014
Autor: Departamento de Estudios Económicos
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