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Auto 288/10
Referencia: expedientes D-7964 y D-7965
(acumulados).
Demanda de inconstitucionalidad contra el
“Acuerdo complementario para la
cooperación y asistencia técnica en
defensa y seguridad entre los gobiernos de
la República de Colombia y de los Estados
Unidos de América”, suscrito en Bogotá el
30 de octubre de 2009.
Demandantes:
- Luis Alfredo Sánchez y otros (D-7964).
- Sandra Rocío Barreto y otros (D-7965).
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere el presente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad los ciudadanos Luis
Alfredo Sánchez, Liliana Rodríguez Naranjo, Mauricio Umbarila Romero y
Julieth Isadora Vanegas Delgado (expediente D-7964), demandan el “Acuerdo
complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y
seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados
Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009 (en adelante
el Acuerdo).
Simultáneamente, en ejercicio de la misma acción, los ciudadanos Sandra
Rocío Barreto, Edna Carolina Obando Bravo, Ingrid Paola Gómez Sánchez y
María Fernanda Ariza Carrero (expediente D-7965), solicitan la revisión del
precitado Acuerdo, “para que se ejerza el control automático u oficioso por
haber omitido el trámite consagrado para los tratados internacionales”.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del veinticinco (25) de
noviembre de dos mil nueve (2009), dispuso acumular los expedientes D-7964
y D-7965 para tramitarlos conjuntamente.
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2
La demanda se admitió por Auto del diez (10) de diciembre de dos mil nueve
(2009). En la misma providencia se dispuso: (i) decretar la práctica de algunas
pruebas; (ii) fijar en lista el asunto bajo revisión y simultáneamente correr
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su competencia; (iii) comunicar la iniciación del proceso al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al
Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Relaciones Exteriores y
al Ministerio de Defensa; (iv) invitar al Defensor del Pueblo, al Presidente de
la Corte Suprema de Justicia, al Presidente del Consejo de Estado, al Fiscal
General de la Nación, a los ex presidentes de la República, doctores Belisario
Betancur Cuartas, César Gaviria Trujillo, Ernesto Samper Pizano y Andrés
Pastrana Arango, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión
Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad
-Dejusticia-, a las facultades de Relaciones Internacionales de las
universidades Externado, Javeriana, Jorge Tadeo Lozano, Militar Nueva
Granada, del Rosario y Sergio Arboleda, así como a las facultades de Derecho
de las universidades de Antioquia, Externado, Javeriana, Libre, Militar Nueva
Granada, Nacional, de los Andes, del Rosario y Sergio Arboleda, para que
intervinieran expresando su opinión sobre las demandas de la referencia.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política
y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de
la referencia.
II.- NORMA DEMANDADA
Teniendo en cuenta que el Acuerdo fue demandado en su totalidad, a
continuación la Corte hace la transcripción del mismo de conformidad con la
remisión y certificación hecha por la Directora de asuntos jurídicos
internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores1:
“ACUERDO COMPLEMENTARIO PARA LA COOPERACIÓN Y ASISTENCIA
TÉCNICA EN DEFENSA Y SEGURIDAD ENTRE LOS GOBIERNOS DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA Y DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
Índice
Preámbulo
Artículo I Definiciones
Artículo II Consultas bilaterales sobre defensa y seguridad
Artículo III Objetivo de la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad
Artículo IV Acceso, uso y propiedad de las instalaciones y ubicaciones convenidas
Artículo V Procedimientos de autorización de ingreso y sobrevuelo de aeronaves
Artículo VI Pago de tarifas y otros cargos
Artículo VII Respeto por las leyes nacionales
Artículo VIII Estatus del personal
Artículo IX Documentación para entrar, salir y viajar
Artículo X Importación, exportación, adquisición y utilización de bienes y fondos
Artículo XI Construcción
Artículo XII Contratación y contratistas
1
Cfr., Cuaderno Anexo, folios 5 a 20.
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3
Artículo XIII Servicios públicos
Artículo XIV Facilitación administrativa
Artículo XV Uniformes y armas
Artículo XVI Seguridad
Artículo XVII Licencias de conducción, matrículas, seguros de vehículos y licencias
profesionales
Artículo XVIII Trato fiscal
Artículo XIX Reclamaciones
Artículo XX Servicios postales y comunicaciones
Artículo XXI Medio ambiente, salud y seguridad
Artículo XXII Facilitación de los observadores aéreos
Artículo XXIII Implementación, evaluación y enmienda
Artículo XXIV Solución de controversias
Artículo XXV Entrada en vigor y duración
Preámbulo
El Gobierno de la República de Colombia ("Colombia") y el Gobierno de los Estados
Unidos de América ("los Estados Unidos"), en adelante "las Partes" o "la Parte",
según convenga:
En el marco del Acuerdo de Asistencia Militar entre la República de Colombia y los
Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 17 de abril de 1952 ("el Acuerdo de
1952"); de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, suscrita en Viena
el 18 de abril de 1961 ("la Convención de Viena"); del Convenio General para Ayuda
Económica, Técnica y Afín entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 23 de julio de 1962 ("el Convenio
de 1962"); del Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados
Unidos de América relativo a una Misión del Ejército, una Misión Naval y una Misión
Aérea de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América en la República de
Colombia, suscrito en Bogotá el 7 de octubre de 1974 ("el Acuerdo de Misiones
Militares de 1974"); de la Convención de las Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito
de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, suscrita en Viena el 20 de diciembre de
1988; de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional, suscrita en Nueva York el 15 de noviembre de 2000; de las
convenciones sobre la lucha contra actividades terroristas, suscritas en el marco de
las Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos, de las cuales
ambos países son signatarios; de la Resolución 1373 de 2001 del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas; de la Carta Democrática Interamericana de 2001;
y de la Política de Defensa y Seguridad Democrática de la República de Colombia;
Teniendo en cuenta la Declaración de Cartagena, sobre la producción, el tráfico y la
demanda de drogas ilícitas, suscrita en Cartagena el 15 de febrero de 1990, y la
Declaración de San Antonio sobre la cooperación regional en la lucha contra el
problema mundial de las drogas y los delitos relacionados, suscrita en San Antonio el
27 de febrero de 1992; Observando el Anexo al Convenio General para Ayuda
Económica, Técnica y Afín entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 30 de agosto de
2004, que establece un programa bilateral de control de narcóticos, incluido un
programa integral contra el narcotráfico, las actividades terroristas y otras amenazas
contra la seguridad nacional de Colombia; De conformidad con el Memorando de
Entendimiento para una Relación Estratégica de Seguridad para Promover la
Cooperación entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 14 de marzo de 2007; Teniendo en
cuenta el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América para Suprimir el Tráfico Ilícito por Mar (conocido como
"el Acuerdo de Interdicción Marítima"), suscrito en Bogotá el 20 de febrero de 1997 y
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el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América Relativo al Programa de Supresión del Tráfico Ilícito
Aéreo de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas ("Acuerdo Air Bridge Denial"),
suscrito en Bogotá el 20 de diciembre de 2007; Reconociendo el historial de
cooperación bilateral, así como la importancia de promover y facilitar la cooperación
regional para contrarrestar las amenazas persistentes a la paz y la estabilidad, como
el terrorismo, el problema mundial de las drogas, la delincuencia organizada
transnacional y la proliferación de armas pequeñas y ligeras; Reconociendo la
necesidad de fortalecer la relación estratégica de seguridad entre las Partes, estrechar
la cooperación bilateral en materia de defensa y seguridad, así como para enfrentar
las amenazas comunes a la paz, la estabilidad, la libertad y la democracia; Afirmando
que esa cooperación se funda en el pleno respeto por la soberanía de cada Parte y por
los principios y propósitos de la Carta de las Naciones Unidas; Observando la labor
que lleva a cabo continuamente durante los últimos años el Grupo de Trabajo
Bilateral de Defensa Colombia - Estados Unidos y su Comité de Dirección, el cual
sirve de marco general para orientar la cooperación entre las Partes; Con el deseo de
suscribir un acuerdo que fortalezca la cooperación y asistencia técnica en defensa y
seguridad entre las Partes; y Reconociendo la importancia del fortalecimiento de la
interoperabilidad de las Fuerzas Militares de Colombia a través del incremento de su
capacidad de cooperar bilateral o multilateralmente con otras fuerzas militares; Han
convenido en lo siguiente:
Artículo I
Definiciones
A efectos del presente Acuerdo:
a) Por "personal civil" se entiende los empleados civiles o personas formalmente
asignadas al Departamento de Defensa de los Estados Unidos que se encuentren en
Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo, así como
los empleados civiles de otros departamentos u organismos del Gobierno de los
Estados Unidos que estén en Colombia apoyando directamente una misión del
Departamento de Defensa de los Estados Unidos para llevar a cabo actividades en el
marco del presente Acuerdo.
b) Por "personal militar" se entiende los miembros de las Fuerzas Armadas de los
Estados Unidos que estén en Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del
presente Acuerdo.
c) Por "personal de los Estados Unidos" se entiende el personal militar y el personal
civil de los Estados Unidos que estén en Colombia para llevar a cabo actividades en el
marco del presente Acuerdo.
d) Por "contratistas de los Estados Unidos" se entiende las personas naturales o
jurídicas que hayan concertado contratos con el Departamento de Defensa de los
Estados Unidos para proporcionar bienes y prestar servicios para llevar a cabo
actividades en el marco del presente Acuerdo.
e) Por "empleados de contratista de los Estados Unidos" se entiende las personas
naturales que sean empleados por un contratista de los Estados Unidos que estén en
Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo.
f) Por "observadores aéreos" se entiende los representantes de Colombia o de terceros
Estados que, previa autorización de Colombia y por invitación de los Estados Unidos,
participen en misiones aéreas que se lleven a cabo en el marco del presente Acuerdo.
g) Por "instalaciones y ubicaciones convenidas" se entiende los sitios, emplazamientos
e infraestructura cuyo acceso y uso sea autorizado por Colombia a los Estados Unidos
para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo.
h) Por "partes operativas" se entiende el Ministerio de Defensa de Colombia y el
Departamento de Defensa de los Estados Unidos.
i) Por "personas a cargo" se entiende los cónyuges del personal de los Estados
Unidos, o hijos de dicho personal que dependen de ellos para su manutención, así
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como aquellas personas que por razones de tipo legal, financiero o de salud dependen
del personal de los Estados Unidos, son mantenidos por ellos, residen con dicho
personal, y que se encuentran en territorio de Colombia bajo órdenes de viaje del
Departamento de Defensa de los Estados Unidos que autorizan su presencia en
Colombia, para las actividades que se lleven a cabo en el marco del presente Acuerdo.
j) Por "bienes" se entiende, entre otros bienes muebles, los productos, equipos,
materiales y suministros que guarden relación con el presente Acuerdo.
k) Por "aeronave de Estado de los Estados Unidos", se entiende una aeronave así
designada por los Estados Unidos ante las autoridades colombianas, que lleve a cabo
actividades mutuamente acordadas en el marco del presente Acuerdo.
l) Por "buque de Estado de los Estados Unidos", se entiende un buque así designado
por los Estados Unidos ante las autoridades colombianas, que lleve a cabo actividades
mutuamente acordadas en el marco del presente Acuerdo.
Artículo II
Consultas bilaterales sobre defensa y seguridad
Las Partes convienen en continuar las consultas bilaterales sobre defensa y seguridad
en el Grupo de Trabajo Bilateral (GTB) de Defensa Colombia - Estados Unidos para
promover la relación estratégica entre las Partes.
Artículo III
Objetivo de la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad
1. En el espíritu del Preámbulo de este Acuerdo y de conformidad con los acuerdos
bilaterales y multilaterales pertinentes de los cuales Colombia y los Estados Unidos
sean parte, en particular aquellos atinentes a la lucha contra el narcotráfico y el
terrorismo y con sujeción al ordenamiento jurídico de cada una de las Partes, éstas
acuerdan profundizar su cooperación en áreas tales como interoperabilidad,
procedimientos conjuntos, logística y equipo, entrenamiento e instrucción, intercambio
de inteligencia, capacidades de vigilancia y reconocimiento, ejercicios combinados, y
otras actividades acordadas mutuamente, y para enfrentar amenazas comunes a la
paz, la estabilidad, la libertad y la democracia.
2. Las actividades mutuamente acordadas, mencionadas anteriormente, requerirán ser
autorizadas por y coordinadas con las autoridades colombianas pertinentes, quienes
podrán tomar las medidas de seguimiento que correspondan. La información derivada
de tales actividades será compartida por las Partes de acuerdo con los acuerdos
existentes y los futuros acuerdos. Estas actividades mutuamente acordadas no
excederán lo establecido en los acuerdos de cooperación bilaterales y multilaterales
firmados por las Partes y respetarán las normas colombianas. Para tal fin, las Partes
podrán suscribir uno o más acuerdos de implementación que establezcan un
mecanismo ágil y eficiente para la autorización, coordinación y seguimiento según la
naturaleza de las actividades.
3. Las Partes se comprometen a fortalecer y apoyar iniciativas de cooperación
regionales y globales para el cumplimiento de los fines del presente Acuerdo.
4. Las Partes cumplirán sus obligaciones derivadas del presente Acuerdo de manera
que concuerde con los principios de la igualdad soberana, de la integridad territorial
de los Estados y de la no intervención en los asuntos internos de otros Estados.
5. Las Partes, a través de sus Partes Operativas, tienen la intención de suscribir un
acuerdo de implementación en el que se establezcan las líneas y características de la
cooperación que los Estados Unidos podrán otorgar a Colombia, para mejorar sus
capacidades para el desarrollo de actividades en el marco del presente Acuerdo.
Artículo IV
Acceso, uso y propiedad de las instalaciones y ubicaciones convenidas
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1. El Gobierno de Colombia, de conformidad con su legislación interna cooperará con
los Estados Unidos, para llevar a cabo actividades mutuamente acordadas en el marco
del presente Acuerdo y continuará permitiendo el acceso y uso a las instalaciones de
la Base Aérea Germán Olano Moreno, Palanquero; la Base Aérea Alberto Pawells
Rodríguez, Malambo; el Fuerte Militar de Tolemaida, Nilo; el Fuerte Militar
Larandia, Florencia; la Base Aérea Capitán Luis Fernando Gómez Niño, Apíay; la
Base Naval ARC Bolívar en Cartagena; y la Base Naval ARC Málaga en Bahía
Málaga; y permitiendo el acceso y uso de las demás instalaciones y ubicaciones en que
convengan las Partes o sus Partes Operativas. Para tal fin, las Partes Operativas
establecerán un mecanismo de coordinación para autorizar el número y categoría de
las personas (personal de los Estados Unidos, contratistas de los Estados Unidos,
empleados de los contratistas de los Estados Unidos y observadores aéreos) y el tipo y
la cantidad de equipos que no excederá la capacidad de las instalaciones y
ubicaciones convenidas.
2. Las autoridades de Colombia, sin cobro de alquiler ni costos parecidos, permitirán
a los Estados Unidos el acceso y uso de las instalaciones y ubicaciones convenidas y a
las servidumbres y derechos de paso sobre bienes de propiedad de Colombia que sean
necesarios para llevar a cabo las actividades dentro del marco del presente Acuerdo,
incluida la construcción convenida. Los Estados Unidos sufragarán todos los gastos
de funcionamiento y de conservación necesarios que se relacionen con la utilización
de las instalaciones y ubicaciones convenidas.
3. El personal de los Estados Unidos, los contratistas de los Estados Unidos y los
empleados de los contratistas de los Estados Unidos tendrán acceso y la capacidad de
moverse libremente dentro y entre las instalaciones y ubicaciones mutuamente
convenidas que se requieran para llevar a cabo actividades en el marco del presente
Acuerdo. Lo anterior sin perjuicio de lo establecido en el numeral 5 de este artículo.
4. Los edificios, las estructuras inamovibles y los montajes construidos por los Estados
Unidos serán para su uso, salvo acuerdo en contrario entre las Partes o sus Partes
Operativas, hasta la entrega de los mismos a Colombia, en concordancia con lo
dispuesto por el numeral 7 de este artículo.
5. Para poner en práctica las disposiciones de los numerales 1, 2, 3 y 4 del presente
artículo, las Partes, a través de sus Partes Operativas, tienen la intención de suscribir
uno o más acuerdos de implementación en los cuales se establecerán los protocolos de
seguridad y los términos y condiciones para el acceso a dichas instalaciones y
ubicaciones, así como a los edificios, las estructuras inamovibles y los montajes
construidos por los Estados Unidos para su uso.
6. Colombia conservará el derecho de propiedad y título con respecto a las
instalaciones y ubicaciones convenidas, incluyendo los edificios, las estructuras
inamovibles y los montajes conectados a la tierra.
7. Una vez haya concluido el uso de cualquier instalación o ubicación convenida, o de
parte de la misma, incluidas las instalaciones construidas, mejoradas, modificadas o
reparadas conforme al presente Acuerdo, los Estados Unidos entregarán dichas
instalaciones a Colombia, en el estado de uso en que éstas se encuentren. Los Estados
Unidos no contraerán ningún gasto por concepto de esa entrega. Los Estados Unidos
no estarán obligados a desinstalar cualquier instalación, edificio o mejora de los
mismos que se haya construido con sus propios fondos, a menos que se haya acordado
esa condición en el momento de la construcción. Las Partes o sus Partes Operativas se
consultarán acerca de las condiciones para la devolución de cualquier instalación o
ubicación convenida, incluyendo, donde hubiere lugar, consultas sobre la posible
compensación por las mejoras u obras de construcción.
Artículo V
Procedimientos de autorización de ingreso y sobrevuelo de aeronaves
1. Las aeronaves de Estado de los Estados Unidos serán autorizadas para entrar al
territorio colombiano, de conformidad con la normatividad colombiana.
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2. Las Partes suscribirán un acuerdo de implementación en el que se establecerán los
procedimientos para la entrada, sobrevuelo y aterrizaje; se designarán los
aeropuertos internacionales para el ingreso y salida del país; y se establecerá un
mecanismo para determinar el número estimado de vuelos que harán uso de los
aeropuertos internacionales, de conformidad con la normatividad colombiana.
3. Cada Parte designará un punto de contacto para coordinar las solicitudes de
entrada, sobrevuelo y aterrizaje para las aeronaves de Estado de los Estados Unidos
que operen en el marco del presente Acuerdo.
4. Cuando se requiera, las aeronaves de estado de los Estados Unidos que lleven a
cabo actividades mutuamente acordadas en el espacio aéreo colombiano tendrán un
observador aéreo de Colombia a bordo, de conformidad con los procedimientos
mutuamente acordados por las Partes Operativas. Las funciones de dichos
observadores y las calidades necesarias de los mismos, se establecerán en el acuerdo
de implementación previsto en el artículo III del presente Acuerdo.
Artículo VI
Pago de tarifas y otros cargos
1. Las aeronaves de Estado de los Estados Unidos, cuando se encuentren en el
territorio de Colombia, no estarán sujetas al pago de derechos, incluidos los de
navegación aérea, sobrevuelo, aterrizaje y parqueo en rampa. Los Estados Unidos
pagarán las tarifas estándar establecidas por las empresas comerciales por los
servicios requeridos y recibidos. Colombia hará todos los esfuerzos necesarios para
que los Estados Unidos paguen tarifas no superiores a aquellas que pagan las Fuerzas
Militares de Colombia por los servicios solicitados y recibidos de empresas
comerciales.
2. Los buques de Estado de los Estados Unidos recibirán el mismo tratamiento y
privilegios que los buques de guerra, y en consecuencia no estarán sujetos al pago de
tasas de señalización marítima y fondeo. Los Estados Unidos pagarán las tarifas
establecidas en los puertos concesionados por los servicios solicitados y recibidos de
las empresas comerciales.
3. Los Estados Unidos certificarán ante las autoridades colombianas que los buques y
aeronaves de Estado de los Estados Unidos que se encuentren en Colombia para
llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo cumplen con los
estándares internacionales aplicables, incluidos los estándares pertinentes de medio
ambiente, salud, sanidad y seguridad.
4. De conformidad con el derecho consuetudinario internacional y la práctica, las
aeronaves y buques de Estado de los Estados Unidos no se someterán a abordaje e
inspección.
5. Sujeto a disponibilidad de fondos, en el marco de la cooperación bilateral y de
conformidad con el artículo IV del Acuerdo de 1952, Colombia sufragará los pagos de
peajes de las vías no concesionadas y del componente estatal de las concesionadas,
por el uso de la infraestructura que realicen los Estados Unidos para el logro de
actividades en el marco del presente Acuerdo. Las Partes tienen la intención de
suscribir un acuerdo de implementación para asegurar la circulación expedita de los
vehículos por los puntos de peajes en las vías.
Artículo VII
Respeto por las leyes nacionales
El personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo respetarán las leyes de
Colombia y se abstendrán de realizar cualquier actividad que sea incompatible con
ellas y con el presente Acuerdo. Los Estados Unidos informarán al personal de los
Estados Unidos y sus personas a cargo acerca de las leyes, usos y costumbres
colombianas pertinentes.
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Artículo VIII
Estatus del personal
1. De conformidad con los artículos 5 y 11 del Acuerdo de Misiones Militares de 1974,
Colombia otorgará al personal de los Estados Unidos y a las personas a cargo los
privilegios, exenciones e inmunidades otorgadas al personal administrativo y técnico
de una misión diplomática, bajo la Convención de Viena.
2. En relación con la presencia de personal militar de Colombia en los Estados
Unidos, para llevar a cabo actividades relacionadas con la cooperación bilateral,
dentro del marco del presente Acuerdo, las Partes reafirman lo previsto en el Artículo
V del Acuerdo de 1952. Los Estados Unidos brindarán a dicho personal militar de
Colombia, las cortesías usualmente disponibles para el personal militar de los Estados
Unidos de rango similar, hasta el máximo permitido por la ley de los Estados Unidos.
3. De conformidad con el numeral 1 del presente artículo, Colombia garantizará que
sus autoridades verificarán, en el menor tiempo posible, el estatus de inmunidad del
personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo, que sean sospechosos de una
actividad criminal en Colombia y los entregarán a las autoridades diplomáticas o
militares apropiadas de los Estados Unidos en el menor tiempo posible. Por su parte,
los Estados Unidos tomarán todos los pasos necesarios para asegurar que el personal
de los Estados Unidos y sus personas a cargo, de que trata el presente numeral por
supuestos crímenes cometidos en territorio colombiano, sean investigados con la
cooperación de las autoridades colombianas y, si se amerita, sean procesados con
todo el rigor de la ley. Adicionalmente, los Estados Unidos informarán periódicamente
a las autoridades colombianas y atenderán, en el marco de sus capacidades, los
requerimientos de información que éstas formulen sobre el desarrollo de las
investigaciones y procesamientos que se adelanten en contra del personal de los
Estados Unidos o sus personas a cargo que hayan cometido supuestos delitos en
territorio colombiano, así como la decisión final de las investigaciones o
procesamientos.
4. Colombia reconoce la importancia del control disciplinario que ejercen las
autoridades de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos sobre el personal militar
de los Estados Unidos. En concordancia con el artículo 12 del Acuerdo de Misiones
Militares de 1974, los Estados Unidos podrán ejercer autoridad disciplinaria sobre el
personal militar de los Estados Unidos en Colombia.
5. Las autoridades pertinentes de los Estados Unidos considerarán con el debido
interés cualquier solicitud de renuncia a la inmunidad en las causas que las
autoridades de Colombia consideren de especial importancia.
6. Las Partes se brindarán mutua asistencia con fundamento en los acuerdos vigentes,
para realizar investigaciones de los supuestos crímenes cometidos por el personal de
los Estados Unidos o sus personas a cargo que se encuentren en Colombia para los
propósitos de este Acuerdo. Las Partes buscarán establecer y fortalecer
procedimientos para dicha asistencia mutua, incluso, si fuere apropiado, con la
conclusión de acuerdos adicionales.
7. Teniendo en cuenta que al personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo,
Colombia les otorga una visa preferencial de servicio, estarán exonerados de obtener
permisos laborales y de residencia por concepto de las actividades que se lleven a
cabo en el marco del presente Acuerdo.
Artículo IX
Documentación para entrar, salir y viajar
1. Las autoridades de Colombia permitirán al personal de los Estados Unidos, el
ingreso y permanencia hasta por 90 días, a menos que se acuerde mutuamente de otra
manera, para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo. Con tal
propósito este personal registrará sus entradas y salidas del territorio colombiano,
con la debida documentación de identidad (militar o civil) expedida por los Estados
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Unidos, sin la necesidad de presentar pasaporte o visa. El personal civil y las personas
a cargo que no sean titulares de pasaporte de los Estados Unidos podrán ingresar con
visa de cortesía.
2. Las autoridades de Colombia permitirán a los contratistas de los Estados Unidos y
a los empleados de los contratistas de los Estados Unidos, el ingreso y permanencia
hasta por 90 días, a menos que se acuerde mutuamente de otra manera, para llevar a
cabo actividades en el marco del presente Acuerdo. Para este efecto, cuando entren y
salgan del territorio colombiano, los contratistas de los Estados Unidos y los
empleados de los contratistas de los Estados Unidos presentarán el respectivo
pasaporte en el momento del registro migratorio.
3. Las autoridades de Colombia facilitarán los procedimientos de migración para la
entrada y salida sin demora de Colombia del personal de los Estados Unidos, las
personas a cargo, los contratistas de los Estados Unidos, los empleados de los
contratistas de los Estados Unidos y los observadores aéreos que entren o salgan de
Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo.
4. Para poner en práctica las disposiciones de este artículo, las Partes tienen la
intención de suscribir un acuerdo de implementación, en el cual se definirán:
las características de los documentos de identificación; los trámites migratorios
expeditos para el personal de nacionalidad estadounidense; los criterios para el
ingreso de nacionales de terceros países; los puertos de ingreso y salida; los términos
para obtener el visado correspondiente; los parámetros necesarios para hacer efectivo
el registro y control migratorio; y las condiciones para prolongar el término de
permanencia estipulado para los ciudadanos estadounidenses. En ningún caso se
excederán los límites establecidos por la normatividad migratoria colombiana en
cuanto a permanencia sin visa en el territorio nacional.
5. El personal de los Estados Unidos, sus personas a cargo, los contratistas de los
Estados Unidos, los empleados de los contratistas de los Estados Unidos y los
observadores aéreos que ingresen y salgan de Colombia, para llevar a cabo
actividades en el marco del presente Acuerdo, estarán exentos de pagos por entrada y
salida del país u otros impuestos de salida, a menos que utilicen aeropuertos
comerciales.
Artículo X
Importación, exportación, adquisición y utilización de bienes y fondos
1. De conformidad con el Artículo IV, numeral 2, del Acuerdo de 1952 y el literal (a)
del Artículo IV del Acuerdo de 1962, Colombia exonerará a los Estados Unidos y a los
contratistas de los Estados Unidos, salvo los ciudadanos colombianos y los extranjeros
con residencia permanente en Colombia, de todas las tarifas, aranceles, impuestos y
demás tributos que de otra forma se gravarían en Colombia, por la importación,
adquisición y utilización de bienes en Colombia y sobre los fondos que se utilicen en
Colombia para las actividades que se efectúen de conformidad con el presente
Acuerdo. El título de propiedad de dichos bienes seguirá perteneciendo a los Estados
Unidos, sus contratistas o las personas que se encuentren en Colombia para llevar a
cabo actividades en el marco del presente Acuerdo, según el caso, y dichos bienes
podrán sacarse de Colombia en cualquier momento.
2. Los Estados Unidos presentarán las declaraciones de aduanas de los bienes
importados o exportados para las actividades que se lleven a cabo en el marco del
presente Acuerdo, los cuales obtendrán el levante automático, en virtud del cual no
serán objeto de inspección. Lo anterior, sin perjuicio de las facultades que las
autoridades competentes de Colombia puedan ejercer, previa coordinación entre las
Partes, a través de canales diplomáticos.
3. En virtud de lo establecido en el numeral 1 del Artículo VIII del presente Acuerdo,
el equipaje, los efectos personales, productos u otros bienes que sean para uso
personal, del personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo, y que se
importen o utilicen en Colombia o se exporten de Colombia, están exentos de derechos
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de importación y exportación, aranceles, impuestos, matriculación y autorización de
vehículos y demás tributos, que de otra forma se causarían en Colombia. Esos bienes
muebles podrán cederse a otro personal de los Estados Unidos, o sus personas a
cargo, exentos de derechos, aranceles, impuestos y tributos similares. En el caso de
que dichos bienes se cedan en Colombia a personas o entidades a las que no
corresponda la exoneración de derechos, aranceles, impuestos y otros gravámenes, los
mismos los pagarán las personas que reciban dichos bienes, conforme a las leyes y los
reglamentos locales.
4. En concordancia con el literal (b) del Artículo IV del Acuerdo de 1962, Colombia
exonerará al personal de los Estados Unidos que esté presente en Colombia, para las
actividades que se desarrollen en el marco del presente Acuerdo, de impuestos en la
compra, propiedad, uso y disposición de bienes para su propio uso.
Artículo XI
Construcción
1. Las construcciones nuevas y modificaciones mayores en las instalaciones y
ubicaciones convenidas requerirán el consentimiento de la Parte Operativa
colombiana. Las autoridades de Colombia permitirán que los Estados Unidos, con la
debida consideración de las operaciones existentes y planificadas, emprendan
reparaciones, mejoras, modificaciones y remociones menores para satisfacer las
necesidades que se relacionen con las actividades desarrolladas en el marco del
presente Acuerdo.
2. En el caso de que las especificaciones internas no concuerden con las de los
Estados Unidos, las Partes Operativas se consultarán para resolver el asunto de forma
práctica.
3. Con base en lo dispuesto en el numeral 1 del presente Artículo y en los planes y
estudios técnicos proporcionados por los Estados Unidos, la Parte Operativa de
Colombia será responsable de facilitar la expedición de los permisos y/o licencias
requeridos por las autoridades competentes de Colombia. Los impuestos u otros
tributos asociados a las construcciones serán asumidos por Colombia.
Artículo XII
Contratación y contratistas
1. Respetando la ley colombiana y de conformidad con las leyes y reglamentos de los
Estados Unidos, los Estados Unidos podrán adjudicar contratos para la adquisición
de artículos o servicios en Colombia, incluidas las obras de construcción. Los Estados
Unidos podrán adjudicar contratos a cualquier oferente y llevar a cabo obras de
construcción y otros servicios con su propio personal. De conformidad con la política
de los Estados Unidos de que el procedimiento de solicitud de contrato sea abierto y
plenamente competitivo, los Estados Unidos recibirán con agrado las ofertas que
presenten los contratistas colombianos o los contratistas residentes en Colombia. Los
contratistas de los Estados Unidos podrán emplear a nacionales de los Estados Unidos
o de otros países.
2. Las controversias contractuales se resolverán de conformidad con las cláusulas
correspondientes de los contratos respectivos. Los Estados Unidos instarán a los
contratistas de los Estados Unidos a que obtengan y mantengan los seguros necesarios
u otras garantías necesarias que permitan atender el pago de los salarios,
prestaciones sociales y demás emolumentos que se generen con ocasión de la
ejecución de los contratos y conforme a la normatividad colombiana.
3. Los Estados Unidos instarán a los contratistas de los Estados Unidos a que
obtengan y mantengan los seguros necesarios u otras garantías necesarias que
permitan atender las reclamaciones por responsabilidad civil extracontractual.
4. En cualquier contrato adjudicado en relación con las actividades dentro del marco
del presente Acuerdo, los Estados Unidos incluirán disposiciones que informen al
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contratista que su conducta en el pasado, así como las observaciones que sobre ésta
tenga Colombia, será considerada antes de adjudicar futuros contratos relacionados
con actividades que se lleven a cabo en el marco del presente Acuerdo.
Artículo XIII
Servicios públicos
Los Estados Unidos y los contratistas de los Estados Unidos podrán usar agua,
electricidad y otros servicios públicos para la construcción, mejora y utilización de las
instalaciones y ubicaciones convenidas para llevar a cabo actividades en el marco del
presente Acuerdo. Cada una de las Fuerzas Militares colombianas seguirá siendo
titular de sus respectivas cuentas de los servicios públicos, por lo que asumirán los
derechos u otros gravámenes que puedan cobrarse de manera adicional en las
facturas. Los Estados Unidos y los contratistas de los Estados Unidos pagarán
exclusivamente los valores correspondientes a los servicios públicos efectivamente
solicitados y consumidos. Los Estados Unidos y los contratistas de los Estados Unidos
pagarán las mismas tarifas legalmente establecidas para los militares colombianos
por los servicios públicos solicitados y recibidos. Las autoridades de Colombia, previa
solicitud, ayudarán a las autoridades del Gobierno de los Estados Unidos a obtener
suministros de agua, electricidad y otros servicios públicos.
Artículo XIV
Facilitación administrativa
Los Estados Unidos, el personal de los Estados Unidos, los contratistas de los Estados
Unidos y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos que estén llevando a
cabo actividades en el marco del presente Acuerdo, recibirán de las autoridades
colombianas toda la colaboración necesaria con respecto a la tramitación sin demora
de todos los procedimientos administrativos.
Artículo XV
Uniformes y armas
1. El personal de los Estados Unidos estará autorizado a usar uniforme de
conformidad con el Artículo 8 del Acuerdo de Misiones Militares de 1974.
2. El personal de los Estados Unidos podrá portar armas para actividades que se
lleven a cabo en el marco del presente Acuerdo, de conformidad con los
procedimientos acordados por las Partes Operativas en un acuerdo de implementación
y con el debido respeto de la normatividad colombiana.
Artículo XVI
Seguridad
Las autoridades de los Estados Unidos y Colombia se consultarán y adoptarán las
medidas necesarias para velar por la seguridad del personal de los Estados Unidos,
sus personas a cargo, los contratistas de los Estados Unidos y los empleados de los
contratistas de los Estados Unidos y los bienes de los Estados Unidos. Las autoridades
de Colombia tienen la responsabilidad por la seguridad física de las instalaciones y
ubicaciones convenidas. Las Partes Operativas desarrollarán protocolos y
establecerán responsabilidades para la seguridad, acceso y uso de las instalaciones, y
equipos para los cuales los Estados Unidos requieren medidas de seguridad
especiales.
Artículo XVII
Licencias de conducción, matrículas, seguros de vehículos y licencias profesionales
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1. De conformidad con la normatividad colombiana, para llevar a cabo actividades en
el marco del presente Acuerdo, las autoridades colombianas aceptarán la validez, sin
exámenes ni cobros, de las licencias o permisos de conducción de vehículos, buques o
aeronaves expedidos por las autoridades competentes de los Estados Unidos al
personal de los Estados Unidos, los contratistas de los Estados Unidos y los
empleados de los contratistas de los Estados Unidos, que se encuentren temporalmente
presentes en Colombia.
Los vehículos tácticos de propiedad de los Estados Unidos y operados por éstos, que
se encuentren temporalmente presentes en Colombia para llevar a cabo actividades en
el marco del presente Acuerdo, estarán exentos de inspecciones técnicas, de licencias y
matriculación por las autoridades de Colombia pero llevarán las debidas
identificaciones.
2. El personal de los Estados Unidos, las personas a cargo y los contratistas de los
Estados Unidos obtendrán seguros acordes con las leyes de Colombia para los
vehículos de su propiedad, incluido seguro de responsabilidad civil extracontractual.
3. En conexión con las actividades efectuadas en relación con el presente Acuerdo, las
autoridades de Colombia aceptan como válidas las credenciales y licencias
profesionales expedidas por las autoridades competentes de los Estados Unidos al
personal de los Estados Unidos, los contratistas de los Estados Unidos y los
empleados de los contratistas de los Estados Unidos.
Artículo XVIII
Trato fiscal
1. En virtud de lo establecido en el numeral 1 del Artículo VIII del presente Acuerdo,
para efectos fiscales, los períodos en los que el personal de los Estados Unidos y sus
personas a cargo se encuentren en Colombia por razón de las actividades efectuadas
conforme al presente Acuerdo, no se considerarán períodos de residencia ni de
domicilio.
2. En virtud de lo establecido en el numeral 1 del Artículo VIII del presente Acuerdo y
del Artículo IV literal b) del Convenio de 1962, los ingresos que perciba el personal de
los Estados Unidos por los servicios prestados para el desarrollo de las actividades
relacionadas con el presente Acuerdo no estarán sometidos a los gravámenes de
Colombia. Los ingresos provenientes de fuera de Colombia del personal de los
Estados Unidos y sus personas a cargo que gocen de la condición de no residentes en
Colombia no estarán sometidos a gravámenes de Colombia.
3. En virtud de lo establecido en el Artículo IV del Convenio de 1962, los fondos
usados por los Estados Unidos, incluidos los fondos recibidos por los contratistas de
los Estados Unidos y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos, en
conexión con las actividades desarrolladas en el marco del presente Acuerdo, están
exentos de cualquier gravamen de Colombia
4. En virtud de lo establecido en el numeral 1 del Artículo, VIII del presente Acuerdo,
Colombia exonerará al personal de los Estados Unidos y a sus personas a cargo, de
los gravámenes por concepto de la propiedad, posesión, uso o cesión a otro personal
de los Estados Unidos y personas a cargo, o la transferencia por defunción, de bienes
que se encuentren en Colombia sólo por la presencia de esas personas en Colombia
con relación al presente Acuerdo.
5. Nada de lo establecido en este Artículo se aplicará a los colombianos o los
residentes en Colombia.
Artículo XIX
Reclamaciones
1. Teniendo en cuenta que uno de los objetivos del presente Acuerdo es la
profundización de la cooperación para la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo,
entre otros, cada Parte se compromete a asumir los costos por daños, pérdida o
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destrucción de su respectiva propiedad o por la muerte o lesión del personal militar de
sus respectivas fuerzas u otro personal de sus Gobiernos que ocurran en el
cumplimiento de tareas oficiales relacionadas con actividades que se desarrollen en el
marco del presente Acuerdo, de conformidad con su normatividad respectiva. Lo
anterior sin perjuicio de las reclamaciones que puedan presentar los terceros, como se
establece en el numeral 2 del presente Artículo. Cualquier controversia que surja con
relación a este Artículo será resuelta de conformidad con el Artículo XXIV de este
Acuerdo.
2. Los Estados Unidos pagarán conforme a sus leyes y reglamentos aplicables
indemnizaciones para conciliar las reclamaciones justificadas de terceros. Esas
reclamaciones se presentarán a las autoridades que estén a cargo de actividades de
los Estados Unidos en Colombia llevadas a cabo en el marco del presente Acuerdo.
Las autoridades de los Estados Unidos tramitarán dichas reclamaciones sin demora,
de conformidad con las leyes y los reglamentos de los Estados Unidos.
Artículo XX
Servicios postales y comunicaciones
1. Las autoridades de Colombia reconocen que los Estados Unidos pueden recolectar,
transportar y distribuir documentos y correspondencia, para el personal de los
Estados Unidos, sus personas a cargo, los contratistas de los Estados Unidos y los
empleados de los contratistas de los Estados Unidos, fuera de la red postal
colombiana, sin trámite o concesión de licencias y sin costo alguno, siempre que ello
no constituya prestación de servicios postales en Colombia. Estos documentos y
correspondencia podrán llevar estampillas de los Estados Unidos siempre y cuando no
ingresen al sistema postal colombiano. Los documentos y la correspondencia oficial
tendrán el tratamiento equivalente de acuerdo a lo establecido en el artículo 27 de la
Convención de Viena en cuanto a inviolabilidad, inspección y detención.
2. Los Estados Unidos podrán establecer estaciones receptoras por satélite para la
difusión de radio y televisión, sin trámite o concesión de licencias y sin costo alguno
para los Estados Unidos. Dichas difusiones podrán transmitirse a las instalaciones y
ubicaciones convenidas por mutuo acuerdo entre las Partes, en consulta con las
autoridades competentes.
3. La Parte Operativa de Colombia, de conformidad con la legislación colombiana,
permitirá a los Estados Unidos el uso de la infraestructura de red de
telecomunicaciones requerida, como se define "telecomunicaciones" en la
Constitución y la Convención de 1992 de la Unión Internacional de
Telecomunicaciones, para el logro de las actividades que se lleven a cabo en el marco
del presente Acuerdo y sin trámite o concesión de licencias y sin costo alguno, para los
Estados Unidos. Las frecuencias de radio y el espectro de telecomunicaciones que se
utilizarán serán objeto de consultas entre las Partes teniendo en cuenta las
capacidades disponibles.
Artículo XXI
Medio ambiente, salud y seguridad
Las Partes convienen en aplicar el presente Acuerdo de forma compatible con la
protección del medio ambiente y la salud y seguridad de las personas.
Artículo XXII
Facilitación de los observadores aéreos
Previa autorización de las autoridades colombianas, las autoridades de los Estados
Unidos facilitarán la estadía de los observadores aéreos de terceros países en las
instalaciones y ubicaciones convenidas, e, inter alia, informarán a los observadores
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aéreos de terceros países acerca de las leyes y costumbres nacionales, con el fin de
asegurar su comportamiento disciplinado mientras se encuentren en Colombia.
