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LA INDUSTRIA TURISTICA DOMINICANA
Y LOS PROBLEMAS IMPOSITIVOS QUE AFECTAN LA
COMPETITIVIDAD
El turismo en la economía dominicana
Suponemos que nadie pretenderá que es una exageración si se dice que el turismo es
la nueva espina dorsal de la economía dominicana. El sector incluye directamente las
actividades hoteleras, bares y restaurantes, cuyos servicios son utilizados en un alto
porcentaje por no residentes, por lo que constituyen exportaciones de servicios y
bienes. Pero además, indirectamente existen otras muchas actividades que le sirven de
apoyo o suministro, o cuya demanda está asociada a los ingresos generados por el
turismo. La suerte de estas ramas de la economía está íntimamente ligada a lo que
ocurra con el turismo.
Es, con toda seguridad, el sector más integrado de la economía nacional, y el que
irradia mayor influencia y el que más distribuye ingresos hacia el resto del aparato
productivo. Los aproximadamente 4.3 millones de no residentes que están visitando el
país durante el presente año, incluyendo 4 millones sólo por vía aérea, algún efecto
importante han de estar teniendo sobre toda la economía.
Para alcanzar una idea más o menos precisa de su magnitud vamos a considerar que
según las estadísticas del Banco Central, la estadía media de los visitantes extranjeros
(vía aérea) fue de 9.3 días en el 2006 y el gasto diario promedio fue de US$102.72. A
su vez, cada dominicano residente en el exterior gasta en el país unos US$785 durante
su visita, equivalentes a 46 dólares diarios.
El consumo al día de un
turista extranjero
equivale al de 14
dominicanos. Los
visitantes son
responsables por el 15%
del consumo privado
que se realiza en el país.
Considerando que una aproximación a lo que es
el consumo diario medio per cápita de la
población local es de US$7.23 diarios
(exceptuando el consumo de los propios
turistas,), esto quiere decir que el consumo al día
de un turista extranjero equivale al de 14
dominicanos, y que los visitantes son
responsables por aproximadamente el 15% del
consumo privado que se realiza en el país.
Claro está que la estructura de consumo del
turista no es comparable a la del dominicano
medio, por lo que no se manifiesta de la misma manera en la demanda de bienes para
cualquier sector de la economía; la del visitante está más centrada en alojamiento,
alimentos, productos del tabaco, transporte, entretenimiento, productos artesanales,
etc. Por tanto, si bien es cierto que hay ramas de la economía para las cuales el
turismo es irrelevante, hay otras como la agricultura, puertos, aeropuertos, transporte
interno, abastecimiento de combustibles, artesanías, espectáculos, comunicaciones,
construcción, y algunas ramas industriales, como las de alimentos y bebidas, muebles,
equipamiento de habitación, etc., para las cuales el comportamiento de este sector
puede ser crucial. Igualmente importante puede ser la demanda para varias otras
ramas productoras de bienes de consumo, como productos de limpieza y tocador,
productos de papel, etc. Sin lugar a dudas este es un nicho de mercado significativo
para muchos productores nacionales, si bien todavía no es suficiente para definir la
dinámica del conjunto de las ramas productivas.
Vale la pena indicar también que una reorientación de las inversiones que está
teniendo lugar en los momentos actuales es la de grandes operaciones inmobiliarias
ligadas al turismo. Gran parte de las nuevas construcciones se canalizan a villas y
apartamentos lujosos destinados a ser comercializados para el mercado internacional,
por lo que sería de esperar que en el futuro sea creciente la participación del turismo de
elevados ingresos, aunque con menor impacto en la ocupación hotelera.
Es por todas las razones expuestas que resulta insuficiente pretender medir el aporte
del sector limitándolo al valor agregado generado en los hoteles, bares y restaurantes.
En 2005, el World Travel and Tourism Council, publicó un trabajo titulado “Dominican
Republic: Travel and Tourism, Sowing The Seeds Of Growth”, en el que se hacen
estimaciones sobre el alcance económico de las actividades directas e indirectas del
sector, a través de la elaboración de una cuenta satélite de turismo.
PIB Turismo y PIB resto sectores en 2005
Fuente: WTTC
De acuerdo al estudio señalado, en 2005 la economía relacionada con el turismo, que
incluye a la producción directa así como la indirecta, elevó su monto a US$7,026
millones, mientras el PIB total del país alcanzó los US$29,333 millones. Lo anterior
significa que el turismo en sentido amplio abarca o mueve el 23.9% de la generación de
valor agregado nacional, lo que le otorga enorme relevancia e influencia.
