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Programas de trasferencias condicionadas: Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe Simone Cecchini División de Desarrollo Social Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) SEMINARIO DE CRECIMIENTO Y PRODUCTIVIDAD Banco Central de Nicaragua, Managua, 5 de septiembre de 2013 Nuevas tendencias de las políticas sociales (1) Políticas sociales en los noventa Nuevas tendencias • Ajustes fiscales con • Ampliación de la inversión reducción de la inversión social y criterios contrasocial cíclicos • Papel central del mercado en la asignación de bienes y servicios • Rol regulador del Estado con el objeto de dirimir asimetrías del mercado • Transferencias sociales basadas en criterios de emergencia • Políticas integrales para la reducción de la pobreza: expansión de los activos y las capacidades Nuevas tendencias de las políticas sociales (2) Políticas sociales en los noventa Nuevas tendencias • Enfoque exclusivo en los • Enfoque en actores actores productivos productivos, territoriales, de género, de etnia • Protección social centrada en el trabajo (hombre-jefe de hogar) • Protección social en un mundo laboral restringido: del plano contributivo al solidario • Mecanismos informales: clientelismo y prebendalismo • Hacia un pacto social basado en derechos sociales El gasto público social en América Latina ha aumentado su participación en el gasto público total y en el PIB AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES): GASTO PÚBLICO TOTAL Y GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO REGIONAL. PROMEDIO PONDERADO, 1991-1992 A 2009-2010 (En porcentajes) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social. Heterogeneidad en los niveles de inversión social GASTO PÚBLICO SOCIAL Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA, 2009/10 (en dólares de 2005) Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social. Los componentes de un sistema de protección social PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA (ASISTENCIA) CONTRIBUTIVA (SEGURIDAD) • Transferencias en efectivo o especie, sujetas o no a corresponsabilidad (PTC, pensiones sociales u otras) • Subsidios al consumo • Empleos de emergencia • Promoción y acceso a servicios sociales existentes (educación, salud, cuidado, vivienda) • Regímenes de pensiones contributivas (vejez, discapacidad, invalidez) • Seguros de salud • Seguros de desempleo • Licencias (maternidad/ paternidad, enfermedad) Fuente: Cecchini y Martínez, 2011 REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL Normativa y supervisión de estándares laborales orientados a fomentar y proteger el trabajo decente: formalización de los contratos, negociación colectiva, seguridad en el trabajo, salarios mínimos, eliminación del trabajo infantil, políticas antidiscriminación, etc. Los programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe • Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y aumentar el capital humano • Nacen a mediados de los años noventa (Brasil, México) y se difunden en la década sucesiva • Diseño básico común – Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud) – Focalización geográfica y comprobación de medios – Papel central de las mujeres Los actuales programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe País Programa Año inicio Argentina Asignación Universal por Hijo para Protección Social 2009- Belice Boost 2011- Bolivia (Estado Plurinacional de) Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla Brasil Bolsa Familia (incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros) Chile Chile Solidario / Ingreso Ético Familiar 2002- / 2011- Colombia Familias en Acción / Red Unidos 2001- / 2007- Costa Rica Avancemos 2006- Ecuador Bono de Desarrollo Humano 1998- El Salvador Comunidades Solidarias (ex Red Solidaria) 2005- Guatemala Mi Familia Progresa 2008- Haití Ti Manman Cherie 2012- Honduras Bono 10.000 2010- Jamaica Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH) 2002- México Oportunidades (ex Progresa) 1997- Panamá Red de Oportunidades 2006- Paraguay Tekoporâ / Abrazo 2005- Perú Juntos 2005- República Dominicana Programa Solidaridad 2005- Trinidad y Tobago Conditional Cash Transfer Programme (CCTP) 2006- Uruguay Asignaciones familiares / Tarjeta alimentaria 2006- / 2009- 2001- 2008- / 2006- El