Artículo XXIII
Implementación, evaluación y enmienda
1. Las Partes o sus Partes Operativas podrán suscribir los acuerdos de
implementación que sean requeridos para aplicar las disposiciones del presente
Acuerdo.
2. Las Partes o sus Partes Operativas, después de consultarse, facilitarán en todo lo
posible las actividades que prevé el presente Acuerdo, lo que incluye la cooperación
con otras naciones de la región.
3. Con el ánimo de colaborar estrechamente, las Partes Operativas se consultarán de
forma periódica con el propósito de asegurar la adecuada aplicación de las
disposiciones del presente Acuerdo y el cumplimiento satisfactorio de las mismas.
Anualmente las Partes Operativas se reunirán para evaluar el desarrollo del Acuerdo
en términos de las responsabilidades y beneficios compartidos y podrán presentar un
informe a sus respectivos gobiernos que incluya, entre otros aspectos, las actividades
desarrolladas, los resultados obtenidos y las recomendaciones que se estimen
pertinentes.
4. Cualquiera de las Partes podrá solicitar consultas con el fin de enmendar el
presente Acuerdo. Toda enmienda al presente Acuerdo, acordada por las Partes, se
hará por escrito.
Artículo XXIV
Solución de controversias
Toda controversia que surja en cuanto a la interpretación del presente Acuerdo será
resuelta por medio de consulta entre las Partes, incluso si fuera necesario a través de
la vía diplomática. Aquellas controversias relativas a la aplicación del presente
Acuerdo serán resueltas mediante consultas entre las Partes Operativas. En caso de
no lograrse acuerdo, la controversia se resolverá por consulta entre las Partes. Las
controversias no se remitirán a ninguna corte o tribunal nacional o internacional u
organismo similar ni a terceros para su resolución, salvo acuerdo mutuo entre las
Partes.
Artículo XXV
Entrada en vigor y duración
1. El presente Acuerdo entrará en vigor en la fecha de su firma.
2. Este Acuerdo permanecerá vigente durante un período inicial de diez (10) años y en
adelante, sujeto a revisión y acuerdo por escrito de las Partes, será prorrogable por
periodos adicionales de diez (10) años. Además, cualquiera de las Partes tiene el
derecho de terminar este Acuerdo al final de los periodos de diez (10) años respectivos
mediante notificación escrita de su propósito de terminar el Acuerdo enviada a la otra
Parte por la vía diplomática, con un (1) año de antelación”.
III. LAS DEMANDAS
1. Expediente D-7964
A juicio de los demandantes, el Acuerdo acusado vulnera los artículos 150-16,
174-4, 217 y 241-10 de la Carta Política.
En primer lugar, señalan que aún cuando el Gobierno Nacional sostiene que se
trata de una adición al Acuerdo de Misiones Militares de 1974, lo cierto es que
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en él se abordan temas que no fueron previstos en dicho convenio,
sobrepasando con ello “los límites, fundamentos fácticos y legales por los
cuales se suscribió”, así como las circunstancias de tiempo, modo y lugar. En
esa medida, sostienen que “se debió haber dado el trámite de tratado
internacional nuevo previsto en la Constitución, con su respectivo trámite y
aprobación por el Congreso” (art. 150-16 y 241-10 CP).
En segundo lugar, consideran que el Gobierno Nacional, al celebrar con los
Estados Unidos de América un convenio para permitir el tránsito de tropas
extranjeras en el territorio nacional sin la aprobación del Senado de la
República, usurpó la función de control político y constitucional atribuida a
esa autoridad, en detrimento del numeral 4° del artículo 173 Superior.
Finalmente, afirman que el uso de las bases militares colombianas por tropas
extranjeras deslegitima el mandato constitucional asignado a las fuerzas
militares (art. 217 CP), toda vez que se autoriza una defensa compartida
“permitiendo la disminución o vulneración fáctica y de hecho a la soberanía
nacional”.
2. Expediente D-7965
Los demandantes acusan la violación del Preámbulo y de los artículos 3º, 9º,
150-16, 189-2, 224 y 237 de la Constitución Política. En este sentido solicitan
la revisión del Acuerdo “para que se ejerza el control automático u oficioso
por haber omitido el trámite consagrado para los tratados internacionales”.
Afirman que, según el propio Gobierno Nacional, el Acuerdo suscrito entre
Colombia y Estados Unidos es un “acuerdo simplificado”. En consecuencia,
teniendo en cuenta las normas aplicables (arts. 150-16 y 189-2 CP) y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencias C-1439/00 y C-400/98),
estiman que los convenios de esta clase deben (i) ser aprobados en el
Congreso de la República aplicando el mismo procedimiento previsto para los
tratados internacionales y (ii) someterse al control automático de
constitucionalidad y las demás reglas del derecho internacional en materia de
tratados.
Manifiestan que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 224 de la
Constitución Política, para su validez los tratados deben ser aprobados por el
Congreso de la República, pues aún cuando en la Constitución se mencionan
solamente a los tratados para efectos de su aprobación o improbación, ello no
significa que los demás convenios internacionales, incluidos los acuerdos
simplificados, no requieran aprobación del Congreso mediante ley, sanción
ejecutiva y revisión constitucional (formal y material), por cuanto se trata de
verdaderos tratados internacionales.
De otro lado, los demandantes sostienen que para el tránsito de tropas
extrajeras, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra,
en aguas, territorio o espacio aéreo de la nación, el Gobierno debe oír
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previamente al Consejo de Estado (artículo 237 CP). Sin embargo, advierten
que en este caso el Gobierno ha considerado que no necesita de autorización
del Congreso ni del Consejo de Estado, ya que ello solo se requiere cuando se
transita de un país a otro, pero “no cuando se estaciona”. Al respecto también
consideran que el Gobierno, para evitar el control constitucional del convenio,
ha argumentado que las tropas extranjeras solo serán transitorias, cuando
“inexplicablemente fijarán siete (7) bases militares en nuestro territorio”, lo
cual desvirtúa su naturaleza transitoria, “además de la inmunidad de la cual
gozarán los integrantes de las fuerzas estadounidenses”.
En criterio de los ciudadanos, con la firma del Acuerdo se vulnera la soberanía
nacional del Estado colombiano (artículo 9 CP) por cuanto: (i) se está
perdiendo la independencia, que consiste en la facultad de ejercer dentro del
territorio y sobre sus habitantes las funciones de un Estado para someterse a la
regulación de la comunidad internacional; y (ii) su aplicación debe estar sujeta
a la legislación existente en el país al momento de su suscripción. Además,
continúan, de acuerdo con el principio de no injerencia la comunidad
internacional, en aplicación del derecho indivisible, absoluto, inalienable,
indelegable, permanente e incondicional de los pueblos a su soberanía, está en
la obligación de no intervenir en los asuntos propios de cada Estado
(Sentencias C-418/95 y C-1189/00).
Por último, agregan que el control automático de constitucionalidad que le
corresponde realizar a la Corte Constitucional a los tratados internacionales y
las leyes que los aprueben debe ser completo, es decir, tanto del contenido
material como del trámite legislativo (art. 241-10 CP).
IV. INTERVENCIONES
1.- Ministerios del Interior y de Justicia, de Relaciones Exteriores, de
Defensa Nacional y Secretaría de la Presidencia de la República
Los Ministros del Interior y de Justicia, de Relaciones Exteriores, de Defensa
Nacional y el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República solicitan a
la Corte que, “de conformidad con lo dispuesto por el inciso final del artículo
6 del Decreto 2067 de 2001, declare que es incompetente para conocer de las
demandadas acumuladas en el expediente de la referencia y adopte la decisión
de rechazarlas”.
(i) De manera introductoria señalan que aún cuando en el auto admisorio de
las demandas se consideró que éstas cumplían con los requisitos mínimos
contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, un examen detenido
evidencia que no contienen la razón por la cual la Corte es competente para
conocer de las mismas. En este sentido, indican que no se expone la razón por
la cual la Corte es competente para conocer de las demandas y en ninguna de
ellas se formulan razones específicas para determinar por qué el Acuerdo
acusado es un tratado y no un acuerdo simplificado. A su juicio, lo anterior es
contrario a lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 2 del Decreto 2067 de
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1991, según el cual las acciones públicas de inconstitucionalidad deben
contener las razones por las que se estiman violados los textos
constitucionales; razones que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
(ii) Los intervinientes consideran que la Corte Constitucional no es
competente para conocer de las demandas presentadas, por las siguientes
razones:
- En primer lugar, porque “contra el Acuerdo demandado no cabe acción
pública de inconstitucionalidad, según los términos del numeral 4º del artículo
241 de la Constitución, ni cabe la revisión automática o la oficiosa que con
respecto a los tratados y a sus leyes aprobatorias le atribuye a la Corte el
numeral 10 del mismo artículo constitucional”.
Luego de señalar que la competencia de la Corte Constitucional se ejerce “en
los estrictos y precisos términos” del artículo 241 Superior, ponen de presente
que en varias oportunidades esta Corporación ha rechazado demandas
ciudadanas contra actas, acuerdos, memorandos de entendimiento u otros
actos de carácter internacional. Y añaden que ello debe ser así “porque en un
Estado social de derecho sólo se puede ejercer las competencias que el orden
jurídico confiere en forma expresa”. Citan al respecto los autos proferidos el
21 de abril de 1993 (expediente D-241), 12 de julio de 1993 (expediente D645), 15 de septiembre de 1994 (expediente D-645), 11 de noviembre de 1994
(expediente D-762 y acumulados), 6 de abril de 1995 (expediente D-881), 7 de
abril de 1995 (expediente D-882), 2 de marzo de 2001 (expedientes D-3431 y
D-3435), 12 de marzo de 2001 (expediente D-3444), 21 de marzo de 2001
(expediente D-3463), 29 de marzo de 2001 (expediente D-3466), 12 de abril
de 2001 (expediente D-3485), 25 de abril de 2001 (expediente D-3518) y 19
de junio de 2001 (expediente D-3583).
- En segundo lugar, sostienen que la Corte Constitucional tampoco es
competente para conocer de las demandas “porque el instrumento demandado
es un acuerdo simplificado o derivado”, que no genera nuevas obligaciones
para el Estado colombiano, ni modifica las ya existentes, sino que “se enmarca
dentro de los propósitos y objetivos de los acuerdos multilaterales y bilaterales
a cuyo desarrollo y ejecución propende”.
Apoyados en jurisprudencia constitucional (Sentencias C-363/00 y C-378/09),
explican que los acuerdos complementarios o simplificados no pueden
considerarse tratados en estricto sentido, sino instrumentos esenciales
necesarios, ágiles y eficaces utilizados para darle desarrollo y adecuada
ejecución a los tratados internacionales propiamente dichos. En esa medida,
continúan los intervinientes, Colombia puede expresar su consentimiento con
la firma del Presidente de la República en su calidad de director de las
relaciones internacionales o con la de sus agentes debidamente autorizados,
sin más trámites internos.
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Exponen luego algunas características de estos instrumentos y agregan que, a
diferencia de los tratados, los acuerdos simplificados no requieren para su
entrada en vigencia de ley aprobatoria y están exentos de la revisión
automática que surte la Corte Constitucional en relación con los tratados. En
este orden de ideas, concluyen que la Corte Constitucional no es competente
para analizar el contenido material y formal de un acuerdo simplificado ya que
tal facultad no le fue atribuida por el Constituyente.
(iii) Desde otra perspectiva, precisan que el Acuerdo tiene fundamento en una
serie de instrumentos internacionales de carácter multilateral, los cuales
prevén la posibilidad de celebrar acuerdos bilaterales con la finalidad de
desarrollar sus disposiciones, ya sometidos a la formalidad de la aprobación
legislativa y al control constitucional automático y, por lo tanto, con plena
vigencia en el orden interno. A saber:
- La Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de
Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, suscrita en el año 1989, aprobada
mediante Ley 67 de 1993 y declarada exequible en la Sentencia C-176/94, que
tiene como objeto fortalecer la cooperación internacional para contener el
tráfico ilícito de estupefacientes, previendo y facilitando la concertación de
acuerdos a nivel bilateral y multilateral que desarrollen su articulado y
establezcan medidas de detección y represión orientadas a suprimir la
comisión del ese delito.
- La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional, suscrita en el año 2000, aprobada mediante Ley 800 de 2003 y
declarada exequible en la Sentencia C-962/03, en la cual se tiene como
propósito central la promoción de la cooperación internacional para prevenir y
combatir más eficazmente la delincuencia organizada transnacional, objetivo
para el que se contempla la posibilidad de celebrar acuerdos bilaterales.
- Convención Interamericana contra el Terrorismo, suscrita en el año 2002,
aprobada mediante Ley 1108 de 2006 y declarada exequible en la Sentencia
C-537/06, que busca prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo, para lo cual
prevé la necesidad de fortalecer la cooperación internacional entre los estados
partes.
Finalizan este punto manifestando que “la lectura sistemática de los tratados
marco y el Acuerdo simplificado impugnado evidencia que este último no
modifica las obligaciones y los derechos adquiridos en los convenios
multilaterales, sino que por el contrario, mediante un acuerdo bilateral, se
limita a ejecutar y hacer efectivos los compromisos asumidos por los
Gobiernos contratantes. El Acuerdo impugnado se circunscribe a concretar el
objeto de los convenios marco, a organizar tareas específicas y a afianzar la
presencia militar en las zonas vulnerables a la delincuencia producida por el
narcotráfico y el terrorismo”.
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En la misma dirección, las autoridades intervinientes refieren tres
instrumentos internacionales de carácter bilateral, actualmente vigentes, que
también sirven de sustento al Acuerdo:
- El Acuerdo de Asistencia Militar entre la República de Colombia y los
Estados Unidos de América de 1952;
- El Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín entre el
Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América de
1962; y
- El Acuerdo entre el Gobierno de la república de Colombia y el Gobierno de
los Estados Unidos de América relativo a una misión del ejército, una misión
naval y una misión aérea de las fuerzas militares de los Estados Unidos de
América en la República de Colombia de 1974.
Luego de reseñar en detalle los instrumentos internacionales vigentes y la
relación histórica entre los Estados Unidos de América y Colombia, concluyen
que la cooperación en seguridad y defensa “ha evolucionado constantemente y
se viene proyectando para enfrentar los retos a intereses comunes. Gracias a
esta cooperación, que se ha construido a través del marco jurídico existente,
aplicado por los dos Estados bajo el principio de la buena fe, Colombia ha
logrado avances importantes en lucha contra el problema mundial de las
drogas y los delitos relacionados, y contra el terrorismo”.
(iv) En concepto de los intervinientes, las inmunidades, exenciones y
privilegios contemplados en el Acuerdo tienen como fuente diversos
instrumentos internacionales con plena aplicabilidad para el Estado
colombiano y son un desarrollo de los mismos. Por lo tanto, no se trata de
estipulaciones nuevas o que no tengan antecedentes en el campo jurídico
interno. Específicamente, afirman, tienen como fundamento el Acuerdo de
1974, relativo a la permanencia de las Misiones del Ejército, Naval y Aérea
establecidas en Colombia.
(v) En cuanto a la facultad de permitir el tránsito de tropas en el territorio
colombiano, señalan que existen importantes antecedentes históricos
relacionados con la necesidad de garantizar la neutralidad del Estado
Colombiano en conflictos bélicos. Explican que la autorización del Senado o
en su caso el concepto previo del Consejo de Estado, contemplados en el texto
constitucional (artículos 173-4 y 189-7 CP), tiene su razón de ser en la guarda
de la neutralidad del Estado, “que se vería comprometida al permitir el tránsito
de tropas extranjeras que obviamente cumplirían una finalidad bélica frente a
otros Estados (…)”.
Sin embargo, consideran que esas normas solo son aplicables en épocas de
guerra, cuando se encuentra en juego la neutralidad del Estado, mas no en este
caso, donde la presencia de militares de un Estado extranjero en territorio
nacional prestando cooperación técnica en defensa y seguridad en desarrollo
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de acuerdo previamente celebrado no pone en peligro la neutralidad del país.
Al respecto sostienen que la presencia de militares extranjeros para brindar
cooperación “no se encuentra contemplada en norma constitucional alguna y
en cambio obedece a la facultad del Presidente de la república de dirigir las
relaciones internacionales, previa la suscripción de un tratado o acuerdo
simplificado según sea el caso”.
(vi) Sobre el estacionamiento o tránsito de buques y aeronaves de guerra los
intervinientes aducen que el numeral 4° del artículo 237 de la Constitución
consagra, entre las atribuciones del Consejo de Estado, la de ser oído en caso
no sólo de tránsito de tropas extranjeras sino de estación o tránsito de buques o
aeronaves extranjeras de guerra. No obstante, plantean que no existe
jurisprudencia de la Corte Constitucional que permita determinar el alcance de
esa norma, por lo que la misma debe interpretarse de manera armónica con la
costumbre y el derecho internacional, de modo que la dinámica de las
relaciones internacionales y la necesidad de cooperación para “hacer frente a
las amenazas cambiantes de carácter internacional hacen de la presencia de
aeronaves y buques de guerra en territorio nacional una constante cuyo
objetivo es fortalecer los lazos de confianza y apoyo para hacer frente a
amenazas comunes, caso este último que, para el caso colombiano, se ha
convertido en un elemento más que relevante, para garantizar la soberanía, la
integridad del territorio y el Estado social de derecho”.
Para los intervinientes, en virtud de los parámetros establecidos en convenios
bilaterales previamente suscritos en desarrollo de actividades de cooperación,
el Acuerdo permite la presencia de personal estadounidense en territorio
colombiano, previa autorización de las autoridades colombianas competentes,
por lo que se excluye cualquier finalidad bélica o disposición de las tropas a
combatir que pueda comprometer la neutralidad o soberanía colombianas.
Además, no establece autorizaciones abiertas para el ingreso al territorio
nacional de buques o aeronaves de guerra, pues lo previsto es que todo se de
con el cumplimiento de los procedimientos internos vigentes, relacionados con
la cooperación militar.
(vii) Por último, advierten que en virtud del principio pacta sunt servanda no
es dable la suspensión o la declaratoria unilateral de cese de un tratado y que,
por lo tanto, resulta “manifiesta la intangibilidad del ACUERDO, instrumento
que una vez entró en vigencia generó obligaciones para las partes e impone su
observancia, so pena de incurrir en responsabilidad internacional”.
2.- Consejo de Estado
El presidente del Consejo de Estado, doctor Luis Fernando Álvarez Jaramillo,
remitió a la Corte Constitucional –en sobre cerrado- el concepto emitido por
esa Corporación el 13 de octubre de 2009 a solicitud del Gobierno Nacional,
respecto del entonces proyecto de Acuerdo complementario para la
cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de
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la República de Colombia y de los Estados Unidos de América, “advirtiendo
del carácter reservado de tal pronunciamiento”.
3.- Defensoría del Pueblo
3.1. La Defensoría del Pueblo, en intervención radicada el 1° de marzo de
2010, sostiene que las demandas a que se refieren los procesos D-7964 y D7965 no cumplen con los requisitos de forma y de fondo exigidos para el
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en tanto “no existe un
hilo argumentativo coherente, suficiente y pertinente que permita inferir las
razones por las cuales las normas de la Carta citadas como violadas resultan
desconocidas por los preceptos del Acuerdo”, lo que conllevaría un fallo
inhibitorio por parte de la Corte Constitucional.
No obstante, con fundamento en el principio pro actione, evidencia que “el
debate de fondo planteado por los demandantes amerita una consideración
sustancial que trascienda el plano formal, en guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución”. En este sentido señala lo siguiente:
“La Defensoría considera que, pese a que las demandas no desarrollan los cargos
mediante la exposición de razones que sean claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes, el planteamiento de algunas cuestiones relevantes de orden
constitucional sí permiten al intérprete deducir un cargo central, relativo a que la
naturaleza del Acuerdo exigía al Gobierno darle el trámite de que tratan los
artículos 224 y 241-10 de la Constitución”.
En este punto señala que para delimitar la competencia de la Corte es
necesario determinar previamente si el Acuerdo Complementario constituye
un nuevo tratado, a fin de establecer si ha debido someterse o no a la
aprobación del Congreso y a la revisión automática de la Corte Constitucional.
Al respecto precisa que el hecho de que el Acuerdo se intitule como
“complementario” o de implementación, “no conduce a tenerlo por tal si de su
texto, sus objetivos y su alcance surge que se trata en verdad de un tratado
constitutivo de nuevos compromisos y obligaciones que habría que
determinar”.
Para la Defensoría, una vez revisados y comparados los textos de los acuerdos
previos de cooperación suscritos entre Colombia y Estados Unidos, el
Acuerdo demandado establece compromisos que exceden los concertados en
los “denominados Acuerdos Marco de 1952, 1962 y 1974, lo que implicaría la
asunción de nuevos deberes y obligaciones para el Gobierno colombiano”.
Específicamente, considera que el Acuerdo genera nuevas obligaciones en
cuanto a los siguientes aspectos: acceso, uso y propiedad de las instalaciones y
ubicaciones convenidas (artículo IV); reconocimiento y ampliación de
inmunidades, exenciones, protecciones y garantías del fuero diplomático
(artículo VIII); ingreso y sobrevuelo de aeronaves y buques (artículos IV, V y
VI); pagos de derechos de salida y tributos por importación y exportación de
bienes (artículos X y XI); contratación (artículo XII); licencias profesionales
(artículo XVIII); servicios postales y comunicaciones (artículo XX).
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En ese orden de ideas, comenta que se está frente a un nuevo tratado, con las
consecuencias constitucionales y legales derivadas de tal circunstancia
(Sentencias C-400/98, C-1439/00), es decir, que debe ser sujeto a la
aprobación del Congreso de la República (art. 89-2 CP) y sometido a control
previo e integral de la Corte Constitucional (art. 241-10 CP),
A su parecer, el Acuerdo no es susceptible de acción pública de
inconstitucionalidad por vía de demanda ciudadana, ni de control oficioso e
integral por parte de la Corte Constitucional, hasta tanto no sea sometido a
consideración del Congreso.
Sin embargo, recuerda que la Constitución es norma de normas y que no
pueden existir cuerpos normativos eximidos de control constitucional, de
modo que si bien en el caso bajo análisis no es posible adoptar una decisión
sobre el fondo de la controversia, “ello no inhibe la competencia de la Corte
para pronunciarse respecto de normas que, por su alcance y naturaleza, están
sometidas a control automático e integral de dicha Corporación”.
Por lo tanto, con fundamento en el artículo 241 Superior y la jurisprudencia
constitucional (Sentencias C-400/98, C-972/04 y C-155/05), considera que lo
procedente es “realizar un estudio preliminar de las disposiciones del Acuerdo
Complementario de 2009, para determinar su naturaleza, el alcance de las
obligaciones que impone al Estado colombiano y decidir si corresponde a un
Tratado nuevo, en cuyo caso debe ser sometido al proceso de aprobación
legislativa y revisión automática, previa e integral de constitucionalidad”. En
caso afirmativo, concluye, la Corte debe elevar un requerimiento al Gobierno
Nacional para que de cumplimiento estricto al procedimiento establecido para
el efecto, advirtiéndole que, hasta tanto no se hayan surtido dichos requisitos,
el Acuerdo no podrá ser considerado válido ni aplicable.
3.2. En escrito allegado con posterioridad interviene para plantear algunos
elementos de juicio adicionales que sirvan en el proceso de revisión. Después
de realizar una reseña de las demandas expone que, a su parecer, éstas no
cumplen con los requisitos de forma y de fondo exigidos para el ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, lo que sustenta en los siguientes
argumentos:
(i) En el expediente D-7964 se señalan las normas supuestamente violadas,
pero “no se explican las razones por las cuáles dichos textos resultan
vulnerados y, menos aún, se específica si la totalidad o sólo una parte de las
disposiciones del Acuerdo Complementario de Asistencia Militar desconocen
los preceptos constitucionales mencionados”.
(ii) En el expediente D-7965 la demanda no tiene un hilo argumentativo
coherente, suficiente y pertinente que permita inferir las razones por las cuales
las normas constitucionales presuntamente vulneradas son desconocidas por
los preceptos del Acuerdo. Además, “hay enunciación de las normas violadas
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pero no se exponen los requerimientos formales y sustantivos de una demanda
de esta naturaleza, exigencias que son la base para precisar la competencia de
la Corte en el asunto”.
De lo anterior, infiere, se está en presencia de demandas ineptas lo cual
justificaría una decisión inhibitoria. En su sentir, ante la ausencia de cargos la
Corte no puede proceder al análisis de constitucionalidad de las normas
demandadas, ya que ello implicaría adelantar un control de oficio, “el cual
frente a la hipótesis de control rogado, se encuentra constitucionalmente
prohibido”.
Además, expone que si bien en algunas oportunidades la Corte ha realizado un
análisis de los requisitos de la demanda “con cierta laxitud” a fin de garantizar
el principio “pro-actione”, esa posibilidad se limita “no solo al contexto de la
demanda, sino también a la definición previa de su competencia”. Así,
advierte que en el caso bajo análisis, ante la total deficiencia en la formulación
de los cargos la Corte no puede asumir el examen del Acuerdo, más aún
cuando “no es clara ni específica su competencia”.
Afirma que, según el Gobierno Nacional, el Acuerdo demandado es un
acuerdo complementario de simple ejecución de tratados, por lo que en
principio la Corte Constitucional no tendría competencia para pronunciarse
sobre la exequibilidad del mismo, “a menos que se demuestre mediante
demanda ciudadana que el citado Acuerdo de Cooperación contiene nuevas
obligaciones distintas a las pactadas en los tratados objeto de ejecución o que,
eventualmente, modifica las existentes”.
En ese orden de ideas, prosigue el Defensor del Pueblo, como la deficiencia de
las demandas recae en la formulación de los cargos, mal haría la Corte en
pronunciarse “sobre una materia frente a la cual no puede delimitar, ni
especificar su competencia de oficio”, de modo que no queda alternativa
distinta a proferir un fallo inhibitorio.
No obstante lo anterior, describe el contenido de algunos de los tratados
invocados como “objeto de ejecución” del Acuerdo demandado, con la
finalidad de que sirvan como material de análisis.
Al respecto considera que, “en el caso extraordinario en que la Corte decida
asumir el conocimiento del asunto de la referencia, es obligación del citado
Tribunal establecer si el Acuerdo de Cooperación Militar consagra nuevos
deberes y obligaciones distintos a los previstos en los acuerdos y tratados
objeto de ejecución, caso en el cual se estaría en presencia de un verdadero
tratado internacional, lo que habilitaría su conocimiento en virtud de lo
consagrado en el artículo 241-10 de la Constitución”.
Por último, recuerda que de acuerdo con las normas aplicables en materia de
tratados internacionales el examen de exequibilidad se origina por dos vías:
(i) el control automático e integral que prevé el artículo 241-10 de la
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Constitución, en virtud del cual la Corte se pronuncia sobre la
constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes que los
aprueban; y (ii) la demanda ciudadana en el caso de los tratados que “hubiesen
sido aprobados mediante ley con anterioridad a la Constitución de 1991, en
cuya virtud el control se origina en lo previsto en el numeral 4° del citado
artículo 241 del Texto Superior”, ninguna de las hipótesis que se presenta en
este caso.
En consecuencia, concluye que de abordarse un análisis material del asunto la
Corte debe limitarse a ordenar que el tratado internacional se someta al trámite
de incorporación interna (aprobación mediante ley en el Congreso de la
República y su posterior remisión a la Corte Constitucional).
4.- Presidencia de la República
En escrito remitido con posterioridad al término fijado para intervención
ciudadana, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República pide a la
Corte que tenga en cuenta el concepto que elaboró el profesor Marco Gerardo
Monroy Cabra, quien considera que la Corte Constitucional no tiene
competencia para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad del
Acuerdo acusado, las cuales, en su sentir, no reúnen los requisitos necesarios
para emitir un fallo de fondo y conducen a un pronunciamiento inhibitorio. El
mencionado interviniente fundamenta esas afirmaciones en los siguientes
argumentos:
(i) La Corte Constitucional tiene competencia para “decidir definitivamente
sobre la exequibilidad de los tratados y de las leyes que los aprueben”, al
tiempo que corresponde al Congreso, “aprobar o improbar los tratados que el
gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional”.
El artículo 241-10 de la Carta Política es de interpretación restrictiva y no
admite analogía. Por tanto, la Corte tiene competencia para decidir sobre la
constitucionalidad de los tratados internacionales celebrados por Colombia y
aprobados por el Congreso, pero no de los acuerdos simplificados, como el
que es objeto de las demandas mencionadas, pues no tiene la naturaleza de
tratado internacional y por la misma razón tampoco requiere de aprobación del
Congreso. Además, el control constitucional previo para los tratados es
oficioso y no está previsto para los convenios simplificados. Por eso los
ciudadanos demandantes carecen de legitimación para presentar la demanda
de inconstitucionalidad contra el Acuerdo, mientras no se reforme la
Constitución y se denuncie la convención de Viena de 1969.
(ii) De acuerdo con el artículo 189-2 de la Constitución, corresponde al
Presidente de la República, como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema
autoridad administrativa, dirigir las relaciones internacionales y celebrar con
otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se
someterán a la aprobación del Congreso. Con base en estas facultades el
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Presidente podía escoger si el Acuerdo adoptaba la forma de tratado o de
acuerdo simplificado, como finalmente ocurrió.
El Acuerdo que se analiza “tiene la naturaleza jurídica de acuerdo simplificado
por la intención de los estados partes manifestada en el mismo, porque
menciona los tratados marco dentro de los cuales se va a desarrollar y porque
rige por la firma que es lo requerido por el artículo 12 de la Convención de
Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969 como una de las formas de
manifestar el consentimiento de obligarse internacionalmente por el acuerdo”.
(iii) Colombia aceptó la existencia de acuerdos en forma simplificada,
previstos en los artículos 12 y 13 de la Convención de Viena sobre Derecho de
los Tratados de 1969, aprobada internamente por la Ley 32 de 1985. Dicha
Convención distingue en esos artículos dos clases de acuerdos en forma
simplificada: aquellos en que el consentimiento para obligarse se produce con
la firma, sin necesidad de trámite posterior y los que establecen que el
consentimiento para obligarse se manifiesta por el canje de instrumentos que
constituyen el acuerdo. En consecuencia, es un imperativo del Estado
colombiano cumplir los artículos 12 y 13 de esa Convención, porque sobre
ellos no hizo reserva, porque lo obliga la cláusula “Pacta sunt Servanda”
establecida en el artículo 26 de la misma Convención y porque es norma de
“Jus Cogens” o derecho imperativo internacional consagrado en el artículo 53
de la Convención y en las cartas de la ONU y de la OEA.
(iv) Colombia ha celebrado tradicionalmente los acuerdos de cooperación
mediante acuerdos en forma simplificada y la Corte Constitucional ha
rechazado las demandas contra esos acuerdos con base en su falta de
competencia, por no tratarse de leyes ordinarias, ni de leyes aprobatorias de
tratados públicos, como sucedió en el Auto del 7 de abril de 1995 (expediente
D-882).
(v) La celebración de acuerdos en forma simplificada, acuerdos ejecutivos,
actas, memorandos de entendimiento, ha sido una práctica reiterada por
Colombia con otros Estados con la convicción de producir efectos jurídicos
internacionales, que ha llegado a ser una costumbre de derecho internacional
que vincula a Colombia, sin necesidad de norma jurídica alguna que la
recepcione en el derecho interno colombiano.
5.- Intervención del doctor Belisario Betancur Cuartas, ex presidente de
la República
Para el ex presidente Belisario Betancur, el Acuerdo demandado se
fundamenta en el marco de no menos de 13 instrumentos internacionales,
donde expresamente se refirieron los Acuerdos de 1952, 1962 y 1974, que
tienen por objeto llevar a cabo actividades relacionadas con la cooperación
bilateral respecto a la seguridad en temas como “el narcotráfico, el terrorismo,
la delincuencia organizada transnacional y la proliferación de armas pequeñas
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y ligeras”. Bajo esta premisa, considera que el Acuerdo acusado no hace más
que continuar una cooperación de más de 35 años de vigencia.
Sostiene, además, que en el texto del Acuerdo no se encuentra ninguna
referencia al tránsito de tropas hacia otro territorio, que es como debe
entenderse el artículo 173-4 de la Constitución, de modo que es improcedente
presumir la inconstitucionalidad derivada de la violación de ese artículo.
En cuanto a la supuesta vulneración del artículo 217 Superior, comenta que la
Carta Política no excluye la cooperación internacional para el cumplimiento
de los fines de las fuerzas militares, sin que ninguno de los artículos del
Acuerdo reste el poder propio de las Fuerzas Armadas sobre el personal
extranjero que llegue colaborar en sus funciones.
Termina su intervención indicando que como el Acuerdo es continuación de
otros cuya vigencia se ha prolongado durante varios años, no es procedente,
tal y como lo ha sostenido el Gobierno Nacional, un trámite diferente al
acordado entre las partes.
6.- Comisión Colombiana de Juristas
Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Fátima Esperanza Calderón y Juan
Camilo Rivera Rugeles, en sus calidades de director, coordinadora y abogado
de la Comisión Colombiana de Juristas, respectivamente, solicitan se declare
inexequible la totalidad del Acuerdo o en subsidio se declare la
inconstitucionalidad del artículo VIII, relativo a los privilegios e inmunidades.
Su tesis central es que el Acuerdo demandado “es un auténtico tratado
internacional” y que por ello “debió seguir el trámite que para esa clase de
instrumentos establece la Constitución Política y no el de los acuerdos
simplificados, que fue el que efectivamente se le dio”. Por consiguiente, al
haber sido aprobado mediante un procedimiento distinto al que por su
naturaleza era exigible, se vicia de manera insubsanable la constitucionalidad
del mismo.
(i) En primer lugar, los intervinientes sostienen que la Corte es competente
para resolver las demandas que controvierten la constitucionalidad de un
instrumento normativo de carácter internacional al que se le haya dado la
denominación de acuerdo simplificado, cuando en dichas demandas se
argumente que el procedimiento de aprobación de los instrumentos
demandados ha debido ser el previsto en la Constitución para los tratados
internacionales.
Al respecto explican que aún cuando la atribución de calificar si un acuerdo
internacional tiene la naturaleza de un tratado internacional o de un acuerdo
simplificado le corresponde inicialmente al Presidente de la República como
director de las relaciones internacionales, esta atribución no puede ser ejercida
arbitrariamente ya que se podría abrir la posibilidad de que se desconozcan los
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procedimientos previstos en la Constitución Política para su aprobación. Para
evitar este riesgo, añaden, que además puede socavar el sistema de
colaboración y mutuo control entre los poderes públicos previstos en la
Constitución para la aprobación de tratados internacionales, debe permitirse
que se controviertan las decisiones del Presidente a través de la acción pública
de inconstitucionalidad cuando en el derecho interno se altere el curso
normativo de un acuerdo internacional.
A su parecer, de una lectura sistemática del artículo 241-10 de la Constitución
se deduce que es la Corte el órgano encargado de conocer de la acción de
inconstitucionalidad, pues su competencia depende de la naturaleza del acto
controlado, más no del trámite que el Presidente decida darle a aquel. En
consecuencia consideran que esta Corporación “debe decidir sobre la
constitucionalidad de los tratados internacionales, entendidos por tales
aquellos acuerdos internacionales que establecen obligaciones nuevas o
inéditas para el Estado colombiano, sin importar si fueron aprobados o no
previamente mediante ley de la República”.
Por lo anterior, sostienen que la Corte sólo puede estudiar el cargo planteado
en la demanda D-7964, según el cual el Acuerdo debió ser tramitado como un
tratado internacional y no como un acuerdo simplificado, indicando que
respecto a los demás cargos planteados por los demandantes debe declararse
inhibida porque se trató de un verdadero acuerdo simplificado, o bien porque
el Acuerdo es un tratado y por lo tanto debió ser aprobado por el Congreso de
la República.
Para los intervinientes, aún cuando podría objetarse que no es viable utilizar la
acción de inconstitucionalidad en este caso, ya que ello iría en contra de la
literalidad del artículo 241-10 de la Carta, que diseñó un control automático de
tratados, esto no desvirtúa la tesis propuesta toda vez que se podrían
desconocer las normas constitucionales que regulan el trámite de aprobación
de tratados y con ello la supremacía de la Constitución. En esa medida,
estiman que lo procedente es hacer una lectura sistemática del Estatuto
Superior de modo que se acepte la acción pública de inconstitucionalidad.
Advierten que esta postura ha sido sostenida por la propia Corte al precisar
que no es competente para controlar la constitucionalidad de verdaderos
acuerdos simplificados, pero que sí lo es cuando un acuerdo se considera
simplificado “tan solo por su trámite de aprobación a nivel interno”, pero en
realidad se trata de un auténtico tratado internacional (Sentencias C-400/98 y
C-710/98), aún cuando no se ha abordado directamente el punto relativo a la
procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad.
En suma, sobre este primer aspecto concluyen que en el caso de acuerdos
internacionales que crean nuevas obligaciones para el Estado, pero que son
tramitados como acuerdos simplificados, el mecanismo idóneo para exigir que
se cumplan los procedimientos establecidos en la Constitución para su
aprobación como tratados es la acción pública de inconstitucionalidad.
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(ii) Desde otra perspectiva, la Comisión Colombiana de Juristas explica que
los tratados internacionales y los acuerdos simplificados son instrumentos
jurídicos diferenciables cuya relevancia sobresale en el derecho interno en
cuanto al procedimiento previsto para su aprobación, dado que los primeros
generan nuevas obligaciones en tanto que los segundos se limitan a desarrollar
los compromisos previamente adquiridos en un tratado.
(iii) En concepto de los ciudadanos, el Acuerdo bajo examen tiene naturaleza
de un tratado internacional y no de acuerdo simplificado, “en la medida en que
no se limita a desarrollar las obligaciones contraídas por Colombia a través de
acuerdos previamente celebrados (y que son citados en el preámbulo del
Acuerdo), sino que en virtud de él se contrajeron nuevas obligaciones
internacionales, lo que permite calificarlo como un tratado internacional en
sentido estricto”.
Luego de hacer un recuento del contenido del Acuerdo concluyen que no
existen disposiciones en tratados internacionales que le sirvan de fundamento
a por lo menos dos de las obligaciones contenidas en él: “la relacionada con el
acceso, uso y propiedad de instalaciones militares colombianas, y la que tiene
que ver con el otorgamiento de privilegios e inmunidades a personal civil y
militar de los Estados Unidos”.
(iii) Con fundamento en lo anterior, consideran que el Acuerdo esta viciado de
inconstitucionalidad porque se pretermitió el procedimiento de aprobación
mediante ley (art. 150-16 CP), en desmedro de los principios democrático y de
separación de poderes, deficiencia que no puede ser subsanada ante la
gravedad del vicio identificado.
(iv) Finalmente, recomiendan que la Corte declare la inconstitucionalidad total
del Acuerdo, “en la medida en que todas sus disposiciones guardan relación
con una obligación que no había sido asumida previamente por el Estado, sino
que nació para Colombia en el momento mismo en el que se firmó el
Acuerdo”. Sin embargo, de manera subsidiaria sugieren que se declare la
inconstitucionalidad parcial del Acuerdo, “limitándola tan solo al artículo
VIII, ya que el tema de los privilegios e inmunidades a favor de personal civil
y militar de Estados Unidos debió regularse a través de tratado internacional”.
7.- Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la
Universidad Externado de Colombia
La Decana (e) de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones
Internacionales de la Universidad Externado de Colombia afirma que, aunque
los demandantes aducen la violación de diversos artículos de la Constitución,
el cargo central es la violación de las normas relacionadas con la aprobación
de los tratados internacionales, en particular los artículos 220 y 241-10.
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En su concepto, el Acuerdo en cuestión es uno de los instrumentos tipificados
en el artículo 12 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de
1986, ratificado por el Congreso de la República de Colombia por medio de la
Ley 406 de 1997 y declarado exequible por la Corte Constitucional en
Sentencia C-400/98. Sostiene que el debate constitucional sobre su validez
puede abordarse desde dos perspectivas, una formalista y otra que tenga en
cuenta las relaciones internacionales de Colombia.
Manifiesta que el primer enfoque ya ha sido objeto de análisis por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencias C-400/98, C-710/98, C363/00 y C-1439/00) y que en él subyacen los cargos de los demandantes.
Según estas decisiones, el Acuerdo es un tratado internacional típico, respecto
del cual es indispensable el cumplimiento de los procedimientos previstos en
los artículos 220 y 241-10 de la Constitución Política y no un “acuerdo
complementario o de desarrollo”, que no necesita aprobación del Congreso ni
control constitucional. Indica que, como esta clase de acuerdos fueron
declarados constitucionales mediante la Sentencia C-363/00, en este escenario
el debate se centraría en establecer si el Acuerdo bajo estudio pertenece o no a
esa categoría.