Factores que favorecieron el desarrollo del sector en la República Dominicana
Cuando a inicios del decenio de 1980 el país recibió las señales de alarma sobre el
futuro de la industria azucarera, y se comenzó a plantear la conveniencia de que la
economía se fuera preparando para ver la sustitución gradual de su “espina dorsal” que
ya no podría seguirlo siendo por mucho tiempo, pocos se atrevieron a pronosticar que
esa sustitución tuviera lugar de manera tan rápida y exitosa.
Aunque casi todas las economías de América Latina se proponían diversificar sus
fuentes de generación de divisas, en pocos países se planteaba esto como una
necesidad muy apremiante como para la República Dominicana, dado el hecho de que
su producto principal, el azúcar, entraba en decadencia.
Pero, igualmente, ninguno fue tan exitoso en diversificar su sector exportador en tan
corto tiempo. Hoy el país cuenta con varias fuentes importantes de generación de
divisas, incluyendo las remesas familiares, la propia industria azucarera, algunos otros
productos agrícolas, la minería, las zonas francas y las telecomunicaciones. Pero no
escapa al conocimiento de nadie que el más importante de todos es el turismo.
Principales fuentes de suministro de
divisas en la economía dominicana, 2006
En millones US$
10,534.8
2061,5
Zonas francas (neto)
Turismo
Exportaciones, no ZF
Remesas familiares
3792,2
1933,4
2747,7
Este sector, por sí sólo, aportó a la economía nacional en 2006 unos US$3,792
millones, un 36% de los ingresos de la cuenta corriente de la balanza de pagos y más
que ninguna otra rama individual de la economía. Su crecimiento ha sido persistente
por casi tres décadas, salvo algunos años por circunstancias especiales, muchas veces
por factores que escapan completamente al entorno nacional.
En una primera etapa, el crecimiento del sector estuvo ligado a varios factores, entre
ellos la existencia de un régimen de incentivos fiscales a la inversión en el sector. Con
esta política de incentivos ocurrió algo parecido a lo que es muy común, en cada época
histórica, al conjunto de ideas prevalecientes entre los académicos y los gestores
prácticos de la economía: por un tiempo se les considera positivos, se aplican, se
ponen de moda y rinden algunos frutos; pero después engendran resistencias y
críticas, surge un nuevo paradigma que los cuestiona, hasta que desaparecen.
Cuando, entre finales del decenio de los ochenta y principios de los noventa, se hacía
evidente que los incentivos fiscales basados en exenciones o exoneraciones
impositivas tendían a desaparecer, la corriente que impulsaba tal tendencia planteaba
persistentemente que el esfuerzo promotor del Estado debía canalizarse por vía del
gasto público y por el conjunto de políticas macroeconómicas.
En el caso del turismo, se esperaba que la nueva política de fomento estatal se
reflejara en buena infraestructura y servicios de apoyo al sector. Por otro lado, se
esperaba que las demás políticas macroeconómicas, como tipo de cambio, crédito y
tasas de interés, precios y salarios, etc. ayudarían a crear un ambiente atractivo para la
inversión turística y para hacer el país cada vez más competitivo a los visitantes del
exterior.
Muchas de las expectativas expuestas han
ocurrido, pero muy precariamente. Al menos, no
en una magnitud congruente con la importancia
que tiene el turismo para la sociedad dominicana:
si el país quiere que su principal negocio sea
recibir visitas, habría que concentrar el interés en
mantener costos competitivos, tener la casa en
orden y estar preparados para brindar confort,
seguridad, buena acogida y generar una buena
impresión.
Si el país quiere que su
principal negocio sea
recibir visitas, tiene que
mantener costos
competitivos, la casa en
orden y estar preparado
para brindar confort,
seguridad, buena acogida
y generar una buena
impresión.
Recientemente, si bien el país ha tenido éxitos
considerables al restablecer un clima de
estabilidad macroeconómica, el conjunto de
políticas dista mucho de haber focalizado la atención en elevar la competitividad de los
sectores productivos. Por un lado, la política monetaria ha centrado la atención en
mantener un tipo de cambio nominal bajo y estable con lo que se ha dado un proceso
de apreciación de la moneda nacional, el cual se traduce en un encarecimiento relativo
del producto dominicano con relación al de otros destinos con los cuales competimos.
