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MARCO MACROECONÓMICO Y FISCAL DE
MEDIANO PLAZO
Israel Fainboim
Tercera Reunión del Grupo de Trabajo para el Desarrollo
de Marcos de Gasto de Mediano Plazo
Guatemala, Marzo 11-12 de 2010
Contenido
• Beneficios e importancia de un Marco Macro-Fiscal de
Mediano Plazo (MMMP)
• Descripción de los componentes de un MMMP
• Requerimientos para el desarrollo de un MMMP
1.
2.
3.
4.
Organización y capacidades técnicas
Disponibilidad de modelos y métodos
Información (bases de datos): disponibilidad, puntualidad, calidad y
cobertura
Coordinación institucional
Aclaración de Conceptos
Marco Macro-Fiscal de
Mediano Plazo
Marco macro de políticas enfocado
en pronosticar la evolución
económica y establecer las
restricciones agregadas de recursos
Marco de Gasto de Mediano
Plazo
Marco para decisión sobre
prioridades de gasto a nivel de
programas y dentro de una
envolvente agregado de gasto
Presupuesto por Resultados
Método de gestión del presupuesto
que se enfoca en los outputs
(productos) y outcomes
(resultados) de los programas
(el Presupuesto por Programas
es la versión más común)
I. Beneficios e Importancia de un MMMP
• Asegura consistencia entre la evolución macroeconómica y
las proyecciones fiscales y ayuda en consecuencia a mejorar la
estabilidad macroeconómica y fiscal (contribuyendo a
mantener el gasto público en un nivel sostenible en el mediano
plazo).
• Es el punto de partida del proceso presupuestal anual y del
Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP).
• Al mejorar la predictibilidad de los pronósticos de ingresos,
mejora a su vez la planificación del gasto y, por lo tanto la
predictibilidad de los flujos de recursos para la provisión de
servicios por el Estado.
II. Componentes de un MMMP
Preparar un MMMP implica desarrollar básicamente tres tipos
de actividades:
1. Producir pronósticos macroeconómicos y fiscales
2. Realizar análisis macroeconómicos y fiscales y formular
políticas
3. Hacer seguimiento de la economía y de las finanzas
públicas e identificar desviaciones respecto de las
proyecciones
II. Componentes de un MMMP
• Los tres tipos de actividades mencionadas pueden ser
asignadas a una unidad macro-fiscal dentro del Ministerio de
Finanzas (Hacienda).
• Estas unidades deben ser el “think-tank” de los MFs y
responder a solicitudes de los superiores jerárquicos,
realizando análisis de una gran variedad de asuntos
macroeconómicos y fiscales y proponiendo políticas
consistentes y oportunas.
• Los MFs deberían convertirse en interlocutores del banco
central, de las entidades multilaterales y de entidades
similares.
Actividad 1: Producir pronósticos macroeconómicos
y fiscales de mediano plazo
El objetivo último de esta actividad es desarrollar una línea de base de
proyecciones fiscales multianuales (ingresos, gastos y financiamiento) bajo
las políticas de ingresos y gastos vigentes.
Con ello se busca proveer un estimativo confiable de los recursos que
estarán disponibles en el presupuesto en el mediano plazo (envolvente
de gasto) y determinar si generan una trayectoria sostenible de la
deuda pública. Comprende:
• Modelación y proyecciones macroeconómicas de mediano plazo.
Desarrollar y mantener un modelo macroeconómico consistente para
realizar pronósticos de mediano plazo y actualizar las proyecciones en la
medida en que surja nueva información. (Los pronósticos de línea de base
se deben incluir en la circular presupuestaria)
Actividad 1: Producir pronósticos macroeconómicos
y fiscales de mediano plazo (cont.)
• Modelación y proyecciones fiscales. Producir
proyecciones fiscales multianuales de línea de base (para
ingresos, gastos y financiamiento) con base en las
proyecciones macro y las políticas de ingresos vigentes,
con el propósito de establecer techos agregados de gasto.