Señala que en el segundo enfoque se entraría a considerar el contexto de la
política internacional de Colombia y especialmente las competencias
constitucionales del Presidente de la República en el manejo de las relaciones
y la defensa nacional (art. 189 CP). Contexto que está dado, en primera
instancia, por el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR),
suscrito por Colombia y Estados Unidos en 1947, el cual prohíbe a las partes
contratantes el uso o la amenaza de la fuerza y prevé que, de ser atacada
cualquiera de ellas, recibirá ayuda de las demás. De lo anterior concluye que el
TIAR tiene que ser un referente indispensable en el análisis de los convenios
de cooperación en materia de defensa y seguridad entre estas dos naciones.
Agrega que como antecedente al Acuerdo demandado se suscribieron
convenios similares con Estados Unidos en 1952, 1962 y 1974, sin que en
ellos se considerara necesaria para su validez la aprobación del Congreso de la
República.
En ese orden de ideas, a su parecer, en este caso, como en los convenios
anteriores, “se podría entender el Acuerdo como una forma de desarrollar y
precisar los aspectos logísticos de la cooperación militar brindada por los
Estados Unidos de América a Colombia en el territorio nacional, dentro del
ámbito de las competencias constitucionales propias del Presidente de la
República como director de las relaciones internacionales y comandante en
jefe de las Fuerzas Armadas”.
Finalmente, hace referencia a la delicada coyuntura de las relaciones
exteriores de Colombia y específicamente sobre las amenazas que ha recibido
por parte de una nación de la región. Afirma que, según algunas versiones de
prensa, “el Acuerdo habría sido negociado y suscrito a petición de Colombia
como un medio simbólico para respaldar la prohibición del TIAR de tales
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amenazas, lo cual haría de aquel un instrumento más de la política
internacional del país”.
8.- Universidad Militar Nueva Granada, Facultad de Relaciones
Internacionales, Estrategia y Seguridad
El Decano de la Facultad de Relaciones Internacionales, Estrategia y
Seguridad de la Universidad Militar Nueva Granada, Mayor General (r)
Hernando Ortiz Rodríguez, considera que el Acuerdo celebrado se ajusta a la
Constitución.
Sostiene que el acuerdo se encuentra “apalancado en los requerimientos de la
Política de Seguridad Democrática, principal directriz en materia de seguridad
nacional de Colombia, por correspondencia entre los objetivos respectivos”,
de manera que la implementación del Acuerdo se convierte en una razón de
Estado que representa “la esencia misma de la Seguridad Democrática” y no
contraría a las instituciones del país.
A su parecer, el Acuerdo no viola principios constitucionales ya que según la
Convención de Viena y sentencias constitucionales “no requiere trámite
adicional al ya realizado en el acuerdo macro, Acuerdo relativo a una misión
de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de Colombia de 1974”.
En su opinión, con el Acuerdo no se amenaza la soberanía nacional, en la
medida en que las tropas extranjeras no asumirán funciones propias de la
Fuerza Pública colombiana.
De otra parte, considera que tampoco se violan normas constitucionales
relacionadas con el tránsito de tropas extranjeras, “pues no es esta la
naturaleza del acuerdo”, sino que corresponde a una herramienta de
cooperación recíproca que no implica injerencia extranjera, subordinación o
imposición.
Por último, señala que “Colombia, en los términos del convenio, no está
apoyando a ningún Estado para operaciones contra terceros Estados, sino
permitiendo la ‘toma de puerto’ para enfrentar una situación interna”, que en
su sentir es necesaria dentro del orden público permanente que genera
ingobernabilidad.
9.- Corporación Colectivo de Abogados
Los ciudadanos Rafael Barrios Mendivil, Dora Lucy Arias Giraldo y Linda
María Cabrera Cifuentes, actuando en nombre del Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo, piden a la Corte que declare inexequible el Acuerdo
demandado por considerar que viola el principio de separación de poderes
(CP., artículos 1, 2, 4, 113, 114, 115, 116, 121, 150 y 173) y el principio de
soberanía nacional (CP., artículos 3, 9, 95, 100 y 101).
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31
Su exposición se divide en varios acápites: (i) en primer lugar, hacen una
presentación del contenido del Acuerdo; (ii) en segundo lugar, dan cuenta del
concepto previo y negativo que sobre el particular emitió el Consejo de Estado
antes de la suscripción del mismo; (iii) en tercer lugar, exponen algunas
reflexiones sobre los acuerdos simplificados de cooperación internacional y su
control de acuerdo con la jurisprudencia constitucional; por último (iv)
abordan el análisis de los cargos de inconstitucionalidad.
(i) En cuanto al alcance del Acuerdo, consideran que “se reduce a la adopción
de un conjunto de medidas en beneficio exclusivo de Estados Unidos, en
contravía con el principio de reciprocidad y de soberanía”, consistente en un
triple compromiso unilateral de Colombia, sin ninguna reciprocidad, en
relación con la cooperación en el desarrollo de las actividades previstas, la
continuación del acceso y uso de siete (7) bases militares y la autorización
para el acceso y uso de las demás instalaciones que convengan los dos países;
todo ello sujeto a la eventualidad de convenios adicionales. Sobre el particular
concluyen:
“El Acuerdo plantea un conjunto de medidas para beneficiar al personal
estadounidense durante su permanencia –de 90 días prorrogables indefinidamenteen nuestro país. Entre ellas, la renuncia al ejercicio de competencias migratorias,
fiscales, tributarias, de tránsito, aduaneras y especialmente, militares, territoriales
y aéreas etc., a favor de Estados Unidos. Además establece un régimen de
inmunidad, propio para los cuerpos diplomáticos civiles, en beneficio de los
militares estadounidenses y sus familias. Asimismo se autoriza la explotación del
espectro electromagnético sin costo ni licencia alguna. El Acuerdo también
establece una serie de medidas abiertas que las partes determinarán a través de
acuerdos de implementación, de manera que distintos aspectos del Acuerdo no son
conocidos”.
(ii) De otra parte, los intervinientes recuerdan que en su oportunidad el
Consejo Estado emitió concepto previo en relación con el “entonces proyecto
de Acuerdo de Bases Militares”, en el que reiteró su falta de competencia para
ejercer control judicial sobre los actos jurídicos internacionales del Gobierno,
como los tratados y los acuerdos simplificados, pero recomendó que ese
proyecto de acuerdo cumpliera con las solemnidades propias de un tratado
internacional. Lo anterior, en virtud de que ninguno de los instrumentos
internacionales, mencionados o no por el Gobierno, eran fundamento idóneo
del proyecto de Acuerdo; además, porque su objeto y contenido obligacional
era muy amplio y desbalanceado para Colombia, aparte de que podría ser
cambiado totalmente por medio de acuerdos y enmiendas adicionales futuras2.
(iii) En tercer lugar, los intervinientes reseñan la jurisprudencia constitucional
sobre los convenios de cooperación entre los Estados, también llamados
convenios de ejecución, convenios administrativos, convenios simplificados o
Los intervinientes anexaron “copia simple del Concepto del Consejo de Estado del 13 de octubre de 2009”.
No obstante, teniendo en cuenta su carácter reservado, la Corte procedió a reconocer dicha condición al
mencionado anexo. Cfr., folio 510 del cuaderno principal.
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celebrados en forma simplificada. Al respecto resaltan tres aspectos: de un
lado, el cambio del precedente jurisprudencial a partir de la sentencia C710/98, en el sentido de aceptar la competencia de la Corte Constitucional
para conocer de la inexequibilidad de los acuerdos simplificados; de otro lado,
que los acuerdos simplificados en estricto sentido deben referirse a convenios
de cooperación técnica para desarrollar operativamente un tratado marco, sin
contener obligaciones adicionales o nuevas para Colombia, caso en el cual
pueden ser aprobados sin trámite legislativo, ni control constitucional; y
finalmente, que si el acuerdo simplificado contiene obligaciones adicionales o
nuevas para el Estado, debe ser aprobado por el Congreso y revisado
previamente por la Corte Constitucional.
(iv) En cuanto al análisis del que denominan “Acuerdo de Bases Militares”,
los intervinientes consideran que viola los artículos 1, 2, 4, 113, 114, 115, 116,
121, 150 y 173 de la Constitución Política, por desconocer el principio de
separación de poderes y las facultades de cada autoridad de la República para
cumplir las finalidades del Estado Social y Democrático de Derecho, en virtud
de que no fue aprobado por una ley del Congreso revisada previamente por la
Corte Constitucional, por tratarse de un acuerdo simplificado que no se
fundamenta en un tratado marco y que contiene no solo materias nuevas, sino
facultades para adicionarlo con acuerdos futuros cuyo contenido se desconoce.
Así mismo, imputan la violación de los artículos 3, 9, 95, 100 y 101 de la
Constitución Política, en lo relativo a la soberanía, la independencia y la
integridad nacionales, porque, “en primer lugar, existen pretensiones
hegemónicas por parte de los Estados Unidos, que afectan la independencia de
Colombia por la concesión irrestricta de un conjunto de prerrogativas no
reconocidas a la población nacional y la cesión de porciones considerables y
estratégicas del territorio a favor de los Estados Unidos; en segundo, porque se
cede el componente de inmediación soberana al permitir el ejercicio de la
fuerza por parte de militares extranjeros en las instalaciones de las bases
militares y fuera de ellas ante las demás autoridades que deben renunciar a sus
competencias en beneficio del ‘personal’ estadounidense y sus acompañantes;
y tercero, porque las cesiones en materia de soberanía son a favor de
organismos internacionales pero nunca de Estados, mucho menos, como
ocurre en el caso del Acuerdo de Bases Militares en cuestión, a la nación más
poderosa en términos armamentísticos, políticos y económicos, por la
situación de desequilibrio que ello implica”.
Por último, sostienen que el Gobierno ha hecho una extensión ilegítima y sin
fundamento constitucional de la inmunidad diplomática, no prevista en el
derecho internacional para el personal militar, ni para sus familiares o
contratistas.
10.- Otras intervenciones ciudadanas
10.1.- El ciudadano Jorge Enrique Robledo interviene para solicitar a la Corte
que declare inexequible el Acuerdo impugnado.
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(i) Comienza por recordar que todo ordenamiento jurídico tiene dos
características: la plenitud, es decir, la posibilidad del derecho de dar respuesta
a cualquier contradicción en la sociedad, y la coherencia, según la cual no
pueden existir contradicciones entre dos o más normas que integran un
ordenamiento jurídico.
Advierte que para superar los problemas de coherencia se ha establecido el
principio de jerarquía de las normas, que en el caso colombiano supone la
supremacía constitucional. Según sus palabras, a la luz del artículo 4º de la
Carta Política, en el ordenamiento jurídico colombiano “no puede existir
ninguna norma –de cualquier tipo- que contradiga los mandatos
constitucionales”, lo cual implica la posibilidad de que todas las normas sean
objeto de control judicial de constitucionalidad.
Explica luego que el Acuerdo impugnado constituye una norma de carácter
general, impersonal y abstracto, de manera que debe ser susceptible de control
de constitucionalidad, bien sea de la Corte Constitucional o del Consejo de
Estado.
Recuerda que como el Consejo de Estado ha señalado de manera reiterada que
carece de competencia para controlar las actuaciones del gobierno sobre
relaciones exteriores, y específicamente la nulidad de los acuerdos
simplificados3, necesariamente ha de ser la Corte Constitucional la encargada
de ejercer el control de dichos actos al amparo del artículo 241-10 Superior,
que le encomienda el control constitucional de los tratados internacionales,
cualquiera sea su denominación.
A juicio del ciudadano, lo anterior se refuerza si se tiene en cuenta que, de
conformidad con la Convención de Viena, el Acuerdo celebrado entre
Colombia y Estados Unidos es un tratado internacional porque es un acuerdo
de voluntades entre dos Estados, celebrado por escrito y regido por el derecho
internacional.
Comenta que si bien en el Auto 018/94 la Corte Constitucional señaló que su
competencia se restringe a los tratados aprobados mediante ley, es necesario
modificar este precedente porque del texto del artículo 241-10 de la
Constitución no se infiere que para revisar la constitucionalidad de los tratados
sea indispensable una ley aprobatoria. Dice al respecto que si el Constituyente
hubiese tenido la intención de condicionar la competencia de la Corte a la
existencia de una ley, “hubiera dicho simplemente que el Tribunal es
competente para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de las leyes
aprobatorias de tratados internacionales”.
3
Cita el Auto de 30 de marzo de 1991 (expediente 1498) y la Sentencia del 25 de noviembre de 1993.
Auto 288 de 2010
34
También justifica la procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad
en los principios democrático y de separación de poderes, así como en la tesis
de la inexistencia de actos jurídicos que se sustraigan del control judicial.
(ii) En cuanto al fondo del asunto, luego de explicar la diferencia entre los
tratados marco (mediante los cuales el Estado adquiere obligaciones a nivel
internacional) y los acuerdos simplificados (donde se desarrollan y especifican
tales obligaciones), sobre el Acuerdo demandado concluye que Colombia
adquiere nuevas obligaciones, por lo que debió tramitarse de acuerdo con las
normas constitucionales, esto es, aprobación por medio de ley y control previo
por parte de la Corte.
Sobre el particular, el interviniente estima que con el Acuerdo suscrito
Colombia asume trece (13) nuevas obligaciones, entre las que destaca: la
autorización a Estados Unidos para permitir el uso de bases militares; el
ingreso y sobrevuelo de aeronaves; exonerar el pago de tasas marítimas y de
fondeo; abstenerse de realizar abordajes e inspecciones sobre esos buques y
aeronaves; sufragar el pago de peajes de vías no concesionadas y del
componente estatal de las concesionadas; permitir el ingreso y permanencia de
personal Estadounidense hasta por 90 días sin exigir pasaporte o visa;
autorizar las reparaciones locativas necesarias a instalaciones militares que
puedan usar las fuerzas extranjeras; sufragar impuestos y otros tributos;
aceptar licencias y permisos de conducción de vehículos, buques o aeronaves
expedidos por autoridades extranjeras; permitir a Estados Unidos recolectar,
transportar y distribuir documentos por fuera de la red postal colombiana;
autorizar sin requisito alguno el uso de estaciones receptoras por satélite para
difusión de radio y televisión; permitir el uso de la infraestructura de
telecomunicaciones.
(iii) Por último, aduce la violación del principio de soberanía nacional como
fundamento de las relaciones exteriores del Estado, derivado de la abierta e
irrestricta presencia de militares estadounidenses en el territorio colombiano, y
del principio de integración latinoamericana, “porque, como es de público
conocimiento, [la suscripción del Acuerdo] ha deteriorado las relaciones con
países vecinos”.
10.2.- El ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño interviene en el
presente asunto como “impugnador” solicitando la revisión de la totalidad del
Acuerdo, que considera inconstitucional por haberse omitido el trámite de
aprobación por el Congreso de la República para tratados internacionales. Es
así como considera vulnerados los artículos 93, 94, 150 (numerales 16 y 19),
164, 189 (numerales 2, 6 y 25), 224 y 241 (numeral 10), 287 y 338 de la
Constitución.
Explica que el Acuerdo Complementario no es una simple extensión de otros
tratados internacionales suscritos por Colombia con Estados Unidos, sino que
es un tratado autónomo con características propias.
Auto 288 de 2010
35
Además, estima que la Corte Constitucional, al abocar el conocimiento de este
“Tratado Internacional”, debe ordenar que se siga el procedimiento
constitucional establecido en los artículos 150-16, 164, 189-2, 224 y 241-10
de la Constitución Política; 39 y 44 del Decreto con Fuerza de Ley 2067 de
1991; y 139, 144, 147, 160, 161 y 162 de la Ley 5ª de 1992, orgánica del
Congreso de la República.
10.3.- Los ciudadanos Rene Fernando Urueña Hernández, Beatriz Eugenia
Sánchez Mojica y Juliana Emilia Galindo Villarreal intervinieron ante la Corte
para coadyuvar las demandas presentadas.
En primer lugar, consideran que la Corte Constitucional debe confirmar su
competencia para ejercer control respecto de tratados internacionales
perfeccionados sin la observancia de las normas de derecho interno aplicables
para su aprobación, especialmente si éstos no son integrados en una ley de la
República, pues sólo de esta forma se garantiza la supremacía constitucional
consagrada en el artículo 4º de la Carta Política.
En segundo lugar, después de exponer los elementos centrales del régimen de
aprobación de tratados previsto en la Constitución, así como los elementos que
han sido analizados por la jurisprudencia constitucional en relación con los
acuerdos simplificados, sostienen que el Acuerdo demandado no cumple con
los elementos de un acuerdo simplificado, específicamente porque “no se
enmarca en ningún Tratado Internacional ratificado por el Estado Colombiano
que justifique su trámite simplificado”.
Comentan que tal y como lo señaló el Consejo de Estado en relación al
Acuerdo objeto de estudio, “la normatividad invocada en el preámbulo del
instrumento internacional no evidencia la existencia de un tratado marco sobre
el cual pueda invocarse la figura de acuerdo simplificado”.
Así mismo, indican que es evidente que el Acuerdo no cumple con el requisito
de continuación de propósitos y objetivos de un tratado marco, pues los
fundamentos normativos citados por el Gobierno Nacional en el preámbulo
del Acuerdo tienen propósitos diferentes a la cooperación militar en defensa y
seguridad, al tiempo que las obligaciones contenidas son diferentes a las
asumidas en otros tratados y convenios celebrados.
Por último, solicitan que subsidiariamente se declare la exequibilidad
condicionada de los artículo VII y XIX del Acuerdo, en el entendido de que
los mismos “no limiten la inmunidad al ejercicio de las funciones del
beneficiado, no impliquen inmunidad de jurisdicción en casos de violación a
las Convenciones de Ginebra de 1949, y que no conlleven la dejación de las
responsabilidades del Estado colombiano frente a la garantía de los derechos a
la verdad, justicia y reparación”.
10.4.- La ciudadana Sandra M. Molina solicita a la Corte declarar la
inconstitucionalidad del Acuerdo acusado.
Auto 288 de 2010
36
Señala que el convenio se desprende de un Acuerdo internacional suscrito en
1962 entre la República de Colombia y los Estado Unidos de América,
denominado “Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín”, el
cual no contó con la aprobación legislativa sino que fue aprobado conforme al
procedimiento establecido en la Ley 24 de 1959. Afirma que por alguna razón
o posible error el “Tratado de 1962” fue aprobado por un mecanismo diferente
al estipulado en la Constitución de 1986, de tal manera que se hace
indispensable su renegociación y curso por el Congreso con el fin que se
surtan los requisitos exigidos en la Carta Política.
Advierte que la inconstitucionalidad del Acuerdo demandado debe partir del
examen del Acuerdo de 1962, documento del cual se deriva. En ese orden de
ideas, dice la interviniente, dado que “no puede dar vida a un acuerdo nuevo y
con semejante magnitud (…) se hace indispensable que éste ultimo surta su
trámite ante el Congreso de la Republica”.
10.5.- Las organizaciones Justicia y Vida, Movimientos Magisterial Dignidad
Educativa, Central Unitaria de Trabajadores, Asociación de FamRed de
Colombianos Unidos por los Derechos Constitucionales, TJER, Mesa Contra
la Impunidad, AMEN-SD, Asociación Distrital de Educadores, Circulo del
Pensamiento Crítico Latinoamericano, Otra Colombia es Posible,
Colombianas y Colombianos por la Paz, Campaña Prohibido Olvidar,
Nomadesc, Federación de Estudiantes Universitarios, Poder Ciudadano,
Sintraminergética, Iglesia Menonita de Berna, Comisión Interfranciscana de
Justicia y Paz, Movimiento de Cristianos por la Paz y Colombia no Bases,
intervienen en este asunto, aunque de manera extemporánea, para coadyuvar
con los argumentos de las demandas de la referencia.
Sostienen que el Acuerdo demandado transgrede los artículos 9º, 150, 173,
226, 227 y 241 de la Constitución Política. Para ello señalan que el Gobierno
Nacional argumenta que el Acuerdo es una simple adición al “Acuerdo de
Misiones Militares” suscrito en octubre de 1974, pero al hacerse un análisis
comparativo se concluye que las partes, además de las obligaciones adquiridas
con anterioridad, están asumiendo otras obligaciones nuevas, a saber: las
operaciones militares y sus actividades conexas, ejecutadas no sólo por
militares armados sino también por personas civiles que prestan servicios al
Departamento de Defensa de los Estados Unidos y otros Departamentos u
organismos de ese país; inclusión como parte de las operaciones a los
contratistas, subcontratistas y a los denominados “observadores aéreos”;
autorización al personal militar y civil de los Estados Unidos para movilizarse
por el territorio colombiano y acceder a las bases militares, aéreas y navales,
quedando el Estado colombiano obligado a brindarles seguridad a las personas
y a las instalaciones físicas donde permanezcan por un término no superior de
90 días; prerrogativas a nivel migratorio y de inmunidad diplomática,
otorgadas con la correlativa cesión de la soberanía judicial local e
internacional.
Auto 288 de 2010
37
En ese orden de ideas, consideran que el Acuerdo debió cumplir el trámite
dispuesto para los tratados internacionales que prevé la Constitución y que
exige la aprobación por parte del Congreso.
Al omitir ese procedimiento, concluyen, se usurpa el control político y
constitucional que debe garantizarse en estos casos. Así, afirman que el
Acuerdo demandado, lejos de proteger el derecho a la paz consagrado en la
Constitución, “amenaza con empeorar la situación de conflicto por la que
atraviesa nuestro país, dadas las reacciones bien conocidas en la región frente
a la firma de este”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto 4937, radicado el
veinticinco (25) de marzo de dos mil diez (2010), solicita a la Corte que se
declare inhibida para examinar la Constitucionalidad del “Acuerdo
Complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y
Seguridad”, suscrito el 30 de octubre de 2009 entre los Gobiernos de la
República de Colombia y los Estados Unidos de América.
Sostiene que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-10 de la
Constitución Política y con lo precisado en la sentencia C-400/98, la Corte
tiene competencia para ejercer control de constitucionalidad no solo sobre la
forma sino también sobre el fondo de los tratados internacionales aprobados
por el Congreso y sobre las leyes que aprueban tratados perfeccionados que
aún no han sido objeto de control de constitucionalidad en vigencia de la
Constitución de 1991, aún cuando “en todo caso es necesaria la existencia de
una ley”.
Explica que en el derecho internacional, especialmente con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 11 a 17 de la Convención de Viena, existen los
llamados acuerdos simplificados, que son aquellos que para su
perfeccionamiento no requieren ser sometidos a las formalidades propias de
los demás tratados y que “rigen por la sola firma y sin las exigencias de
plenos poderes”.
A su juicio, los acuerdos simplificados no requieren aprobación parlamentaria
cuando se limitan a reglamentar un tratado previamente aprobado por el
Congreso, ni tampoco examen de la Corte Constitucional.
El jefe del Ministerio Público recuerda que el Acuerdo demandado fue
suscrito por los ministros de Relaciones Exteriores, del Interior y de Justicia y
de Defensa Nacional, por parte de Colombia, y por el Embajador de los
Estados Unidos de América, debidamente autorizados por sus respectivos
gobiernos. Además, pone de presente que, según la Directora de Asuntos
Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, ese acto
jurídico “no ha sido enviado al Congreso de la República para su aprobación,
por cuanto su naturaleza jurídica corresponde a la de un Acuerdo o
Auto 288 de 2010
38
procedimiento breve o de forma simplificada” y por tanto “no ha sido
incorporado al ordenamiento interno por medio de ley”.
De otra parte, entiende que en relación con los acuerdos simplificados la
jurisprudencia constitucional ha tenido tres etapas: (i) en la primera, dice el
Procurador, “la Corte dio validez a los acuerdos en forma simplificada que no
requerían control constitucional ni ser aprobados por el Congreso con base en
los artículos 12 y 13 de la Convención de Viena” (Sentencia C-170/95); (ii) en
la segunda etapa “la Corte Constitucional establece que los acuerdos en forma
simplificada deben ser aprobados por el Congreso y revisados por la Corte
Constitucional” (Sentencias C-400/98, C-710/98, C-187/99 y C-249 de 1994);
y (iii) en la tercera etapa la Corte sostiene que “si se trata de un instrumento
que es desarrollo de un tratado aprobado y que es revisado por la Corte, no se
requiere aprobación del Congreso ni aprobación de la Corte Constitucional”.
(Sentencias C-363/00, C-303/01, C-862/01 y C-264/02).
El representante del Ministerio Público considera que ésta última es la tesis
vigente de la jurisprudencia constitucional acerca de los acuerdos
simplificados. En esa medida, insiste en que la Corte no tiene competencia
para revisar la exequibilidad del Acuerdo demandado y por lo tanto debe
declararse inhibida para conocer de las demandas D-7694 y D-7965, “pues el
artículo 241.10 de la Constitución Política no le faculta para examinar la
constitucionalidad de un tratado internacional que no ha surtido el trámite
descrito precisamente en dicha norma”.
VI.- PRUEBAS SOLICITADAS
Mediante Auto del diez (10) de diciembre de dos mil nueve (2009), el
Magistrado Sustanciador decretó la práctica de las siguientes pruebas.
1.- A la Presidencia de la República
La Corte solicitó a la Presidencia de la República que, directamente o por
intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, suministrara información
relacionada con la negociación, suscripción y trámite del Acuerdo impugnado,
lo que fue oportunamente atendido por el Secretario Jurídico de la Presidencia
de la República mediante oficio OAJ. CAT. No.1157 del 8 de enero de 20104.
En concreto se solicitó a la Presidencia de la República que:
(i) Remitiera a la Corte Constitucional copia auténtica del “Acuerdo
complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y
seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados
Unidos de América”, hecho en Bogotá el 30 de octubre de 2009.
(ii) Certificara cuál fue el funcionario autorizado para la negociación y
suscripción del Acuerdo, los plenos poderes de los cuales disponía para su
4
Cfr., Cuaderno 2 del expediente.
Auto 288 de 2010
39
celebración y si fueron confirmados sus actos por el Presidente de la
República, acompañando para el efecto los soportes a que hubiere lugar.
La Secretaría Jurídica informó que las negociaciones estuvieron lideradas por
los viceministros de Defensa Nacional y de Relaciones Exteriores, con la
participación del Ministerio del Interior y de Justicia, de Transporte, de la
Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, del Ministerio de las
Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales y de la Fiscalía General de la Nación. Así
mismo, precisó que una vez concluidas las negociaciones, el Acuerdo fue
suscrito por los ministros del Interior y de Justicia, de Relaciones Exteriores y
de Defensa Nacional, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7º, numeral 2º,
de la Convención de Viena de 1969 sobre derecho de los tratados.
(iii) Certificara si se ha enviado al Congreso de la República el referido
Acuerdo, a fin de que se adelante el trámite de aprobación mediante Ley de la
República, acompañando para el efecto los soportes a que hubiere lugar. En
caso contrario, señalara las razones por las cuales no ha sido enviado dicho
instrumento al Congreso.
En su respuesta, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República
precisó lo siguiente:
“El Acuerdo Complementario (…) no ha sido enviado al Congreso de la República
para su aprobación, por cuanto su naturaleza jurídica corresponde a la de un
Acuerdo de procedimiento breve o de forma simplificada. Se adjunta un estudio
sobre este tipo de acuerdos, preparado por la Dirección de Asuntos Jurídicos
Internacionales de ese Ministerio, cuyas fuentes son el derecho internacional
público, la doctrina nacional e internacional y la jurisprudencia del Consejo de
Estado y de la Corte Constitucional”. (Resaltado fuera de texto).
(iv) Certificara si para la suscripción del Acuerdo fue convocada la Comisión
Asesora de Relaciones Exteriores a que hace referencia el artículo 225 de la
Constitución Política, acompañando para el efecto los soportes a que hubiere
lugar.
Al respecto se señaló que la Secretaría General del Ministerio de Relaciones
Exteriores, en su condición de Secretaría Técnica de la Comisión Asesora de
Relaciones Exteriores, mediante comunicación SGE No. 70300 del 12 de
diciembre de 2009, certificó que “en el orden del día aprobado para la
Comisión realizada el 13 de agosto de 2009, fue incluido el Acuerdo
complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y
seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados
Unidos de América”.
(v) Remitiera a la Corte Constitucional los documentos invocados como
marco jurídico para la suscripción del Acuerdo demandado, señalando
constancia de su suscripción y entrada en vigencia en el ordenamiento jurídico
colombiano.
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40
2.- Al Congreso de la República
La Corte también solicitó al Secretario General del Congreso de la República
que se sirviera certificar si esa Corporación ha adelantado el trámite de
aprobación, mediante Ley de la República, de los siguientes acuerdos,
adjuntado para ello los soportes correspondientes:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
Acuerdo de Asistencia Militar entre la República de Colombia y los Estados Unidos
de América, suscrito en Bogotá el 17 de abril de 1952 ("el Acuerdo de 1952");
Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín entre el Gobierno de
Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el
23 de julio de 1962 ("el Convenio de 1962");
Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de
América relativo a una Misión del Ejército, una Misión Naval y una Misión Aérea
de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América en la República de
Colombia, suscrito en Bogotá el 7 de octubre de 1974 ("el Acuerdo de Misiones
Militares de 1974");
Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y
seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos
de América.
En respuesta remitida por el Secretario General del Senado de la República se
informa a la Corte que en esa Corporación “no reposan antecedentes de
discusión de los acuerdos mencionados en el oficio de la referencia”5.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
 Aclaración preliminar. Del concepto del Consejo de Estado
1.- Mediante escrito recibido en la Secretaría General de la Corte
Constitucional el 23 de febrero de 2010, el presidente del Consejo de Estado,
doctor Luis Fernando Álvarez Jaramillo, remitió a la Corte Constitucional –en
sobre cerrado- el concepto emitido por esa Corporación el 13 de octubre de
2009 a solicitud del Gobierno Nacional, respecto del entonces proyecto de
Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y
seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados
Unidos de América, “advirtiendo del carácter reservado de tal
pronunciamiento”6.
La Sala pone de presente que en su análisis de constitucionalidad ha tomado
atenta nota del concepto remitido por el Consejo de Estado. Sin embargo,
teniendo en cuenta el carácter reservado sobre el que advirtió el presidente de
esa Corporación, se abstendrá de hacer referencias puntuales del mismo.
2.- De igual forma debe mencionar que la Sección Primera del Consejo de
Estado, mediante Auto del 8 de junio de 2010, rechazó por improcedente una
5
6
Cuaderno principal, folio 77 del expediente.
Folio 143 del expediente.
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41
demanda de nulidad interpuesta contra el Acuerdo que ahora es objeto de
examen. Siguiendo la jurisprudencia del alto Tribunal en la materia7, señaló
que una vez perfeccionado un acuerdo de esta naturaleza, donde interviene la
voluntad de otro Estado, el mismo escapa al control de la jurisdicción
contencioso administrativa por tratarse de un “acto complejo e indivisible de
carácter constitucional”, ajeno a las competencias asignadas a esa
Corporación8.
 Breve presentación del caso
1.- Los demandantes consideran que la Corte es competente para examinar el
Acuerdo acusado, en virtud de lo previsto en el artículo 241-10 de la
Constitución, por cuanto con independencia de su denominación formal como
acuerdo simplificado, materialmente corresponde a un tratado internacional.
En uno de los expedientes sugieren incluso que “se ejerza el control
automático u oficioso por haber omitido el trámite consagrado para los
tratados internacionales”9, lo que también fue planteado por un ciudadano al
allegar su escrito “dentro del proceso de revisión de constitucionalidad” del
precitado convenio10.
En primer lugar, reprochan la violación de los artículos 150-16, 189-2, 224 y
241-10 de la Constitución. Aducen que por la naturaleza y alcance de las
obligaciones asumidas, en especial en lo relativo al tránsito y estacionamiento
de tropas extranjeras en el territorio nacional, la utilización de bases militares
por personal extranjero y el reconocimiento de privilegios e inmunidades a
nacionales de otro país, el Acuerdo debió ser suscrito como tratado
internacional con las formalidades que le son propias, es decir, sometido a la
aprobación del Congreso mediante ley de la República y sujeto a revisión
previa y definitiva de la Corte Constitucional; pero como ello no ocurrió,
añaden, la Corte debe declararlo inexequible11. En segundo lugar, acusan la
violación del artículo 173-4 de la Carta Política, porque no se contó con la
aprobación del Senado para el tránsito de tropas extranjeras por el territorio
7
Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 15 de julio de 1994, radicación 2928 (el Consejo de Estado
confirmó la inadmisión de una demanda contra el “Memorando de entendimiento sobre cooperación judicial
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Costa Rica, suscrito en
Santafé de Bogotá el 3 de marzo de 1992 por la Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia y el
Ministerio de Relaciones Exteriores de Costa Rica”); Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 15 de
julio de 1994, radicación 2932 (el Consejo de Estado confirmó la inadmisión de una demanda interpuesta
contra el “Memorando de entendimiento sobre cooperación e investigación judicial entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República de Guatemala, suscrito en Santafé de Bogotá el 31 de
agosto de 1991 por el Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia y por el Ministro de Relaciones
Exteriores de Guatemala”). En el mismo sentido pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias:
Auto del 4 de mayo de 1994, expediente 2802; Auto del 26 de julio de 1993, radicación 2105; Autos del 27 de
marzo y del 14 de septiembre de 1989, expediente 1144; Sentencia del 28 de enero de 1976, CP. Carlos
Galindo Pinilla; Auto del 30 de marzo de 1971, radicación 1498, CP. Lucrecio Jaramillo Vélez.
8
Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 8 de junio de 2010, exp. 201000047, demanda interpuesta por
el Comité Permanente para la Defensa de los Derechos Humanos contra el Ministerio de Relaciones
Exteriores.
9
Expediente D-7965.
10
Intervención del ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño, folios 58 y ss.
11
Cabe precisar que los demandantes del expediente D-7965 ejercen la acción pública de
inconstitucionalidad, aún cuando advierten que la Corte debe ejercer el control automático de
constitucionalidad previsto en el artículo 241-10 Superior.
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42
nacional. Y en tercer lugar, afirman que el Acuerdo desconoce el principio de
soberanía nacional (art. 9 CP), así como la función constitucional de las
fuerzas militares (art. 217 CP), por cuanto al autorizarse la defensa compartida
se pierde la independencia y autonomía para decidir sobre cuestiones de
interés nacional.
2.- Algunos de los intervinientes respaldan la tesis según la cual la Corte es
competente para conocer de las demandas presentadas. Argumentan que si la
Constitución tiene carácter vinculante y superior, entonces no puede haber
cuerpos normativos que se sustraigan del control constitucional como ocurriría
con el Acuerdo impugnado, aún más cuando el Consejo de Estado ya ha
señalado su falta de competencia para examinar tales actos; consideran que el
artículo 241-10 de la Constitución asigna a la Corte la facultad de decidir
sobre la exequibilidad tanto de los tratados como de sus leyes aprobatorias, lo
cual no depende de la denominación formal del acto sino de su naturaleza
material; añaden que de una lectura integral y sistemática del artículo 241
Superior se deriva la facultad de hacer uso de la acción pública de
inconstitucionalidad cuando un tratado no ha sido sometido a la aprobación
del Congreso ni remitido a la Corte para que ejerza el control automático,
previo y definitivo, pues de lo contrario se renunciaría al principio
democrático, a la separación de poderes y a la supremacía constitucional.
3.- Las autoridades que participaron en la celebración del Acuerdo, así como
otros intervinientes, sostienen que la Corte no es competente para
pronunciarse en relación con el convenio acusado. Señalan que las
atribuciones de la Corte se ejercen “en los estrictos y precisos términos” del
artículo 241 Superior. Estiman que contra el acuerdo demandado no cabe la
acción pública de inconstitucionalidad porque no se ha impugnado ninguna
ley de la República (art. 241-4 CP). Y concluyen que tampoco cabe la
revisión automática prevista para los tratados y sus leyes aprobatorias, por
cuanto el instrumento demandado no es un tratado sino un “Acuerdo
Simplificado” y como tal no requería aprobación por el Congreso ni revisión
ante la Corte Constitucional.
Así mismo, estiman que la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento
de fondo porque los demandantes no formularon un cargo apto de
inconstitucionalidad, pues no expusieron las razones por las cuales el acto
acusado debió ser aprobado como un tratado internacional; y en todo caso
insisten en que el Convenio no es un tratado sino un acuerdo simplificado que
no genera nuevas obligaciones para Colombia.
4.- La Defensoría del Pueblo señala que en las demandas no existe un hilo
argumentativo coherente, suficiente y pertinente que permita inferir las
razones por las cuales el Acuerdo vulnera la Constitución. Sin embargo,
advierte que en aplicación del principio pro actione “el debate de fondo
planteado por los demandantes amerita una consideración sustancial que
trascienda el plano formal, en guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución”. Más adelante estima que la Corte debe proferir un fallo
Auto 288 de 2010
43
inhibitorio y, en caso de abordar un análisis de fondo, limitarse a ordenar que
el tratado se someta al Congreso de la República para su incorporación interna
mediante ley. Los demás intervinientes no encuentran reparos a los cargos de
la demanda, de manera que proceden a coadyuvarla o a defender la
constitucionalidad del Acuerdo impugnado.
 Problemas jurídicos y metodología de análisis
De acuerdo con los antecedentes reseñados, en el asunto sometido a
consideración de la Corte es necesario dar respuesta a los siguientes
problemas jurídicos:
(i) En primer lugar, previo a cualquier otro pronunciamiento se debe
establecer cuál es la naturaleza jurídica del “Acuerdo complementario para la
cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de
la República de Colombia y de los Estados Unidos de América”, suscrito en
Bogotá el 30 de octubre de 2009.
(ii) En segundo lugar, despejado el anterior interrogante se debe definir si la
Corte Constitucional es competente o no para pronunciarse, en virtud de una
acción pública de inconstitucionalidad, sobre la validez en el derecho interno
del Acuerdo acusado.
(iii) En tercer lugar, en caso de que la Corte sea competente para pronunciarse
en relación con el Acuerdo, deberá analizar si los cargos de
inconstitucionalidad fueron presentados en debida forma y si se dan los
supuestos para abordar un estudio de fondo.
(iv) Por último, de reunirse las exigencias anotadas, corresponderá a la Sala
determinar si el Acuerdo debió cumplir con el trámite constitucional previsto
para los tratados internacionales, esto es, someterse a la aprobación del
Congreso mediante ley y a control previo ante la Corte Constitucional; si, en
tal caso, dicho instrumento puede o no producir efectos jurídicos en el
ordenamiento interno colombiano; si se vulneró el artículo 173-4 de la Carta
Política porque no se contó con la aprobación del Senado para el tránsito de
tropas extranjeras por el territorio nacional; y si se desconoce el principio de
soberanía nacional (art. 9 CP), así como la función constitucional de las
fuerzas militares (art. 217 CP), por autorizarse, según los demandantes, una
suerte de defensa compartida del territorio.
Por razones metodológicas la Corte abordará un estudio independiente de cada
uno de estos asuntos, precisando que el análisis de constitucionalidad se
circunscribe únicamente al Acuerdo complementario para la cooperación y
asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República
de Colombia y de los Estados Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30
de octubre de 2009.
A.- DE LA NATURALEZA DEL ACTO ACUSADO
Auto 288 de 2010
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El primer asunto que debe analizar la Corte es el referente a la naturaleza
jurídica del Acuerdo. Al respecto los demandantes y algunos intervinientes
consideran que el acto impugnado es un verdadero tratado internacional; por el
contrario, a juicio de otros intervinientes y de las autoridades que participaron
en la suscripción de dicho instrumento, el mismo no corresponde a un tratado
sino a un “Acuerdo Simplificado”.
La Sala advierte que la respuesta a este interrogante requiere un estudio previo
de la noción de tratados y convenios internacionales, así como sobre la
diferenciación entre tratados solemnes y acuerdos simplificados, en particular
en el marco de la jurisprudencia constitucional.
1.- La tríada constitucional de los tratados como actos jurídicos complejos
En el diseño adoptado por el Constituyente de 1991 los tratados son “actos
jurídicos complejos, no sólo por cuanto se desarrollan en diversos momentos
sino además porque involucran diferentes órganos del Estado y están
sometidos a normas tanto internacionales como constitucionales”12. Desde la
perspectiva institucional, la aprobación de tratados se fundamenta en una
tríada orgánica, donde se requiere el concurso activo de las tres ramas del
poder público para que el Estado colombiano adquiera válidamente
obligaciones internacionales por esa vía.
(i) En primer lugar es imprescindible la intervención del Presidente de la
República, quien en su calidad de director de las relaciones internacionales
tiene la potestad exclusiva y excluyente de tomar la iniciativa para celebrar
tratados o convenios con otros Estados o entidades de derecho internacional.