Por otro lado, el hecho de que se asimilara la desaparición de los incentivos tributarios,
y se planteara suplantarlos por incentivos presupuestarios, tampoco justificaba que en
la práctica se le confiriera al sector un tratamiento tributario que resulta discriminatorio
frente a cualquier otro sector productivo y, mucho más cuando se trata de una actividad
de generación de divisas. Esto es, ya no se trata de que no se le exime el pago de
impuestos, sino de que el sector carga con impuestos que fueron concebidos en virtud
de otra filosofía.
La carga tributaria que afecta al turismo
Como es ampliamente reconocido, el turismo es fundamentalmente una actividad de
exportación, y es universalmente aceptado que los países no exportan impuestos. Por
tal razón, es normal que en el diseño de los sistemas impositivos, se cuide de mantener
exentos los bienes y servicios cuyo destino es la exportación. Pero no es el caso de la
República Dominicana. Si bien es cierto que el país aplica tal principio en lo relativo a
las exportaciones de bienes, el servicio turístico está afectado directamente por
múltiples cargos y figuras de carácter tributario que son ampliamente conocidos.
Al contrario, el desarrollo de una actividad tan dinámica como el turismo ha despertado
el apetito fiscal y provocado que diversos funcionarios sectoriales, fiscales o del área
macroeconómica hayan comenzado a percibirlo como un medio bastante atractivo para
la obtención de recursos fiscales. Tal atractivo se hace más patente al considerar las
circunstancias normales del visitante: el contribuyente se trata de un extranjero, que no
hace protestas callejeras, ni participa en los programas de opinión. Por lo demás, es
un individuo que nadie osaría calificar como un pobre padre de familia, Y mucha mayor
razón es que ni siquiera vota en las elecciones.
Lo que muchas veces se pierde de vista es que su capacidad de elección tiene un
poder de impacto mayor que el voto que se deposita en las urnas: elegir el país a
donde va, y eso influye en todo el proceso económico.
Llegados al nivel a que se encuentra la República Dominicana, ya ni siquiera los
actores del sector pretenden que se les dé el mismo tratamiento que a los demás
exportadores, ni que el turista reciba un tratamiento privilegiado frente a la población
nacional, pero sí que se entienda que al sector hay que preservarlo por su importancia
en la a economía dominicana.
Aunque el turista no vota
en las urnas, tiene un
poder de impacto mayor
que el voto: elegir el país a
donde va.
Lo que ocurre es que, tal como se ha venido
conformando el sistema impositivo, se aprecia
claramente una tendencia
a
estropear el
desenvolvimiento del sector. De un sector que, por
lo demás, es el único en que el país tiene un
potencial muy tangible y que conserva una
perspectiva clara de desarrollo futuro.
Impuestos
Impuesto sobre la
renta
IVA
Impuesto sobre la
propiedad
COMPARACIÓN DEL IMPACTO DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS SOBRE EL TURISMO VERSUS OTROS SECTORES
Zonas
Otros
Agricultura Mineria Industria Francas
Comercio Comunicaciones Transporte Construcción Finanzas servicios
Turismo
SI
SI
SI
-
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
-
-
SI
-
SI
SI
-
SI
-
-
-
-
SI
-
SI
SI
-
-
SI
SI
-
-
SI, los
traslada
-
SI, los
traslada
-
-
-
-
-
SI
SI, muy
pesado
SI, no lo
traslada
ISC combustibles
SI
-
SI
-
-
-
SI
-
-
-
SI
ISC cheques
ISC
comunicaciones
Peajes
Derechos
aeropuertos
Tarjetas turismo
Impuesto salida
pasajeros
Impuesto asientos
avión
Derechos
aeronáuticos
Impuestos de
exportación
SI
-
SI
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SI
SI
SI
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-
-
SI
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-
SI
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SI
-
-
-
SI
-
SI
-
-
-
-
-
-
-
-
-
ISC bebidas y
tabaco
En el sistema impositivo actual, el turista comienza a pagar tributos al fisco dominicano
desde que se monta en el avión que lo traerá al país y no deja de seguir pagando hasta
que aterriza nuevamente en su lugar de origen. El turismo tiene una gran diversidad de
impuestos que afectan directamente al sector, pero esos no son los más costosos,
aunque sí los más visibles. Al igual que ocurre con cualquier otro sector de la
economía, la mayor parte de los impuestos que constituyen la estructura tributaria
dominicana no están concebidos para afectar al turismo, pero en la práctica lo afectan.