(Los pronósticos fiscales deben prepararse conjuntamente
con la agencia tributaria y las Direcciones de Presupuesto y
Crédito Público). Implican desarrollar modelos de
proyección de ingresos, gastos y servicio de deuda.
• Análisis de Sostenibilidad de Deuda (DSA). Verificar si
las proyecciones fiscales multianuales de línea de base
generan una trayectoria sostenible de la deuda pública (hay
hojas de cálculo –”spreadsheets”- disponibles para realizar
DSA)
Actividad 2. Análisis macroeconómico y fiscal y
desarrollo de políticas
• Implica identificar los riesgos existentes para la estabilidad
macroeconómica, el crecimiento y la sostenibilidad de la deuda.
Ello comprende:
• Realizar análisis de escenarios para identificar los riesgos
fiscales, los que deberán orientar la política fiscal. Desarrollar
escenarios para evaluar el impacto (los costos de largo plazo) de los
cambios en los supuestos económicos, los cambios de política, las
propuestas legislativas, los pasivos pensionales (y otros pasivos no
financiados) y contingentes (riesgos subnacionales, de las SOEs, de
los PPPs, etc.) y los efectos de diversos shocks (de precios de las
materias primas como petróleo, minerales, alimentos, etc.) sobre la
proyección de línea de base y proponer políticas para adoptar
acciones correctivas.
Actividad 2. Análisis macroeconómico y fiscal y
desarrollo de políticas (cont.)
• Evaluar el impacto de los escenarios alternativos sobre la
sostenibilidad de la deuda (DSA) y realizar “stress test” para
examinar el impacto sobre esta de diferentes shocks.
• Analizar el impacto de la política fiscal sobre los resultados
macroeconómicos y los vínculos financieros-fiscales,
incluyendo la coordinación de las políticas monetaria y fiscal.
• Analizar temas estructurales de largo plazo, como por
ejemplo, el impacto del envejecimiento de la población sobre
los gastos de la seguridad social y los servicios médicos, los
efectos fiscales del cambio climático, etc.
Actividad 2. Análisis macroeconómico y fiscal y
desarrollo de políticas (cont.)
Las actividades 1 y 2 deben traducirse en al menos
dos documentos:
• Un documento de objetivos de política fiscal,
preparado a comienzos de cada año y revisado a
mitad de año
• Un documento de riesgos fiscales que contenga
resultados de análisis de sensibilidad y análisis de los
efectos de los pasivos contingentes
Actividad 3. Seguimiento Macroeconómico y Fiscal
• Monitorear la evolución macroeconómica y la ejecución
presupuestal durante el año e identificar y analizar las
desviaciones significativas respecto de los pronósticos,
preparar análisis fiscales dentro del año y recomendar acciones
correctivas. Identificar las causas de estas desviaciones y
determinar si son temporales o permanentes, si son debidas a
factores controlables o no y si requieren una respuesta de
política.
• Monitorear las fuentes posibles de riesgos fiscales para el
gobierno nacional. Ello implica monitorear, por ejemplo, las
finanzas de los gobiernos sub-nacionales y de las empresas
públicas.
• Producir reportes mensuales o trimestrales del desempeño
económico y fiscal y evaluaciones de las perspectivas fiscales.
• Sugerir formas de mejorar los pronósticos.
III. Requerimientos para el Desarrollo de un
MMMP
La calidad de un MMMP es función de al menos cuatro
factores:
1. La existencia de una unidad con capacidad técnica para
proyectar, monitorear y analizar la situación económica y
fiscal
2. La calidad de las técnicas y modelos de proyección
económica y fiscal
3. La calidad y oportunidad de la información y los sistemas
para la recolección de datos y el procesamiento
4. Mecanismos de coordinación para compartir información y
discutir modelos y pronósticos
1. Unidad Macro-Fiscal: Estructura Organizacional
y Capacidades Técnicas Requeridas
• Las funciones y responsabilidades de una Unidad MacroFiscal deberían básicamente reflejar las tres dimensiones
(actividades) mencionadas anteriormente.