Es el Ejecutivo quien directamente o por intermedio de sus delegados puede
entablar negociaciones, fijar los términos y alcance de las mismas, avalar o no
los acuerdos logrados y, en últimas, suscribir el texto de un tratado o
abstenerse de hacerlo. Sin embargo, su intervención es ad referéndum, en la
medida en que debe someter los tratados a la aprobación del Congreso (art.
189-2 CP).
(ii) En segundo lugar, la Constitución exige la intervención de la rama
legislativa del poder público. Como laboratorio de la democracia y foro
político por excelencia, al Congreso de la República corresponde “aprobar o
improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con
entidades de derecho internacional” (art. 150-16 CP).
(iii) En tercer lugar, la intervención de la rama judicial se desarrolla por
intermedio de la Corte Constitucional, a quien compete ejercer el control de
constitucionalidad de los acuerdos celebrados, como condición previa a la
manifestación del consentimiento por el Presidente de la República y con ello
la adquisición formal de nuevos compromisos internacionales (art. 241 CP).
12
Corte Constitucional, Sentencia C-400/98.
Auto 288 de 2010
45
(iv) Finalmente, con posterioridad a la revisión de constitucionalidad, el
Presidente interviene de nuevo a efecto de proceder a la ratificación del
tratado, lo que desde luego ejerce de manera autónoma, reafirmándose
entonces su calidad de director de las relaciones internacionales13.
2.- Los tratados internacionales son independientes de su denominación
formal
Los tratados internacionales son actos normativos que proyectan sus efectos
en diferentes ámbitos, de modo que “poseen naturaleza de acto jurídico con
valor simultáneo en el derecho interno y en el derecho internacional”14. En tal
sentido esta Corporación ha reconocido que “el derecho internacional
consagra la vida y los efectos internacionales de esos acuerdos, mientras que
el derecho constitucional establece la eficacia interna de los tratados así como
las competencias orgánicas y los procedimientos institucionales por medio de
los cuales un país adquiere determinados compromisos internacionales”15.
La doctrina se ha referido a los tratados como “toda concordancia de
voluntades entre dos o más sujetos de derecho internacional destinada a
producir efectos jurídicos; es decir, a crear, modificar o extinguir un
derecho”16; también los ha definido como una “manifestación de voluntades
concordantes, imputables a dos o más sujetos de derecho internacional y
destinada a producir efectos jurídicos de acuerdo con las normas de derecho
internacional”17. En términos más precisos, ha considerado como tratado “todo
acuerdo de voluntades entre dos o más sujetos de derecho internacional
destinado a producir efectos jurídicos regulados por el derecho
internacional”18.
En contraste con la costumbre internacional, los tratados (convenios o
acuerdos internacionales) son un método más moderno y deliberado de crear
derecho entre Estados19. Si bien pueden existir tratados con organizaciones
internacionales, generalmente se dirigen a regular relaciones entre Estados de
manera que los signatarios se obligan a actuar bajo los lineamientos por ellos
trazados de conformidad con las reglas del derecho internacional20. Desde esta
perspectiva tienen una cercana semejanza con los contratos, en cuanto las
partes crean obligaciones recíprocas, con la notable diferencia que media el
reconocimiento de la soberanía nacional.
13
Corte Constitucional, Sentencias C-276/93 y C-246/99, entre otras.
Fernando Mariño Menéndez, “Derecho Internacional Público”. Madrid, Trotta, 1993, p.231.
15
Corte Constitucional, Sentencia C-400/98.
16
Eduardo Jiménez de Arechaga, “Curso de Derecho Internacional Público”. Montevideo, Fundación de
Cultura Universitaria, 1959, Tomo 1, p.24.
17
Reuter P, “Droit International”. Citado por Julio D. González Campos, et. al., “Curso de Derecho
Internacional Público”. Madrid, Civitas, 1998, p.165.
18
Juan Antonio Carrillo Salcedo, “Curso de Derecho Internacional Público”. Madrid, Tecnos, 1991, p.03.
19
Oxford, Dictionary of Law. Edited by Elizabeth A. Martin. Oxford University Press, 5 th Edition, 2003, p.
507.
20
Malcolm N. Shaw, “International Law”. Cambridge University Press, 5th Edition, 2003, p.88, 811.
14
Auto 288 de 2010
46
En el ámbito normativo internacional la Convención de Viena de 1969 define
las reglas relacionadas con los tratados entre Estados y se ha considerado que
desarrolla la costumbre internacional en la materia. El artículo 2º consagra una
definición material de tratado en los siguientes términos:
“a) Se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre
Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o
en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación
particular”. (Resaltado fuera de texto).
Un concepto similar se acoge en el artículo 2º de la Convención de Viena de
1986, sobre el derecho de los tratados entre Estados y organizaciones
internacionales o entre organizaciones internacionales. Dice la norma:
“a) Se entiende por "tratado" un acuerdo internacional regido por el derecho
internacional y celebrado por escrito:
i) Entre uno o varios Estados y una o varias organizaciones internacionales; o
ii) Entre organizaciones internacionales,
ya conste ese acuerdo en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos
y cualquiera que sea su denominación particular;”
Bajo los lineamientos de la Convención de Viena, y por supuesto sin
pretensiones exhaustivas en la materia, se entiende que un tratado (i) es un
acuerdo escrito, (ii) celebrado entre dos sujetos de derecho internacional, (iii)
regido por el derecho internacional y (iv) que es independiente de la
denominación formal que del mismo se haga.
Puede afirmarse, entonces, que cuando dos o más estados asumen
obligaciones mediante un instrumento de las características anotadas se está en
presencia de un verdadero tratado, de manera que para el derecho
internacional, en virtud del principio de no formalismo, ha perdido relevancia
la denominación que se haga de un acuerdo internacional. Por ello también
son conocidos como convenciones, pactos, protocolos, convenios, acuerdos,
etc., según lo ha destacado la propia Corte Internacional de Justicia en varios
de sus pronunciamientos. Por ejemplo, en el asunto de la plataforma
continental del Mar Egeo sostuvo:
“Sobre la cuestión de forma, el Tribunal sólo necesita hacer notar que no existe
regla de derecho internacional que impida a un comunicado conjunto construir un
acuerdo internacional por el que se somete una controversia a arbitraje o arreglo
judicial (ver arts. 2.3 y 11 de la Convención de Viena). Por consiguiente, si el
comunicado de Bruselas de 31-05-1975 constituye o no tal acuerdo depende de la
naturaleza del acto o transacción que el comunicado expresa; no se resuelve la
cuestión simplemente al referirse a la forma del comunicado en que ese acto o
transacción se ha incorporado”21. (Resaltado fuera de texto).
En el ordenamiento jurídico colombiano la Constitución se refiere
genéricamente a “tratados o convenios”, sin hacer precisiones conceptuales al
21
Corte Internacional de Justicia, Rec. 1978.
Auto 288 de 2010
47
respecto22. Sin embargo, como ha sido aprobada tanto la Convención de Viena
de 1969 sobre derecho de los tratados entre Estados23, como la Convención de
Viena de 1986 sobre tratados entre Estados y organizaciones internacionales24,
las características anotadas resultan relevantes en la conceptualización de los
tratados en el derecho interno. Es así como desde sus primeros
pronunciamientos la Corte Constitucional ha tomado como referente la noción
material de tratado. Por ejemplo, en la Sentencia C-226/93 sostuvo lo
siguiente:
“La celebración o conclusión de un tratado puede ser definida como ‘el acto único o
el conjunto de actos a través del cual o de los cuales un sujeto de derecho
internacional manifiesta su consentimiento por obligarse por un tratado’25”.
De esta forma, la Corte ha recogido el concepto material de tratado que emana
de la Convención de Viena:
“Se ocupa la Constitución Política de 1991 del procedimiento que debe agotarse
previamente a la entrada en vigencia de un tratado internacional, entendido éste en
su significación más amplia, como el acuerdo de voluntades entre dos o más sujetos
de Derecho Internacional orientado a producir determinados efectos jurídicos. Y en
su acepción más precisa según la cual se trata de "un acuerdo internacional
celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste
en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea
su denominación particular". (art. 2o. Ley 32 de 1985), (Carta, protocolo,
concordato, convención, acuerdo, acta, etc.)”26. (Resaltado fuera de texto).
Recuérdese también la Sentencia C-249/94, donde la Corte declaró exequible
el “Canje de Notas constitutivo del Acuerdo entre Colombia y el Brasil para la
recíproca exención de doble tributación a favor de las empresas marítimas o
aéreas de ambos países”, suscrito en Bogotá el 28 de junio de 1971, así como
la Ley 71 de 1993 que lo aprobó. En dicha oportunidad precisó que dicho
instrumento constituía un “verdadero tratado” según la regulación prevista en
la Convención de Viena, por lo que debía sujetarse a los requisitos
constitucionales previstos para su aprobación. Dijo entonces:
22
Constitución, artículos 44, 93, 96, 101, 150, 164, 170, 189, 224, 227 y 241. Algunas de estas normas son las
siguientes:
ARTICULO 189. “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y
Suprema Autoridad Administrativa: (…) 2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes
diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de
derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso.
ARTICULO 93. “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los
derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”.
ARTICULO TRANSITORIO 58. “Autorízase al Gobierno Nacional para ratificar los tratados o convenios
celebrados que hubiesen sido aprobados, al menos, por una de las Cámaras del Congreso de la República”.
23
La Convención de Viena entró en vigor desde el 27 de enero de 1980, aprobada por Colombia mediante la
Ley 32 de 1985, se depositó el instrumento de ratificación en marzo de 1986 e hizo reserva del artículo 25 que
trata sobre la aplicación provisional de los tratados.
24
Aprobada en el derecho interno mediante Ley 406/97 y declarada exequible por la Corte Constitucional en
la Sentencia C-400/98.
25
Ernesto de la Guardia y Marcelo Delpech. “El derecho de los tratados y la Convención de Viena de 1969”,
Buenos Aires. Edit. la Ley, 1970. Pág. 193.
26
Corte Constitucional, Sentencia C-563/92.
Auto 288 de 2010
48
“Las notas diplomáticas se distinguen de los tratados internacionales en sentido
estricto, por la sencillez de su creación. Muchos autores coinciden en afirmar que
éstas se utilizan para concretar asuntos administrativos o de rutina, lo que no es en
todos los casos cierto, ya que algunas notas, como la que aquí se revisa, tratan de
asuntos de gran trascendencia, que generan obligaciones para el Estado
Colombiano, y por lo tanto, siempre debe sujetarse a todo el trámite constitucional
propio de un tratado.
El procedimiento utilizado para la concreción de un acuerdo por medio de notas
diplomáticas es más sencillo que el utilizado para formalizar un tratado, pues el
Ministro de Relaciones Exteriores de un Estado le dirige a su homólogo en otro
Estado, una nota, carta, o comunicación, no importa la denominación, en la cual se
contemplan y fijan los puntos objeto de acuerdo.
(…)
Ni en la Constitución de 1886, y mucho menos en la Constitución de 1991, se
encuentra excepción alguna al control que debe ejercer el Congreso de la República,
en la aprobación de los tratados internacionales. Porque si bien el Canje de Notas
requiere de un procedimiento más sencillo para su culminación, es un verdadero
tratado, por lo menos el que aquí se revisa. En efecto, responde a la definición de
"tratado" que hace la Convención de Viena, en su artículo 2o., literal a) cuando
expresa: (…)
Con fundamento en lo expuesto, la Corte considera que el Canje de Notas suscrito
por los Ministros de Relaciones Exteriores de Colombia y Brasil, a pesar de su
denominación, es un verdadero tratado, sujeto al cumplimiento de los requisitos
exigidos por la Constitución para su aprobación y posterior ratificación. Requisitos
dentro de los cuales se encuentra la revisión, automática, integral y definitiva, tanto
del texto de las notas como de la ley aprobatoria de las mismas, por parte de la
Corte Constitucional”. (Resaltado fuera de texto).
Con mayor contundencia, en la Sentencia C-785/99 la Corte señaló de manera
expresa que “no es el nombre o denominación de un instrumento internacional
sino su contenido lo que define su naturaleza de Tratado”. Fue así como
puntualizó:
“2. Aspectos de fondo. La denominación de un instrumento internacional no obsta
para que se lo considere "tratado internacional", sometido a la aprobación del
Congreso y al control de constitucionalidad de esta Corte, siempre que su contenido
material corresponda a esa categoría.
Ante todo debe dejarse en claro que, si bien el instrumento objeto de examen
aparece bajo la denominación de "acta", su contenido material no es otro que el de
un tratado internacional, ya que, en él se plasma lo acordado en la Asamblea
Constitutiva del mencionado organismo, durante la cual se adoptaron decisiones de
fondo -la primera de ellas, la creación de INFOPESCA-, y los Estados partes
asumieron compromisos de Derecho Internacional; se señalaron los objetivos del
ente creado; se estableció su sede; se contempló su estatuto jurídico; se reconocieron
al Centro unas prerrogativas e inmunidades; se definió quiénes serían sus miembros,
los derechos y obligaciones de los mismos; se determinó lo referente a sus órganos
(Asamblea General, Comité Ejecutivo, Comité Consultivo y órganos auxiliares) y,
en fin, fueron estipuladas funciones y competencias, así como formas de
contribución económica para la constitución y sostenimiento del organismo.
Igualmente, en el texto del Acta fueron incorporadas las reglas de Derecho
Internacional aplicables en relación con los Estados y otras organizaciones; y en lo
Auto 288 de 2010
49
referente a enmiendas, interpretación y solución de controversias, retiro, supresión,
exclusión y disolución, firma, adhesión y entrada en vigor e idiomas oficiales de la
institución, a la vez que se acordó dejar en cabeza del Director de la FAO la calidad
de Depositario de la Constitución aprobada.
Para la Corte Constitucional es claro que no es el nombre o denominación de un
instrumento internacional sino su contenido lo que define su naturaleza de Tratado.
Por tanto, si ese contenido, como en el presente caso, permite concluir que se está
ante un convenio cuyas características son las de establecer un marco jurídico de
relaciones entre Estados o entidades de Derecho Internacional, a él son aplicables
las reglas contempladas en los artículos 150-16, 189-2, 224 y 241-10 de la Carta
Política y, en consecuencia, debe pasar por el examen del Congreso, que dispondrá
sobre su aprobación o improbación, y por el control jurídico previo y automático de
esta Corte en punto de su constitucionalidad”. (Resaltado fuera de texto).
En el mismo sentido se destacan, entre otras, las Sentencias C-226/93, C400/98 y C-750/08, que recogen todas ellas el concepto material de tratado
consagrado en la Convención de Viena. Así, apelando a la noción material de
tratado la Corte concluyó que el examen de constitucionalidad del Acuerdo de
Promoción Comercial entre Colombia y Estados Unidos (TLC) debía incluir
no sólo el Acuerdo, sus cartas adjuntas y entendimientos, sino también los
Anexos, Apéndices y las Notas al Pie de Página, los cuales consideró parte
integrante del tratado27.
3.- La distinción entre tratados solemnes y acuerdos simplificados
En cuanto a la forma como los Estados pueden expresar el consentimiento
para obligarse mediante un tratado, la Comisión de Derecho Internacional de
Naciones Unidas, reunida en 1962 para estudiar cuál sería el régimen jurídico
aplicable, analizó si era conveniente hacer la distinción entre tratados que
requieren la firma y posterior ratificación de los Estados, y aquellos que sólo
exigen el primer requisito28. En la regulación finalmente adoptada, el artículo
11 de la Convención de Viena de 1969 señaló las diversas formas mediante las
cuales un Estado puede expresar su consentimiento, una de las cuales es la
firma del instrumento internacional29; por su parte, el artículo 12 precisó
Dijo la Corte: “4.7.2. En el presente caso, según lo señalado en el Capítulo Veintitrés (art. 23.1), sobre
Disposiciones Finales, las Partes acordaron que, ‘Los Anexos, Apéndices, y las notas al pie de página de este
Acuerdo constituyen parte integrante del mismo’. Por tanto, el control de constitucionalidad en este caso
incluirá no solo el Acuerdo sus cartas adjuntas y entendimientos sino también los Anexos, Apéndices y las
Notas al Pié de Página”.
28
Sobre el particular, por ejemplo, uno de los intervinientes anotó: “40. Se ha sugerido la conveniencia de
distinguir entre tratados que necesitan ratificación y los que no la necesitan, según la importancia de la
materia a que se refiera el tratado. Esta distinción no aporta ningún criterio objetivo; las disposiciones de
derecho constitucional sobre qué materias se consideran importantes varían considerablemente de un país a
otro. Una distinción basada en la forma del tratado sería igualmente incierta porque la práctica contemporánea
no establece una diferenciación rígida entre los tratados solemnes y los acuerdos simplificados y con
frecuencia la transición de unos a otros es casi imperceptible, como señala el profesor Rousseau (Principes
généraux du droit international public, 1944, tomo I, p.250)”. Intervención del Comisionado Erik Castren,
“Anuario de la Comisión de Derecho Internacional”, 1962, Volumen I. Actas resumidas del decimocuarto
período de sesiones 24 de abril—29 de junio de 1962. p.132.
29
Dice la norma: “11. Formas de manifestación del consentimiento en obligarse por un tratado. El
consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado podrá manifestarse mediante la firma, el canje de
instrumentos que constituyan un tratado la ratificación, la aceptación, la aprobación o la adhesión, o en
cualquier otra forma que se hubiere convenido”.
27
Auto 288 de 2010
50
cuándo la firma es suficiente para que un Estado se obligue válidamente30. Los
mismos criterios fueron adoptados en los artículos 11 y 12 de la Convención
de Viena de 1986.
Estas normas han dado lugar a la distinción entre los llamados “tratados
solemnes” y los “acuerdos simplificados”, aún cuando en el plano
internacional ello no altera su valor jurídico ni su eficacia dentro de la
denominación genérica de tratado que acogió la Convención de Viena. Es así
como, “junto con el modelo extenso, complejo y solemne, aparece, en
distintas versiones, un modelo abreviado de celebración de tratados, frecuente
en las relaciones bilaterales. Es en este sentido en el que con más provecho
puede utilizarse la expresión de acuerdos en forma simplificada”31.
La jurisprudencia constitucional también se ha referido a la diferenciación
entre tratados solemnes y acuerdos simplificados, destacando su relevancia
para dinamizar las relaciones internacionales pero teniendo la cautela de
precisar cuál es el alcance y límite de las obligaciones que puede asumir el
Estado colombiano por una u otra vía. A continuación se reseñan sus
principales características.
3.1.- Los tratados solemnes como forma prevista en la Constitución para
que el Estado colombiano pueda asumir obligaciones internacionales ex
novo, ampliarlas o modificarlas
Los acuerdos o tratados “solemnes” son aquellos que para su validez y entrada
en vigencia requieren el agotamiento de varias etapas, así como la
intervención de diferentes autoridades públicas. Esta fue la vía prevista por el
Constituyente para que el Estado colombiano pueda asumir o modificar sus
obligaciones internacionales, con excepción de la aplicación provisional de
tratados de naturaleza económica y comercial, que de todas maneras deberán
enviarse al Congreso para su aprobación. En tal sentido el artículo 224 de la
Constitución señala de manera categórica lo siguiente:
“Artículo 224.- Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el
Congreso. Sin embargo, el Presidente de la República podrá dar aplicación
provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el
ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan pronto
como un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al Congreso para
su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba se suspenderá la aplicación del
tratado”. (Resaltado fuera de texto).
Dice la norma: “12. Consentimiento en obligarse por un tratado manifestado mediante la firma. El
consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestara mediante la firma de su representante:
a) cuando el tratado disponga que la firma tendrá ese efecto; b) cuando conste de otro modo que los Estados
negociadores han convenido que la firma tenga ese efecto; o c) cuando la intención del Estado de dar ese
efecto a la firma se desprenda de los plenos poderes de su representante o se haya manifestado durante la
negociación. // 2. Para los efectos del párrafo l: a) la rubrica de un texto equivaldrá a la firma del tratado
cuando conste que los Estados negociadores así lo han convenido; b) la firma "ad referéndum" de un tratado
por un representante equivaldrá a la firma definitiva del tratado si su Estado la confirma”.
31
Antonio Remiro Brotóns, “Derecho Internacional”. Madrid, Mc Graw Hill, 1997, p.202.
30
Auto 288 de 2010
51
Cabe recordar que en cuanto al procedimiento para la formación de los
tratados se distinguen tres momentos: la negociación del acuerdo, la
aprobación interna y la manifestación del consentimiento internacional de
obligarse por el tratado.
Sobre este último aspecto, en la Sentencia C-400/98 la Corte dejó en claro que
“el Estado colombiano sólo puede legítimamente obligarse a nivel
internacional una vez se hayan surtido los trámites internos de aprobación del
tratado, tal y como lo ordena la Carta”. En aquella oportunidad esta
Corporación examinó la constitucionalidad de la Convención de Viena sobre
el derecho de los tratados entre Estados y organizaciones internacionales o
entre organizaciones internacionales, aprobada mediante Ley 406 de 1997. Al
examinar las normas del tratado relativas a la manifestación del
consentimiento (artículos 11 a 17), de aplicación provisional (artículo 25) y de
prohibición de invocar las normas de derecho interno para incumplir un
tratado (artículo 27), declaró su constitucionalidad condicionada en los
siguientes términos:
“Segundo: Declarar EXEQUIBLE la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones
Internacionales, hecha en Viena el 21 de marzo de 1986, siempre y cuando el
Gobierno de Colombia formule, al depositar el instrumento de ratificación, las
siguientes reservas y la siguiente declaración interpretativa:
a) En relación con los artículos 11 a 17, y en consonancia con el artículo 46,
Colombia precisa que el representante plenipotenciario de Colombia sólo podrá
manifestar el consentimiento del Estado colombiano una vez que el tratado haya
sido aprobado por el Congreso y revisado por la Corte Constitucional.
b) En relación con el artículo 25, Colombia precisa que sólo son susceptibles de
aplicación provisional por Colombia, sin previa aprobación por el Congreso y
revisión por la Corte Constitucional, los tratados de naturaleza económica y
comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales que así lo
dispongan.
c) En relación con el artículo 27-1, Colombia precisa que acepta que un Estado no
puede invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del
incumplimiento del tratado, en el entendido de que esta norma no excluye el control
judicial de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los tratados”. (Resaltado
fuera de texto).
Tal postura se ha mantenido inalterada en las más recientes decisiones. Por
ejemplo, en la Sentencia C-446/09, donde se declaró la exequibilidad del
tratado de libre comercio con varios países de Centro América32, la Corte
señaló:
La Corte analizó la constitucionalidad de la Ley 1241 de 30 de 2008, “por medio de la cual se aprueba el
Tratado de Libre Comercio celebrado entre la República de Colombia y las Repúblicas de El Salvador,
Guatemala y Honduras, hecho y firmado en Medellín, República de Colombia, el 9 de agosto de 2007” y los
“Canjes de Notas que corrigen el Anexo 3.4 del Capítulo 3 relativo al Trato Nacional y Acceso de Mercancías
al Mercado Sección Agrícola –Lista de Desgravaciones de Colombia para El Salvador, Guatemala y
Honduras, del 16 de enero de 2008, 11 de enero de 2008 y 15 de enero de 2008, respectivamente”.
32
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52
“En ese orden de ideas, para la suscripción de un convenio que comprometa al
Estado colombiano, se deben agotar diversas etapas sucesivas en las que intervienen
las distintas ramas del poder público para su perfeccionamiento -por tratarse de un
acto complejo-, así: (1) suscripción del instrumento internacional por parte del
Presidente de la República; (2) aprobación del convenio internacional por el
Congreso mediante una ley aprobatoria; (3) estudio del Convenio y de su ley
aprobatoria por parte de la Corte Constitucional, y finalmente, (4) ratificación del
instrumento internacional por parte del Presidente de la República, en su calidad de
Jefe de Estado33. Perfeccionado el tratado según las formalidades señaladas, que
generalmente se relacionan con el cumplimiento de los requisitos internos en el
instrumento internacional34, los compromisos celebrados por el Estado son
plenamente exigibles35”.
Bajo esta perspectiva, desde sus primeras decisiones y de manera consistente
la Corte ha sostenido que por regla general los tratados tienen carácter
solemne para su aprobación en el derecho interno de cada Estado, de manera
que la asunción de compromisos internacionales requiere la participación
activa y el consentimiento expreso de las tres ramas del poder público. Ello
significa, a su vez, que ni el Presidente de la República ni ninguna otra
autoridad pueden asumir compromisos internacionales de manera autónoma o
sin el concurso y aprobación de las autoridades antes mencionadas36.
Sin embargo, como se explica a continuación, esta exigencia no riñe con la
posibilidad de celebrar acuerdos en forma simplificada, encaminados a
desarrollar o poner en marcha los tratados solemnes (aquellos suscritos bajo
las formalidades que la Constitución impone), con el propósito último de
dinamizar las relaciones internacionales.
3.2.- Los Acuerdos Simplificados no pueden contener obligaciones
internacionales nuevas, o que excedan o modifiquen las asumidas en el
tratado solemne del cual se derivan
Los acuerdos simplificados son también acuerdos internacionales y por lo
mismo actos con eficacia jurídica tanto en el derecho internacional como en el
derecho interno. La diferencia entre tratados solemnes y acuerdos
simplificados radica esencialmente en la forma como se perfecciona el
convenio y expresa el consentimiento, pues mientras en los tratados solemnes
su “perfeccionamiento exige un acto de ratificación autorizada por el
Parlamento, la intervención en su proceso formativo del Jefe de Estado como
órgano supremo de las relaciones internacionales, y el intercambio o depósito
de los instrumentos de ratificación”, los acuerdos de forma simplificada
33
Sentencia C-863 de 2006. Ver sentencia C-172 de 2006 y la Sentencia C-276 de 1993.
Sentencia C-170 de 1995.
35
Es importante recordar que el no cumplimiento de las formalidades establecidas por el ordenamiento
jurídico de cada Estado para que se pueda expresar su voluntad de obligarse en el ámbito internacional,
constituye un vicio del consentimiento, susceptible de ser alegado a través de la nulidad del tratado, tal como
lo prevé el artículo 46 de la Convención de Viena.
36
Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-477/92, C-504/92, C-562/92, C-563/92, C-564/92, C-589/92, C027/93, C-276/93, C-400/98, C-363/00, C-1258/00, C-1439/00, C-303/01, C-862/01, C-264/02, C-896/03, C962/03, C-280/04, C-533/04, C-557/04, C-622/04, C-1144/04, C-150/05, C-154/05, C-176/06, C-239/06, C926/07, C-944/08 y C-379/09, entre muchas otras.
34
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53
“obligan en virtud de un acto distinto a la ratificación, manifestándose
mediante la autenticación del texto del acuerdo o por un acto posterior a la
autenticación, distinto de la ratificación, como la aprobación, la notificación,
la aceptación o la adhesión”37.
En el foro internacional la diferencia tiene que ver con la forma como un
Estado manifiesta el consentimiento, aún cuando ello ofrece escasa relevancia
o es cuando menos discutible: “salvo que es diferente el procedimiento para su
celebración, los tratados en forma simplificada se encuentran sujetos a las
mismas reglas que los demás tratados, y tienen idéntico carácter jurídico; se
usan muy a menudo para completar o incluso para modificar los tratados en
forma solemne”38.
Aún cuando en la práctica un considerable número de obligaciones entre
Estados se asume por la vía de los acuerdos simplificados, lo cual se suele
justificar en la necesidad de dinamizar las relaciones internacionales,
especialmente en asuntos de cooperación técnica o administrativa, se ha
señalado que la existencia de tratados internacionales concluidos de forma
solemne o en forma simplificada tiene mayor relevancia para el derecho
interno de cada Estado que para el derecho internacional39. No en vano un
sector de la doctrina sostiene que “la denominación del acuerdo escrito,
irrelevante en principio internacionalmente, puede no serlo en el orden
interno”40.
Algunos ordenamientos autorizan al Presidente, en su calidad de director de
las relaciones internacionales, a celebrar y perfeccionar ciertos tratados sin la
intervención directa de otros órganos, generalmente cuando no se involucran
cuestiones relacionadas con la soberanía nacional. A manera de ejemplo, el
artículo 94 de la Constitución española exige la autorización de las Cortes
Generales -el Parlamento de ese país- en los asuntos más sensibles, mientras
que para los demás casos sólo pide que se les informe41; algo similar ocurre en
Francia, donde el artículo 53 de la Constitución obliga a la aprobación
mediante ley para la suscripción de los acuerdos más importantes42; una
Manuel Díez de Velasco, “Instituciones de Derecho Internacional Público”. Madrid, Tecnos, 1999, p.139140.
38
Charles Rousseau, “Derecho Internacional Público”. México, Fondo de Cultura Económico, 1973, p.157.
39
“La distinción entre los acuerdos internacionales que son concluidos en forma solemne y aquellos que
aceptan una forma simplificada está basada en gran medida en el derecho interno de cada Estado”. Juan
Vicente Sola, “Constitución y Economía”. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2004, p.532.
40
Antonio Remiro Brotóns, “Derecho Internacional”. Madrid, Mc Graw Hill, 1997, p.182.
41
“Artículo 94.- 1. La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de Tratados o
convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos:
Tratados de carácter político.
Tratados o convenios de carácter militar.
Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes
fundamentales establecidos en el Título primero.
Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.
Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna Ley o exijan medidas legislativas
para su ejecución.
2. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes Tratados o
convenios”.
42
“Artículo 53.- No podrán ser ratificados ni aprobados sino en virtud de una ley los tratados de paz, los
tratados de comercio, los tratados o acuerdos relativos a la organización internacional, los que impliquen
37
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54
regulación similar se prevé en la Constitución alemana, que sólo impone
aprobación de ley federal para las relaciones políticas de la Federación o
propias de la legislación federal43; y de todos ellos el caso de mayor
recordación es el estadounidense, donde el Presidente celebra un amplio
número de acuerdos de esta naturaleza (executive agreements) ante la
complejidad del proceso de ratificación de los tratados internacionales.
También en el escenario latinoamericano se ha reconocido la existencia de
acuerdos simplificados en países como Argentina, Perú, Chile o México, bien
porque expresamente se prevé su suscripción o bien como consecuencia de la
práctica en las relaciones internacionales44.
En el caso colombiano un antecedente remoto de los Acuerdos Simplificados
se encuentra en la Ley 24 de 1959. El artículo 1º de esa ley autorizó al
Gobierno Nacional para celebrar convenios internacionales “con el fin
específico de asegurar el aprovechamiento o la prestación de asistencia técnica
o el suministro de elementos u otras facilidades requeridas para la formulación
o ejecución de planes y programas de desarrollo económico, social, cultural,
sanitario u otras materias conexas”45. A su turno, el artículo 2º dispuso que
dichos acuerdos “sólo requieren para su validez, la aprobación del Presidente
de la República, previo concepto favorable del Consejo de ministros”46.
Como la Constitución de 1886 exigía al Congreso aprobar o improbar los
tratados, la ley fue demandada ante la Corte Suprema de Justicia por
considerar que se facultaba al Gobierno para celebrar tratados internacionales
sin atender al trámite de aprobación legislativa previsto en el artículo 76 de ese
ordenamiento47. En Sentencia del 3 de julio de 1975 la Corte Suprema declaró
exequible la norma, luego de advertir que sólo se autorizaba al Gobierno a
suscribir convenios en asuntos de contratación administrativa pero no lo
obligaciones financieras para la Hacienda Pública, los que modifiquen disposiciones de naturaleza legislativa,
los relativos al estado de las personas y los que entrañen cesión, canje o accesión territorial. No surtirán efecto
sino después de haber sido ratificados o aprobados. Ninguna cesión, canje o accesión territorial será válida sin
el consentimiento de las poblaciones interesadas”.
43
“Artículo 59 [Representación internacional de la Federación]. 1) El Presidente Federal representa a la
Federación en el plano internacional. En nombre de la Federación concluye los tratados con Estados
extranjeros. Acredita y recibe a los representantes diplomáticos.
(2) Los tratados que regulen las relaciones políticas de la Federación o se refieran a materias de la legislación
federal, requieren la aprobación o la participación, bajo la forma de una ley federal, de los órganos
competentes en la respectiva materia de legislación federal. A los convenios administrativos se aplicarán por
analogía las disposiciones relativas a la administración federal.
44
Cfr., César Moyano Bonilla, “Acuerdos en forma simplificada”. Bogotá, Ediciones Gustavo Ibañez, 1997.
45
“Artículo 1°. El Gobierno Nacional podrá celebrar contratos o convenios con los representantes,
debidamente autorizados, de organismos o agencias especializadas internacionales o con entidades públicas o
privadas nacionales, extranjeras o de carácter internacional, con el fin específico de asegurar el
aprovechamiento o la prestación de asistencia técnica o el suministro de elementos u otras facilidades
requeridas para la formulación o ejecución de planes y programas de desarrollo económico, social, cultural,
sanitario u otras materias conexas.
Parágrafo. Los proyectos de tales contratos o convenios deben ser sometidos al estudio y concepto del
Consejo Nacional de Política Económica y Planeación”.
46
“Artículo 2°. Los contratos o convenios que se celebren por el Gobierno Nacional de conformidad con el
artículo anterior, sólo requieren para su validez, la aprobación del Presidente de la República, previo concepto
favorable del Consejo de ministros”.
47
“Artículo 76.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
atribuciones: (…) 20. Aprobar o desaprobar los Tratados que el Gobierno celebre con Potencias extranjeras”.
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55
facultaba para celebrar tratados internacionales por fuera del trámite previsto
en la Constitución. Dijo entonces:
“Los organismos o agencias con los cuales puede celebrar el Gobierno Nacional
contratos para la prestación de asistencia técnica, o el suministro de elementos para
la formulación o ejecución de planes y programas de desarrollo general de que trata
la ley 24 de 1959 y que, según el actor, contrarían la ley fundamental son las
extranjeras y las de derecho internacional. Tales organismos o agencias extranjeros
no representan a ningún Estado en particular y solo tienen una organización que
busca el mejoramiento de los países menos desarrollados. Estos contratos o
convenios que con las finalidades anotadas en la Ley 24 de 1959 celebre el
Gobierno no tienen el carácter de administrativos y encajan dentro de los artículos
76, ordinales 11 y 16 y 120-13 de la Constitución. O sea que sólo requieren la
aprobación posterior del Congreso cuando falta la previa autorización, o no se
ajustan a la respectiva ley, o dejan de cumplir los requisitos en ella exigidos. Estos
contratos no son tratados públicos que se rijan por los artículos 76-18 y 120-20 de la
Carta.”48
La misma ley fue demandada en el año 2006, pero la Corte Constitucional se
declaró inhibida para pronunciarse de fondo al constatar que la norma no se
encontraba vigente49.
En el marco de la Constitución de 1991, algunos autores consideran,
siguiendo los lineamientos de la Convención de Viena, que “las diferencias
que existen entre los tratados formales y acuerdos en forma simplificada son
de procedimiento, pero no respecto de la validez y eficacia del tratado”50.
Otros sostienen incluso que la Constitución de 1991 “no reconoce ni
reglamenta en forma alguna los acuerdos en forma simplificada, ni permite su
perfeccionamiento sin previa aprobación del Congreso y control de la Corte
Constitucional”51.
Los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 permiten
concluir que aún cuando la existencia de los acuerdos simplificados no fue
expresamente reconocida en la Carta Política, lo cierto es que tampoco fueron
prohibidos52.
Esta Corporación ha tenido ocasión de pronunciarse en repetidas
oportunidades sobre el alcance de los acuerdos simplificados, cuya existencia
48
Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 3 de julio de 1975. Gaceta Judicial, Tomo 152-153, años 1975 y
1976, pp. 100 y subsiguientes.
49
Corte Constitucional, Sentencia C-239/06.
50
Marco Gerardo Monroy Cabra, “Derecho Internacional Público”. Bogotá, Temis, 1995, p.63.
51
Germán Cavalier, “Régimen Jurídico de los tratados internacionales en Colombia”. Bogotá, Legis, 2000,
p.492. Ver también César Moyano Bonilla, “Acuerdos en forma simplificada”. Bogotá, Ediciones Gustavo
Ibañez, 1997, p.137.
52
Cfr., Debates Asamblea Nacional Constituyente, Gacetas Constitucionales números 78, 83, 102 y 121. Por
ejemplo, en la sesión del 3 de mayo de 1991, la Comisión Tercera examinó el tema relativo al control de
constitucionalidad de los tratados. En esa oportunidad, el constituyente Guillermo Plaza Alcid dejó la
siguiente constancia: “Sin embargo, no se necesitará la aprobación del Congreso cuando se trate de acuerdos
en forma simplificada que se refieran a asuntos administrativos y técnicos dentro de la órbita constitucional
del Presidente de la República, pero respecto de ellos el Gobierno estará obligado a dar cuanta al Congreso.
La Ley reglamentará esta materia por medio de una ley orgánica”.
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es compatible con los principios de derecho internacional aceptados por
Colombia, a los cuales se refiere el artículo 9 superior.
Desde sus primeros fallos la Corte ha reconocido que, aún cuando la forma
tradicional como se expresa el consentimiento y se asumen nuevas
obligaciones internacionales es mediante la celebración de tratados solemnes,
es decir, mediante el trámite complejo y cualificado antes descrito, la
evolución de las relaciones internacionales hace necesario que existan
procedimientos mediante los cuales se dinamice el perfeccionamiento de las
obligaciones internacionales, en particular en lo relativo a los asuntos de
cooperación técnica y económica. No obstante, ha insistido en el carácter
limitado del Presidente para adquirir autónomamente compromisos en el plano
internacional por la vía de los acuerdos simplificados.
En este sentido siempre ha advertido que si bien los acuerdos simplificados
son un instrumento legítimo y constitucionalmente válido para facilitar las
relaciones en asuntos de cooperación internacional, a través de ellos el
Presidente de la República no puede adquirir obligaciones internacionales que
excedan, amplíen, rebasen o superen las que han sido previamente asumidas
mediante un tratado celebrado con las formalidades anteriormente anotadas 53.
Un breve recuento jurisprudencial permite clarificar la cuestión.
- La primera sentencia que se refirió expresamente a los acuerdos
simplificados fue la C-170/95, en cuya oportunidad la Corte explicó que en
ellos el consentimiento se manifiesta con la firma del acuerdo internacional54.
Dijo entonces:
“Por lo demás conviene recordar a este respecto que la Comisión de Derecho
Internacional de Naciones Unidas consagró la distinción entre tratados o acuerdos
de concertación "compuesta" (que son aquellos sujetos a una forma compleja de
celebración, que incluye su aprobación por el órgano legislativo y los de
concertación "simple", que son los llamados "acuerdos en forma simplificada" en
los cuales el consentimiento se manifiesta por la mera firma de quienes son titulares
de plenos derechos para ellos”. (Resaltado fuera de texto).
- Más adelante, en la Sentencia C-710/98 la Corte recordó que los acuerdos
simplificados hallan su origen en la Convención de Viena, de modo que tienen
la misma validez que los tratados internacionales55:
“Ahora bien, resulta oportuno expresar que los Acuerdos Simplificados están
previstos en los artículos 12 y 13 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los
53
Corte Constitucional, Sentencias C-170/95, C-710/98, C-363/00, C-1258/00, C-1439/00, C-303/01, C862/01, C-264/02, C-896/03, C-962/03, C-280/04, C-533/04, C-557/04, C-622/04, C-1144/04, C-150/05, C154/05, C-174/06, C-239/06, C-926/07, C-944/08 y C-379/09.
54
La Corte declaró exequible la expresión “los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente
consagrados”, contenida en el artículo 538 del Código de Procedimiento Penal de entonces, referente a la
normatividad aplicable en asuntos probatorios.
55
La Corte declaró exequible el Convenio suscrito entre el Gobierno de la República de Colombia y la
Universidad para la Paz “para la Creación de un Centro Mundial de Investigación y Capacitación para la
Solución de Conflictos”, suscrito en Bogotá el 30 de julio de 1986, así como la Ley 438 de 1998, por medio
de la cual se aprobó dicho Convenio.
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Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones
Internacionales, hecha en Viena el 21 de marzo de 1986, de los cuales puede
inferirse que tienen tanta validez los tratados formales como los acuerdos en forma
simplificada”. (Resaltado fuera de texto).