En general, no están concebidos para afectar a sectores en particular, sino a los
consumidores que son sus clientes. Pero la mayoría de los sectores tienen la
posibilidad de trasladar el pago del impuesto a sus consumidores finales. Sin embargo,
en el caso del turismo eso es extremadamente difícil, tanto por el monopsonio de los
grandes touroperadores como por el hecho de
que el turista es un extranjero que no está
obligado a tributar a un gobierno de un país
El turista comienza a
que no es el suyo, y puede perfectamente irse
pagar al fisco dominicano
a vacacionar a otra parte.
desde antes de montarse
en el avión que lo traerá al
Muchas veces se tiene la percepción
país y no deja de pagar
equivocada de que el turismo es una actividad
hasta que aterriza
económica que paga pocos impuestos al fisco
nuevamente en su lugar
dominicano. Esta percepción proviene de
de origen
aquellos intentos de medición, que consideran
exclusivamente los impuestos que se generan
en el hotel o el avión, sin considerar la
multitud de agentes que participan en el proceso de la visita o en el abastecimiento al
hotel.
El turista paga impuestos al fisco dominicano en todas las etapas del viaje: por el
asiento del avión, por el combustible del avión, por el aterrizaje en el aeropuerto, por la
seguridad del aeropuerto, por la vigilancia del espacio aéreo, por el derecho de entrada
al país, por los combustibles del transporte local; ITBIS por los pasajes, por la
habitación y los servicios de hotel; ITBIS e impuestos selectivos por las bebidas y
cigarrillos, por los artículos electrodomésticos que se usan en el hotel, etc., hasta los
derechos de salida del país y nuevamente por el asiento del avión en que se va.
Mucha gente tiene la
percepción equivocada de
que el turismo paga pocos
impuestos al fisco
dominicano… la mayor
parte de los impuestos
que paga el sector turismo
no las liquida ante la DGII
el turista, ni el hotel, ni la
línea aérea, sino las
empresas de ron,
cigarrillos y cervezas, así
como las que producen o
abastecen de equipos o
insumos a la hotelería
Muchos de los impuestos que se integran a la
estructura de costos del sector turismo están
remitidos a renglones que, para el consumidor
nacional,
suelen
ser
catalogados
como
“suntuarios” o al menos de no muy primaria
necesidad. Tal es el caso
de las bebidas
alcohólicas, los cigarrillos, los televisores, equipos
de sonido, etc. Todos estos renglones están
gravados con altos impuestos selectivos bajo el
entendido de que es lo que corresponde pagar al
consumidor local; pero también se les pega a los
costos de producción del sector turismo.
En realidad, la mayor parte de la carga impositiva
que recae sobre el turismo no las liquida el turista
mismo ante los organismos recaudadores, ni
siquiera el hotel ni la línea aérea, sino las
empresas que producen o importan los
combustibles, las bebidas, los alimentos, los
servicios telefónicos, los bancos o las empresas industriales que abastecen de equipos
o insumos a la hotelería. Por eso es que esta carga resulta tan difícil verla, y se genera
la falsa impresión de que el turismo paga pocos impuestos.
Considerando los aportes directos que hace al fisco, así como una estimación de lo que
implican los impuestos indirectos, tanto generales (como el ITBIS), o selectivos a las
bebidas, combustibles, electrodomésticos y tabaco, tomando en cuenta la proporción
del consumo total del país que representan los turistas, se elaboró el cuadro siguiente,
mediante el cual se determina que el turismo fue responsable del pago de
mínimamente RD$25,110 millones en el 2006.
En realidad, el monto definitivo debe ser bastante mayor, aunque carecemos de medios
objetivos para determinarlo. Sin embargo, es obvio que esta cifra no incluye el
impuesto sobre la renta pagado por los negocios turísticos y sus empleados, ni los
impuestos arancelarios, a vehículos, peajes etc. procedentes de las operaciones
turísticas y de su personal.
Pero además, en el caso del ITBIS se le aplicó al consumo de los turistas la misma
proporción que representan en el consumo nacional, sin considerar el tipo de consumo.