• Si bien cada Sub-Dirección (o Sub-División) podría
responsabilizarse de una de las dimensiones, la organización
de las Unidades Macro-Fiscales a nivel internacional no es
homogénea.
• La Unidad debe disponer de personal con capacidad analítica
macroeconómica y fiscal, expertos en modelación
macroeconómica y personal con buena formación
econométrica (personal que es muy escaso y costoso)
2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y
Fiscales (y Software)
Desde un punto de vista puramente teórico, en los últimos 15 años se han
consolidado tres corrientes en relación con la modelación macroeconómica
para explicar los ciclos, corrientes que incorporan las expectativas en las
decisiones de los agentes y proveen fundamentos microeconómicos al
análisis macroeconómico:
• modelos de equilibrio general
• modelos neo-keynesianos
• modelos que son una síntesis de las dos corrientes anteriores
Los modelos (i) y (iii) se conocen como modelos Dinámicos Estocásticos de
Equilibrio General o DSGE (que pueden incluir fricciones, como por
ejemplo salarios que demoran en ajustarse, competencia monopolística, etc.).
2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y
Fiscales y Software (cont.)
• Existen también modelos VAR (Vectores Autorregresivos) que
son más de tipo estadístico que económico (no tienen, o tienen
poca estructura económica), son útiles para proyectar en el
muy corto plazo (uno o dos trimestres) y, por lo tanto, sirven
de complemento a los otros modelos.
• La Programación Financiera (PF) del FMI es difícil de
clasificar dentro de esta tipología, pues no corresponde a lo
que se entiende como modelo económico en la actualidad. Por
otra parte, por su forma de implementación, es básicamente un
modelo de hoja de cálculo.
2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y
Fiscales y Software (cont.)
La Programación Financiera (PF) del FMI es en algunos
aspectos diferente de un modelo macroeconómico moderno:
• Se basa en identidades contables para los cuatro sectores de la
economía—real, fiscal, monetario y balanza de pagos—que
garantizan que cada conjunto de cuentas sea completamente
consistente con las otras. (chequeo de consistencia)
• No se basa en ejercicios de optimización y no se obtienen soluciones
en el sentido convencional.
• Permite adaptar partes de este para enfatizar temas particulares.
Puede (y debería) disponer de un sector fiscal detallado, que permita
explorar escenarios alternativos de política fiscal, para establecer
metas de déficit fiscal consistentes con diferentes objetivos
macroeconómicos.
2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y
Fiscales y Software (cont.)
La Programación Financiera (PF) del FMI
• Se han desarrollado ampliaciones de la PF que incluyen en forma
explícita al sector financiero (importante, pues crisis recientes se han
originado en el sector financiero), para examinar los vínculos entre
este sector y el resto de la economía.
•
• La PF es un modelo de flujos y es conveniente complementarlo con
un análisis de cómo se afectan los saldos (stocks) cuando la
economía enfrenta shocks. Para ello el FMI desarrollo desde el 2002
y utiliza para la supervisión el Enfoque del Balance (“BalanceSheet Approach”), que examina como se afectan los balances de los
sectores externo, financiero, no-financiero y público cuando
enfrentan “shocks” de variables como la tasa de interés o la tasa de
cambio. (ejercicio intensivo en información).
2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y
Fiscales y Software (cont.)
El Enfoque del Balance
• Una característica distintiva de las crisis de las dos últimas décadas
ha sido la súbita disrupción de las cuentas de capital de sectores
críticos de la economía.
• Estas ocurren generalmente cuando los prestamistas e inversionistas
pierden rápidamente la confianza, originando ajustes de portafolio
súbitos y de gran escala, como por ejemplo retiros masivos de
depósitos bancarios, venta de acciones, o interrupción abrupta de la
refinanciación de las deudas. Ello produce ajustes en la tasa de
cambio, la tasa de interés y los precios de otros activos, dando lugar
a que el balance de toda la economía se deteriore. Estas crisis
obligaron a examinar en detalle las vulnerabilidades de los balances
sectoriales.
2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y
Fiscales y Software (cont.)