En aquella oportunidad la Corte insistió en la necesidad del control
constitucional a los acuerdos simplificados, retomó planteamientos de la
Sentencia C-400/98 e incluso sostuvo que para su aprobación se debía surtir el
trámite propio de un tratado internacional, por ser ésta la única forma prevista
en la Constitución para que el Estado colombiano asuma obligaciones en el
foro internacional. Con relación a este último aspecto la Sala Plena de la Corte
añadió:
“Ahora bien, en esta oportunidad es preciso señalar que aun cuando en el texto de la
Constitución Política (artículos 150-16 y 241-10) no se mencione sino a los tratados
para efectos de su aprobación o improbación, y del control constitucional, ello no
significa que los demás acuerdos internacionales, como los simplificados, no
requieran aprobación del Congreso mediante ley, sanción ejecutiva y revisión
constitucional, formal y material por la Corte Constitucional, pues, como ya se
anotó, se trata de verdaderos tratados internacionales. En tal virtud, deben cumplir
los requisitos exigidos constitucionalmente (artículos 150, 189 y 241): negociación,
adopción y autenticación; aprobación interna por parte de los Estados, lo cual
incluye, la intervención del Congreso, del Ejecutivo y de la Corte Constitucional; y
la manifestación internacional de los sujetos del consentimiento de obligarse por
medio del tratado”. (Resaltado fuera de texto).
- En la Sentencia C-363/00 la Corte precisó sus precedentes jurisprudenciales,
en el sentido de que los acuerdos simplificados no pueden generar nuevas
obligaciones sino limitarse a desarrollar las adquiridas previamente a través de
un tratado solemne, caso en el cual no requieren aprobación parlamentaria ni
control previo de constitucionalidad56. Debido a su importancia es necesario
hacer transcripción detallada de la misma:
“En relación con la posibilidad que tienen los Estados Partes de celebrar acuerdos
complementarios, no estima la Corporación que se vulnere el ordenamiento
superior, por cuanto los mismos constituyen instrumentos esenciales y necesarios
para darle desarrollo y adecuada ejecución al Tratado internacional propiamente
dicho sometido a todas las formalidades propias, conforme al derecho internacional
y al derecho interno y que es objeto del control por la Corte. En efecto, la finalidad
de dichos acuerdos complementarios es ofrecerle a los Estados Partes un
instrumento ágil y eficaz mediante el cual se puedan poner en operación las diversas
acciones de cooperación en materia turística delimitadas en el artículo III del
Convenio, lo cual constituye el objetivo del mismo. En consecuencia, de una lectura
integral de todo el Convenio, en especial de los artículos I y III, es evidente que la
ejecución de las acciones de cooperación turística entre las Partes queda
subordinada fundamentalmente a que se celebren los mencionados acuerdos
complementarios.
(…)
La Corte declaró exequible el “Convenio de Cooperación Turística entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de la República de Cuba”, hecho en la ciudad de la Habana a los veintiún (21) días
del mes de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995), así como la Ley 513 de 1999, por medio de la
cual se aprobó dicho Convenio.
56
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58
Esos acuerdos complementarios o de desarrollo de tratados ya incorporados a la
legislación colombiana corresponden a una de las clases de los llamados
procedimientos simplificados que como se ha dicho y surge del texto de Convenio
sujeto a análisis son instrumentos que buscan dar cumplimiento a las cláusulas
sustantivas de un tratado vigente y que no dan origen a obligaciones nuevas ni
puede exceder las ya contraídas por el Estado colombiano; la otra clase de
procedimientos simplificados se integra por aquellos acuerdos relativos a materias
que son de la órbita exclusiva del Presidente de la República, directamente o por
delegación, como director de las relaciones internacionales.
A juicio de la Corporación, si se trata de un instrumento internacional que no genera
nuevas obligaciones para Colombia, por ser desarrollo directo de un tratado
negociado, suscrito, aprobado y revisado en la forma prevista en la Constitución
Política (artículos 189, numeral 2., 150, numeral 16., 241, numeral 10) puede
prescindirse del trámite de aprobación parlamentaria y ponerse en vigor por el
Presidente de la República, en ejercicio de la competencia que posee para la
dirección de las relaciones internacionales. Al igual que cuando se trata de
declaraciones de enunciados políticos, de actos unilaterales del Estado colombiano o
de acuerdos verbales, instrumentos que no están sometidos a la formalidad de la
aprobación legislativa, la cual se aplica únicamente a los tratados propiamente
dichos. Ni menos aún a control constitucional por parte de esta Corporación.
En efecto, si se trata de instrumentos en los que simplemente se contempla la
ejecución por el Jefe de la Rama Ejecutiva de actividades que le son propias en
virtud de sus funciones y de sus competencias exclusivas y discrecionales, no hay
lugar a que la Corporación sea llamada a confrontar dichas acciones con la Carta.
En este punto es pertinente precisar que las anteriores consideraciones no modifican
la orientación asumida por esta Corte en las sentencias C-710 de 1.998 y C- 187 de
1999 expresada en la primera de ellas en los siguientes términos: (…)
En efecto, esa orientación, dentro del contexto constitucional colombiano busca
impedir que sin el lleno de los requisitos constitucionales pueda el Estado
Colombiano comprometerse internacionalmente ex novo; por ello, en la medida en
que el acuerdo simplificado forme parte, como necesario instrumento de ejecución,
de un tratado que haya sido sometido al trámite completo y propio de los tratados y
no contenga obligaciones nuevas que excedan el marco de los compromisos
expresamente enunciados en el tratado sujeto a aprobación legislativa y control de
constitucionalidad, no se ve razón constitucional que imponga la sumisión a los
trámites completos y al control de la Corte. En ese supuesto se estaría confrontando
el acuerdo no tanto con las normas constitucionales como con el texto del Tratado a
cuyo desarrollo y ejecución propende, lo cual excede de manera evidente la precisa
competencia de esta Corporación en la materia”. (Resaltado fuera de texto).
- La Sentencia C-1258/00 reiteró que los acuerdos simplificados que se
limitan a la ejecución de un tratado solemne no requieren aprobación del
Congreso, pero sí deben cumplir dicho trámite cuando generan nuevas
obligaciones en el escenario internacional57:
“En este caso, dichos acuerdos forman parte de un tratado que cumplió con los
pasos previstos en la Constitución (arts. 189-2 y 150-16) y ahora sometido a la
La Corte declaró exequible el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de
la República Federal de Alemania sobre Cooperación Técnica”, hecho en Santa Fe de Bogotá, el 26 de mayo
de 1998, así como la Ley 560 de 2000, por medio de la cual se aprobó dicho Convenio.
57
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59
revisión constitucional ordenada en el artículo 241-10 del ordenamiento superior.
Así las cosas, resulta claro que las obligaciones genéricas de cada parte se fijan en el
tratado marco, de suerte que el país no adquirirá nuevos compromisos y que por lo
mismo, el numeral (2) del artículo I no contradice ningún precepto constitucional.
Sin embargo, en este punto hay que precisar, de acuerdo con la jurisprudencia de
esta Corporación58, que existen una serie de instrumentos que se agrupan en la
categoría de los denominados procedimientos simplificados que no entran en esa
modalidad, pues a pesar de que son desarrollo de otro tratado, no se restringen a su
mera ejecución sino que implican para los Estados partes la asunción de
compromisos adicionales a los estipulados en el tratado principal, razón por la cual
de conformidad con la Constitución, deben ser sometidos a la aprobación del
Congreso y al control automático de constitucionalidad y demás reglas del derecho
internacional en materia de tratados”. (Resaltado fuera de texto).
- La misma tesis se mantuvo en la Sentencia C-1489/00, donde la Corte
advirtió que la modificación de un tratado sometido al trámite complejo no
puede hacerse por la vía de los acuerdos simplificados59:
“Las disposiciones finales se refieren a la entrada en vigor del convenio (Artículo
X), la vigencia del mismo (Artículo XI), a las condiciones para introducir
modificaciones (Artículo XII), los mecanismos de arreglo de diferencias (XIII), la
denuncia del tratado (XIV) y la posibilidad de ampliar la cooperación bilateral, de
conformidad con la experiencia adquirida. No encuentra la Corte que tales
disposiciones, comunes en derecho internacional, desconozcan la Carta. Sin
embargo, advierte que, en lo que al artículo XII respecta, la modificación del
Convenio, por tratarse de un acto complejo, deberá hacerse por el mismo cauce. Es
decir, no podrá modificarse mediante acuerdos simplificados”. (Resaltado fuera de
texto).
- Siguiendo esta línea jurisprudencial, en la Sentencia C-303/01 esta
Corporación condicionó la constitucionalidad de un convenio de cooperación
técnica y científica celebrado con Nicaragua60, advirtiendo que los acuerdos
complementarios cuya suscripción se autorizaba por el tratado marco no
podían contener nuevas obligaciones. Sobre el particular aclaró:
“Conforme con lo anterior, este Tratado es constitucional condicionadamente en la
medida que los Acuerdos Complementarios previstos en este Convenio: a) No
contengan nuevas obligaciones distintas a las pactadas en el mismo; b) Se
enmarquen dentro de los propósitos y objetivos del Convenio, que pretende
“desarrollar el conjunto de las relaciones y científicas entre los dos países”, con
base en el respeto de los principios de igualdad de ventajas mutuas como lo dice el
Preámbulo; y c) No se modifique el convenio, ni se refieran dichos Acuerdos a
aspectos diferentes a la cooperación técnica y científica entre los dos Estados.
(…)
58
Auto 018/94, Sentencias C-400/98, C-710/98 y C-187/99
La Corte declaró exequible el “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre la República de
Colombia y la República del Perú, suscrito en Lima el doce (12) de diciembre de mil novecientos noventa y
siete (1997)”, así como la Ley 577 de 2000, por medio de la cual se aprobó dicho Convenio.
60
La Corte declaró la exequibilidad del “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre la
República de Colombia y la República de Nicaragua”, hecho en Bogotá, el veintiocho (28) de junio de mil
novecientos noventa y uno (1991), así como de su la Ley 604 del 27 de julio de 2000, por medio del cual se
aprobó dicho instrumento.
59
Auto 288 de 2010
60
En relación con lo dispuesto en el artículo VI del Convenio, la Corte lo interpreta en
el sentido que si se crean nuevas obligaciones, o se modifica o adiciona el
Convenio, debe someterse a los procedimientos constitucionales de aprobación del
Congreso y revisión de constitucionalidad por esta Corporación, de conformidad
con lo dispuesto por los artículos 150 numeral 16, 189 numeral 2° y 241 de la
Constitución”. (Resaltado fuera de texto).
- Iguales consideraciones fueron expuestas en las Sentencias C-896/03, C622/04 y C-239/06. En la última de ellas se examinó la constitucionalidad de
la Ley 24 de 1959, que autorizó al Gobierno Nacional a celebrar algunos
convenios internacionales sin la aprobación del Congreso y, como ya fue
reseñado, la Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo, luego de
constatar que la ley no estaba vigente. Sin embargo, recogiendo las
consideraciones que en su momento expuso la Corte Suprema de Justicia en
relación con dicha norma, precisó que dicha ley no facultaba al Presidente
para celebrar tratados internacionales sin la aprobación del Congreso:
“La Corte Constitucional coincide con la Corte Suprema de Justicia y con las
intervenciones antes reseñadas en el sentido de que las disposiciones parcialmente
demandadas se limitaban a consagrar un trámite especial para la celebración de
contratos o convenios administrativos de cooperación técnica con cualquier tipo de
entidad. Adicionalmente, la Ley estudiada establecía exenciones tributarias para los
capitales, bienes o servicios que ingresaran al país con motivo de tales contratos o
convenios, así como algunas disposiciones tributarias en la materia. Sin embargo,
dichas disposiciones no autorizaban al gobierno a celebrar tratados internacionales
al margen del Congreso. Como surge claramente de las sentencias citadas de la
Corte Suprema de Justicia, una norma en este sentido hubiere resultado
inconstitucional”. (Resaltado fuera de texto).
La Sala también advirtió que por la vía de un acuerdo simplificado no se
puede comprometer la responsabilidad del Estado colombiano, de modo que
sólo tendrá validez “si se trata, materialmente, de un convenio de ejecución y
no de un nuevo tratado internacional”. Fue así como de manera categórica
señaló:
“El Estado colombiano ha celebrado acuerdos o tratados marco de cooperación con
múltiples Estados, organizaciones o agencias internacionales en cuyo texto se
prevén mecanismos especiales de ejecución de las obligaciones convenidas. En
particular estos instrumentos suelen referirse a los llamados convenios de ejecución,
también llamados convenios administrativos, acuerdos simplificados o celebrados
en forma simplificada. Como lo ha reiterado la Corte, dichos acuerdos tendrán
validez en el derecho interno siempre que se firmen en desarrollo de una ley que
apruebe el tratado marco y siempre que las obligaciones en éste contenidas sean un
simple desarrollo de las obligaciones contempladas en la ley aprobatoria del tratado
marco. En efecto, la Corte Constitucional ha señalado enfáticamente que por vía del
trámite de los acuerdos celebrados en forma simplificada no puede el gobierno
comprometer la responsabilidad del Estado colombiano en aquello que el Congreso
no hubiere aprobado a través de la ley que aprueba el tratado marco. En este sentido,
lo cierto es que dichos acuerdos sólo tendrán validez si la norma habilitante reúne
los requisitos establecidos en la Constitución y si se trata, materialmente, de un
convenio de ejecución y no de un nuevo tratado internacional”. (Resaltado fuera de
texto).
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La misma postura jurisprudencial se mantiene en las Sentencias C-862/01, C264/02, C-962/03, C-280/04, C-533/04, C-557/04 y C-1144 de 2004, al
decidir sobre la exequibilidad de varios instrumentos internacionales y de sus
leyes aprobatorias. En la Sentencia C-1144/04 la Corte decidió hacer un
pronunciamiento expreso en la parte resolutiva de su fallo, exigiendo la
formulación de una reserva en cuanto a los límites de los acuerdos
complementarios para la modificación del tratado destinadas a contraer nuevas
obligaciones. Resolvió entonces:
“Segundo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 10, de la
Constitución Política, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el
consentimiento a la Resolución N° AG-1/98 que modifica el Convenio Constitutivo
del Banco Centroamericano de Integración Económica-BCIE, formulando la
correspondiente reserva, según la cual el Estado colombiano someterá a aprobación
del Congreso de la República y revisión de la Corte Constitucional, según los
trámites establecidos en su Constitución, toda modificación al Convenio
Constitutivo del Banco Centroamericano de Integración Económica-BCIE que
implique nuevas obligaciones para Colombia, o la modificación de las contraídas”.
(Resaltado fuera de texto).
- Esta modalidad de decisión mediante reserva se reitera en las sentencias C150/05, C-154/05, C-241/05 y C-926/07, donde se analizó y condicionó
expresamente la constitucionalidad de diferentes acuerdos internacionales y
sus leyes aprobatorias, en los cuales estaba prevista la suscripción de acuerdos
complementarios o de forma simplificada.
Por último, en la Sentencia C-379/09 la Corte reafirmó su jurisprudencia en
cuanto a los acuerdos simplificados, señalando que debido a su alcance
limitado, en estricto sentido no son tratados internacionales sino instrumentos
internacionales que desarrollan de forma directa un tratado, este sí ratificado
con el lleno de las exigencias previstas en los artículos 150-6 y 241 de la
Constitución61. Sobre el punto concluyó:
“En definitiva, la jurisprudencia ha condicionado la constitucionalidad de los
convenios complementarios a que cuando involucren la adquisición de obligaciones
diferentes a aquéllas del tratado de cooperación inicial deben ser sometidos a la
aprobación del Congreso y al control automático de constitucionalidad por tratarse
de verdaderos tratados internacionales. Condicionamiento que debe ser vertido en
una declaración interpretativa en el momento en que el Gobierno manifieste el
consentimiento frente al tratado internacional de cooperación.
Así, en la parte resolutiva del fallo la Sala Plena resolvió:
“Segundo. DECLARAR EXEQUIBLE CONDICIONADAMENTE el artículo VII
del “Convenio de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana, suscrito en la
ciudad de Bogotá, Colombia a los 3 días del mes de agosto de 2004”. Como
consecuencia de ello se ORDENA al Presidente de la República que al prestar
La Corte declaró la exequibilidad condicionada del “Convenio de Cooperación Técnica y Científica entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana, suscrito en la ciudad de
Bogotá, Colombia a los 3 días del mes de agosto de 2004” y de la Ley 1192 de 2008 que lo aprobó.
61
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consentimiento realice una declaración interpretativa respecto del artículo VII según
la cual los convenios complementarios deben (i) enmarcarse dentro de los
propósitos y objetivos del tratado de cooperación inicial, (ii) no deben contener
obligaciones nuevas, distintas o adicionales a las pactadas en el tratado de
cooperación inicial y (iii) no deben modificar el tratado de cooperación inicial; pues
si tales convenios exceden los fines del tratado de cooperación inicial, o lo
modifican, o crean compromisos nuevos, distintos o adicionales deben someterse a
los procedimientos constitucionales de aprobación del Congreso y revisión de
constitucionalidad por la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto por
los artículos 150 numeral 16 y 241 de la Constitución Colombiana de 1991”.
(Resaltado fuera de texto).
Además, la jurisprudencia ha entendido que las modificaciones a los tratados
internacionales, por menores e intrascendentes que puedan parecer, requieren
el mismo trámite que para su aprobación mediante ley. Así, por ejemplo, en
reciente decisión, al examinar la constitucionalidad de la Ley 1359 de 2009,
aprobatoria del “Acuerdo de Cooperación Laboral entre Canadá y la
República de Colombia”, hecho en Lima, Perú, el 21 de noviembre de 2008, y
el “Canje de Notas entre Canadá y la República de Colombia del 20 de febrero
de 2009, por medio del cual se corrigen errores técnicos y materiales del
Acuerdo de Cooperación Laboral entre Canadá y la República de Colombia”,
esta Corporación precisó:
“En cuanto al Canje de notas entre Canadá y Colombia, éste se dio con el fin de
corregir errores de traducción y mecanográficos y no a modificaciones sustanciales
del acuerdo, en particular por el empleo del término ‘español’, en lugar de la
expresión ‘castellano’ para referirse a uno de los idiomas oficiales del Acuerdo”62.
(Resaltado fuera de texto).
En suma, los Acuerdos Simplificados no pueden ser utilizados como
instrumentos para crear o modificar las obligaciones internacionales del
Estado colombiano, de modo que por medio de ellos no es posible exceder,
ampliar o superar el alcance de las obligaciones adquiridas previamente
mediante un tratado celebrado de manera solemne.
4.- Las obligaciones nuevas o adicionales en un Acuerdo Simplificado
La línea jurisprudencial descrita es absolutamente consistente en cuanto al
alcance y límites de los acuerdos simplificados. En este sentido, la Corte ha
señalado con claridad, de manera consolidada y cada vez con mayor rigor, que
los acuerdos simplificados “sólo tendrán validez si la norma habilitante reúne
los requisitos establecidos en la Constitución y si se trata, materialmente, de
un convenio de ejecución y no de un nuevo tratado internacional”63.
Bajo el esquema diseñado en la Constitución de 1991, la forma tradicional
prevista para que el Estado colombiano pueda asumir o modificar sus
obligaciones en el escenario internacional es mediante la suscripción de un
tratado sujeto a las solemnidades dispuestas en la propia Carta Política,
62
63
Corte Constitucional, Sentencia C-609/10, expediente LAT-357.
Corte Constitucional, Sentencia C-239/06.
Auto 288 de 2010
63
mientras que los acuerdos simplificados, si bien son válidos como
instrumentos para dinamizar las relaciones internacionales, no pueden
contener obligaciones nuevas, distintas o adicionales a las previamente
asumidas en el tratado solemne del cual se derivan, de manera que no pueden
modificar su alcance.
Con todo, es razonable suponer que un tratado no haga un recuento
pormenorizado de cada una de las obligaciones asumidas por el Estado al
momento de celebrarlos. En esa medida, es plausible aceptar acuerdos
complementarios que concreten, precisen o desarrollen esas obligaciones;
justamente por ello la Corte ha avalado la existencia de acuerdos
simplificados. Sin embargo, esto no implica que un tratado sea una norma
habilitante o en blanco para que en un Acuerdo Simplificado se pueda
consagrar cualquier tipo de obligaciones por el sólo hecho de que guarden
cierto grado de conexidad con el tratado al cual se adscriben (tratado
principal). Aceptar esta hipótesis desnaturalizaría la esencia de los acuerdos
simplificados como instrumentos para desarrollar el contenido de un tratado
solemne, excediendo los límites que de ellos emanan.
Ahora bien, un “Acuerdo Simplificado” regula asuntos propios de un “tratado
solemne” en aquellos eventos en los cuales impone obligaciones diferentes o
que exceden el alcance de los compromisos adquiridos con anterioridad. La
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado diversos criterios
constitucionales para determinar si un acuerdo de esta naturaleza ha
desbordado dicha órbita, a saber:
(i) Cuando el Acuerdo no es “desarrollo directo de un tratado negociado,
suscrito, aprobado y revisado en la forma prevista en la Constitución
Política”64.
(ii) Cuando el Acuerdo no busca “dar cumplimiento a las cláusulas sustantivas
de un tratado vigente”, de manera que excede “las ya contraídas por el Estado
colombiano”65.
(iii) Cuando el Acuerdo se refiere a materias que no corresponden a la “órbita
exclusiva del Presidente de la República, directamente o por delegación, como
director de las relaciones internacionales”66.
(iv) Cuando el Acuerdo no es un instrumento de ejecución de un proyecto
específico dentro del marco de un tratado ratificado por Colombia, sino que
implica “la asunción de compromisos adicionales a los estipulados en el
tratado principal”67.
64
Corte Constitucional, Sentencia C-363 de 2000.
Corte Constitucional, Sentencia C-363 de 2000. Ver también la Sentencia C-303 de 2001
66
Corte Constitucional, Sentencia C-363 de 2000.
67
Corte Constitucional, Sentencia C-1439 de 2000.
65
Auto 288 de 2010
64
(v) Cuando el Acuerdo no se enmarca “dentro de los propósitos y objetivos”
del tratado principal68.
(vi) Cuando el Acuerdo pretenda modificar el alcance del tratado principal69 o
alterar una obligación en él definida para convertirla en una sustancialmente
distinta de la originaria. Lo mismo ocurre en asuntos sometidos a reserva de
ley o respecto de los cuales la Constitución señala un trámite específico para
su aprobación, porque ello implicaría modificar el contenido del tratado sin las
formalidades que la propia Constitución exige.
En definitiva, en un Acuerdo Simplificado no es admisible regular
obligaciones que no emanan de forma clara y directa del tratado principal o
que son ajenos a sus objetivos, en tanto significaría crear o modificar un
compromiso internacional. De esta manera, “cuando los denominados
convenios complementarios impliquen la asunción de obligaciones nuevas,
diferentes o adicionales a las del tratado de cooperación inicial, no tendrían la
calidad de acuerdos simplificados sino de tratados internacionales que de
conformidad con la Constitución, deben ser sometidos a la aprobación del
Congreso y al control automático de constitucionalidad”70.
5.- El Acuerdo acusado es formalmente un acuerdo simplificado pero su
contenido material regula asuntos propios de un tratado internacional
El “Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en
defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los
Estados Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009,
tiene la denominación formal de un acuerdo simplificado. Sin embargo,
materialmente involucra nuevas obligaciones para el Estado colombiano, así
como una extensión de las adquiridas con anterioridad, con lo cual regula
asuntos propios de un tratado internacional.
Lo anterior se explica por el alcance y contenido ex novo de las obligaciones y
deberes que adquiere el Estado Colombiano con otro sujeto de derecho
internacional y por la extensión de los compromisos previamente asumidos.
Compromisos que además tienen alta trascendencia debido a su conexidad con
diversos tópicos de orden político-constitucional como, entre otros, el
ejercicio de la soberanía, la restricción de la potestad punitiva del Estado, el
estatuto de personal, el principio de soberanía fiscal, el monopolio de la fuerza
y el dominio eminente sobre el territorio como elementos constitutivos del
Estado.
A continuación la Sala precisa cuáles son las obligaciones adquiridas por el
Estado colombiano mediante el precitado Acuerdo. Seguidamente se referirá a
los instrumentos internacionales invocados en el preámbulo, para mostrar
luego cuáles compromisos no están previstos en dichos instrumentos ni
68
Corte Constitucional, Sentencia C-301 de 2001, C-154 de 2005 y C-241 de 2005.
Corte Constitucional, Sentencia C-301 de 2001, C-154 de 2005 y C-241 de 2005.
70
Corte Constitucional, Sentencia C-378/09.
69
Auto 288 de 2010
65
guardan relación directa con ellos, de modo que en algunos casos pueden
calificarse como ex novo o en otros corresponden a una extensión indebida de
los mismos.
Es importante advertir que el preámbulo del Acuerdo cumple una función
fundamental para determinar la finalidad y objeto del mismo, por cuanto las
partes autónomamente han definido el marco jurídico que sirve de base para la
suscripción del instrumento. En otras palabras, han sido las autoridades
signatarias las encargadas de señalar cuáles son los actos que serán
desarrollados por la vía de un acuerdo simplificado. Por lo tanto, el análisis
que corresponde adelantar a la Corte debe tomar como base ese –y no otromarco referencial.
5.1.- Obligaciones adquiridas por el Estado colombiano a través del
Acuerdo
El Acuerdo bajo examen tiene como propósitos generales la cooperación y la
asistencia técnica en defensa y seguridad con miras a enfrentar amenazas a la
paz, a la estabilidad, a la libertad y a la democracia, particularmente en el
marco de la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo. Para el cumplimiento
de sus objetivos las partes acuerdan profundizar su cooperación en áreas de
inter-operabilidad, procedimientos conjuntos, logística y equipo,
entrenamiento e instrucción, intercambio de inteligencia, capacidades de
vigilancia y reconocimiento, ejercicios combinados y otras actividades
acordadas mutuamente (numeral 1º del artículo III).
Un examen detallado del Acuerdo permite a la Corte constatar que del mismo
emanan importantes y significativas obligaciones para el Estado colombiano,
que abordan un amplio panorama jurídico-constitucional. La Sala destaca las
siguientes:
 Obligaciones en cuanto al acceso, uso y propiedad de las
instalaciones y ubicaciones militares (Artículo IV)
- El Estado Colombiano permitirá a los Estados Unidos el acceso y uso de las
instalaciones militares expresamente señaladas, así como de otras que
eventualmente llegaren a acordar las partes. El Acuerdo menciona las
siguientes: la Base Aérea Germán Olano Moreno (Palanquero), la Base Aérea
Alberto Pawells Rodríguez (Malambo), el Fuerte Militar de Tolemaida (Nilo),
el Fuerte Militar Larandia (Florencia), la Base Aérea Capitán Luis Fernando
Gómez Niño (Apíay), la Base Naval ARC Bolívar en Cartagena y la Base
Naval ARC Málaga en Bahía Málaga.
- El Estado Colombiano permitirá el acceso y uso de las instalaciones
convenidas, de las servidumbres y derechos de paso, exonerando el cobro de
alquiler o costos similares.
Auto 288 de 2010
66
- El personal de los Estados Unidos (incluidos contratistas y sus empleados)
tendrá acceso y libre circulación en las instalaciones convenidas.
- Las construcciones hechas por Estados Unidos serán para su uso y una vez
concluido el mismo serán entregadas a Colombia, en el estado en que se
encuentren, sin que los Estados Unidos deban asumir costo alguno.
 Obligaciones en cuanto al ingreso y sobrevuelo de aeronaves
(Artículo V)
- El Estado colombiano autorizará el ingreso de aeronaves de Estados Unidos
y designará aeropuertos internacionales de ingreso y salida, pudiendo contar
con observadores aéreos en algunas misiones. Para todo ello deberá
suscribirse un acuerdo de implementación.
 Exenciones tarifarias, de abordaje, de inspección y de otros cargos
(Artículo VI)
- Las aeronaves de Estado de Estados Unidos estarán exentas del pago de
derechos, incluidos los de navegación aérea, sobrevuelo, aterrizaje y parqueo
en rampa en el territorio colombiano.
- Los buques de Estado de Estados Unidos recibirán el tratamiento y
privilegios de buques de guerra y estarán exentos tasas de señalización
marítima y de fondeo.
- Las aeronaves y buques de Estado de Estados Unidos estarán exentos de
abordaje e inspección.
- El Estado colombiano sufragará el pago de peajes de las vías no
concesionadas y el componente estatal de las concesionadas, por el uso de la
infraestructura que realicen los Estados Unidos para el logro del Acuerdo (de
conformidad con el artículo IV del Acuerdo de 1952).
 Estatuto de personal. Privilegios e inmunidades de diverso orden
(Artículo VIII)
- El Estado colombiano brindará al personal de los Estados Unidos y a las
personas a cargo los privilegios e inmunidades otorgadas al personal
administrativo y técnico de una misión diplomática, bajo la Convención de
Viena (se refieren los artículos 5 y 11 del Acuerdo de Misiones Militares de
1974).
- Concordante con lo anterior, el Estado colombiano se limitará a entregar a
las autoridades diplomáticas o militares de los Estados Unidos el personal de
los Estados Unidos que sea sospechoso de una actividad criminal en el
territorio colombiano.
Auto 288 de 2010
67
- El Estado colombiano otorgará visa preferencial de servicio al personal de
los Estados Unidos y sus personas a cargo, estando exonerados de obtener
permisos laborales y de residencia por las actividades que adelanten en el
marco del acuerdo.
 Obligaciones y exenciones respecto de la documentación para
ingreso, viajes y salida del país (Artículo IX)
- Las autoridades colombianas autorizarán el ingreso y permanencia de
personal hasta por 90 días, salvo que se acuerde de otra manera, sin la
necesidad de presentar pasaporte o visa. Podrán ingresar con visa de cortesía.
- En cuanto a contratistas y sus empleados, será suficiente presentar el
pasaporte en el registro migratorio.
- Las autoridades colombianas facilitarán los procedimientos de migración
para entrada y salida del país del personal de los Estados Unidos, contratistas,
empleados y observadores aéreos.
- El Estado colombiano exonerará del pago por entrada y salida del país, u
otros impuestos de salida, a menos que se utilicen aeropuertos comerciales.
 Exenciones tributarias en cuanto a la importación, adquisición y
utilización de bienes y recursos (Artículo X)
- El Estado colombiano exonerará al personal extranjero –salvo que tengan
residencia en el país- de todas las tarifas, aranceles, impuestos y demás
tributos que se gravarían en Colombia, por la importación, adquisición y
utilización de bienes en Colombia y sobre los fondos que se utilicen en
Colombia para las actividades que se efectúen en el marco del acuerdo (se
refieren los Acuerdos de 1952 y 1962).
- El Estado colombiano no podrá inspeccionar los bienes importados o
exportados por Estados Unidos.
- El Estado colombiano exonerará de derechos de importación y exportación,
aranceles, impuestos, matriculación, autorización de vehículos y demás
tributos, el equipaje, efectos personales, productos y otros bienes que sean
para uso personal del personal de Estados Unidos y sus personas a cargo.
- El Estado colombiano exonerará al personal de los Estados Unidos, para las
actividades que se desarrollen en el marco del Acuerdo, de impuestos de
compra, propiedad, uso y disposición de los bienes para su uso (se refiere el
Acuerdo de 1962).
 Obligaciones tributarias, permisos y licencias en materia de
construcción (Artículo XI)
Auto 288 de 2010
68
- El Estado colombiano pagará los impuestos u otros tributos sobre
construcciones nuevas y modificaciones a las instalaciones utilizadas, al
tiempo que facilitará la expedición de permisos y licencias requeridas por las
autoridades colombianas.
 Procesos de contratación (Artículo XII)
- De conformidad con su normatividad, Estados Unidos podrá adjudicar
contratos para la adquisición de artículos nuevos o servicios en Colombia, de
manera que el Estado colombiano no intervendrá en dichos procesos.
- Las controversias contractuales surgidas se resolverán de conformidad con
las cláusulas de los respectivos contratos.
 Obligaciones en asuntos de servicios públicos (Artículo XIII)
- El Estado colombiano autoriza a los Estados Unidos a utilizar agua,
electricidad y demás servicios públicos para la construcción, mejora y
utilización de las instalaciones, pero la titularidad de las cuentas será de cada
una de las Fuerzas Militares colombianas.
- Los Estados Unidos y sus contratistas pagarán exclusivamente los valores
correspondientes a servicios públicos efectivamente solicitados y consumidos,
para lo cual el Estado colombiano fijará la misma tarifa establecida para
militares colombianos.
 Obligaciones en cuanto a los trámites administrativos (Artículo XIV)
- Las autoridades colombianas prestarán toda la colaboración necesaria para la
tramitación sin demora de todos los procedimientos administrativos.
 Utilización de uniformes y armas (Artículo XV)
- El Estado colombiano autoriza al personal de Estados Unidos a usar
uniforme (Según el Acuerdo de Misiones Militares de 1974).
- El Estado colombiano autoriza al personal de Estados Unidos a portar armas
para actividades que se lleven a cabo en el marco del Acuerdo, según los
procedimientos fijados en un acuerdo de implementación celebrado
posteriormente.
 Obligaciones en materia de seguridad (Artículo XVI)
- Las autoridades colombianas tienen la responsabilidad por la seguridad física
de las instalaciones y ubicaciones convenidas, según los protocolos que se
desarrollen.
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69
 Licencias de conducción, matrículas, seguros de vehículos y
licencias profesionales (Artículo XVII)
- Las autoridades colombianas aceptarán la validez, sin exámenes ni cobros,
de licencias, credenciales, permisos de conducción de vehículos, buques o
aeronaves, expedidas por autoridades de los Estados Unidos.
- Las autoridades colombianas no podrán realizar inspecciones técnicas, exigir
licencias ni matriculación de los vehículos tácticos de propiedad de los
Estados Unidos.
 Exenciones tributarias y tratamiento fiscal (Artículo XVIII)
- Los periodos de permanencia del personal de los Estados Unidos no se
considerarán periodos de residencia o domicilio.
- Los ingresos percibidos por el personal de los Estados Unidos, no estarán
sometidos a gravámenes de Colombia (se refiere el Acuerdo de 1962).
- Los fondos usados por Estados Unidos y su personal relacionados con el
Acuerdo, están exentos de cualquier gravamen en Colombia (se refiere el
Acuerdo de 1962).
- El Estado colombiano exonerará al personal de Estados Unidos de
gravámenes por concepto de propiedad, posesión, uso y cesión de bienes.
 Utilización de redes de comunicación, espectro electromagnético y
servicios postales (Artículo XX)
- El Estado colombiano autoriza a Estados Unidos a recolectar, transportar y
distribuir documentos y correspondencia para su personal por fuera de la red
postal colombiana, sin trámite de concesión de licencias y sin costo alguno.
- El Estado colombiano autoriza a Estados Unidos a establecer estaciones
receptoras por satélite para la difusión de radio y televisión, sin trámite de
licencias y sin costo alguno.
- El Estado colombiano autorizará a Estados Unidos a utilizar la
infraestructura de la red de telecomunicaciones requerida (frecuencias de radio
y espectro electromagnético) para el logro de los fines del Acuerdo, sin trámite
o concesión de licencias y sin costo alguno.
 Observadores aéreos de terceros países (Artículo XXII)
- El Estado colombiano podrá autorizar la estadía de observadores aéreos de
terceros países en las instalaciones y ubicaciones convenidas.
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70
5.2.- El Acuerdo contiene obligaciones ex novo para el Estado colombiano,
así como una extensión de las adquiridas con anterioridad
El Acuerdo bajo examen contempla obligaciones que exceden el alcance y
ámbito de aplicación de los compromisos asumidos por Colombia en los
instrumentos internacionales que sirvieron al Gobierno como referente y
marco jurídico para suscribir el acto acusado (preámbulo). A continuación la
Sala reseña esos instrumentos, para mostrar cuáles de los compromisos ahora
adquiridos no guardan relación con ellos, de manera que representan nuevos
deberes y obligaciones para el Estado colombiano, es decir, que no han sido
adquiridos previamente.
 El Acuerdo de Asistencia Militar de 1952
El Acuerdo de Asistencia Militar de 1952, suscrito el 17 de abril de ese año
entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América (“el
Acuerdo de 1952”), tuvo como referente el Tratado Interamericano de Ayuda
Recíproca (TIAR)71. Se enmarca en el caso de amenazas y actos de agresión
de cualquier Estado contra un Estado Americano y en los conflictos entre
ellos, con lo cual difiere de los objetivos señalados en el “Acuerdo
complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y
seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados
Unidos de América” celebrado en Bogotá el 30 de octubre de 2009.
El objeto del Acuerdo de 1952 es determinar las condiciones del suministro de
la ayuda del Gobierno de los Estados Unidos al Gobierno de la Republica de
71
El TIAR fue celebrado en el marco de la Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la
Seguridad del Continente, en Río de Janeiro el 2 de septiembre de 1947, y aprobado por Colombia mediante
Ley 52 de 1947. Tiene como propósito principal proveer ayuda recíproca para hacer frente a las amenazas y
los actos de agresión de un Estado contra cualquier Estado Americano y conjurar las amenazas de agresión, a
fin de asegurar la paz y la seguridad regional en el marco internacional (considerandos). Las partes
contratantes establecieron como principio la condena formal de la guerra, del cual se derivan dos obligaciones
principales: (i) la obligación de los Estados contratantes de no recurrir a la amenaza ni al uso de la fuerza en
forma incompatible con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas o del tratado (artículo 1) y (ii) la
solución pacífica de las controversias entre ellas (artículo 2).
Sobre las amenazas y actos de agresión, el tratado establece diferentes eventos: ataque armado dentro de la
región descrita en el tratado (artículo 4); ataque armado por fuera de dicha zona (numeral 3 del artículo 4);
agresiones que no sean ataque armado (artículo 6). Estas diferencias tendrán como consecuencia la adopción
de ciertas medidas (previstas en el artículo 8) por parte de los Estados Americanos.
Las medidas previstas son: el retiro de los jefes de misión, la ruptura de las relaciones diplomáticas, la ruptura
de las relaciones consulares, la interrupción parcial o total de las relaciones económicas, o de las
comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, telefónicas, radiotelefónicas o
radiotelegráficas, y el empleo de la fuerza armada (artículo 8). La ejecución de aquellas que acuerde el
Órgano de Consulta, se hará mediante los procedimientos y órganos existentes o que en adelante se
establecieren (artículo 21).
Cuando se trate de conflicto entre dos o más Estados Americanos, el tratado establece como obligación de las
partes contratantes reunirse en consultas para instar a los Estados contendientes para restablecer la paz y la
seguridad interamericanas y la solución pacífica de los conflictos (artículo 7). Las consultas a que se refiere el
tratado se realizan por medio de la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de las Repúblicas
Americanas que lo hayan ratificado (artículo 11), o provisionalmente por el Consejo Directivo de la Unión
Panamericana (artículo 12).
El tratado prevé la posibilidad de acuerdos futuros para establecer los procedimientos y órganos para la
ejecución de las medidas que acuerde el Órgano de Consulta (artículo 21).
En síntesis, el TIAR es un tratado en cuanto constituye un acuerdo internacional de carácter multilateral,
consta por escrito, establece compromisos para los estados contratantes destinado a producir efectos jurídicos,
está regido por las normas de derecho internacional y se encuentra contenido en un documento único.
Auto 288 de 2010
71
Colombia, con el objetivo de fomentar la paz y la seguridad del hemisferio
occidental (consideraciones, numeral 1 del Artículo I). Es así como sobresalen
los siguientes compromisos asumidos por Colombia:
- Autoriza suministro de equipos, materiales, servicios y demás ayuda militar
que acuerden las partes, para la defensa y el mantenimiento de la paz,
debiéndose hacer uso eficaz de la misma (art. 1).
- Prevé la devolución de equipos y ayuda ofrecida cuando ya no sea necesaria
según los fines propuestos (art. 1).
- Prohíbe el traspaso a terceros de los bienes suministrados, a menos que se
cuente con el consentimiento previo de ambas partes (art. 1).
- Los bienes no serán objeto de embargo, secuestro, incautación o cualquier
procedimiento judicial cuando el Gobierno de Estados Unidos lo considere
necesario (art. 1).
- El Gobierno debe dar información al público sobre las gestiones adelantadas
(art. 2).
- Las partes deberán asegurar el otorgamiento de licencias concedidas bajo
patente de invención y asegurar eventuales responsabilidades a cargo de los
Estados (art. 3).
- Colombia proporcionará al Gobierno de Estados Unidos pesos colombianos
para gastos de administración y funcionamiento (art. 4).
- Colombia concederá entrada libre de tributación a la importación o
reexportación de productos, bienes materiales o equipos que se importen en
relación con el Acuerdo (art. 4).
- Se prevé la exención de derechos de aduana a los artículos importados por el
personal y sus familias (art. 5).
- El personal actuará como parte de la embajada y bajo la dirección y
jurisdicción del jefe de la misión diplomática (ar. 5).
- Se otorgarán las prerrogativas que se reconoce al personal de rango de
embajada (art. 5).