Es evidente que la estructura de consumo del turista está más sesgada hacia bienes
gravados que la del dominicano común. Sólo hay que pensar que la mayor parte de la
alimentación del hogar dominicano está exenta de ITBIS, mientras que la del turista, al
ser consumida en hoteles y restaurantes, está gravada.
Más marcado aún es en el caso de los impuestos selectivos al consumo. Si el consumo
turístico representa el 15% del consumo nacional, en el caso de los bienes altamente
gravados, como las cervezas, alcoholes y
cigarrillos, el porcentaje debe ser mayor. Sólo hay
que considerar, a diferencia de la población
Si en conjunto el sector
visitante, la gran proporción de niños en el perfil
pagó al fisco en el 2006
de la población nacional, que no fuman ni
unos RD$25,110 millones,
consumen alcohol.
eso implica que cada
visitante dejó al fisco
Pero más que eso, a diferencia del común de la
dominicano unos 191 US
población local, la circunstancia en que se
dólares por su viaje.
encuentra el turista está rodeada de elementos
que incitan al consumo de esos bienes: se
encuentra de vacaciones, en ambiente festivo, y
normalmente el costo marginal de consumir dichos bienes es cero, pues forma parte
del paquete todo incluido. En resumen, si bien en términos macroeconómicos el
turismo representa el 15% del consumo, en aquellos renglones que pagan impuestos
selectivos este porcentaje debe ser mucho mayor.
Pero a falta de medios objetivos para medirlo, nos limitaremos a la estimación de
RD$25,110 millones pagados al fisco por el sector en el 2006. Esto solo se refiere al
Gobierno Central, de modo que no incluye posibles aportes a otros niveles de
Gobierno, como los municipios, ni aportes voluntarios a la comunidad para fines
públicos, que al fin de cuentas, tienen el mismo significado que los impuestos.
Tampoco incluye el 10% de propina obligatoria que, si bien no es un impuesto en el
sentido estricto de la palabra, por no ir a las arcas fiscales, al originarse en una ley
impuesta por el Estado genera en el que la paga la misma impresión y el mismo costo
que una carga tributaria.
Estimación de los Ingresos fiscales derivados del turismo
En millones RD$
2004
2005
2006
I. Impuestos dirigidos al sector
a) Reportados a Tesoreria
Salida pasajeros
Tarjetas de turismo
Derechos aeroportuarios
Sub total dirigidos reportados
3,144.7
1,037.0
1,433.5
5,615.2
2,491.2
750.0
1,141.2
4,382.4
2,900.8
1,034.0
1,714.8
5,649.6
b) No reportados a Tesoreria
Tasas aeronauticas*
Tasa de seguridad
Contrib. Dept. Aeroportuario
Contribucion CESA
Sub total no reportados
2,633.6
399.7
415.6
159.9
3,608.8
2,133.2
323.8
336.6
129.5
2,923.1
2,680.6
372.2
386.9
149.9
3,589.6
II. Impuestos no dirigidos al sector
ITBIS por consumo turistas**
ISC turistico***
Impuestos sobre propiedad inmobiliaria****
Sub total no dirigidos
4,872.0
2,793.0
403.8
7,665.0
6,345.0
3,135.5
823.1
10,303.6
8,083.2
6,827.6
959.6
15,870.4
16,889.0
17,609.1
25,109.6
TOTAL
* Cifras tomadas del reporte del Director de Aeronautica Civil
** La parte de ITBIS pagada por el consumo de los turistas, fue estimada por Ecocaribe, S.A., considerando
el porcentaje del 15% de todo el ITBIS recaudado, en atención únicamente a la proporción del consumo
nacional que representan los turistas .
*** Corresponde a la parte de consumo turístico en los bienes que pagan impuestos selectivos, como
bebidas, cigarrillos, electrodomésticos y combustibles. Se estimo que el turismo responde por el 15% del
consumo de esos bienes
**** Se estimo que un 25% de lo que se cobra por IVSS corresponde al sector turismo
La carga impositiva es el componente de costos que más rápidamente sube en la
estructura de costos del sector turismo. Y junto al problema derivado de la
sobrevaluación cambiaria, constituye la mayor amenaza al desenvolvimiento del sector.
Si en conjunto el sector pagó en el 2006 unos RD$25,110 millones, y esta cifra se
divide entre los 3,965,000 visitantes que el país recibió (incluyendo dominicanos
ausentes), eso implica un promedio de RD$6,333 por turista. A la tasa de cambio
media registrada en dicho año, se tiene que cada visitante extranjero dejó al fisco
dominicano unos 191 US dólares por su viaje.