crecimiento de los PTC ha sido continuo AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES) Cobertura de los PTC, 2000-2012 Inversión en los PTC, 2000-2011 (en porcentaje de la población total) (en porcentaje del PIB) 25.0 19.0 20.0 21.1 20.2 19.5 16.5 0.38 0.36 0.4 0.3 0.26 13.5 15.0 0.29 0.21 0.2 10.0 5.7 5.0 0.1 0.06 0.0 0.0 2000 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2000 2005 2008 2009 2010 2011 Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/ En 2012, los PTC cubrían 30 millones de familias (cerca de 127 millones de personas) en América Latina y el Caribe 50 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (20 PAÍSES): BENEFICIARIOS EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC), ALREDEDOR DE 2012 (En porcentaje de la población total) 45 43.1 40 35 30 28.5 25 27.7 27.2 Promedio América Latina y el Caribe: 21,1 24.6 20 21.5 20.2 17.7 15 10 11.6 11.4 9.9 8.6 5 8.5 6.7 4.8 4.1 3.7 3.1 2.7 2.7 0 Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/ En varios países el número de beneficiarios de los PTC supera al número de personas indigentes AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009 (En porcentaje de la población indigente y pobre) a > 100 > 100 > 100 > 100 > 100 > 100 > 100 Porcentaje de la población indigente Beneficiarios PTC / Población indigente y pobre 100.0 90.0 Porcentaje de la población pobre 89.0 84.6 84.6 81.0 80.0 70.5 70.0 62.8 60.0 60.6 56.5 52.2 51.7 50.0 46.4 39.5 40.0 50.7 46.3 39.7 38.7 32.4 30.0 25.2 21.2 17.4 20.0 17.1 13.9 ... 10.0 0.0 Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión. El gasto en PTC varía mucho entre países 1.40 1.20 1.17 1.00 0.29 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010 (En porcentaje del PIB) 0.88 0.80 0.60 0.52 0.51 0.47 0.45 0.40 0.40 0.39 0.39 Promedio ponderado: 0,38 0.36 0.33 0.32 0.24 0.20 0.22 0.20 0.19 0.14 0.11 0.02 0.00 Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/ Los PTC constituyen una de las inversiones sociales con mayor efecto redistributivo AMÉRICA LATINA: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2008a (En porcentajes) 100 100 90 90 Educación 70 80 Porcentaje acumulado de gasto Porcentaje acumulado de gasto 80 Oportunidades (México, 2008) Salud 60 Gasto público social b/ 50 40 Seguridad social 30 20 Familias en Acción (Colombia, 2008) Chile Solidario (Chile, 2006) 70 60 Total asistencia social 50 40 Bono de Desarrollo Humano (Ecuador, 2008) 30 20 Ingreso primario Ingreso primario 10 10 0 0 0 20 40 60 80 100 0 Porcentaje acumulado de población 20 40 60 80 100 Porcentaje acumulado de población Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país. b Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento. El impacto de los PTC (1) Montos mínimos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple) Dólares 6 % línea indigencia % línea pobreza % déficit mensual indigentes % déficit mensual pobres Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural 11 12 5 7 28 31 14 17 Montos máximos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple) Dólares 16 % línea indigencia % línea pobreza % déficit mensual indigentes % déficit mensual pobres Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural 29 35 15 20 81 98 40 53 • Alivio más que superación de la pobreza – Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad (buena focalización) – Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, México) Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Los PTC cubren en promedio el 30% del déficit agregado anual de recursos de la población indigente respecto a la línea de indigencia 1154.4 140 188.3 187.2 137.9 137.8 Promedio simple países desarrollo humano alto: 120,7% 120 100 AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): GASTO EN PTC SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS DE LA POBLACIÓN INDIGENTE, 2009 (En porcentaje) 92.5 80 59.8 60 44.2 46.1 40 Promedio simple países desarrollo humano medio: 12,9% 21.9 20 11.8 11.8 4.5 0 Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Notas: a 2008; b 2007. 