 Convenio para ayuda económica, técnica y afín de 1962
El Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín entre el
Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América,
suscrito en Bogotá el 23 de julio de 1962 (“el Convenio de 1962”), fue
celebrado al amparo del artículo 2º de la Ley 24 de 1959, es decir, con el
concepto favorable del Consejo de Ministros y la aprobación del Presidente de
la República, en el marco de la denominada “Alianza para el progreso”. El
artículo 1º del Acuerdo fijó como derrotero la contribución al progreso y el
desarrollo económico y social en los siguientes términos:
“Artículo I.- Con el fin de ayudar al Gobierno de Colombia en lo que respecta a su
desarrollo nacional y a sus esfuerzos por alcanzar el progreso económico y social
mediante la utilización efectiva de sus propios recursos y otras medidas de ayuda
propia, el Gobierno de los Estados Unidos de América proporcionará la ayuda
económica, técnica y afín que en adelante soliciten los representantes de organismos
competentes del Gobierno de Colombia y que aprueben los representantes del
Auto 288 de 2010
72
organismo u organismos designados por el Gobierno de los Estados Unidos para la
administración de sus compromisos conforme al presente convenio”.
Como fue expuesto, en su momento la Corte Suprema de Justicia declaró
exequible la Ley 24 de 1959, pero precisó que por medio de ella solamente se
autorizaba la celebración de convenios de cooperación destinados a apoyar
financiera o técnicamente la elaboración o implementación de planes,
programas o proyectos de desarrollo, y en ningún caso la suscripción de
tratados internacionales. El alto tribunal sostuvo en aquel entonces:
“Los contratos o convenios que el Gobierno celebre para el servicio público están
regulados por los artículos 76, ordinales 11 y 16, y hacen pare de la función que al
Presidente corresponde como suprema autoridad administrativa, artículo 120-13 de
la Carta; estos contratos se garantizan solamente con la responsabilidad
económica del Estado; y aunque las partes contratantes sean organismos o
agencias extranjeras o de carácter internacional las vinculaciones que se contraten
no son de orden político.
En cambio, los tratados o convenios con otros Estados o entidades de derecho
internacional tienen su fundamento en los artículos 76-18 y los celebra el
Presidente como Jefe de Estado, artículo 120-20; y en estos, el Estado actúa como
sujeto de derecho internacional.
Cada uno tiene tramitación especial que desde el punto de vista constitucional que
preocupa al actor se precisa así: los contratos podrán pactarse con autorización
previa del congreso en los términos del 76-11; no así los tratados que requieren
posterior aprobación de la rama legislativa (76-18).
(…)
Los organismos o agencias con los cuales puede celebrar el Gobierno Nacional
contratos para la prestación de asistencia técnica, o el suministro de elementos
para la formulación o ejecución de planes y programas de desarrollo general de
que trata la ley 24 de 1959 y que, según el actor, contrarían la ley fundamental son
las extranjeras y las de derecho internacional. Tales organismos o agencias
extranjeros no representan a ningún Estado en particular y solo tienen una
organización que busca el mejoramiento de los países menos desarrollados. Estos
contratos o convenios que con las finalidades anotadas en la Ley 24 de 1959
celebre el Gobierno tienen el carácter de administrativos y encajan dentro de los
artículos 76, ordinales 11 y 16 y 120-13 de la Constitución. O sea que sólo
requieren la aprobación posterior del Congreso cuando falta la previa
autorización, o no se ajustan a la respectiva ley, o dejan de cumplir los requisitos
en ella exigidos. Estos contratos no son tratados públicos que se rijan por los
artículos 76-18 y 120-20 de la Carta.” 72
Ahora bien, entre las obligaciones del Acuerdo de 1962 se destacan las
siguientes:
- Con el fin de ayudar al Gobierno de Colombia en sus esfuerzos por alcanzar
el progreso económico y social, el Gobierno de Estados Unidos proporcionará
ayuda económica, técnica y afín que sea solicitada y aprobada por las partes
(art. 1).
72
Cfr., Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 3 de julio de 1975. Gaceta Judicial, Tomo 152-153, años
1975 y 1976, pp. 100 y subsiguientes. Ver también la Sentencia C-239/06 dictada por la Corte Constitucional
en relación con la misma norma.
Auto 288 de 2010
73
- El Gobierno debe dar completa información sobre planes y programas
implementados (art. 2).
- El personal que desempeñe los deberes del Gobierno de Estados Unidos
actuará como parte de la misión diplomática, con el fin de concederle los
privilegios e inmunidades que se otorgan a esas misiones y a su personal de
igual rango (art. 3).
- Los bienes o fondos utilizados estarán exentos de impuesto de propiedad,
uso, inversión, depósito, aranceles, aduanas y cualquier otro gravamen (art. 4).
- Para efecto de importación y exportación de bienes, derechos de aduana y
aranceles, se brindará el mismo trato que al personal diplomático (art. 4).
- El personal y sus familias estará exento de impuesto de renta, seguridad
social y de impuestos sobre compra, propiedad, uso y disposición de bienes
muebles (art. 4).
- Los fondos asignados serán convertibles en moneda colombiana de acuerdo
con el tipo de cambio vigente (art.5).
 Acuerdo de Misiones Militares de 1974
El Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados
Unidos de América relativo a una Misión del Ejército, una Misión Naval y una
Misión Aérea de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América en la
República de Colombia, fue suscrito en Bogotá el 7 de octubre de 1974.
El objetivo del Acuerdo de 1974 fue prorrogar la permanencia de las Misiones
Militares de los Estados Unidos de América establecidas en Colombia e
integrar en uno solo los convenios existentes (consideraciones, artículo 1,
artículo 30). Misiones que se establecieron con el fin de prestar cooperación
de carácter consultivo y técnico al Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea de la
República de Colombia (artículo 2). Las partes acordaron, en esencia, lo
siguiente:
- Las misiones militares estarán conformadas por personal de las Fuerzas
Militares de los Estados Unidos de América, previo acuerdo entre los
respectivos Jefes de las Misiones Militares y los Comandantes de Fuerzas
colombianos, aprobado por el Comandante General de las Fuerzas Militares y
autorizado por el Ministerio de Defensa de Colombia (arts. 3 y 5).
- Las misiones constarán de un jefe de la misión, quien deberá ser un oficial,
así como del personal previamente acordado por las partes, que tendrá la
calidad de acreditado (art. 3).
- El grado y especialidad será señalado por cada comandante de la fuerza de
Colombia, previo acuerdo con el jefe de la misión militar (art. 4).
- El personal asignado tiene la calidad de acreditado, pero puede haber
personal complementario no acreditado para tareas administrativas (art. 5).
- Las funciones de los miembros de la misión serán acordadas entre los
respectivos Jefes de las Misiones Militares y los Comandantes de Fuerzas
colombianos, aprobadas por el Comandante General de las Fuerzas Militares
(art. 6).
Auto 288 de 2010
74
- Los jefes de cada misión son responsables, ante los comandantes de cada
fuerza colombiana, por el adecuado funcionamiento del organismo y personal
a su cargo (art. 7).
- Los grados y el uso de uniformes de sus miembros corresponderán a los
conferidos por el Gobierno de los Estados Unidos (art. 8), con equivalencia y
derechos según el grado en Colombia (arts. 9, 10).
- El personal y sus familias gozarán de los mismos privilegios e inmunidades
que corresponden al personal de la embajada de Estados Unidos, de grados y
niveles similares (art.11).
- Estarán regidos, para efectos disciplinarios, por los reglamentos de las
Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América (art. 12).
- La remuneración de los servicios prestados por las Misiones Militares no
corresponde al Gobierno de Colombia (art. 13).
- Colombia pagará vuelos en primera clase a jefes de misiones, esposa e hijos
legítimos no emancipados, y de turismo para los demás y sus familiares (art.
14), siempre que haya permanencia mínima de 2 años (art.15).
- Los integrantes tendrán exención de tributos aduaneros para los artículos que
importen para su uso o de sus familias (art. 16).
- Para cumplimiento de misiones fuera de la sede oficial el Gobierno debe
proporcionar medio de transporte adecuado (art. 17).
- Colombia ofrecerá a cada jefe de misión automóvil y conductor para su uso
en asuntos oficiales (art.18).
- Colombia proporcionará instalaciones adecuadas provistas de servicios
públicos (art. 19).
- En caso de fallecimiento del personal acreditado o sus familiares, Colombia
asumirá gastos de traslado (art. 20).
- Los integrantes de las misiones asumen el compromiso de no divulgar
secretos o asuntos clasificados, aún después de concluida la misión (art. 21).
- No será exigible el pago derechos de aduana de artículos de uso personal de
los integrantes de misión y sus familias (arts.5, 22).
- El personal tendrá derecho a vacaciones, dentro de los límites de los
reglamentos de los Estados Unidos (arts. 23, 24 y 25).
- El personal acreditado y sus familias tendrán los mismos beneficios y
prerrogativas previstos para las Fuerzas Militares colombianas en lo relativo a
viajes y asistencia médica (arts. 10 y 26).
- El personal deberá servir en Colombia por un período mínimo de dos (2)
años (art. 28).
- En cuanto a la vigencia, se estipuló la suspensión o cancelación del Acuerdo
por mutuo acuerdo o por voluntad unilateral comunicada por escrito con
noventa (90) días de anticipación, término que se obvia en caso que de
conflicto externo o interno de cualquiera de los dos países (artículo 2).
De lo expuesto se desprende que las Misiones Militares de los Estados Unidos
tendrían como propósito brindar cooperación permanente de carácter
consultivo y técnico al Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea de la República
de Colombia.
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75
 Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, suscrita en
Viena el 18 de abril de 1961
Esta Convención multilateral (aprobada en Colombia mediante la Ley 6 de
1972), regula lo relativo a las misiones diplomáticas, así como algunos
privilegios e inmunidades en ese ámbito.
Parte de la base de que las relaciones diplomáticas entre Estados y el envío de
misiones “diplomáticas” permanentes se efectúa por consentimiento mutuo,
con el propósito de contribuir al desarrollo de las relaciones amistosas entre
naciones, prescindiendo de sus diferencias de régimen constitucional o legal, y
reconociendo que las inmunidades y privilegios no se conceden en beneficio
de las personas, sino con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las
misiones diplomáticas en calidad de representantes de los Estados.
 Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de
Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, suscrita en Viena el 20 de
diciembre de 1988
Aprobada mediante Ley 67 de 1993 y declarada exequible por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-176/94 (con algunos condicionamientos),
tiene como propósito global promover la cooperación entre Estados para
enfrentar con mayor rigor el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias
sicotrópicas. Para tal fin, el artículo 1º señala que “las Partes adoptarán las
medidas necesarias, comprendidas las de orden legislativo y administrativo, de
conformidad con las disposiciones fundamentales de sus respectivos
ordenamientos jurídicos internos”.
En la Sentencia C-176/94, al precisar su objetivo y alcance, la Corte
Constitucional se refirió a la Convención como un tratado dirigido a regular
asuntos de orden punitivo y de cooperación en materia de extradición y
asistencia judicial recíproca. Dijo entonces lo siguiente:
“Sin embargo, la Convención de 1988 no es una simple reproducción o
actualización de los tratados anteriores pues introduce importantes novedades. Esto
por cuanto su objetivo no es únicamente reprimir y criminalizar, en nombre de la
salud pública, el tráfico de esas sustancias definidas como estupefacientes o
sustancias sicotrópicas sino también lograr otras finalidades. En particular, la
Convención pretende "privar a las personas dedicadas al tráfico ilícito del producto
de sus actividades delictivas y eliminar así su principal incentivo para tal actividad"
(Preámbulo de la Convención). Por eso la Convención busca criminalizar también el
desvío de sustancias químicas (los llamados precursores) para la producción de las
drogas ilegales; también pretende convertir en delito el llamado lavado de dinero;
establece numerosas innovaciones procesales como la posibilidad de invertir en
ciertos contextos la carga de la prueba o utilizar la figura del agente provocador;
busca decomisar los dineros provenientes del narcotráfico; y, consagra también
formas de ampliación de la cooperación judicial y la extradición entre los países
partícipes de este tratado multilateral.
Auto 288 de 2010
76
Esas finalidades globales de la Convención -señaladas en su preámbulo- se ajustan
al ordenamiento colombiano, puesto que la Constitución autoriza que nuestro país
efectúe formas de cooperación internacional para prevenir y reprimir formas
delictivas, obviamente dentro del respeto de la soberanía nacional, la
autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los principios del derecho
internacional (CP art 9). Esos objetivos explican también el contenido de esta
Convención que es entonces, de un lado, un Tratado de derecho penal y
procedimiento penal destinado a que los países se comprometan a definir ciertas
conductas como delictivas y a adoptar ciertos procedimientos, entre los cuales se
destaca como central el decomiso del producto y de los bienes provenientes directa
o indirectamente del narcotráfico; de otro lado, es un tratado de cooperación entre
los países para la represión del narcotráfico que da un especial relieve a la
extradición y a la asistencia judicial recíproca”.
Entre sus aspectos más relevantes, la Convención de Naciones Unidas contra
el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas se refiere
genéricamente a la asistencia judicial recíproca (art. 7), a otras formas de
cooperación y capacitación (art. 9), a la cooperación y asistencia
internacionales para los estados de tránsito (art. 10), a materiales y equipos
(art. 13), así como a medidas para erradicar cultivos ilícitos (art. 14). Al
examinar su alcance la Corte destacó “el carácter democrático, participativo y
pluralista (art 1 CP) del Estado colombiano”, conforme al cual “corresponderá
a la sociedad colombiana debatir de manera reposada y libre cual es la política
más adecuada para enfrentar el problema de las drogas”.
 Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia
Organizada Transnacional, suscrita en Nueva York el 15 de
noviembre de 2000
Aprobada mediante Ley 800 de 2003 y declarada exequible por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-962/03, su objetivo es adoptar medidas de
cooperación y asistencia judicial (especialmente de naturaleza penal y procesal
penal) y administrativa para prevenir y combatir la delincuencia organizada
internacional, sin consagrar mecanismos de cooperación militar.
El artículo 4º estipula expresamente que “nada de lo dispuesto en la presente
Convención facultará a un Estado Parte para ejercer, en el territorio de otro
Estado, jurisdicción o funciones que el derecho interno de ese Estado reserve
exclusivamente a sus autoridades”. Al examinar su constitucionalidad esta
Corporación señaló lo siguiente:
“El Convenio y el Protocolo desarrollan el mandato de la internacionalización de
las relaciones exteriores, el respeto a la autodeterminación, la internacionalización
de las relaciones políticas, económicas sociales sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional (artículo 226 de la Carta Política)
El ámbito del instrumento en revisión, tiene como objetivo promover la
cooperación entre los Estados Partes con el fin de combatir y prevenir la actividad
de la delincuencia transnacional, conocer el modus operandi de las organizaciones
internacionales dedicadas a la ejecución de delitos transnacionales, con el fin de su
desarticulación y juzgamiento de los responsables de dichos ilícitos.
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77
Las normas que consagran la Convención y el Protocolo, sirven de marco para que
cada Estado adopte dentro de su legislación procedimientos tendientes a la
prevención y represión de los ilícitos de carácter transnacional que afectan la vida,
la libertad y los derechos humanos”. (Resaltado fuera de texto)
Como el artículo 27 del tratado prevé la celebración de acuerdos bilaterales o
multilaterales para llevar a cabo la cooperación en los asuntos descritos, la
Corte precisó que los mismos deberían someterse a la aprobación por el
Congreso exigida para la validez de los tratados. Dijo al respecto:
“Ello significa que los acuerdos bilaterales o multilaterales para llevar a cabo la
cooperación directa entre autoridades del Estado Colombiano con otros Estados,
necesariamente ha de sujetarse al artículo 224 de la Constitución, es decir, que no
puede eludirse ni la aprobación por el Congreso de la República, ni el control por la
Corte Constitucional, ni afectarse en manera alguna la atribución del Presidente de
la República para dirigir, como Jefe del Estado, las relaciones internacionales de
Colombia, de acuerdo con lo previsto en los artículos 224 y 189 numeral 2 de la
Constitución”73. (Resaltado fuera de texto).
 Convención Interamericana contra el terrorismo, suscrita en
Barbados, el 3 de junio de 2002, en el marco de la Organización de
los Estados Americanos
Aprobada mediante Ley 1108 de 2006 y declarada exequible por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-537/08, su finalidad es prevenir, sancionar y
eliminar el terrorismo. Para ello el artículo 4º señala que las partes
contratantes deberán “establecer un régimen jurídico y administrativo para
prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo y para lograr una
cooperación internacional efectiva al respecto”.
La Convención señala genéricamente el deber de adoptar medidas para
prevenir, combatir y erradicar el terrorismo (arts 3 y 4), la cooperación en el
ámbito fronterizo, la asistencia jurídica mutua, así como el deber de propiciar
la cooperación a través de los órganos de la OEA (art. 17 y ss). Otras normas
del tratado consagran obligaciones específicas que fueron reseñadas en la
Sentencia C-537/08, en los siguientes términos:
“Para cumplir con esta finalidad, la Convención identifica los instrumentos
internacionales aplicables para la determinación de las conductas que encuadran
dentro del concepto de terrorismo y determina el régimen sobre la aplicabilidad de
estos convenios para los Estados parte (Arts. 2º y 3º). Del mismo modo, establece
las obligaciones que contraen los Estados respecto de la implementación de medidas
para prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo; la adopción de
medidas para embargar y decomisar los bienes relacionados con ese delito; la
tipificación en la legislación penal interna de las conductas determinantes del lavado
de dinero y; la promoción y fortalecimiento de los mecanismos de cooperación
internacional, el intercambio de información y la asistencia jurídica mutua, dirigidos
a la prevención y sanción del terrorismo. (Arts. 4 a 10, 16 a 19). Igualmente, la
Convención determina la prohibición de adscribir a los responsables del delito de
73
Corte Constitucional, Sentencia C-962/03.
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78
terrorismo las condiciones de delincuente político, refugiado o titular del derecho de
asilo (Arts. 11 a 13). Luego, el instrumento internacional impone cláusulas de
compatibilidad entre la aplicación de las normas de la Convención y la prohibición
de discriminación por motivos sospechosos y, en general, los derechos humanos, el
derecho internacional humanitario y las libertades fundamentales (Arts. 14 y 15).
Finalmente, la Convención establece la normatividad genérica de derecho
internacional público, relativa al otorgamiento de la voluntad de los Estados para
obligarse por las disposiciones del instrumento. (Arts. 20 a 23)”.
 Resolución 1373 de 2001 del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas
Esta Resolución, Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 4385ª sesión,
celebrada el 28 de septiembre de 2001, exhorta a los Estados a “encontrar
medios para intensificar y agilizar el intercambio de información operacional,
especialmente en relación con las actividades o movimientos de terroristas
individuales o de redes de terroristas”; a “intercambiar información de
conformidad con el derecho internacional y la legislación interna y cooperar
en las esferas administrativas y judiciales para impedir la comisión de actos de
terrorismo; así como a “cooperar, en particular mediante acuerdos y convenios
bilaterales y multilaterales, para impedir y reprimir los ataques terroristas, y
adoptar medidas contra quienes cometan esos actos”.
 Carta Democrática Interamericana de 2001
Adoptada en el marco de la Organización de Estados Americanos en Lima,
Perú, el 11 de septiembre de 2001, apunta a fortalecer la democracia y sus
elementos esenciales74, definidos en el artículo 3º.
En sus aspectos centrales, este instrumento se refiere a la importancia de la
democracia en el sistema interamericano de derechos humanos (artículos 1 a
6); a su relación con los derechos humanos (artículos 7 a 10); a la democracia
y el desarrollo económico y social como elementos interdependientes
(artículos 13 a 16); a la necesidad de fortalecer y preservar la institucionalidad
democrática (artículos 17 a 22); a la democracia y las misiones de observación
electoral (artículos 23 a 25); y a la necesidad de promoción de la cultura
democrática (artículos 26 a 28).
 Declaración de Cartagena, sobre la producción, el tráfico y la
demanda de drogas ilícitas, suscrita en Cartagena el 15 de febrero
de 1990
Esta declaración, suscrita por los presidentes de Bolivia, Colombia y Estados
Unidos, tiene como propósito contribuir en la lucha contra las drogas ilícitas.
“Artículo 3.- Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los
derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de
derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto
como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la
separación e independencia de los poderes públicos”.
74
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79
Para ello señala que “las partes negociarán acuerdos bilaterales y
multilaterales, de conformidad con sus acciones en contra de las drogas
ilícitas, en los que constarán sus responsabilidades y compromisos con
respecto a la cooperación económica y a la intensificación de las medidas de
control”.
En ella se abordan tres tópicos: (i) De un lado, “entendimientos relativos a los
aspectos económicos y al desarrollo alternativo”, los cuales se concretan en
propuestas de desarrollo alternativo y sustitución de cultivos, para mitigar el
impacto social y económico de la lucha contra el tráfico ilícito de drogas, e
iniciativas comerciales de estímulo a las exportaciones y a la inversión
extranjera y privada. De otro lado, (ii) recoge los “entendimientos relativos al
ataque contra las drogas. En ellos las partes signatarias se comprometen a
apoyar programas de prevención integral, a adoptar medidas para interrumpir
la corriente de drogas ilícitas, a adoptar medidas por parte de las fuerzas
armadas de cada país, a fomentar la cooperación y el intercambio binacional, a
luchar contra la erradicación y desalentar el cultivo ilícito, a fortalecer el
control de activos financieros, a adoptar un sistema para el decomiso y reparto
de bienes provenientes del narcotráfico, a controlar las sustancias químicas
usadas en la producción de drogas ilícitas, a controlar armamentos, aeronaves,
navíos, explosivos y equipos de comunicaciones utilizados en el tráfico ilícito
de drogas, a cooperar en el campo legal. Además, (iii) se recogen los
“entendimientos relativos a iniciativas diplomáticas y de opinión pública para
la toma de conciencia sobre los efectos destructivos de la producción ilegal, el
tráfico ilícito y el consumo indebido de estupefacientes”.
 Declaración de San Antonio sobre la cooperación regional en la
lucha contra el problema mundial de las drogas y los delitos
relacionados, suscrita en San Antonio el 27 de febrero de 1992
En ella los Gobiernos de Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Perú, Estados
Unidos y Venezuela reafirman el compromiso asumido en la Declaración de
Cartagena de 1990 para luchar contra el tráfico de drogas ilícitas.
 Anexo al Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 30 de agosto de
2004
Suscrito por la Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia y el Embajador
de Estados Unidos, su eje es la ayuda económica con miras a contribuir al
desarrollo económico y social, en tanto constituye un Anexo al Acuerdo de
1962. Dicho plan está concebido como una carta de navegación en materia de
lucha contra el narcotráfico, pero en él no se consagran obligaciones
relacionadas con la presencia permanente de personal militar y civil extranjero
en las siete bases militares descritas (o en otras acordadas con posterioridad),
al menos en los términos y con el alcance previsto en el Acuerdo de 2009.
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80
 Memorando de Entendimiento para una Relación Estratégica de
Seguridad para Promover la Cooperación entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de
América, suscrito en Bogotá el 14 de marzo de 2007
En él se plantea la intención de cooperar y fortalecer la relación estratégica de
seguridad entre los Estados, como respuesta eficaz a las amenazas a la paz y la
estabilidad. Así mismo, los Gobiernos reconocen la “intención” de celebrar
consultas ordinarias y extraordinarias de seguridad, la adquisición de equipo
militar, el soporte logístico y la reforma a la justicia militar.
 Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América para Suprimir el
Tráfico Ilícito por Mar (conocido como "el Acuerdo de Interdicción
Marítima"), suscrito en Bogotá el 20 de febrero de 1997
El objeto de este acuerdo es cooperar en la lucha contra el tráfico ilícito por
mar, con la advertencia de que “una Parte no ejercerá en el territorio de la otra
Parte competencias ni funciones que hayan sido reservadas exclusivamente a
las autoridades de esa otra Parte por su derecho interno” (artículo 3). Así
mismo, precisa que “las operaciones para suprimir el tráfico ilícito llevadas a
cabo en y sobre aguas en las cuales cada una de las Partes ejerza soberanía de
conformidad con su derecho interno son realizadas por las autoridades de
dicha parte” (artículo 4).
El acuerdo regula “la vista e inspección de naves privadas o comerciales de
nacionalidad o con matrícula de alguna de las Partes, que se encuentren más
allá del mar territorial de cualquier Estado, y sobre las cuales cualquiera de las
Partes tenga motivos razonables para sospechar que están desarrollando
actividades de tráfico ilícito” (artículo 6).
 Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América Relativo al Programa
de Supresión del Tráfico Ilícito Aéreo de Estupefacientes y
Sustancias Sicotrópicas ("Acuerdo Air Bridge Denial"), suscrito en
Bogotá el 20 de diciembre de 2007
Fue celebrado invocando el Convenio para ayuda económica, técnica y afín de
1962. Pretende “fortalecer la capacidad del Gobierno Colombiano para
eliminar el tráfico ilícito aéreo de estupefacientes y sustancias sicotrópicas en
el espacio aéreo de la República de Colombia” (artículo I).
Para tal fin fue diseñado un programa de financiamiento cuyos recursos
podrán utilizarse para “proporcionar aeronaves, equipamiento de rastreo aéreo,
entrenamiento, piezas de repuesto, equipo de comunicaciones, equipo de
apoyo, combustible y productos derivados del petróleo y servicios técnicos de
mantenimiento, así como asesoramiento por representantes del USG del
programa ABD”).
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81
5.3.- Conclusiones
Una revisión tanto individual como conjunta de los instrumentos
internacionales señalados en el preámbulo del convenio bajo examen, los
cuales constituyen el marco definido por las partes para la suscripción del
mismo, permite a la Sala concluir que el “Acuerdo complementario para la
cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de
la República de Colombia y de los Estados Unidos de América”, suscrito en
Bogotá el 30 de octubre de 2009, consagra numerosos compromisos para el
Estado colombiano cuyo contenido involucra nuevas obligaciones, así como
una extensión que supera el alcance de las adquiridas con anterioridad. De esta
manera, con independencia de la denominación formal del instrumento, lo
cierto es que por su contenido material el Acuerdo regula aspectos propios de
un tratado internacional, además de su notable impacto relacionado con el
ejercicio de la soberanía nacional.
Aún cuando entre aquellos instrumentos y el convenio demandado existen
indudables puntos de convergencia, la Corte constata que, en su esencia,
aquéllos tienen objetivos y regulaciones que son ajenas al componente militar
y de seguridad, al menos en los términos y con el alcance que expresamente
señala el Acuerdo de 2009, e incluso difieren sustancialmente de éste en
algunos de sus tópicos. En efecto, las fuentes invocadas como marco
referencial para la suscripción del convenio no contemplan, entre otros, los
siguientes compromisos que sí están presentes en el Acuerdo objeto de
control:
- Autorización para acceder y utilizar instalaciones militares por
personal militar y civil extranjero. Recuérdese que el Acuerdo de 2009
permite a los Estados Unidos el acceso y uso, con vocación de
permanencia, de la Base Aérea Germán Olano Moreno (Palanquero), de
la Base Aérea Alberto Pawells Rodríguez (Malambo), del Fuerte Militar
de Tolemaida (Nilo), del Fuerte Militar Larandia (Florencia), de la Base
Aérea Capitán Luis Fernando Gómez Niño (Apíay), de la Base Naval
ARC Bolívar en Cartagena y de la Base Naval ARC Málaga en Bahía
Málaga, así como de otras que eventualmente llegaren a acordar las
partes. Es de precisar que la vocación de permanencia del personal civil
y militar extranjero se deriva del artículo XXV del Acuerdo, que señala
una vigencia inicial de diez (10) años pero prorrogable por periodos
iguales de manera indefinida.
- Acceso y libre circulación en las instalaciones convenidas por parte
del personal de los Estado Unidos (militar y civil).
- Facultad de ingreso y libre circulación de buques, naves, aeronaves y
vehículos tácticos extranjeros por el territorio nacional, sin posibilidad
de inspección o control por las autoridades nacionales.
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82
- Autorización para el uso y porte de armas en el territorio nacional por
personal extranjero.
- Reconocimiento y ampliación de un estatuto personal de inmunidades,
privilegios diplomáticos y fiscales para contratistas y subcontratistas, así
como para quienes están a cargo del personal de los Estados Unidos.
Por su naturaleza estas obligaciones tienen profundas implicaciones jurídicas,
pues si bien es cierto que el acuerdo fue celebrado entre sujetos de derecho
internacional, también lo es que representa un acto jurídico que podría
proyectar sus efectos en el derecho interno.
A juicio de la Corte el acto bajo examen no puede ser considerado un Acuerdo
Simplificado, como ha sido presentado por las autoridades que participaron en
su celebración y por algunos de los intervinientes, lo cual se explica por varias
razones:
En primer lugar, porque, como fue reseñado, en unos casos fija deberes y
obligaciones ex novo para el Estado colombiano, y en otros hace una
extensión de las adquiridas con anterioridad, de modo que las convierte en
sustancialmente distintas excediendo los límites trazados por la jurisprudencia
constitucional para los acuerdos simplificados.
En segundo lugar, el Acuerdo no es una concreción o desarrollo de tratados
previos, ni representa una codificación o sistematización de tales compromisos
que solo pretenda dar cumplimiento a cláusulas sustantivas de un tratado
vigente. En efecto, según fue reseñado, los acuerdos suscritos tienen propósito
y alcance diferente (no establecen como objetivo principal la cooperación y
asistencia militar en Defensa y Seguridad con vocación de permanencia en
diferentes instalaciones militares del territorio nacional), o bien señalan
obligaciones genéricas e indeterminadas a los cuales no es posible adscribir
las que emanan del nuevo convenio.
En tercer lugar, el Acuerdo versa sobre asuntos que por su naturaleza tienen
reserva de ley o respecto de los cuales la Constitución exige un trámite
específico, que en general se refieren a importantes obligaciones para el
Estado colombiano relacionadas con el ejercicio de su soberanía. Al respecto
la jurisprudencia ha reconocido que aún cuando el concepto de soberanía se
redefine con el desarrollo de las relaciones internacionales y las necesidades
de la comunidad internacional, sus pilares se mantienen inalterados. Por
ejemplo, en la Sentencia C-578/02 la Corte sostuvo:
“A pesar de esa evolución, se mantienen constantes tres elementos de la soberanía:
(i) el entendimiento de la soberanía como independencia,75 en especial frente a
Estados con pretensiones hegemónicas; (ii) la aceptación de que adquirir
75
Corte Permanente de Arbitraje, Caso de la Isla Palmas, 1928, Estados Unidos y Países Bajos, publicado en
Reports of International Arbitral Awards, Vol. 2, p. 829. En este caso se dijo que la soberanía en las
relaciones internacionales debía entenderse como independencia para ejercer sobre un determinado territorio
y habitantes las funciones de un Estado.
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obligaciones internacionales no compromete la soberanía,76 así como
reconocimiento de que no se puede invocar la soberanía para retractarse
obligaciones válidamente adquiridas;77 y (iii) la reafirmación del principio
inmediación según el cual el ejercicio de la soberanía del Estado está sometido,
intermediación del poder de otro Estado, al derecho internacional.78”
83
el
de
de
sin
De igual forma, esta Corporación ha advertido que la soberanía no puede ser
invocada para llegar al punto de traducirse en la renuncia o cesión plena de
competencias nacionales, en tanto se desnaturalizaría su esencia:
“Así entendida, la soberanía en sentido jurídico confiere derechos y obligaciones a
los Estados, quienes gozan de autonomía e independencia para la regulación de sus
asuntos internos,79 y pueden aceptar libremente, sin imposiciones foráneas, en su
condición de sujetos iguales de la comunidad internacional, obligaciones orientadas
a la convivencia pacífica y al fortalecimiento de relaciones de cooperación y ayuda
mutua.80 En ocasiones ello puede requerir la aceptación de la competencia de
organismos internacionales sobre algunos asuntos de competencia nacional, o la
cesión de algunas competencias nacionales a instancias supranacionales. De
conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, tal posibilidad es compatible con
nuestro ordenamiento constitucional,81 siempre que tal limitación a la soberanía no
suponga una cesión total de las competencias nacionales”82.
Finalmente, el Acuerdo consagra la posibilidad de “acuerdos de
implementación” o “protocolos” en las siguientes materias, cuyo alcance
implica la asunción de compromisos adicionales a los consagrados en los
tratados previamente suscritos por Colombia:
- Convenios de implementación para el acceso, uso y propiedad de las
instalaciones y ubicaciones contenidas (artículo IV).
76
Corte Permanente Internacional de Justicia, 1923, Caso Wimbledon, World Court Reports, Serie A, No. I.
Sentencia Arbitral, Cámara de Comercio Internacional, 30 de abril de 1982, Caso Framatome contra
Atomic Energy Organisation, J.D.I., 1984, p. 58 y ss.
78
Ver entre otros Nguyen Quoc Dinh, Droit International Public, Librairie Générale de Droit et de
Jurisprudence, París 1994, p.410. Brownlie, Ian. Principles of Public International Law. Fourth Edition.
Clarendon Press. 1990, p. 107 y ss. Verdross, Alfred. Derecho Internacional Público. Biblioteca Jurídica
Aguilar. 1982, p. 174 y ss. Henkin, Louis. International Law. Cases and Materials. Third Edition. West
Publishing Co. St. Paul, Minneapolis, 1993, p. 13 y ss.
79
Reportes de la Corte Internacional de Justicia, 1986, Caso relativo a las actividades militares y paramilitares
en y contra Nicaragua, Nicaragua vs Estados Unidos de América, Fallo del 27 de junio de 1986, párrafos 202
a 209. La Corte definió como asuntos internos aquellos frente a los cuales el Estado goza de autonomía para
decidir sin injerencia externa, tales como su organización política, económica, social, cultural y jurídica, así
como la definición de su política internacional.
80
Reportes de la Corte Internacional de Justicia, 1.949. Caso Estrecho de Corfú, Reino Unido vs. Albania
81
Ver, por ejemplo, las sentencias: C-088/93, que declaró la constitucionalidad de la Ley 11 de 1992,
mediante la cual se incorporó al ordenamiento interno el Protocolos I Adicional a los Convenios de Ginebra
de 1949; C-225/95, que declaró ajustada a nuestra Carta el Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra
de 1949, incorporada a nuestro ordenamiento mediante la Ley 171 de 1994; C-331/96, que declaró la
constitucionalidad de la Ley 216 de 1995, mediante la cual se aprobaba el Convenio Constitutivo de la
Asociación de Estados del Caribe; C-231/97, que declaró la constitucionalidad de la Ley 323 de 1996 “Por
medio de la cual se aprueba el ‘Protocolo modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino
(Acuerdo de Cartagena), suscrito en Trujillo, Perú, el 10 de marzo de 1996"; C-137/95, que declaró la
constitucionalidad de la Ley 170 de diciembre 15 de 1994, " Por medio de la cual se aprueba el acuerdo por el
cual se establece la Organización Mundial de Comercio (OMC), suscrito en Marraketch (Marruecos) el 15 de
abril de 1994, sus acuerdos multilaterales anexos y el Acuerdo Plurilateral anexo sobre la carne de Bovino."
82
Corte Constitucional, Sentencia C-578/02.
77
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84
- Acuerdos de implementación para regular procedimientos de entrada,
sobrevuelo y aterrizaje de aeronaves, así como para determinar la
función de los observadores de vuelo (artículo V).
- Acuerdos de implementación para asegurar la circulación expedita de
vehículos por los puntos de peajes en las vías (artículo VI).
- Acuerdos para implementar disposiciones sobre documentación,
ingreso, permanencia y salida del país del personal extranjero (artículo
IX).
- Acuerdos de implementación para el porte de armas por personal de los
Estados Unidos (artículo XV).
- Protocolos para la seguridad, acceso y uso de instalaciones y equipos
(artículo XVI).
Lo anterior reafirma que el instrumento bajo examen no corresponde a un
acuerdo simplificado sino que consagra nuevas y trascendentales obligaciones,
o una extensión de las adquiridas con anterioridad, algunas de las cuales
inclusive podrán ser concretadas en instrumentos posteriores (estos sí
acuerdos simplificados).
En suma, examinado el Acuerdo Complementario para la Cooperación y
Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la
República de Colombia y de los Estados Unidos de América”, suscrito en
Bogotá el 30 de octubre de 2009, la Corte concluye que no corresponde a un
acuerdo simplificado sino que regula asuntos que por su naturaleza son
propios de un tratado internacional.
B.- DE LA COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Una vez resuelta la controversia sobre la naturaleza jurídica del Acuerdo
demandado queda por examinar si, a través de una acción pública de
inconstitucionalidad, la Corte es competente o no para pronunciarse sobre su
validez.
Sobre este tópico se han planteado algunas dudas por todos los intervinientes,
pues aún cuando la Corte ha señalado que los acuerdos simplificados no
pueden involucrar obligaciones nuevas o diferentes a las previstas en un
tratado solemne sometido a las ritualidades que la Constitución exige, ni una
extensión de las mismas, lo cierto es que la jurisprudencia no ha precisado aún
cuál es el mecanismo específico de control previsto para un acuerdo que
excede sus límites constitucionales.
1.- El control de constitucionalidad como garantía básica en un Estado de
Derecho
En un Estado de Derecho no puede haber acto normativo que se sustraiga del
control constitucional, pues uno de su axiomas es la sujeción del poder de las
autoridades públicas al imperio de la ley. Además, si la Constitución es ley de
leyes, no puede concebirse un acto jurídico exento de control constitucional.
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Recuérdese que uno de los fundamentos del control judicial a los actos del
poder público fue la idea según la cual las limitaciones emanadas de la
Constitución “sólo pueden mantenerse en la práctica a través de los tribunales
de justicia, cuyo deber ha de ser el declarar nulos todos los actos contrarios al
sentido evidente de la Constitución”83. Tales postulados han sido retomados de
manera insistente por la doctrina autorizada, en particular al examinar las
características del constitucionalismo contemporáneo84. En este sentido, “no
es concebible la Constitución como norma, y menos la Constitución del
Estado social y democrático de Derecho, si no descansa en la existencia y
efectividad de los controles”85. También se ha señalado que “para que un
Estado merezca el calificativo de constitucional es preciso que cuente con una
auténtica Constitución normativa”86, lo cual necesariamente supone la
existencia de control de constitucionalidad.
En esta línea conceptual, refiriéndose al caso colombiano y su diseño a partir
de la Carta de 1991, la jurisprudencia de esta Corporación también ha
explicado que en un Estado de derecho ningún acto jurídico es ajeno al control
constitucional, en la medida en que el poder del Estado se supedita al poder
del derecho87. Al respecto ha señalado:
“El Estado de Derecho implica entonces, necesariamente, la limitación del poder
del Estado por el derecho. Por consiguiente, en un Estado de Derecho los actos de
éste son realizados en su totalidad de conformidad con el orden jurídico. Por ende,
el Estado de Derecho constituye un orden coactivo de la conducta humana.
Así entonces, en el Estado de Derecho se parte de la base de que quien gobierna es
la ley y no los hombres; y lógicamente todos los órganos del Estado así como el
gobernante deben estar sometidos al derecho. La ley del Estado de Derecho
proviene de la manifestación de la voluntad general, por consiguiente
exclusivamente la libertad de los hombres puede verse limitada a través de la ley.
En este orden de ideas, el Estado de Derecho apareja consigo el encuadramiento
jurídico del poder que trae como resultado la eliminación de las arbitrariedades no
sólo por parte de los gobernantes sino de los mismos órganos del Estado”88.
Concordante con ello, la Corte ha insistido en la importancia del control
constitucional como “una garantía básica dentro del Estado de derecho”,
Hamilton, A., Madison, J., & Jay, J. “El Federalista”. México, Fondo de Cultura Económica, 2004, p.331.
En la Corte Suprema de Estados Unidos el “judicial review” se consolida en el célebre caso Marbury v.
Madison (1803), donde la Corte sostuvo que “si los Tribunales deben respetar la Constitución y ésta es
superior a cualquier acto ordinario del Poder Legislativo, la Constitución y no las normas legislativas, debe
regular un caso en litigio en el que estas dos normas podrían ser aplicables”.
84
Cfr., entre muchos otros, Luis Prieto Sanchís, “Ley, Principios, derechos”. Madrid, Dykinson, 1998;
Gustavo Zagrebelsky, “El derecho Dúctil”. Madrid, Trotta, 2005; Eduardo García de Enterría, “La
Constitución como norma y el Tribunal Constitucional”, Madrid, Civitas, 1991.
85
Manuel Aragón Reyes, “Constitución y control del poder”. Bogotá, Universidad Externado de Colombia,
1999, p.36.
86
Luis Prieto Sanchís, “Ley, Principios, derechos”. Madrid, Dykinson, 1998, p.32. Del mismo autor ver
también “Justicia constitucional y derechos fundamentales”. Madrid, Trotta, 2003, p.116.
87
Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-477/92, C-179/94, C-560/99, C-832/01, C-1290/1, C-428/02, C800/02, C-319/07 y C-1154/08, entre muchas otras.
88
Corte Constitucional, Sentencia C-319/97.