En definitiva, sin considerar las propinas, por lo menos el 20.1% del costo de la visita al
país de un extranjero se trata de impuestos pagados al fisco dominicano. Eso podrá a
mucha gente parecerle normal. El problema es que el turista tiene muchas
posibilidades de elección, y eso hace muy difícil al productor dominicano del servicio
trasladarle toda la carga. Y en la medida en que ocurra, todo el país sale perdiendo.
Los cálculos precedentes corresponden al año 2006. Pero esto en vez de atenuarse
tiende a agravarse cada año. Por ejemplo, en agosto del 2005 se promulgó el decreto
403-05, subiendo cinco dólares al impuesto por pasajero llegado por vía aérea.
A partir del reciente mes de abril del 2007 fue dictado el Decreto 225-07, mediante el
cual se elevan y uniforman los derechos por los servicios aeronáuticos y
aeroportuarios, para todo tipo de pasajeros
transportados, todo tipo de vuelos y todo tipo de
pasajeros, tanto en entradas como en salidas.
En definitiva, sin
Anteriormente los vuelos charter, que transportan
considerar las propinas,
a la mayor parte de los turistas, estaban sujetos a
por lo menos el 20.1% del
impuestos especiales. Las tasas aeronáutica y
costo de la visita al país
aeroportuaria eran US$7.50 por pasajero. Pero
de un extranjero se trata
ahora se igualaron a los vuelos regulares, y tienen
de impuestos pagados al
que pagar a la entrada y salida. Ahora el costo del
fisco dominicano
impuesto
por
todos
los
pasajeros,
independientemente del tipo de vuelos, es de
US$13. 75, pagado dos veces.
Eso significa que para los pasajeros en vuelo regular se les aumentó el impuesto en
US$2.50 (1.25 dólares a la entrada y otros tantos a la salida), mientras que a los
usuarios de vuelos charter, que son el 66.4% del total de visitantes extranjeros, el
aumento fue de US$12.50 (6.25 dólares a la entrada y otros tantos a la salida), al
pasar de 7.50 a 13.75 dólares la tarifa. En resumen, el incremento (promedio
ponderado) fue de US$9.14 por el decreto de este año.
Con ello se propone cubrir los costos de una serie de responsabilidades que de todas
maneras correspondía cubrir al Estado, como el Instituto de Aviación Civil, la Secretaría
de Estado de Turismo, el Cuerpo de Seguridad Aeroportuaria, la Fuerza Aérea
Dominicana, así como los diversos servicios gubernamentales en las terminales
aéreas. Todo lo anterior sin agregar que este año también fueron elevados
considerablemente otros impuestos que afectan al sector, como los combustibles y las
bebidas alcohólicas y cigarrillos.
Eso significa que sólo por efecto de los nuevos impuestos directos al turista en dólares,
a partir de este año el monto pagado por visitante se eleva por encima de 200 dólares,
dejados al fisco dominicano durante su estadía.
Otro factor que induce a un incremento del costo impositivo se deriva de la apreciación
real de la moneda. La razón es que con la inflación, los precios (y lógicamente el
impuesto pagado) de las bebidas, cigarrillos, artículos e insumos hoteleros, etc. va
subiendo en moneda nacional, pero al ser traducido a moneda extranjera se convierte
en un valor mayor si el dólar se mantiene fijo o baja, como ha venido ocurriendo.
Como ha sido expuesto en un brillante estudio reciente de The World Travel & Tourism
Tax Policy Center de The Michigan State University, en la mayoría de los mercados,
si un consumidor elige un negocio o producto sobre otro, una venta tiene lugar, y por
tanto un empleo y un ingreso. Pero en el turismo, si el consumidor elige otro negocio o
producto, la venta tiene lugar, pero en otro país o localidad. Y las políticas relativas al
turismo a veces olvidan que el consumidor tiene miles de productos o destinos para
elegir, siendo el precio, y por tanto los impuestos que son uno de sus componentes, el
principal factor a tomar en consideración1.
Qué le propone el sector al Gobierno Dominicano
Si el Gobierno Dominicano está realmente interesado en la competitividad de la
economía, lo primero que debería considerar es los medios para hacer rentable el
negocio turístico y atractivo el país para los visitantes. Desde ese punto de vista, la
variable fundamental es la tasa de cambio real.