El Enfoque del Balance
• El “enfoque del balance” es complementario del modelo de PF. Al
enfocarse en los shocks a los stocks de activos y pasivos, que
pueden producir ajustes importantes en los flujos de capital, el BSA
es un complemento útil del modelo de PF basado en análisis de
flujos, que examina como se van produciendo en el tiempo
situaciones insostenibles en materia fiscal y en la cuenta corriente.
• El propósito del BSA es analizar las vulnerabilidades de los sectores
y los mecanismos de transmisión entre ellos. Algunas de las
vulnerabilidades importantes que el BSA intenta cubrir incluyen los
”mismatches” en maduración de instrumentos, en monedas y en la
estructura de capital.
• En tiempos de crisis, estos riesgos se manifiestan como problemas
de liquidez o de solvencia como efecto de un shock negativo.
2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y
Fiscales y Software (cont.)
Utilización de Modelos Macroeconómicos a Nivel Internacional
• Los modelos DSGE y los neo-keynesianos están siendo utilizados
por los bancos centrales.
• En varios países desarrollados, los Ministerios de Finanzas (Tesoro)
emplean todavía modelos macro-econométricos de gran tamaño, con
decenas de funciones, como los que se desarrollaron en los años
ochenta. Canadá y Gran Bretaña son ejemplos de ello.
• En muchos países en desarrollo, por su parte, los ministerios y los
bancos centrales utilizan el modelo de PF del FMI como modelo
macroeconómico base para preparar el MMMP.
2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y
Fiscales y Software (cont.)
Análisis de Sostenibilidad de Deuda (DSA)
• Para el desarrollo de las funciones macro-fiscales se requiere
además utilizar un modelo de sostenibilidad de la deuda.
• El FMI ha desarrollado dos “templates” para el análisis de
sostenibilidad de deuda (DSA), con el objeto de utilizarlos en su
tarea de supervisión, uno para aplicar en países de bajos ingresos y
otro en economías emergentes.
• Además, desde hace un tiempo se vienen haciendo ejercicios con
modelos estocásticos de sostenibilidad (la forma y condiciones bajo
las cuales la relación deuda/PIB se modifica en el tiempo no es
determinística sino estocástica).
2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y
Fiscales y Software (cont.)
Análisis de Sostenibilidad de Deuda (DSA)
• El gobierno puede tener control sobre las políticas, pero la trayectoria que
sigue la deuda depende de las condiciones macroeconómicas, que están
parcialmente fuera de su control (por ejemplo el crecimiento del PIB, las
tasas de interés y la tasa de cambio). Por ello, en el FMI ha empezado a
realizar ejercicios que introducen una dimensión estocástica a los análisis
tradicionales de sostenibilidad de la deuda que se basan en su dinámica de
mediano plazo.
• Esto ha resultado en derivaciones de gráficos “de abanico” (“fan charts”)
que describen la distribución de probabilidades de la relación deuda/PIB
del gobierno bajos escenarios de ajuste de mediano plazo, como resultado
de shocks sobre, por ejemplo, las tasas de interés, el crecimiento del
producto o la tasa de cambio.
2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y
Fiscales y Software (cont.)
Modelos de Proyección de Ingresos
• Los impuestos que dependen fuertemente de la situación
macroeconómica (el impuesto de renta, los impuestos sobre las empresas,
el IVA) usualmente se pronostican mediante métodos indirectos. Se utiliza
usualmente el método de elasticidad, donde la elasticidad estimada
previamente y el pronóstico del indicador macroeconómico que se usa
como proxy de la base tributaria determinan los ingresos.
• Para impuestos con ingresos de menor importancia, o que tienen una
relación débil con las variables macroeconómicas, como las
contribuciones u otros tipos de ingresos no tributarios—se acostumbran a
utilizar métodos directos, como extrapolación de tendencias (tendencias en
el tiempo, como las lineales exponenciales o de crecimiento), análisis de
series de tiempo o VARs para grupos de impuestos. La ventaja de estos
métodos es su simplicidad.