83
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encaminada a hacer efectivo el principio de integridad y supremacía
constitucional. Ha dicho:
“De acuerdo con Kelsen, ‘el orden jurídico no es un sistema de normas de derecho
situadas en un mismo plano, ordenadas equivalentemente, sino una construcción
escalonada de diversos estrados de normas jurídicas’89. En esa medida, el
reconocimiento de la Constitución como norma jurídica sólo se garantiza en cuanto
existan mecanismos de control que aseguren su superioridad frente a normas de
inferior jerarquía. El control constitucional se erige así como ‘una garantía básica
dentro del Estado de derecho con el fin de hacer efectivo el principio de integridad y
supremacía de la Constitución’90”91. (Resaltado fuera de texto).
Así pues, teniendo en cuenta que la Carta Política de 1991 pregona la
existencia de un estado social y democrático de derecho (art.1 CP) y reconoce
de manera expresa el carácter normativo y supremo de la Constitución (art. 4
CP), no puede aceptarse la coexistencia de normas contrarias a ella. De
presentarse esta eventualidad, el mecanismo del control constitucional se
convierte en el cauce institucional para asegurar su primacía jerárquica y
expulsar del ordenamiento jurídico las normas que la desconozcan. No de otra
forma puede concebirse la fuerza vinculante, normativa y suprema de la
Constitución92.
Ahora bien, como los tratados y acuerdos internacionales tienen la
potencialidad de integrarse al sistema interno de fuentes, esta circunstancia
hace necesario su control de constitucionalidad por cuanto, como se ha dicho,
en un Estado de Derecho no puede haber acto jurídico ajeno al control
constitucional.
2.- La fundamentación múltiple del control constitucional de tratados.
Evolución jurisprudencial
El advenimiento de la Carta Política de 1991 mantuvo los principios generales
consagrados en la Constitución de 1886 respecto de la necesidad de
aprobación de tratados por el Congreso de la República93. Sin embargo, la
nueva Carta representó un profundo cambio de paradigma en cuanto al control
judicial de dichos instrumentos, pues además de señalar de manera expresa el
control constitucional de tratados, tuvo la cautela de consagrar una
fundamentación múltiple que permite asegurar su armonía con el estatuto
superior a través de dos vías: (i) el control oficioso, previo, automático,
definitivo e integral de los tratados y de sus leyes aprobatorias; y (ii) el control
mediante la acción pública de inconstitucionalidad, precisamente el
mecanismo idóneo para examinar los acuerdos internacionales cuando
involucran obligaciones nuevas o que exceden las previamente adquiridas,
como ocurre en esta oportunidad, pues de otra manera se sustraerían de su
examen a la luz del ordenamiento superior.
89
Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho. México, Editorial Porrúa, 15ª edición, 2007, p.232.
Corte Constitucional, Sentencias C-560 de 1999 y C-1290 de 2001.
91
Corte Constitucional, Sentencia C-1154/08.
92
Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-037/00.
93
Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-477/92.
90
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Una revisión de la jurisprudencia muestra que la dogmática sobre el control
constitucional de los tratados y convenios internacionales ha pasado por varias
etapas, habiéndose consolidado la tesis sobre la fundamentación múltiple.
Cabe precisar que algunos de los fallos que se refieren a continuación no
constituyen precedente directamente aplicable al caso bajo examen, aún
cuando sí resultan relevantes para determinar cuál es el alcance dado por la
jurisprudencia en cuanto al control constitucional de tratados y acuerdos
internacionales.
2.1.- Primera etapa.
inconstitucionalidad
Procedencia
de
la
acción
pública
de
El primer momento en el que esta Corporación abordó un análisis en torno al
control constitucional de los tratados fue la Sentencia C-477/92, donde declaró
exequible el “Acuerdo Básico de Cooperación Técnica y Científica entre la
República de Colombia y la República oriental del Uruguay” de 1989. Debido
a su importancia para el asunto que ahora es objeto de análisis, la Sala estima
necesario referirse en detalle a esta decisión.
La aprobación de aquel tratado había comenzado su trámite en el Congreso de
la República cuando se vio afectada por la entrada en vigor de la Constitución
de 1991. Frente a esta eventualidad, el artículo 58 transitorio de la
Constitución autorizó al Gobierno Nacional para “ratificar los tratados o
convenios celebrados que hubiesen sido aprobados, al menos, por una de las
Cámaras del Congreso de la República”, siempre y cuando la Comisión
Especial creada por el artículo 6º transitorio de la Constitución los avalara. El
Acuerdo fue aprobado por la Comisión Especial, de manera que se remitió a la
Corte para que ejerciera el control automático de constitucionalidad.
Durante el trámite de revisión el Procurador General de la Nación conceptuó
que la Corte debía proferir un fallo inhibitorio por cuanto no se daban los
supuestos exigidos en el artículo 241-10 de la Constitución. En particular,
señaló que uno de los requisitos para activar la competencia de la Corte
respecto del control constitucional de tratados era la “existencia de una ley
aprobatoria”, ausente en ese caso94.
La intervención del Ministerio Público fue reseñada en los siguientes términos: “El Procurador General de
la Nación, mediante oficio 031 del 28 de marzo, solicita a la Corte que se abstenga de proferir fallo de mérito
sobre la constitucionalidad del Acuerdo Básico mencionado por cuanto, a su juicio, como no existía ley
aprobatoria, la Asamblea Constituyente suspendió su procedimiento de incorporación ordinario para que
única y exclusivamente se ratificase y entrase en vigor.
En concepto del Procurador, no se daban los presupuestos constitucionales necesarios en virtud de los cuales
el Gobierno enviara el Convenio a la Corte Constitucional y sólo le quedaba una vía: ratificarlo o no hacerlo,
en la medida en que la autorización era facultativa y no le señaló un plazo para utilizarla.
Sostiene el Ministerio Público que la Corte no goza de competencia para pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad del convenio en cuestión, razonando así:
‘Inequivocadamente (sic), la competencia de la Corte Constitucional para ejercer su potestad de control previo
de revisión, debe ajustarse a los presupuestos que se relacionan a continuación:
5.1. Que el tratado internacional sea remitido por el Gobierno Nacional dentro de los seis días siguientes a la
sanción de la Ley.
5.2. Que se trate de una ley aprobatoria de un tratado internacional, debidamente sancionada por el Presidente
de la República.
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Como esta era la primera vez que se abordaba la problemática del control
constitucional de los tratados en el marco de la Constitución de 1991, la Corte
encomendó a uno de sus integrantes la realización de un estudio al respecto,
que luego fue avalado en forma unánime por la Sala Plena. El análisis
reconoció una fundamentación múltiple en el control constitucional de los
tratados internacionales, destacando que la Carta Política de 1991 no sólo
autorizó el control previo y automático, sino también a través de la acción
pública de inconstitucionalidad. Las conclusiones fueron recogidas en la
sentencia y debido a su pertinencia para el asunto que ahora ocupa la atención
de la Sala se transcriben in extenso:
“Un estudio preliminar efectuado por el Honorable Magistrado Ciro Angarita Barón
y acogido por la Sala Plena, relativo precisamente al tema de la competencia de la
Corte para proferir fallo de fondo en cuanto a este y seis tratados más recibidos del
Gobierno Nacional, dejó establecidos con toda claridad los criterios que la
sustentan.
El estudio en referencia llega a las siguientes conclusiones:
‘Primera. En la Constitución de 1886 no hubo un texto que positivamente
consagrara el control de constitucionalidad respecto de los Tratados Públicos.
Desde julio 6 de 1914 y hasta la sentencia de junio 6 de 1985 la Corte Suprema de
Justicia -Sala Plena- afirmó su incompetencia absoluta para conocer de las leyes
aprobatorias de tratados públicos.
Por vía jurisprudencial, a partir de la sentencia de junio 6 de 1985 la Corte Suprema
de Justicia sostuvo, por mayoría de sus miembros, aunque no de manera unánime, la
tesis según la cual es competente para conocer del tratado público y de su ley
aprobatoria, antes de que el instrumento internacional se haya perfeccionado, por
haberse producido la ratificación o el canje de los instrumentos de ratificación o
adhesión.
A partir de la sentencia de diciembre 12 de 1986 y hasta abril 9 de 1991, fecha de su
último pronunciamiento en la materia, esa Corporación afirmó su competencia plena
e intemporal para conocer en cualquier tiempo de las demandas de
inconstitucionalidad que, por la vía de acción pública, se intentaren contra las leyes
aprobatorias de Tratados Públicos por vicios de procedimiento en su formación; sin
embargo, en esa hipótesis reiteró su incompetencia para pronunciarse sobre las
5.3. Que la ley aprobatoria no se encuentre perfeccionada, esto es que el Estado no haya manifestado su
consentimiento en obligarse internacionalmente al contenido clausular del convenio.
Es evidente, que esos requisitos exigidos por el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política
vigente, no se reúnen en el presente asunto, pues no existe ley aprobatoria del Acuerdo Básico de
Cooperación, sino simplemente un convenio internacional cuya tramitación legislativa se truncó por mandato
Constitucional Transitorio, pues se encontraba en trámite en la Cámara de Representantes después de haber
sido aprobado por el Senado, sin que se presentare Ponencia para primer debate. Ante esta situación la
Constituyente estimó necesario autorizar al Presidente de la República, para que ratificara los tratados
internacionales que se hallaban en curso de ser incorporados válidamente en ordenamiento interno, obviando
la segunda parte del proceso de adopción y la sanción presidencial de rigor’.
El Procurador formula glosas a la actuación del Gobierno Nacional en esta materia, pues, en su criterio, el
Ejecutivo desconoció la autorización prevista en el artículo 58 Transitorio de la Constitución, que lo autorizó
para ratificar los tratados o convenios que hubiesen sido aprobados, al menos, por una de las cámaras del
Congreso de la República”. (Resaltado fuera de texto).
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acusaciones que cuestionaran el contenido normativo del Tratado en sí mismo
considerado.
Segunda. El control constitucional instituido por el Constituyente de 1991 en ésta
materia tiene una fundamentación múltiple. Su regulación está contenida, por una
parte, en los numerales 4 y 10 del artículo 241 de la Carta Política y en el artículo 4
en concordancia con el 9 ibídem, por la otra.
La referida dogmática positiva permite caracterizar el sistema de control de
constitucionalidad en ésta materia a partir de dos criterios esenciales; el primero,
referido al momento en el cual opera así como al acto sobre el cual se produce y, el
segundo, a la vía que lo pone en marcha.
De acuerdo a esos criterios, en ésta materia pueden distinguirse las siguientes
formas de control de constitucionalidad:
1º Control integral, previo y automático de constitucionalidad del proyecto de
tratado y de su ley aprobatoria por razones de fondo y respecto de ésta última
también por motivos de forma, consagrado en el numeral 10 del artículo 241 de la
Carta.
La interpretación literal, histórica, sistemática y teleológica de la norma sustentan
esta tesis.
2º Control de las leyes aprobatorias de los tratados internacionales, desde su
sanción hasta antes de su perfeccionamiento, por vía de acción pública, por razones
de fondo y de forma, siempre que en el último caso se intente antes del año
siguiente a su publicación. Este control lo consagra el numeral 4 del artículo 241
ibídem, y opera respecto de aquellas cuya sanción se haya producido antes de la
entrada en vigor de la nueva Constitución.
3º Control posterior, por vía de acción pública ciudadana contra los tratados
perfeccionados, cuando se han celebrado con manifiesta violación de una norma de
derecho interno concerniente a la competencia para celebrarlos.
Dicho control se infiere de lo dispuesto en los artículos 4o. y 9o. de la Constitución
Política, en concordancia con lo preceptuado en los artículos 27 y 46 de la
Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados -Ley 32 de 1985Los presupuestos fundamentales de esta posición se enraizan en los propios
presupuestos axiológicos e institucionales que explican la razón de ser del control de
constitucionalidad en el estado de derecho, así como la supremacía de la
Constitución como símbolo máximo de jerarquía jurídico-ideológica y en cuanto
dispositivo conformador de la sociedad política y de dosificación y limitación al
ejercicio del poder en el Estado, mediante su distribución y control.
Tercera. Los siete documentos enviados por el Ministerio de Relaciones Exteriores,
pese al trámite sui generis y de carácter excepcional que sufrieron por razón del
tránsito constitucional, constituyen verdaderos tratados en vías de formación. Como
tales están sometidos al control de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del
artículo 241 de la Carta’.” (Resaltado fuera de texto).
Luego de recoger las conclusiones del estudio la Corte precisó que su
competencia al respecto es para examinar la constitucionalidad de los tratados,
“haya o no ley aprobatoria”. Dijo entonces la Corporación:
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“A partir de la vigencia de la Constitución de 1991, habida cuenta de la previsión
consagrada en el numeral 10 de su artículo 241, no cabe duda sobre el necesario
sometimiento al control previo de constitucionalidad a cargo de esta Corte sobre los
tratados internacionales y las leyes que los aprueben.
La medida de esta función de la Corte está dada no solamente por el claro sentido
del texto, el cual extiende el control -haya o no ley aprobatoria- al tratado mismo,
sino por una razón sistemática: la de que el ordenamiento constitucional está
orientado a la revisión de los tratados cuyo canje de notas aún no se ha producido, a
fin de asegurar, antes de que entre en vigencia, la sujeción de sus cláusulas a las
previsiones constitucionales, conciliando así la prevalencia de las normas
fundamentales con el principio de Derecho Internacional sobre cumplimiento de los
tratados en vigor. Ello explica porqué la norma del artículo 241 consagra, como
medio para alcanzar el fin expresado, el envío de la ley aprobatoria a la Corte dentro
de los seis (6) días siguientes a su sanción, procedimiento encaminado a evitar que
el Ejecutivo efectúe el canje de notas sin la previa revisión de constitucionalidad”.
(Resaltado fuera de texto).
Así mismo, la Corte explicó que si bien el artículo 58 transitorio permitía que
algunos tratados no pasaran por el Congreso (debido al cambio
constitucional), dicha norma no autorizaba al Gobierno para poner en vigencia
tratados sin el control previo de constitucionalidad, por cuanto “ello
significaría supeditar el control material que la norma establece al criterio
formal de no estar incorporado el convenio a una ley de la República”:
“Esa referencia a la ley aprobatoria en modo alguno implica que la Constitución
autorice al Gobierno para poner en vigencia directamente convenios o tratados que
no han pasado por el Congreso, como parcialmente ocurre en el presente caso, pues
ello significaría supeditar el control material que la norma establece al criterio
formal de no estar incorporado el convenio a una ley de la República”. (Resaltado
fuera de texto).
Con estos elementos de juicio, la Corte desestimó por unanimidad las
apreciaciones del Procurador y consideró, por el contrario, que sí era
competente para pronunciarse respecto del tratado suscrito teniendo en cuenta
la primacía del control material y con independencia de que existiera o no una
ley aprobatoria del mismo, pues sólo de esta manera aseguraba el
cumplimiento de su función como garante de la supremacía e integridad de la
Constitución y luego de analizar el contenido declaró su exequibilidad.
- Esta postura fue reafirmada en las Sentencias C-504/9295, C-562/9296, C563/9297, C-564/9298, C-574/9299 y C-589/92100.
95
La Corte declaró exequible el Convenio celebrado entre la República de Colombia y la República del
Ecuador sobre tránsito de personas, vehículos, embarcaciones fluviales y marítimas y aeronaves y no
improbado por la Comisión Especial Legislativa el día 4 de septiembre de 1991.
96
La Corte declaró exequible el convenio internacional denominado Instrumento de enmienda a la
Constitución de la Organización Internacional del Trabajo de 1986.
97
La Corte declaró exequible el Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera, firmado en
Bruselas el 15 de diciembre de 1950.
98
La Corte declaró exequible el Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales entre países en
desarrollo, suscrito el 13 de abril de 1988 en Belgrado, y no improbado por la Comisión Legislativa el 11 de
septiembre de 1991.
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91
- Lo propio ocurrió en la Sentencia C-027/93, donde la Corte se pronunció con
motivo de una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 20 de 1974,
“por la cual se aprueba el Concordato y Protocolo Final entre la República de
Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973”, y
declaró inexequibles algunos apartes. En esa oportunidad reiteró la
fundamentación múltiple del control constitucional de tratados,
particularmente al referirse a la procedencia de la acción pública de
inconstitucionalidad contra los acuerdos ya perfeccionados. Adicionalmente
precisó:
“3.- Control posterior contra los tratados que ya están perfeccionados y ello
mediante el uso de la acción ciudadana, siempre y cuando que exista un vicio de
competencia manifiesto para celebrarlos, del órgano interno del país.
Este control halla respaldo en los artículos 4° y 9° de la Carta y los artículos 27 y 46
de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, aprobado por la Ley 32
de 1985.
Por otra parte, esta Corte destaca que como ya lo ha puesto de presente, respecto de
tratados y leyes aprobatorias existen múltiples fundamentos al control
constitucional, por lo que no son aceptables frente a la nueva Carta las tesis que
sobre la materia se sostuvieron frente a la regulación que traía la Constitución
Nacional de 1886.
Por lo demás, juzga la Corporación necesario relievar que, dada la fundamentación
múltiple que conforme al análisis anterior tiene el control de constitucionalidad de
los tratados y sus leyes aprobatorias, la enumeración de las anteriores tres hipótesis
no excluye la existencia de otras posibilidades de control, que se nutran de los
mismos criterios y elementos”. (Resaltado fuera de texto).
Estas providencias representan un primer y significativo antecedente en el cual
se destacó la importancia que el Constituyente otorgó a los tratados como
fuente de obligaciones en el derecho internacional y en el derecho interno, así
como al control constitucional como mecanismo idóneo para asegurar la
supremacía y fuerza vinculante de la Carta Política de 1991.
Como bien puede observarse, desde entonces la Corte tuvo la certidumbre de
que el control constitucional de los tratados podía abordarse al menos por dos
caminos: (i) mediante el control previo y automático de constitucionalidad o
(ii) por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad.
2.2.- Segunda etapa. Improcedencia del control mediante acción pública
de inconstitucionalidad frente a instrumentos ratificados, pero
advertencia sobre una situación “irregular y preocupante, que atenta
contra el orden interno y la seguridad jurídica”
99
La Corte declaró exequible el Protocolo I adicional a los convenios de Ginebra del 12 de Agosto de 1949,
relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales.
100
La Corte declaró exequible el “Convenio Integración Cinematográfica Iberoamericano”, suscrito en
Caracas el 11 de noviembre de 1989 y no improbado por la Comisión Especial.
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92
La tesis descrita tuvo una modificación parcial en la Sentencia C-276 de 1993,
en la revisión automática de constitucionalidad de la Ley 33 de 1992,
aprobatoria del “Tratado de derecho civil internacional y el Tratado de
derecho comercial internacional”, firmados en Montevideo el 12 de febrero de
1889. La Corte declaró exequible por aspectos formales la Ley 33 de 1992,
pero se inhibió de proferir pronunciamiento de fondo respecto de la
constitucionalidad del tratado, pues consideró que carecía de competencia para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de los tratados cuando Colombia ya
había prestado su consentimiento internacional101.
- Ese mismo año la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad
interpuesta contra el “Acta de Barahona” de 5 de diciembre de 1991, suscrita
en el marco de la integración comercial andina entre Colombia, Ecuador, Perú
y Venezuela102. La demanda fue rechazada y esa decisión se confirmó
mediante Auto 003/93, porque, a juicio de la Sala, el acto impugnado por “su
naturaleza no es [era] ni formal ni materialmente un tratado”. La Corte
también sostuvo que el artículo 241-10 Superior no contempló la posibilidad
de demandar los tratados y las leyes aprobatorias, “ya que lo que adoptó el
estatuto constitucional en la norma en referencia, fue el control previo por la
vía de revisión directa y no el posterior a su ratificación, bien por el
mecanismo automático o mediante la acción pública”.
- Posteriormente, en Auto 018/94 la Corte confirmó el rechazo a una demanda
interpuesta contra el “Acta de Consulta suscrita entre las autoridades
aeronáuticas de Chile y Colombia el 16 de julio de 1993”. En concepto del
demandante (Luis Carlos Sáchica Aponte) debido al contenido de los derechos
y obligaciones adquiridos el acto acusado constituía un verdadero tratado,
pero la Corte estimó que carecía de competencia para ejercer el control
mediante acción pública de inconstitucionalidad, por cuanto “no existe el
ejercicio de la acción por parte de los ciudadanos con respecto a demandas de
inconstitucionalidad contra actos o Tratados que no han sido aprobados a
través de una ley del Congreso”.
Sin embargo, la Corte advirtió sobre la existencia de una situación “irregular
y preocupante, que atenta contra el orden interno y la seguridad jurídica”,
Sentencia que contó con cuatro (4) salvamentos de voto. La posición de la mayoría fue la siguiente: “La
Constitución Política deja, pues, en claro la diferenciación y oportunidad de las funciones que competen a
cada órgano del poder público. Por ello, en el caso bajo examen, el presupuesto procesal para que la revisión
sobre el contenido de los tratados prospere no se cumple, por cuanto el examen constitucional no se puede
ejercer respecto de instrumentos públicos internacionales ya perfeccionados. Así lo reconoció expresamente
esta Corte en reciente providencia, cuando se dice que ‘después de perfeccionado el Tratado, se pierde la
capacidad de su juzgamiento interno, haciendo tránsito al campo del Derecho Internacional’ (Expediente D241). Esto se entiende como un reflejo natural de la supranacionalidad en este tipo de convenios que
comprometen a la Nación, como persona de derecho público internacional, en un acto en el que ha
perfeccionado su voluntad y en donde ningún organismo de carácter interno, ni siquiera el órgano encargado
de la jurisdicción constitucional, puede entrar a revisar aquello que es ley entre las partes, siendo tales los
Estados vinculados. La Carta Política ha tenido en cuenta este espíritu de equivalencia entre las partes, al
considerar que el control constitucional tan sólo se puede ejercer con anterioridad al momento en que se
perfeccione el Tratado, esto es, previamente a la manifestación íntegra de la voluntad del Estado pactante. Es
por ello que el artículo 241 num. 10, establece que el control debe ser previo al canje de instrumentos de
ratificación o de adhesión, que es uno de los actos mediante los cuales se perfeccionan los tratados”.
102
Expediente D-241 (demandante Germán Cavalier Gaviria).
101
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93
debido a que el Gobierno Nacional estaba asumiendo compromisos
internacionales por vías distintas a las previstas en el ordenamiento
constitucional para la suscripción de tratados. En consecuencia, dispuso
oficiar al Presidente de la República para que adoptara los correctivos
pertinentes. Dijo entonces:
“Ante la circunstancia de que el Acta demandada está produciendo efectos según la
certificación emanada de la Aeronáutica Civil, se dispondrá oficiar al Presidente de
la República para que adopte las medidas a que haya lugar bajo la advertencia de
que constituye una situación irregular y preocupante, que atenta contra el orden
interno y la seguridad jurídica, el hecho de que las relaciones internacionales entre
Colombia y Repúblicas Extranjeras se pongan en vigencia mediante simples Actas
y sin el cumplimiento cabal de los trámites constitucionales relacionados con la
negociación de los Tratados por parte del Presidente de la República (artículo 189,
numeral 2o. CP.), su aprobación por el Congreso (artículo 150 numera 16 de la
C.P) y la revisión constitucional previa por parte de la Corte Constitucional
(artículo 241, numeral 10) o mediante el sistema de la aplicación provisional de los
Tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de
organismos internacionales que así lo dispongan (artículo 224 de la C.P).
Por los motivos expuestos, habrá de confirmarse por falta de competencia expresa
el auto recurrido y se ordenará oficiar al señor Presidente de la República para los
efectos de las advertencias aquí previstas, remitiéndole copia de las diligencias
procesales correspondientes”. (Resaltado fuera de texto).
- Siguiendo esta línea, en el Auto 026 de 1994 se rechazó una demanda contra
varias Actas y Memorandos de Entendimiento de similares características a las
anteriormente anotadas, acusadas de constituir verdaderos tratados
internacionales103. La Corte reiteró su falta de competencia para examinar los
actos impugnados pero de nuevo advirtió sobre las posibles irregularidades en
la forma de asumir compromisos internacionales al considerar:
“5. Que, no obstante los considerandos anteriores, la Sala Plena de esta
Corporación, mediante Auto de fecha 29 de septiembre de 1993 sostuvo que " si
bien la Corte carece de competencia para asumir el estudio de constitucionalidad
demandado, es claro que si un documento de las características del acta aquí
acusada, está produciendo efectos jurídicos (...) sin agotar los requisitos que exige la
Constitución para que tenga efectos vinculantes con el Estado contratante, este
hecho constituye una irregularidad que de una forma u otra habrá de subsanarse";
por esta razón se considera necesario oficiar al señor Presidente de la República
para que, con relación a los instrumentos internacionales demandados, realice los
actos de su competencia”. (Resaltado fuera de texto).
- Así mismo, mediante Auto del 6 de abril de 1995 se rechazó la demanda de
inconstitucionalidad contra el “Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América relativo a una Misión del
Ejército, una Misión Naval y una Misión Aérea de las Fuerzas Militares de los
Estados Unidos de América en la República de Colombia”, hecho en Bogotá
el 7 de octubre de 1974104. El magistrado sustanciador rechazó la demanda por
falta de competencia para examinar dicho acto. No obstante, atendiendo lo
103
104
Expedientes D-762 y acumulados (demandante Pedro Pablo Camargo).
Expediente D-881 (demandante Pedro Pablo Camargo).
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dispuesto en el Auto 018/94, dispuso oficiar al Presidente de la República para
que “realice los actos de su competencia”. Contra la decisión de rechazo no se
interpuso recurso de súplica, por lo que la Sala Plena de la Corte
Constitucional no se pronunció sobre el particular.
- Lo propio ocurrió mediante Auto del 7 de abril de 1995, en la demanda
interpuesta contra el “Acuerdo de Asistencia Militar entre la República de
Colombia y los Estados Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 17 de abril
de 1952. El magistrado sustanciador rechazó la demanda y puntualizó que
“para que la Corte pueda ejercer su competencia en materia de tratados, es
requisito indispensable que éste haya sido aprobado por el Congreso de la
República mediante ley”105. Tampoco se interpuso recurso de súplica ante la
plenaria de la Corporación.
2.3.- Tercera etapa. Rectificación de jurisprudencia y procedencia de la
acción pública de inconstitucionalidad
La anterior postura fue revisada en la Sentencia C-400/98, cuando la Corte
analizó la constitucionalidad de la Convención de Viena sobre el derecho de
los tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre
organizaciones internacionales y su ley aprobatoria 406 de 1997. La Corte
reiteró la tesis de la supremacía constitucional sobre los tratados
internacionales, salvo aquellos que definen los límites del territorio y los de
derechos humanos que prohíben su limitación en estados de excepción
(monismo moderado). Así mismo, rectificó expresamente su jurisprudencia
anterior (Sentencia C-276/93) y reconoció la procedencia de la acción pública
de inconstitucionalidad contra tratados perfeccionados antes de la
Constitución de 1991. Una particularidad de esta sentencia radica en el hecho
de destacar que, “cuando existen dudas sobre el alcance de las competencias
consagradas en el artículo 241 superior, es natural que se prefiera aquella
interpretación que permita la guarda de la supremacía de la Carta”. Dijo al
respecto:
“55- El análisis histórico y literal sugiere que el control previo de los nuevos
tratados que serían suscritos por Colombia no excluye sino que es complementario
de la posibilidad de que los ciudadanos demanden las leyes aprobatorias de un
tratado ya perfeccionado, siempre y cuando sobre esa norma no exista cosa juzgada
constitucional. Los argumentos no son empero concluyentes al respecto y no puede
la Corte Constitucional reconstruir la voluntad histórica de un cuerpo plural, como
la Asamblea Constituyente, que no se manifestó unívocamente sobre el tema. Sin
embargo, eso no significa que el problema constitucional no tenga solución.
Así, es cierto que la Corte ejerce su control en los estrictos y precisos términos del
artículo 241 de la Carta. Pero la función de este tribunal es preservar la supremacía e
integridad de la Constitución, por lo cual, cuando existen dudas sobre el alcance de
una de las competencias consagradas en el artículo 241 superior, es natural que se
prefiera aquella interpretación que mejor permita la guarda de la supremacía de la
Carta. Este criterio hermenéutico finalista sobre los alcances de la competencia de la
Corte Constitucional no es en manera alguna una innovación de esta sentencia,
105
Expediente D-882 (demandante Pedro Pablo Camargo).
Auto 288 de 2010
95
puesto que ya había sido utilizado por esta Corporación en anteriores decisiones.
Así, esta Corte admitió ser competente para conocer de una demanda contra un
decreto legislativo, a pesar de que el artículo 241 no prevé la acción pública contra
esas normas sino la revisión oficiosa por cuanto consideró que, por tratarse de un
decreto preconstituyente, si la Corte no estudiaba su constitucionalidad, entonces
esa norma quedaría sin control”. (Resaltado fuera de texto).
Con fundamento en lo anterior, la Corte declaró exequible el tratado y su ley
aprobatoria, pero condicionó la constitucionalidad de varios artículos y ordenó
al Gobierno formular una reserva en el sentido de que “sólo podrá manifestar
el consentimiento del Estado colombiano una vez que el tratado haya sido
aprobado por el Congreso y revisado por la Corte Constitucional”.
- En la misma dirección, la Sentencia C-710/98 representó un giro expreso en
la jurisprudencia constitucional, específicamente en lo relativo al control de
constitucionalidad de los acuerdos simplificados. En aquella oportunidad se
ejerció el control automático de la Ley 438 de 1998 “por medio de la cual se
aprueba el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y la
Universidad para la paz para la creación de un centro mundial de investigación
y capacitación para la solución de conflictos” de 1986. La Corte señaló el
cambio de jurisprudencia advirtiendo de manera categórica que respecto de los
Acuerdos Simplificados también tiene competencia para ejercer control
constitucional. Dijo entonces:
“2.2.- Cambio de jurisprudencia en relación al control constitucional a que
deben ser sometidos los denominados "Acuerdos Simplificados"
Anteriormente esta Corporación no admitía su competencia para conocer acerca de
la constitucionalidad de los denominados "Acuerdos Simplificados", al considerar
que estos regían con la sola firma o el canje de los respectivos instrumentos, razón
por la cual no se encontraban sometidos a control constitucional. A partir de lo
expresado en la sentencia C-400 de 1998, dichos Acuerdos están sometidos a la
exigencia según la cual, para que el consentimiento pueda ser prestado por el
representante colombiano, debe haberse aprobado el tratado por el Congreso y
verificada su constitucionalidad por la Corte Constitucional.
(…)
Ahora bien, en esta oportunidad es preciso señalar que aun cuando en el texto de la
Constitución Política (artículos 150-16 y 241-10) no se mencione sino a los tratados
para efectos de su aprobación o improbación, y del control constitucional, ello no
significa que los demás acuerdos internacionales, como los simplificados, no
requieran aprobación del Congreso mediante ley, sanción ejecutiva y revisión
constitucional, formal y material por la Corte Constitucional, pues, como ya se
anotó, se trata de verdaderos tratados internacionales. En tal virtud, deben cumplir
los requisitos exigidos constitucionalmente (artículos 150, 189 y 241): negociación,
adopción y autenticación; aprobación interna por parte de los Estados, lo cual
incluye, la intervención del Congreso, del Ejecutivo y de la Corte Constitucional; y
la manifestación internacional de los sujetos del consentimiento de obligarse por
medio del tratado. En este aspecto, se modifica por lo tanto, en esta providencia, la
jurisprudencia de la Corporación.
Aplicados los anteriores razonamientos al asunto materia de examen constitucional,
es preciso concluir que el Convenio que se revisa, celebrado entre el Gobierno de
Colombia y la Universidad para la Paz, crea un "centro mundial de investigación y
Auto 288 de 2010
96
capacitación para la solución de conflictos", el cual se constituye en sujeto de
derecho internacional, y en consecuencia, debe ser objeto del control constitucional
por esta Corporación, de conformidad con la nueva posición jurisprudencial aquí
adoptada por la Corte Constitucional”. (Resaltado fuera de texto).
- Otra importante decisión en la materia es la Sentencia C-369/02, donde la
Corte declaró exequible la Ley 671 de 2001, aprobatoria del “Cuarto
Protocolo anexo al acuerdo General sobre el Comercio de Servicios con la
lista de compromisos específicos de Colombia anexa”, hecho en Ginebra el 15
de abril de 1997. Si bien, como en el caso anterior, se trató del control
automático de un tratado y su ley aprobatoria, la Corte constató la existencia
de una irregularidad “por cuanto el representante de Colombia habría
comprometido internacionalmente a Colombia, antes de que el tratado hubiera
sido aprobado por el Congreso y su constitucionalidad hubiera sido revisada
por esta Corte”. Al respecto puntualizó:
“Era entonces claro que el Congreso debía aprobar este Cuarto Protocolo anexo al
Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (de ahora en adelante AGCS) y la
lista de compromisos específicos de Colombia, por medio de una ley aprobatoria de
tratados, cuya constitucionalidad debía a su vez ser revisada por esta Corte
Constitucional. Y es que en nuestro ordenamiento constitucional, todo tratado
requiere ser aprobado por el Congreso, y su constitucionalidad debe ser previamente
revisada por esta Corte, antes de que el Ejecutivo pueda obligar internacionalmente
al país (CP arts 224 y 241).
(…)
7- Todo lo anterior sugiere que el presente protocolo al AGCS fue suscrito
irregularmente, por cuanto el representante de Colombia habría comprometido
internacionalmente a Colombia, antes de que el tratado hubiera sido aprobado por el
Congreso y su constitucionalidad hubiera sido revisada por esta Corte. Esta
situación es gravemente anormal, pues el Presidente sólo puede comprometer a
Colombia por un tratado, cuando éste ya ha sido aprobado por el Congreso y su
constitucionalidad ya ha sido revisada por esta Corte, siendo la única excepción, la
posibilidad que tiene el Gobierno de dar aplicación provisional a los tratados de
naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos
internacionales, que así lo dispongan (CP art. 224). Sin embargo, incluso si pudiera
concluirse que este Cuarto Protocolo al AGCS era un tratado de esa naturaleza, lo
cual no aparece claro en el expediente, sin embargo de todos modos la situación
constitucional sería también irregular, por cuanto el artículo 224 superior ordena que
tan pronto como entre en vigor provisionalmente el tratado, deberá enviarse al
Congreso para su aprobación, lo cual no sucedió en el presente caso.
La Corte encontró, sin embargo, que esa irregularidad se había superado
justamente con la aprobación en el Congreso del instrumento internacional, de
modo que declaró la exequibilidad del acuerdo y de su ley aprobatoria.
Así, en una tercera etapa la Corte reconoció expresamente (i) la procedencia
de la acción pública de inconstitucionalidad contra leyes aprobatorias de
tratados anteriores a la Carta Política de 1991 y (ii) el control constitucional de
los acuerdos simplificados cuando corresponden a verdaderos tratados
internacionales.
Auto 288 de 2010
97
Esta postura se ha reiterado, con algunos matices, hasta la jurisprudencia
reciente. De hecho, como ya se expuso, en decisiones posteriores la Corte ha
advertido que los acuerdos simplificados no pueden ser utilizados para que por
esa vía el Estado colombiano asuma nuevas obligaciones internacionales o
exceda las previamente asumidas, caso en el cual deberán ser sometidos a la
aprobación del Congreso y el correspondiente control de constitucionalidad106.
3.- Procedencia de la acción de inconstitucionalidad contra acuerdos que
regulan aspectos propios de un tratado internacional
El anterior recuento jurisprudencial conduce a la Sala a sostener que el control
constitucional de tratados internacionales tiene una fundamentación múltiple,
a través del cual es posible su activación por dos vías, ambas previstas en el
artículo 241 de la Constitución. Veamos.
3.1.- Control previo y automático de constitucionalidad
El control previo, automático, integral y definitivo de los tratados suscritos por
el Presidente y aprobados por el Congreso mediante ley de la república,
remitidos a la Corte para ejercer el control constitucional como paso previo a
la ratificación por el Presidente de la República107. Este es el mecanismo más
usual para examinar la constitucionalidad de los tratados, previsto en el
artículo 241-10 Superior108.
3.2.- Control mediante acción pública de inconstitucionalidad
La procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad contra acuerdos
internacionales también ha sido aceptada por la jurisprudencia de esta
Corporación desde sus primeras decisiones y tiene cabida al menos en tres
eventos:
(i) Contra las leyes aprobatorias de tratados celebrados y ratificados antes de
la Constitución de 1991. Esta fue la postura sentada en la Sentencia que
106
Corte Constitucional, Sentencias C-170/95, C-710/98, C-363/00, C-1258/00, C-1439/00, C-303/01, C862/01, C-264/02, C-896/03, C-962/03, C-280/04, C-533/04, C-557/04, C-622/04, C-1144/04, C-150/05, C154/05, C-174/06, C-239/06, C-926/07, C-944/08 y C-379/09.
107
Cfr., entre muchas otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C-477/92, C-378 de 1996, C682 de 1996, C-468 de 1997, C-400 de 1998, C-924 de 2000, C-206 de 2005, C-176 de 2006, C-958 de 2007,
C-927 de 2007, C-859 de 2007, C-036 de 2008, C-464 de 2008, C-387 de 2008, C-383 de 2008, C-189 de
2008, C-121 de 2008 y C-1056 de 2008.
108
“ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes
funciones: (…)
10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los
aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la
ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los
declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados.
Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte
Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la
correspondiente reserva”.
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98
examinó una demanda contra la ley aprobatoria del concordato109, abandonada
por un corto periodo y reasumida luego en la Sentencia que examinó la
Convención de Viena sobre derecho de los tratados entre estados y
organizaciones internacionales110.
(ii) Contra leyes aprobatorias de tratados que por alguna razón no se han
sometido al control previo y definitivo constitucionalidad (art. 241-4 CP). Así
ocurre, por ejemplo, cuando una ley no se envía a la Corte dentro de los 6 días
siguientes a la sanción presidencial111.
(iii) Contra los actos que regulan obligaciones internacionales que por su
contenido son propias de un tratado, cuando han sido perfeccionados sin el
cumplimiento de los requisitos que la Constitución exige o que riñen
abiertamente con ella. En este evento, que es justamente el que se presenta en
esta oportunidad, la procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad
se explica por las siguientes razones:
- En primer lugar, debe recordarse que la Constitución asigna a la Corte la
función de decidir “definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados
internacionales y de las leyes que los aprueban” (art. 241-10). De este modo,
el control constitucional recae de ordinario sobre ambos instrumentos pero no
excluye la hipótesis del control sólo sobre uno de ellos, es decir, cuando se
pretermite el trámite del otro.
En consecuencia, el hecho de que eventualmente no exista una ley aprobatoria
de un tratado no significa que éste no tenga la potencialidad de producir
efectos tanto en el ámbito nacional como internacional. Un antecedente al
respecto es la Sentencia C-369/02, donde la Corte constató que un tratado
mantuvo su vigencia en el ordenamiento jurídico e incluso produjo efectos –
por supuesto de manera irregular-, porque durante algún tiempo no fue
sometido a consideración del Congreso de la República para que le diera o no
su aprobación.
En este sentido debe tenerse en cuenta que un acto que impone obligaciones
propias de un tratado internacional tiene la fuerza jurídica para incidir en el
ordenamiento y alterar el sistema de fuentes. Sobre este aspecto la Corte ya ha
tenido la oportunidad de precisar el concepto que en la teoría del derecho se
conoce como “fuerza jurídica”, que permite la inclusión de una norma en el
sistema de fuentes de acuerdo con su potencialidad para crear o modificar el
ordenamiento. Así fue explicado en la Sentencia C-1154/08, donde la Corte
109
Corte Constitucional, Sentencia C-027/93.
Corte Constitucional, Sentencia C-400/98.
111
“Por las razones anotadas, cuando el Gobierno Nacional no haya enviado las citadas disposiciones dentro
de los seis (6) días siguientes a su sanción, según lo dispone el numeral 10o. del artículo 241 constitucional, la
Corte Constitucional aprehenderá de oficio el estudio de constitucionalidad de los tratados internacionales y
las leyes aprobatorias de los mismos. No obstante lo anterior, como puede escapar al conocimiento de esta
Corte la celebración del tratado y la expedición de la correspondiente ley aprobatoria -justamente por no
haber sido oportunamente enterada de uno y otro evento- será procedente la admisión de la demanda de
cualquier ciudadano en los términos que se explican a continuación”. Corte Constitucional, Sentencia C059/94, reiterada, entre otras, en la Sentencia C-864/06 y C-036/08.