2.9 El impacto de los PTC (2) • Reducción de la desigualdad – Impacto se observa en Brasil y México; muy menor en Chile • Aumento consumo alimentos y compra vestuario • Literatura muestra impactos positivos de los PTC sobre indicadores intermedios de capital humano (matrícula y asistencia escolar, controles médicos) – Especialmente para las familias más pobres y en países donde las barreras de acceso son más altas – Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre impacto en indicadores “finales” de capital humano – ¿Efecto ingreso ó efecto condicionalidades? El impacto de los PTC (3) • Generación de ingresos e inserción laboral – No se aprecian impactos negativos sobre la oferta laboral – Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo – Pero empleos informales e inestables siguen siendo los más comunes • Trabajo infantil: tendencia a combinar trabajo y asistencia escolar • Empoderamiento de las mujeres: incremento autoestima y posición mujeres en las comunidades, pero escasa consideración estrategias conciliación Los PTC comparten características comunes, pero no se puede hablar de un modelo único • Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México y Chile) y los programas han sido reapropiados por cada país – Actores políticos y entorno institucional local • Surgimiento de diseños alternativos – Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc. • Heterogeneidad de experiencias – Diversos enfoques y aspectos operacionales Las prestaciones de los PTC van más allá de las transferencias en efectivo Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Talleres educativos Acompañam. familiar Inserción laboral Infraestructura Diversidad de enfoques de los PTC: tres tipos ideales 1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda – Enfocados en el aumento del consumo de las familias, mediante la transferencia de ingreso – Sanciones blandas a los incumplimientos de las condicionalidades, sólo se busca reforzar derechos a educación y salud 2. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte – Enfocados en el desarrollo humano, mediante las condicionalidades; monitoreo y fuertes sanciones a incumplimientos – Transferencia monetaria actúa como incentivo para obtener cambio de comportamiento 3. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades – Enfocados en la conexión al sistema de protección social – Corresponsabilidades negociadas con apoyo psicosocial Fuente: Cecchini y Martínez, 2011 PTC tipo 1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda Transferencia monetaria Condiciones Actúa como suplemento de un ingreso Refuerzan y protegen el capital humano Cálculo en base a valor canasta de alimentos Monitoreo y sanciones laxas Fuente: Cecchini y Martínez, 2011 Resultados esperados Disminución pobreza y desigualdad Indicadores pobreza y desigualdad ingreso PTC tipo 2. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte Transferencia monetaria Actúa como incentivo Cálculo costo oportunidad Fuente: Cecchini y Martínez, 2011 Condiciones Generan cambio de comportamiento Monitoreo y sanciones fuertes Resultados esperados Desarrollo humano Indicadores intermedios de salud y educación PTC tipo 3. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades Transferencia monetaria Condiciones Actúa para cubrir costos de vinculación Corresponsabilidades negociadas (compromiso familiar) Residual Acordadas con apoyo psicosocial Fuente: Cecchini y Martínez, 2011 Resultados esperados Mejoramiento dimensiones trabajadas Índices multidimensionales de pobreza El principal desafío es mantener objetivos claros e integrar los PTC en los sistemas de protección social • Mantener objetivos y funciones precisas, delimitando competencias y responsabilidades • Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad” • PTC como puerta de entrada al sistema de protección social • Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente excluidas de la protección social • Las personas pueden graduarse de determinados programas pero no se desprenden de su derecho a la protección social Claves para que los PTC contribuyan a la reducción de la pobreza • • • Institucionalidad: sólida estabilidad institucional y acuerdos nacionales de largo plazo Política social: visión integral, coordinación, gestión basada en los resultados (enfoque en los impactos), énfasis en la oferta de calidad Gestión: Alinear el programa a los objetivos de política social y condiciones del país – • Considerar fortalezas y debilidades institucionales, así como nivel y características de la pobreza Economía: crecimiento y productividad, con generación de empleo