• En algunos países se utilizan también métodos de micro-simulación, que se
enfocan en contribuyentes individuales y los pronósticos se agregan
posteriormente.
2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y
Fiscales y Software (cont.)
Modelos de Proyección de Ingresos
La evidencia empírica muestra que:
• La precisión de los pronósticos aumenta si los modelos de
pronósticos están incorporados en un modelo
macroeconómico, que produce un conjunto consistente de
pronósticos económicos y de ingresos.
• Análisis para USA muestran que la exactitud de los
pronósticos es mayor en aquellos estados en donde tanto el
ejecutivo como el legislativo producen pronósticos (y
cuando otros entes externos también producen
proyecciones).
2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y
Fiscales y Software (cont.)
Modelos de Proyección de Ingresos
La capacidad predictiva de los modelos debe evaluarse periódicamente, y
compararse con la de modelos alternativos.
• Las pruebas para evaluar la calidad de las proyecciones permiten
determinar por ejemplo si estas no son sesgadas, si no están correlacionadas
en serie (serially uncorrelated), si ninguna variable del conjunto de
información puede predecir los errores futuros de pronostico, y si la
varianza del error de pronostico declina o no a medida que se dispone de
mas información. Estas pruebas debería aplicarse periódicamente, con el
propósito de mejorar los modelos de proyección.
• Si bien en lo posible debe tratar de distinguirse entre los errores producidos
por diferencias respecto a la evasión (asociadas con la administración del
impuesto), de aquellos generados por razones macroeconómicas y por
cambios de política, en muchos países esto ha sido todavía muy difícil de
discernir.
2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y
Fiscales y Software (cont.)
Cualquiera sea el modelo macroeconómico empleado, los diversos países
utilizan una variedad de técnicas para asegurarse de que las estimaciones
económicas no tengan sesgos:
• Comparar las previsiones del gobierno con las del sector privado (USA)
• Discutir las proyecciones en foros académicos
• Utilizar el promedio de los pronósticos de varias organizaciones no
gubernamentales de prestigio (universidades, institutos de investigación)
• Creación de comités de expertos para producir proyecciones clave, como
crec. PIB o precio de mediano plazo del cobre (Chile)
• Creaciones de entes gubernamentales “independientes” para examinar y
comentar las proyecciones (Suecia)
• Unos pocos países han delegado la realización de pronósticos
macroeconómicos a entidades públicas relativamente independientes
(Austria, Holanda, Bélgica).
3. Información (bases de datos): disponibilidad,
oportunidad, calidad y cobertura
• Producir proyecciones creíbles depende no solo del desarrollo de
modelos, sino también de estadísticas confiables, de cobertura amplia y
oportunas. La credibilidad de las proyecciones descansa en gran medida
en la existencia de datos no sesgados, consistentes y confiables
(provenientes de un marco estadístico), desagregados y completos.
• Las necesidades de información de los diversos modelos a utilizar son
considerables.
El modelo de PF requiere, por ejemplo, datos históricos de cuentas
nacionales (institutos de estadísticas o bancos centrales), cuentas fiscales
(Ministerios de Finanzas), ingresos (administraciones tributarias) y cuentas
monetarias y de balanza de pagos (bancos centrales). El modelo se
acostumbra a utilizar con datos anuales; pero para hacer un seguimiento
de los desarrollos fiscales durante el año, se debería desarrollar
información trimestral.
4. Coordinación institucional
• La información para las proyecciones es usualmente provista
por diversas entidades, lo que requiere acuerdos formales de
intercambio de datos.
• El trabajo macro-fiscal implica coordinación de la Unidad
Macro-Fiscal con un amplio rango de instituciones dentro y
fuera de los Ministerios de Finanzas. Ubicar esta unidad en
un alto nivel de la jerarquía de los MF facilita la
coordinación institucional.
• Para elaborar los pronósticos debería establecerse un grupo de
trabajo ad -hoc de todas las instituciones involucradas, dirigido
por la Unidad Macro-Fiscal. La meta debe ser alcanzar un
mayor entendimiento y aceptación de los resultados.