110
Auto 288 de 2010
99
señaló que el criterio material de una norma es un elemento que define la
competencia para pronunciarse sobre su validez constitucional. Dijo entonces:
“1.2.2.- Criterio material
Con todo, no es extraño que el criterio formal resulte insuficiente para determinar la
competencia en el control constitucional de los decretos dictados por el Presidente
de la República. En efecto, puede ocurrir que un decreto no señale cuáles facultades
le sirven de base, que lo haga de manera ambigua e imprecisa, o que invoque
diversos fundamentos jurídicos, de modo que no permita establecer –con el criterio
formal- si la norma fue expedida dentro del marco de las hipótesis previstas en el
artículo 241 de la Carta Política –y por lo tanto su examen corresponde a la Corte
Constitucional-, o si ello ocurrió al margen de dicha regulación –y por lo tanto su
estudio corresponde al Consejo de Estado-.
Cuando surge un dilema así, la problemática resulta particularmente compleja y para
superarla es necesario acudir al criterio material. Según éste, la autoridad
competente para examinar la constitucionalidad de un decreto dictado por el
Gobierno se determina por la naturaleza del decreto: si es una norma con fuerza
material de ley que se enmarca dentro de alguna de las hipótesis previstas en el
artículo 241 de la Carta Política, su examen corresponderá a la Corte Constitucional;
pero si se trata de un acto administrativo o en todo caso de una norma que no tiene
vocación legislativa, su estudio compete al Consejo de Estado (art. 237-2 CP).
Lo anterior guarda relación con el concepto que en la teoría del derecho se conoce
como fuerza jurídica, a partir del cual se permite la ordenación jerárquica de una
norma en el sistema de fuentes de acuerdo con “su capacidad jurídica para incidir en
el ordenamiento jurídico creando derecho objetivo, o modificando el ya existente”,
es decir, de acuerdo con “su potencialidad normativa frente a las otras fuentes”112.
(…)
Conforme al criterio material, la Sala encuentra que el Decreto 28 de 2008
constituye una norma con fuerza de ley, de manera que la competencia para
adelantar el examen de constitucionalidad corresponde a esta Corporación en el
marco de lo previsto en los numerales 4 y 5 de la Carta Política, que asigna a la
Corte la competencia para examinar los decretos con fuerza de ley expedidos por el
Gobierno Nacional”. (Resaltado fuera de texto).
Conviene recordar que este criterio ha sido utilizado reiteradamente por la
Corte Constitucional para ejercer el control de decretos y otros actos que
formalmente no son leyes, pero que materialmente constituyen normas de esa
naturaleza y por lo mismo deben ser objeto de control constitucional. Es así
como, debido a su fuerza jurídica, la Corte ha abordado examen de actos que
de otro modo estarían exentos de control constitucional, a saber:
- Decretos con fuerza material de ley expedidos con anterioridad a la
Constitución de 1991113;
- Decretos que compilan leyes o normas con fuerza de ley114;
- Decretos que declaran estados de excepción115;
112
Jerónimo Betegón, Marina Gascón, Juan Ramón de Páramo y Luis Prieto Sanchís, Lecciones de Teoría del
Derecho. Madrid, McGraw Hill, 1997, p.230.
113
Corte Constitucional, Sentencias C-557/93, C-416/94, C-069/95, C-339/96, C-587/97, C-233/98, C890/99, C-1646/00, C-507/01, C-830/02, C-803/06, C-733/08.
114
Corte Constitucional, Sentencias C-506/96, C-365/01, entre otras.
Auto 288 de 2010
100
- Decretos con fuerza material de leyes estatutarias116;
- Decretos con fuerza material de ley expedidos al amparo de actos
legislativos117;
- Actos normativos con fuerza material de ley estatutaria (Reglamento
01 de 2003 expedido por el Consejo Nacional Electoral al amparo de un
acto legislativo)118.
- En segundo lugar, en el caso de los acuerdos que por su contenido versan
sobre aspectos propios de un tratado internacional, el hecho de que “haya o no
ley aprobatoria” no anula la posibilidad del control constitucional, pues, como
ya lo ha advertido esta Corporación “ello significaría supeditar el control
material que la norma establece [art. 241-10 CP] al criterio formal de no estar
incorporado el convenio a una ley de la República”119.
- En tercer lugar, es claro que si bien el artículo 241 de la Constitución señala
que las atribuciones se ejercerán “en los estrictos y precisos términos de este
artículo”, también lo es que la posibilidad de hacer uso de la acción pública de
inconstitucionalidad está prevista precisamente en el numeral 4º de esa norma
y no es incompatible con el numeral 10º, relativo al control de tratados. Por el
contrario, tal mecanismo armoniza con una lectura teleológica, integral y
sistemática de la Carta Política, que en su artículo 40-6 faculta a los
ciudadanos para “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y
de la Ley”. Además, ello es concordante con “los presupuestos axiológicos e
institucionales que explican la razón de ser del control de constitucionalidad
en el Estado de derecho, así como la supremacía de la Constitución como
símbolo máximo de jerarquía jurídico-ideológica y en cuanto dispositivo
conformador de la sociedad política y de dosificación y limitación al ejercicio
del poder en el Estado, mediante su distribución y control”120.
- En cuarto lugar, no puede perderse de vista el principio trazado por la
jurisprudencia que propende por el control constitucional, de modo que
“cuando existen dudas sobre el alcance de las competencias consagradas en el
artículo 241 superior, es natural que se prefiera aquella interpretación que
permita la guarda de la supremacía de la Carta”121.
- En quinto lugar, la Sala considera necesario poner de presente que el
Consejo de Estado ha declarado su incompetencia para conocer de las
demandas interpuestas contra acuerdos internacionales suscritos a nombre del
115
Corte Constitucional, Sentencia C-802/02, C-070/09, C-252/10, entre otras.
Corte Constitucional, Sentencias C-971/04, C-972/04, C-523/05, C-672/05, entre otras.
117
Corte Constitucional, Sentencias C-028/08. En esta oportunidad la Corte examinó, a través de acción
pública de inconstitucionalidad, el Decreto 028 de 2008, “por el cual se define la estrategia de monitoreo,
seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones”,
dictado al amparo del Acto Legislativo 4 de 2007.
118
Corte Constitucional, Sentencias C-155/05 y C-1081/05.
119
Corte Constitucional, Sentencia C-477/92 y C-574/92, entre otras.
120
Corte Constitucional, Sentencia C-477/92.
121
Corte Constitucional, Sentencia C-400/98, reiterada en el Auto 149/05. En sentido similar puede verse la
Sentencia C-319/94, así como todas aquellas decisiones en las que la Corte ha abordado el examen de
constitucionalidad de normas con fuerza material de ley.
116
Auto 288 de 2010
101
Estado colombiano, cuando la voluntad se ha fusionado con la de otro
Estado122. Así ocurrió, en concreto, respecto del Acuerdo que ahora es objeto
de examen123.
Ahora bien, para el caso específico de los “acuerdos simplificados” la doctrina
ha advertido sobre la necesidad de que se sujeten a algún procedimiento de
revisión jurisdiccional, pues ello es una consecuencia necesaria en un Estado
constitucional. Refiriéndose a este tipo de actos el profesor Remiro Brotóns
explica:
“En el siglo XIX la práctica diplomática y parlamentaria española, al igual que la de
otros muchos países, consideró que el tratado irregularmente concluido era un hecho
consumado, que obligaba al Estado y no podía ser fiscalizable judicialmente; todo lo
más, podía dar lugar a la responsabilidad personal y política del Gobierno y de sus
miembros. Asumía así una concepción internacionalista pura, según la cual el
Derecho interno es irrelevante en el orden internacional frente al cual se alzarán
concepciones constitucionalistas igualmente extremas.
(…)
Esta estampa se mantiene allí donde los ordenamientos estatales continúan
ignorando el control judicial de la constitucionalidad o, incluso, la prohíben
expresamente (Constitución holandesa, art.120), pero no donde el control
constitucional ha sido instaurado, como es el caso de España [también
Colombia]”124.
Incluso en Estados Unidos, donde con mayor frecuencia se apela a los
acuerdos ejecutivos o simplificados (executive agreements), la Corte Suprema
de ese país no ha renunciado a examinar los límites a la potestad del
Presidente, aún cuando ha sido relativamente flexible en su aceptación125. Es
así como ha señalado que cuando el Ejecutivo adopta “medidas incompatibles
con la voluntad expresa o implícita del Congreso, su poder está en su mínima
expresión”, lo cual se justifica porque “una pretensión presidencial a una
competencia tan concluyente y excluyente debe ser escrutada con cautela,
122
Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 15 de julio de 1994, radicación 2928 (El Consejo de Estado
confirmó la inadmisión de una demanda contra el “Memorando de entendimiento sobre cooperación judicial
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Costa Rica, suscrito en
Santafé de Bogotá el 3 de marzo de 1992 por la Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia y el
Ministerio de Relaciones Exteriores de Costa Rica”); Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 15 de
julio de 1994, radicación 2932 (El Consejo de Estado confirmó la inadmisión de una demanda interpuesta
contra el “Memorando de entendimiento sobre cooperación e investigación judicial entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República de Guatemala, suscrito en Santafé de Bogotá el 31 de
agosto de 1991 por el Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia y por el Ministro de Relaciones
Exteriores de Guatemala”). En el mismo sentido pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias:
Auto del 4 de mayo de 1994, expediente 2802; Auto del 26 de julio de 1993, radicación 2105; Autos del 27 de
marzo y del 14 de septiembre de 1989, expediente 1144; Sentencia del 28 de enero de 1976, CP. Carlos
Galindo Pinilla; Auto del 30 de marzo de 1971, radicación 1498, CP. Lucrecio Jaramillo Vélez.
123
Consejo de Estado, Auto del 8 de junio de 2010, exp. 201000047, demanda interpuesta por el Comité
Permanente para la Defensa de los Derechos Humanos contra el Ministerio de Relaciones Exteriores.
124
Antonio Remiro Brotóns, “Derecho Internacional”. Madrid, Mc Graw Hill, 1997, p.241.
125
Sobre el particular se pueden consultar numerosos asuntos. Se destacan, por ejemplo: “United States v.
Belmont”, donde se analizó la constitucionalidad del acuerdo por el que los Estados Unidos reconocieron a la
Unión Soviética en 1937 (301 U.S. 324); o el caso “Dames & Moore v. Regan”, relacionado con la
autorización del presidente Carter para transferir fondos bloqueados a Irán luego de la liberación de los
rehenes de la Embajada de Estados Unidos en ese país en 1981 (435 U.S. 654)
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102
porque estaría en juego el equilibrio establecido en nuestro sistema
constitucional”126.
La doctrina nacional también ha destacado la necesidad de someter a control
constitucional los acuerdos suscritos bajo la denominación de acuerdos
simplificados, en la medida en que de lo contrario podrían constituirse en una
vía para eludir el control constitucional cuando el Estado colombiano adquiere
nuevas obligaciones internacionales sin la observancia de los requisitos que la
Constitución impone127. Precisamente por ello algunos autores, como el
profesor Marco Gerardo Monroy Cabra sostienen que “como los acuerdos en
forma simplificada son verdaderos tratados, deben ser aprobados por el
Congreso al tenor del artículo 150 numeral 16 de la Constitución Política”128.
En el plano jurisprudencial puede referirse la Sentencia C-239/06, cuando la
Corte se inhibió para pronunciarse sobre una demanda interpuesta contra la
Ley 24 de 1959 por constatar que no estaba vigente. En aquella oportunidad
también se acusó la inconstitucionalidad de varios acuerdos internacionales
celebrados al amparo de dicha ley. La Corte se abstuvo de pronunciarse sobre
estos Acuerdos porque los accionantes no los identificaron plenamente e
incurrieron en algunas deficiencias al formular los cargos de la demanda, mas
no por falta de competencia para analizar su constitucionalidad. En este
sentido aclaró lo siguiente:
“Finalmente, la Corporación se abstendrá de pronunciarse respecto de los acuerdos
internacionales que han sido celebrados directa o indirectamente con fundamento en
la Ley parcialmente demandada. En efecto, como se señaló en el auto a través del
cual se inadmitió la demanda respectiva y como se reiteró en la decisión que
terminó por rechazar dicha demanda, para que la Corte pueda adelantar un juicio de
constitucionalidad contra una disposición, es necesario que el demandante la
identifique plenamente, aporte su trascripción literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicación oficial de la misma, indique las razones por las cuales la
Corte es competente para conocer concretamente dicha disposición y precise las
normas constitucionales vulneradas y las razones concretas y específicas por las
cuales la disposición demandada vulnera lo dispuesto en la Constitución. En el
presente caso, sin embargo, se omitió el cumplimiento de algunos de estos
requisitos. Por estas razones la parte respectiva de la demanda fue rechazada”.
(Resaltado fuera de texto).
En suma, la posibilidad de hacer uso de la acción pública de
inconstitucionalidad para controvertir los acuerdos que regulan materias
propias de un tratado internacional, se explica porque de lo contrario se
socavaría el principio de separación de poderes mediante actos sustraídos de
control, lo cual también es inconcebible en un Estado de Derecho e
incompatible con el carácter supremo, normativo y vinculante de la
“Youngstown Shett & Tube Co v. Sawyer, 343, U.S. 579, 635-37 (1952). Opinión concurrente del juez
Robert Jackson.
127
Cfr., Manuel Fernando Quinche, “La elusión constitucional”. Bogotá, Ediciones Doctrina y Ley, capítulo
V, p.79 y ss; Ver también: Ricardo Abello Gálvis y Manuel Fernando Quinche, “El Control constitucional de
los acuerdos en forma simplificada en Colombia. Un caso de evasión del control”. En: “International Law.
Revista Colombiana de Derecho Internacional”, número 8. Bogotá, Universidad Javeriana, 2006, p.11-52.
128
Marco Gerardo Monroy Cabra, “Derecho Internacional Público”. Bogotá, Temis, 1995, p.63.
126
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103
Constitución. Además, armoniza plenamente con la jurisprudencia trazada por
esta Corporación en relación con el alcance y límites de los Acuerdos
Simplificados.
Sin embargo, no puede confundirse la competencia de la Corte para que
mediante la acción pública de inconstitucionalidad ejerza el control de los
actos que involucran obligaciones reservadas a los tratados, con el momento
en el cual se lleva a cabo el examen material de los mismos. En este sentido, la
Constitución asignó a la Corte la facultad de decidir definitivamente sobre la
exequibilidad de los tratados y de las leyes que los aprueban (art. 241-10), lo
cual significa, por un lado, que existe una competencia expresamente asignada
a esta Corporación para controlar los tratados internacionales con
independencia de su denominación formal y, por el otro, que el análisis
material de dichos actos sólo se ejerce una vez se cuente con la ley aprobatoria
del instrumento internacional.
Por lo tanto, la falta de ley aprobatoria de un acto que formalmente es un
acuerdo simplificado pero que por su contenido comprende asuntos propios de
un tratado solemne, impide a la Corte adelantar el examen de fondo del
instrumento, aún cuando no la priva de la competencia para declarar dicho
acto como ineficaz en el ordenamiento jurídico interno, precisamente por no
haberse sometido aún a las exigencias que la Constitución demanda.
Al respecto vale la pena recordar que una situación similar se presentó en el
Auto 001 de 2003, cuando la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre la
constitucionalidad del proyecto de ley número 47 de 2002 Senado – 57 de
2002 Cámara, que convocaba a un referendo y sometía a consideración del
pueblo un proyecto de reforma constitucional. En aquella oportunidad la Corte
señaló que el control ejercido por esta Corporación frente a las convocatorias a
referendo constitucional es “posterior a la sanción y promulgación de la ley
correspondiente”, ante lo cual ordenó devolver el proyecto al Gobierno
Nacional para que una vez sancionada y promulgada la ley, se remitiera a la
Corte para adelantar el correspondiente examen de constitucionalidad, como
en efecto ocurrió129.
La Sala aclara que con ello no se altera el modelo de control constitucional de
tratados, es decir, previo, automático, integral y definitivo. Esta es y seguirá
siendo la vía ordinaria para que la Corte examine la validez de los tratados,
como hasta ahora ha venido ocurriendo. Simplemente se acepta que, de
manera excepcional, pueda acudirse a la acción pública de
inconstitucionalidad para controvertir acuerdos internacionales que no han
sido sometidos a la aprobación del Congreso o que en general se han
celebrado de manera irregular, pues de lo contrario se correría el grave riesgo
de que en lo sucesivo el Ejecutivo adquiera nuevos e importantes
compromisos internacionales eludiendo el trámite de tratados y con ello el
control tanto del poder legislativo como del órgano judicial.
129
Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003.
Auto 288 de 2010
104
4.- Conclusiones
Examinadas con detenimiento las demandas presentadas, las intervenciones
ciudadanas e institucionales, así como el concepto del señor Procurador
General de la Nación, la Sala concluye que la acción pública de
inconstitucionalidad sí es procedente para impugnar el “Acuerdo
complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y
seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados
Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009. De igual
forma, la Corte Constitucional es competente para examinar por esta vía la
validez del mencionado Acuerdo. En efecto:
- En un Estado de Derecho no puede haber acto normativo exento del control
judicial. Además, si en el Estado constitucional la Constitución es ley de
leyes, no puede concebirse un acto jurídico exento de control constitucional.
- El control constitucional de los tratados y convenios internacionales tiene
fuente múltiple, de modo que el mismo se adelanta no sólo a través del control
previo, automático y definitivo de constitucionalidad, sino también a través de
la acción pública de inconstitucionalidad.
- Los acuerdos internacionales, cualquiera sea la denominación que de ellos se
haga, son actos con la potencialidad de producir efectos normativos con
eficacia tanto en el derecho internacional como en el derecho interno, de
manera que no pueden sustraerse del control constitucional (fuerza jurídica).
- En virtud de lo previsto en el artículo 241 de la Constitución, que atribuye a
la Corte la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, así como
en los numerales 4º y 10º del mismo artículo, la Corte es competente para
ejercer el control, a través de una acción pública de inconstitucionalidad, de
los convenios internacionales celebrados por el Gobierno de Colombia con
otros Estados, en la medida en que es éste el medio de control previsto cuando
dichos actos se acusan de haber sido suscritos sin el cumplimiento de los
requisitos que la Constitución exige o en contravía de normas superiores.
- La falta de ley aprobatoria de un acto que formalmente es un acuerdo
simplificado pero que por su contenido comprende asuntos propios de un
tratado solemne, impide a la Corte adelantar el examen de fondo del
instrumento, aún cuando no la priva de la competencia para declarar dicho
acto como ineficaz en el ordenamiento jurídico interno, precisamente por no
haberse sometido aún a las exigencias que la Constitución demanda.
- El Acuerdo bajo examen es susceptible de ser demandado mediante acción
pública de inconstitucionalidad, por tratarse de un acto que se cuestiona como
aprobado sin el cumplimiento de los requisitos que la Constitución exige o que
riñen abiertamente con ella. Por lo tanto, la Corte Constitucional es
competente para pronunciarse sobre su validez constitucional.
Auto 288 de 2010
105
C.- ANÁLISIS DEL ACUERDO DEMANDADO
Una vez examinadas las cuestiones sobre la naturaleza jurídica del acto
acusado y la competencia de la Corte para pronunciarse en el marco de una
acción pública de inconstitucionalidad, queda por analizar la validez del
Acuerdo impugnado. Sin embargo, antes de ello la Sala debe definir si la
solicitud de inhibición planteada por algunos intervinientes está llamada a
prosperar, o si por el contrario los cargos de inconstitucionalidad fueron
formulados de manera correcta.
1.- Breve reseña de los cargos y de las intervenciones presentadas
Los demandantes consideran, en primer lugar, que el Acuerdo vulnera los
artículos 150-16, 189-2, 224 y 241-10 de la Constitución. En su sentir, por la
naturaleza y alcance de las obligaciones asumidas, en especial en lo relativo al
tránsito y estacionamiento de tropas extranjeras en el territorio nacional, la
utilización de bases militares por personal extranjero y el reconocimiento de
privilegios e inmunidades a nacionales de otro país, el Acuerdo debió ser
suscrito como tratado internacional con las formalidades que le son propias, es
decir sometido a la aprobación del Congreso mediante ley de la República y
sujeto a revisión previa y definitiva de la Corte Constitucional; pero como ello
no ocurrió, añaden, la Corte debe declarar su inexequibilidad130. En segundo
lugar, acusan la violación del artículo 173-4 de la Carta Política, porque no se
contó con la aprobación del Senado para el tránsito de tropas extranjeras por el
territorio nacional. Y en tercer lugar, afirman que el Acuerdo desconoce el
principio de soberanía nacional (art. 9 CP), así como la función constitucional
de las fuerzas militares (art. 217 CP), por cuanto al autorizarse la defensa
compartida se pierde la independencia y autonomía para decidir sobre
cuestiones de interés nacional.
Las autoridades que actuaron en la celebración del Acuerdo sostienen que la
Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo porque los
demandantes no formularon un cargo apto de inconstitucionalidad, pues no se
expusieron las razones por las cuales el acto acusado debió ser aprobado como
un tratado internacional. En todo caso, insisten en que el Convenio no es un
tratado sino un acuerdo simplificado que no genera nuevas obligaciones para
Colombia.
La Defensoría del Pueblo señala que en las demandas no existe un hilo
argumentativo coherente, suficiente y pertinente que permita inferir las
razones por las cuales el Acuerdo vulnera la Constitución. Sin embargo,
reconoce que en aplicación del principio pro actione “el debate de fondo
planteado por los demandantes amerita una consideración sustancial que
trascienda el plano formal, en guarda de la integridad y supremacía de la
130
En el expediente D-7965 los demandantes ejercen la acción pública de inconstitucionalidad, aún cuando
estiman que la Corte debe ejercer el control automático de constitucionalidad previsto en el artículo 241-10
Superior.
Auto 288 de 2010
106
Constitución”. Más adelante estima que la Corte debe proferir un fallo
inhibitorio y, en caso de abordar un análisis de fondo, limitarse a ordenar que
el tratado se someta al Congreso de la República para su incorporación interna
mediante ley. Los demás intervinientes no encuentran reparos a los cargos de
la demanda, de manera que proceden a coadyuvarla o a defender la
constitucionalidad del Acuerdo.
2.- Idoneidad de la demanda
La Corte considera que los demandantes formularon un cargo apto de
inconstitucionalidad, referido a la presunta violación de los artículos 150-16,
189-2, 224 y 241-10 de la Carta Política, pues en lo demás se limitaron a hacer
afirmaciones genéricas, abstractas e indeterminadas.
Argumentan que por la naturaleza y alcance de las obligaciones asumidas, que
implican el tránsito y estacionamiento de tropas extranjeras en el territorio
nacional, la utilización de siete (7) bases militares por personal extranjero y el
reconocimiento de privilegios e inmunidades, el Acuerdo debió ser suscrito
como tratado internacional bajo las formalidades que le son propias, es decir,
sometido a la aprobación del Congreso y a la revisión previa y automática de
la Corte Constitucional.
Esta acusación cumple con los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991, de conformidad con los lineamientos trazados por la
jurisprudencia constitucional131. Es cierta porque, como fue explicado en la
primera parte de esta sentencia, las obligaciones señaladas efectivamente se
derivan del contenido del Acuerdo; los ciudadanos expresan con claridad
cómo, en su criterio, el instrumento desconoce los mandatos constitucionales
sobre la aprobación de tratados por el Congreso de la República; es específica
y pertinente, pues se concreta en el reparo del Acuerdo a partir de precisas y
puntuales normas de orden constitucional (arts. 150-16, 189-2, 224 y 241-10
CP); y pese a su brevedad resulta suficiente para plantear una problemática
seria de inconstitucionalidad.
En este punto la Corte acoge la intervención de la Defensoría del Pueblo,
según la cual, a pesar de ciertas deficiencias, “el planteamiento de algunas
cuestiones relevantes de orden constitucional sí permiten al intérprete deducir
un cargo central, relativo a que la naturaleza del Acuerdo exigía al Gobierno
darle el trámite de que tratan los artículos 224 y 241-10 de la Constitución”.
Si bien el cargo ha sido expuesto de manera precisa y sencilla, esa sola
circunstancia no significa que pueda calificarse como inepto o insuficiente. De
hecho, la totalidad de los intervinientes se pronunciaron en relación con ese
cargo, lo cual demuestra que no se ha truncado la transparencia del debate
131
Cfr., entre muchas otras, las sentencias C-236 de 1997, C-447 y C-542 de 1997, C-519 de 1998, C-986 de
1999, C-013 de 2000, C-1052, C-1256 de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389 de 2002, C-1200 de
2003, C-229 de 2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de 2005, C-1260 de 2005, C-180 de 2006, C721 de 2006, C-402 de 2007 y C-666 de 2007.
Auto 288 de 2010
107
constitucional sino que por el contrario se ha cumplido a cabalidad
permitiendo una amplia y fecunda participación ciudadana.
Tampoco puede perderse de vista que el control constitucional de tratados es
por regla general integral, automático y definitivo, lo cual atempera el rigor en
la formulación de los cargos. Así, abandonando formalismos extremos, la Sala
tiene el deber de velar por que los compromisos asumidos por el Estado
colombiano se ajusten a los requisitos previstos en la Constitución para la
celebración de tratados.
En suma, la Corte considera que frente a este cargo la demanda resulta apta
teniendo como base el principio pro actione, según el cual “el examen de los
requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso
escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria,
de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación
ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte”132.
3.- El Acuerdo demandado no puede surtir efectos en el ordenamiento
jurídico interno por no haber cumplido con los requisitos constitucionales
exigidos para la aprobación de tratados
Atendiendo los requerimientos probatorios de la Corte Constitucional, el
Secretario Jurídico de la Presidencia de la República informó que el “Acuerdo
complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y
seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados
Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, no ha sido
enviado al Congreso de la República para su aprobación mediante ley, por
considerar que corresponde a un acuerdo simplificado que no exige dicho
trámite. Concordante con ello, el Secretario General del Senado informó que
en esa Corporación no reposan antecedentes de discusión legislativa de dicho
acuerdo.
Sin embargo, en la primera parte de esta providencia se explicó por qué el
mencionado acto no puede ser calificado como un “acuerdo simplificado”,
debido a que involucra nuevas obligaciones por el Estado colombiano así
como una extensión de las adquiridas con anterioridad, que además tienen un
significativo impacto jurídico-político relacionado con el ejercicio de la
soberanía. De esta manera, con independencia de la denominación formal del
Acuerdo, lo cierto es que por su contenido material regula aspectos propios de
un tratado internacional. Ello obliga a la Sala a preguntarse lo siguiente:
¿Cuáles son las consecuencias que se derivan del hecho de que el precitado
Acuerdo no se haya sometido a la aprobación del Congreso de la República y
remitido a la Corte Constitucional para adelantar el correspondiente control de
constitucionalidad?
132
Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2008. Ver también las Sentencias C-069/09, C-451 de 2005, C480 de 2003 y C-1052 de 2001, entre otras.
Auto 288 de 2010
108
Pues bien, la Sala encuentra que al no haberse presentado el Acuerdo a
consideración del Congreso, ni haberse remitido luego a la Corte para que
decidiera sobre su constitucionalidad, dicho acto no puede surtir efectos en el
ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con el trámite
constitucional previsto para los tratados en forma solemne, en concreto su
aprobación legislativa (art. 150-16, 189-2 y 224 CP) y el control previo,
automático, integral y definitivo de constitucionalidad (art. 241 CP).
Si bien es cierto que el artículo 189-2 de la Constitución reconoce al
Presidente de la República la calidad de director de las relaciones
internacionales, para lo cual le autoriza a celebrar tratados o convenios
internacionales, también lo es que la misma norma advierte que en todo caso
esos acuerdos “se someterán a la aprobación del Congreso”. Dice al respecto:
“ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado,
Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(…)
2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y
consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades
de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del
Congreso”. (Resaltado fuera de texto)
Concordante con ello, el artículo 150-16 de la Carta asigna al Congreso la
función de aprobar, mediante ley de la república, los tratados que el Gobierno
celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional, o por el
contrario improbarlos por las razones que estime pertinentes:
“ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones:
(…)
16. Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o
con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el
Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir
parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan
por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados”.
(Resaltado fuera de texto)
Finalmente, el artículo 224 de la Constitución señala de manera inobjetable
que la validez de los tratados depende de su aprobación por el Congreso, con
la única excepción de tratados de naturaleza económica y comercial que
pueden tener aplicación provisional (cuya vigencia definitiva depende en todo
caso de la aprobación del Congreso). Dice la norma:
“Artículo 224.- Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el
Congreso. Sin embargo, el Presidente de la República podrá dar aplicación
provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el
ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan pronto
como un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al congreso para
su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba se suspenderá la aplicación del
tratado”. (Resaltado fuera de texto)
Auto 288 de 2010
109
De otra parte, el artículo 241-10 de la Constitución, sobre el que ya se ha
hecho referencia, dispone que los tratados, una vez aprobados mediante ley,
deban ser remitidos a la Corte Constitucional para que ejerza el control
correspondiente, de manera que el Presidente sólo podrá manifestar el
consentimiento para obligar al Estado una vez se haya superado esta instancia:
“Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.
Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
(…)
10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y
de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro
de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá
intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara
constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no
serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean
declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República
sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva”.
(Resaltado fuera de texto).
En la jurisprudencia de esta Corporación es absolutamente claro que
contrarían la Constitución aquellos actos celebrados como tratados cuando no
han cumplido el trámite que la Carta Política prevé133:
“La Corte Constitucional, en desarrollo de los artículos 241, numeral 10, y 150,
numeral 16, de la Constitución, ha establecido en su jurisprudencia que contrarían la
Constitución todos aquellos tratados celebrados sin el lleno de los requisitos del
trámite interno, a saber, existencia de ley aprobatoria del tratado y análisis de
constitucionalidad de ésta y el tratado que contiene, por parte de la Corte”134.
La importancia del aval congresional para la validez de los tratados se explica
porque si bien el Presidente, en su calidad de jefe de Estado, es quien dirige
las relaciones internacionales, es al Parlamento como foro político y
democrático por excelencia a quien corresponde decidir cuál es el alcance y
límite de las obligaciones que Colombia está dispuesta a asumir en el
escenario internacional, como expresión de la soberanía que reside en el
pueblo pero es ejercida a través de sus representantes democráticos. Sobre el
particular, la jurisprudencia ha destacado el vínculo inescindible entre los
tratados y la soberanía, la seguridad y la existencia misma de la nación. En
este sentido ha indicado lo siguiente:
“La facultad concedida al Congreso tiene una razón de ser evidente: la importancia
de los tratados internacionales, y su relación con la soberanía, la seguridad y la
existencia de la nación, exigen que en sus trámites se manifieste la voluntad de ésta
última representada en el Congreso. Tales asuntos mal podrían dejarse a la voluntad
de una sola persona”135.
133
Corte Constitucional, sentencias C-477/92, C-504/92, C-562/92, C-563/92, C-564/92, C-589/92, C-027/93,
C-276/93, C-400/98, C-363/00, C-1258/00, C-1439/00, C-303/01, C-862/01, C-264/02, C-896/03, C-962/03,
C-280/04, C-533/04, C-557/04, C-622/04, C-1144/04, C-150/05, C-154/05, C-176/06, C-239/06, C-926/07,
C-944/08 y C-379/09, entre muchas otras.
134
Corte Constitucional, Sentencia C-622/04.
135
Corte Constitucional, Sentencia C-227/93.
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110
Con ello también se asegura que la formación de la voluntad del Estado sea
verdaderamente auténtica y soberana, contando con la participación activa y
directa de las tres ramas del poder público, fruto de una abierta deliberación
democrática y siempre dentro de los límites que la Constitución impone.
En la misma dirección, la doctrina ha cuestionado la asunción de compromisos
internacionales sin el consentimiento del Congreso, porque representa una
forma de eludir el control democrático:
“La práctica bastante generalizada de asumir obligaciones por medio de acuerdos
ejecutivos, con la variante latinoamericana de las notas reversales, ofrece el reparo
de impedir un control democrático inmediato y sobre el mismos acto. Deja al
arbitrio del poder administrador la consumación de un acto para el que la
Constitución ha fijado una gestión o competencia compartida entre los poderes
políticos del Estado. Para escapar a tales recaudos sólo se han invocado razones
prácticas, que hacen rapidez que reclaman ciertas negociaciones propias del ritmo
acelerado de las cuestiones exteriores contemporáneas”136.
Lo anterior se refuerza cuando, como ocurre en esta oportunidad, un acuerdo
internacional involucra obligaciones que son cuantitativa y sobre todo
cualitativamente sensibles para el Estado colombiano, en la medida en que
guardan relación directa con importantes principios constitucionales como el
ejercicio de la soberanía, la restricción de la potestad punitiva, el principio de
soberanía fiscal, el monopolio de la fuerza y el dominio eminente sobre el
territorio como elementos esenciales del Estado, por mencionar solo algunos
de ellos.
Cada uno de los compromisos y deberes asumidos por esta vía exige la
intervención y aval del Congreso, luego de una profunda y cautelosa
deliberación democrática, así como la revisión de constitucionalidad antes de
que el Presidente de la República pueda manifestar el consentimiento para
obligar al Estado colombiano. Sin embargo, como nada de esto ha ocurrido en
el caso del “Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica
en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de
los Estados Unidos de América”, la Corte concluye que la formación de la
voluntad del Estado se encuentra apenas en proceso de gestación.
En este orden de ideas, en la medida en que para el derecho interno no existe
formalmente un tratado internacional que reúna las exigencias previstas en la
Constitución, la Corte no puede emitir un pronunciamiento de fondo sobre su
exequibilidad o inexequibilidad.
Abordar un análisis al respecto implicaría aceptar que un tratado puede estar
vigente durante algún tiempo sin la aprobación del Congreso, al menos hasta
que la Corte declare su inexequibilidad, cuando es claro que el artículo 224 de
la Constitución sólo permite la aplicación provisional de tratados de naturaleza
136
Juan Vicente Sola, “Constitución y Economía”. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2004, p.532.
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111
económica o comercial. Además, la declaratoria de inexequibilidad conduciría
a anular un acto que en sí mismo no se encuentra viciado –la suscripción del
Acuerdo por el Presidente de la República-, sino que hace parte de la tríada
constitucional de los tratados como actos jurídicos complejos, que en este caso
se encuentra apenas está en proceso de formación.
Por tal motivo, la Corte considera que lo procedente es remitir el Acuerdo al
Presidente de la República, para que le imparta el trámite constitucional
propio de los tratados, por supuesto dentro del ámbito de discrecionalidad
inherente a su condición de director de las relaciones internacionales,
Sin embargo, las razones aquí expuestas permiten afirmar y hacen necesario
que la Corte declare expresamente que, ante la falta de aprobación legislativa
y control previo de constitucionalidad, el Acuerdo bajo examen no puede
producir efectos jurídicos en el ordenamiento interno hasta tanto cumpla con
el trámite constitucional previsto para los tratados en forma solemne, es decir,
de conformidad con lo establecido en los artículos 150-16, 154, 157, 158, 160,
165, 224 y 241-10 de la Carta Política.
Desde otra perspectiva, esta Corporación estima que no le corresponde evaluar
ni pronunciarse sobre el alcance jurídico del Acuerdo en el foro internacional,
ni señalar los efectos o implicaciones de esta decisión en dicho ámbito, puesto
que ello escapa a su órbita de competencia y a sus atribuciones como juez
constitucional.
Por último, la Sala encuentra que si bien es cierto que no todo el contenido del
Acuerdo involucra nuevas obligaciones o conlleva una extensión de los
compromisos previamente adquiridos, también lo es que su decisión debe
comprender la totalidad del instrumento. En efecto, el Acuerdo conforma una
unidad de sistema, donde cada una de sus cláusulas guarda un vínculo
inescindible con el resto del articulado, más aún cuando, como es razonable
suponer, éstas han sido el resultado de complejas negociaciones entre las
partes signatarias137.
Así mismo, la Corte precisa que esta decisión de ninguna manera implica
abordar un análisis sobre la constitucionalidad de las cláusulas del Acuerdo,
pues ello sólo tendrá lugar si se cumplen dos condiciones:
(i)
(ii)
Que el Presidente de la República, en su calidad de director de las
relaciones internacionales, decida someter el Acuerdo a consideración
del Congreso, ya sea manteniéndolo inalterado o previa renegociación;
Que el Congreso le imparta su aprobación mediante ley de la República.
En tal caso, el tratado deberá ser remitido a la Corte para que ejerza el
correspondiente control previo, automático, definitivo e integral de
constitucionalidad.
137
Cfr., Sentencias C-087/98, C-557/00, C-251/02 y C-879/08, entre otras.
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112
VIII.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- REMITIR al Presidente de la República el denominado “Acuerdo
complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y
Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados
Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, para que le
imparta el trámite constitucionalmente previsto para los tratados
internacionales.
Segundo.- DECLARAR que el denominado “Acuerdo complementario para
la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los
Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América”,
suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, no puede surtir efectos en el
ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con el trámite
constitucional previsto para los tratados en forma solemne, de conformidad
con lo establecido en los artículos 150.16, 154, 157, 158, 160, 165, 224 y 241
numeral 10 de la Carta Política.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Con salvamento parcial de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
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113
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
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114
SUMARIO
Pág.
I. ANTECEDENTES…………………………………………………………1
II.- NORMA DEMANDADA………………………………………………..2
III. LAS DEMANDAS
1. Expediente D-7964…………………………………………………15
2. Expediente D-7965…………………………………………………15
IV. INTERVENCIONES
1.- Ministerios del Interior y de Justicia,
de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional y
Secretaría de la Presidencia de la República…………………….....16
2.- Consejo de Estado………………………………………….……....21
3.- Defensoría del Pueblo……………………………………….…..…21
4.- Presidencia de la República………………………………………..24
5.- Doctor Belisario Betancur Cuartas………………………………...26
6.- Comisión Colombiana de Juristas…………………………………26
7.- Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
de la Universidad Externado de Colombia………………………...29
8.- Universidad Militar Nueva Grada…………………………………30
9.- Corporación Colectivo de Abogados……………………………...31
10.- Otras intervenciones ciudadanas…………………………………33
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR…………………………………...37
VI.- PRUEBAS
1.- A la Presidencia de la República..…………………………………38
2.- Al Congreso de la República……………………………..……......40
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115
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
 Aclaración preliminar. Del Concepto del Consejo de Estado……...40
 Breve presentación del caso…………………………….………….41
 Problemas jurídicos y metodología de análisis………….……........43
A.- DE LA NATURALEZA DEL ACTO ACUSADO
1.- La tríada constitucional de los tratados
como actos jurídicos complejos…………………………………….....44
2.- Los tratados internacionales son independientes
de su denominación formal……………………………………………45
3.- La distinción entre tratados solemnes y acuerdos simplificados…..49
3.1.- Los tratados solemnes como forma prevista
en la Constitución para que el Estado colombiano
pueda asumir obligaciones internacionales
ex novo, ampliarlas o modificarlas……..………………….50
3.2.- Los Acuerdos Simplificados no pueden contener
obligaciones internacionales nuevas, o que
excedan o modifiquen las asumidas en el tratado
solemne del cual se derivan……………………………….53
4.- Las obligaciones nuevas o adicionales
en un Acuerdo Simplificado………………………………………..62
5.- El Acuerdo demandado es formalmente un acuerdo
simplificado pero su contenido material regula asuntos
propios de un tratado internacional……..………………………….64
5.1.- Obligaciones adquiridas por el Estado colombiano
a través del Acuerdo.……………………………………...65
5.2.- El Acuerdo contiene obligaciones ex novo para el
Estado colombiano, así como una extensión
de las adquiridas con anterioridad…….…………….….....70
5.3.- Conclusiones……………………………………….……...81
B.- DE LA COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.- El control de constitucionalidad como garantía básica
en un Estado de Derecho ………………………………………….85
2.- La fundamentación múltiple del control constitucional
de tratados. Evolución jurisprudencial……………………………..86
2.1.- Primera etapa. Procedencia de la acción
Auto 288 de 2010
116
pública de inconstitucionalidad…..……………………….87
2.2.- Segunda etapa. Improcedencia del control mediante
acción pública de inconstitucionalidad pero advertencia
sobre una situación “irregular y preocupante, que
atenta contra el orden interno y la seguridad jurídica”…92
2.3.- Tercera etapa. Rectificación de jurisprudencia y
procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad..94
3.- Procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad
contra acuerdos que regulan aspectos propios de un
tratado internacional………………………………………………..97
3.1.- Control previo y automático de constitucionalidad……….97
3.2.- Control por acción pública de inconstitucionalidad............98
4.- Conclusiones………………………………….……..…………....104
C.- ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL ACUERDO
1.- Breve reseña de los cargos de inconstitucionalidad
y de las intervenciones presentadas………………………………105
2.- Idoneidad de la demanda… ………………………………...……106
3.- El Acuerdo demandado no puede surtir efectos en el
ordenamiento jurídico interno por no haber cumplido
con los requisitos constitucionales exigidos para la
aprobación de tratados…………………………………………....107
VIII.- DECISIÓN……………………...…………………………………..112