En el aspecto tributario, bien podría hacer un esfuerzo, sin pretender que con ello se
hace un sacrificio fiscal de consideración, ni se están confiriendo privilegios sectoriales,
para tratar al turismo como lo que verdaderamente es: el principal sector exportador de
la economía dominicana.
El trato diferenciado del IVA
Uno de los principales elementos de comparación, tanto para el tour operador como
para el viajero mismo, es el impuesto al valor agregado (IVA). Conceptualmente, este
es un impuesto cuyo propósito es gravar el consumo interno, es decir, el de los
residentes del país, pero en el caso del turismo se transforma en un impuesto a la
exportación. Para cualquier exportador de bienes físicos, normalmente en el caso del
ITBIS no solo se prescinde del cobro, sino que se les devuelve lo que habían pagado al
comprar insumos.
Ante la dificultad de computar fehacientemente cuanto es exportado del servicio y
cuánto es vendido al consumidor local, otras veces se ha optado por aplicar una tasa
uniforme pero más baja a las actividades que preponderantemente suplen la demanda
de los turistas. Ciertamente, se entiende que para fines administrativos se complica
aplicar este precepto cuando el bien físico no pasa por los puertos de exportación. Pero
la conveniencia administrativa no puede ser un factor limitante cuando se trata de
preservar una rama de la economía que tiene un impacto tan determinante para la vida
del pueblo dominicano.
Para el sector hotelero este impuesto tiene un agravante adicional: siendo un impuesto
al consumo, prácticamente todos los sectores cargan el impuesto al precio de venta,
sin afectar sus costos ni competitividad. Pero si el hotel intenta trasladarlo al
consumidor, como haría cualquier otra empresa, lo más probable es que pierda la
1
Fundamental Considerations for Travel & Tourism Tax Policy Development in the Caribbean, por
Donald F. Holecek, Ph.D., A.J. Singh, Ph.D. y Alexander S. Nikoloff. The World Travel & Tourism Tax Policy
Center. Michigan State University. Mayo del 2001.
venta, particularmente en los paquetes negociados con los tour operadores, por lo que
no le queda más remedio que asumirlo como costo, lo que resta enormemente su
capacidad de competencia internacional. Mientras la República Dominicana mantenía
un ITBIS relativamente bajo, el sector convivía, no sin precariedades, con el referido
costo, pero la situación es que ya estamos en un nivel de 16%, convirtiéndose en una
carga extremadamente pesada.
Por esta razón, en diversos países que tienen interés en desarrollar o en conservar su
industria turística, a los servicios hoteleros utilizados por extranjeros no se les aplica el
impuesto al valor agregado. Pero en muchos otros países, cuando no se quiere dejar
fuera del impuesto a ningún tipo de establecimientos, por el temor a que sirva como
medio de elusión a los propios habitantes locales, lo que suele hacerse es aplicarles
una tasa diferencial al producto hotelero, congruente con la proporción de clientes
locales que constituyen su mercado.
Por ejemplo, en casi todos los países de la Unión Europea, el IVA aplicable a la
actividad turística suele tener una tasa que no pasa de la mitad, y a veces es una
fracción muy baja, de la tasa general. Por ejemplo, en Bélgica se les baja de 21 a 6%,
en Francia de 19.6 a 5.5%, en Italia de 20 a 10%, en Holanda de 19 a 6%, en España
de 16 a 7%, en Grecia de 18 a 6%, en Portugal de 17 a 5% y así ocurre en la casi
totalidad de los países de Europa.
IVA estándar e IVA a la Industria Hotelera en
Tasa IVA aplicable de
hoteleria
lalaUnión
Europea, %
Dinamarca
Tasa IVA Estandar
Suecia
Finlandia
Belgica
Irlanda
Italia
Austria
Francia
Holanda
Grecia
Reino Unido
Portugal
Alemania
Espana
Luxemburgo
0
5
10
15
20
25
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En América Latina, pese a que en la parte continental no tienen una dependencia tan
significativa del turismo, en muchos países se les aplica una tasa de cero IVA a los
hoteles, y en otros es frecuente también aplicarles una tasa más reducida que a los
demás establecimientos.
Para el caso dominicano, los países con producto turístico que constituye nuestra
competencia más cercana, tales como Jamaica, Bahamas y México tienen tasas de
IVA diferenciadas para el producto hotelero, y mucho más bajas que la nuestra. En
otros, como en Cuba, el impuesto ni existe. En México, en las playas del Estado de
Quintana Roo (zona turística de Riviera Maya) el IVA cobrado es de un 10%,
comparado con la tasa general del país que es 15%.
En los casos de las demás zonas del Caribe, los competidores más cercanos son
Jamaica, que de 15% baja el IVA a 5.9% a la industria turística, y de Bahamas, que
apenas les cobra el 2.4%. También es común el caso de países en que al visitante se
le devuelve lo pagado.
Como se puede apreciar, aunque el principio general es no gravar las exportaciones, el
descuento impositivo fundamental tiene lugar en aquellos países en que el turismo es
verdaderamente importante para la estructura económica. Hay países en que, si bien el
turismo les aporta mucho, su economía puede funcionar perfectamente sin este sector,
por lo cual no tienen mayor preocupación por cuidarlo. Este es el caso de los Estados
Unidos, en que en los últimos tiempos se preocupan más por los aspectos que
conciernen a la seguridad que a la satisfacción de los visitantes.
Es esta la razón por la cual el Gobierno debe considerar seriamente la circunstancia en
que se encuentra el más importante sector de su economía, para que la tasa del ITBIS
aplicada al paquete vendido por el servicio hotelero sea reducida, al menos al 8%.
La apertura de tiendas libres de impuestos en las zonas turísticas
Algo importante que podría hacer el Gobierno para potenciar la atracción de turistas en
un país que se ha convertido en particularmente caro, y en que los impuestos
contribuyen a acrecentar la imagen de caro del país, es posibilitar la apertura de
tiendas libres de impuestos para las zonas turísticas, en las que se expenderían
aquellos productos cuyo precio se ve más afectado por los impuestos, como las
bebidas, el tabaco y algunos electrodomésticos. Igual podría aprovecharse para la
venta de productos diversos de la industria y la artesanía dominicana.
Reducir al sector el impuesto sobre la propiedad de bienes inmuebles
Toda la teoría económica elaborada en torno a la conveniencia de que sea gravada la
propiedad inmobiliaria, concentra su atención en hacer progresivo el sistema tributario,
bajo el entendido de que la carga recae sobre la riqueza de los individuos, no los
costos de producción. Estamos seguros que, aunque la intención del legislador no fue
la de crear un impuesto sesgado en contra de la industria hotelera nacional,
lamentablemente, el resultado es ese, con el agravante de que en este caso, nuestra
industria no recibe un tratamiento impositivo de equidad respecto al resto de las
actividades productivas.
La razón es que con absoluta seguridad, de todas las actividades productivas
importantes del país, la hotelera es la industria más intensa en el uso de bienes
inmuebles. Esta industria requiere una inversión que supera los 50 mil dólares por
habitación, unos mil dólares por metro cuadrado. Ninguna otra industria demanda
tantos recursos por metro cuadrado de construcción, si se excluyen algunas zonas
comerciales para élites de la ciudad de Santo Domingo, donde el costo de la tierra
puede hacer que eventualmente se supere ese valor.
Este impuesto, por las razones señaladas, resulta lesivo para actividad turística, al
constituir una carga impositiva adicional de decenas de millones de pesos al año por
hotel, en una industria que no tiene la manera de transferir, vía costos, los impuestos
que la afectan.
Tomando en cuenta que la concepción original de este impuesto es gravar la riqueza,
no la producción, el sector encarece al gobierno bajarlo al menos a la mitad para los
establecimientos turísticos.
Eliminar la propina obligatoria
Este es otro factor de encarecimiento de costos del sector. Cuando después de cubrir
los diversos costos de hoteles y restaurantes, el visitante se encuentra con un IVA de
16%, y por encima tiene que pagar una propina impuesta por ley de 10%, y lo traduce
todo a moneda extranjera, con un peso increíblemente sobrevaluado, la impresión que
se forma sobre los costos del país no es nada agradable.
Ante tal consideración, el sector turístico entiende que lo mejor sería dejar libremente al
turista aportar la propina que considere apropiada. Ciertamente con una disposición de
este tipo, los salarios oficiales en la industria de hoteles y restaurantes tendrían que
subir. Pero entendemos que es preferible unificar los salarios mínimos del sector con el
resto del sector formal de la economía, bajo el entendido de que ese mayor costo sería
compensado por un mercado ampliado, debido al mayor atractivo que significarían los
hoteles y restaurantes dominicanos