Download Descargar - Plataforma Climática Latinoamericana

ACRONIMOS
AGRORURAL: Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural
ALA:
Autoridades Locales de Aguas
ANA:
Autoridad Nacional del Agua
BCRP:
Banco Central de Reserva del Perú
BID:
Banco Interamericano de Desarrollo
BM:
Banco Mundial
CC:
Cambio Climático
CENAGRO:
Censo Nacional Agropecuario
CMNUCC
Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático
CNCC:
Comisión Nacional de Cambio Climático
CONAM:
Consejo Nacional del Ambiente
DGAAA:
Dirección General de Asuntos Ambientales Agrícolas
DGCCDRH:
Dirección General de Cambio Climático, Desertificación y Recursos Hídricos
EAE:
Evaluación Ambiental Estratégica
ENCC:
Estrategia Nacional de Cambio Climático
FAO:
Food and Agriculture Organization
FEN:
Fenómeno El Niño
FOGASA:
Fondo de Garantía para el campo y Seguro Agropecuario
GEI:
Gases de Efecto Invernadero.
GTRCC:
Grupos Técnicos Regionales en Cambio Climático
GTRCCDB:
Grupo Técnico Regional de Cambio Climático y Diversidad Biológica
GTTSACC:
Grupo de Trabajo Técnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climático
INCAGRO:
Innovación y Competitividad para el Agro Peruano
INDECI:
Instituto Nacional de Defensa Civil
INEI:
Instituto Nacional de Estadística e Informática
INIA:
Instituto Nacional de Innovación Agraria
INRENA:
Instituto Nacional de Recursos Naturales
IPCC:
Intergovernmental Panel on Climate Change
LRH:
Ley de Recursos Hídricos
LRS:
Ley de Residuos Sólidos
MEF:
Ministerio de Economía y Finanzas
MINAG:
Ministerio de Agricultura
MINAG:
Ministerio de Agricultura
MINAM:
Ministerio del Medio Ambiente
NAMA:
Medidas Nacionales Apropiadas de Mitigación
OEFA:
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
ONERN:
Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales
OSINFOR:
Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre
PAMA:
Programa de Adecuación y Manejo Ambiental
PBI:
Producto Bruto Interno
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
1
PCM:
PEA:
PESEM:
PLANAA:
PLANGRACC:
PROCLIM:
PRT:
PSI:
REDD:
SCNCC:
SEIA:
SENAMHI:
SENASA:
SERNANP:
SINIA:
SNGA:
SPDA:
USCUSS:
Presidencia del Consejo de Ministros
Población Económicamente Activa
Plan Estratégico Sectorial Multianual del Ministerio de Agricultura 2007 – 2011
Plan Nacional de Acción Ambiental
Plan Nacional de Gestión del Riesgo y Adaptación a los Efectos del Cambio
Climático en el Sector Agrario para el período 2012-2021”
Programa de Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para Manejar el Impacto
del Cambio Climático y la Contaminación del Aire
Programa de Riego Tecnificado (PRT)
Programa Sub-sectorial de Irrigaciones
Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de los Bosques
Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre Cambio Climático
Sistema de Evaluación e Impacto Ambiental
Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú
Servicio Nacional de Sanidad Agraria
Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado
Sistema Nacional de Información Ambiental
Sistema Nacional de Gestión Ambiental
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
Uso de Suelo, Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
2
Índice
1.
Breve descripción del contexto .................................................................................................. 7
1.1
Descripción de la situación económica y socio-ambiental................................................. 7
1.1.1
Sector agropecuario en Costa y Sierra ....................................................................... 8
1.1.2
Sector agropecuario en la Amazonía peruana, deforestación y cambio de uso. ..... 10
1.2
Estadísticas sobre emisiones de GEI ................................................................................ 12
1.3
Vulnerabilidad de actividades económicas del sector agropecuario y forestal ............... 15
2.
Mapeo de las políticas públicas sobre cambio climático. ......................................................... 18
3.
Análisis y evaluación de las políticas de cambio climático en el sector agropecuario y forestal
…………………………………………………………………………………………………………………………………………….33
3.1
Sobre las metas del Ministerio de Agricultura incluidas en el Plan Estratégico Sectorial
Multianual Actualizado 2007-2011 .............................................................................................. 33
3.1.1
Gestión del agua y la mejora de los sistemas de riego. Sobre el Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) y del Programa de Riego Tecnificado (PRT). ............................. 36
3.1.2
Seguros Agrarios. Sobre el Fondo de Garantía para el campo y Seguro Agropecuario
(FOGASA) y Seguro Agrícola Catastrófico................................................................................. 37
3.1.3
Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA)....................................................... 38
3.1.4
Información Agrario. El SENAMHI y IV CENAGRO: ................................................... 40
3.1.5
Desarrollo rural y AGRORURAL ................................................................................ 41
3.1.6
Las políticas de reforestación en el Plan Estratégico Sectorial Multianual
Actualizado 2007-2011 (PESEM) .............................................................................................. 42
3.2
Creación de la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrícolas ............................. 44
3.3
Grupo de Trabajo Técnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climático y el “Plan
Nacional de Gestión del Riesgo y Adaptación a los Efectos del Cambio Climático en el Sector
Agrario para el período 2012-2021”. ........................................................................................... 44
3.4
El problema de estrés hídrico en el país, en el marco de reforma del Sistema Nacional de
Gestión de los Recursos Hídricos - Ley de Recursos Hídricos – Ley N° 29338 y su Reglamento –
D.S. N° 01-201-AG ........................................................................................................................ 46
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
3
3.5
Sobre la gestión de los residuos sólidos. Decreto Legislativo Nº 1065, que modifica la Ley
Nº 27314, “Ley de Residuos Sólidos”. .......................................................................................... 48
3.6
Sobre la generación de energía a partir de la biomasa. Propuesta del Plan Nacional de
Agroenergía 2009 – 2020. ............................................................................................................ 50
3.7
El proceso de mejora del marco normativo forestal y la función de los recursos
forestales en un escenario de cambio climático. La Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N°
29763) y el Plan de Reforestación. ............................................................................................... 50
3.7.1
Antecedentes (2007 – 2012) .................................................................................... 52
3.7.2
Ley forestal y de fauna silvestre – Ley N° 29763- . Herramienta para la asignación
de derechos a pequeños titulares del bosque y una opción para combatir la agricultura
migratoria ................................................................................................................................. 55
3.7.3
El Plan Nacional de Reforestación: ........................................................................... 61
3.8
Desbosque e inversiones en la Amazonía - Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) – DL
N° 1078 ......................................................................................................................................... 63
3.9
Servicios ambientales del bosque y REDD (Reducción de Emisiones por Deforestación y
Degradación) en el Perú. .............................................................................................................. 66
3.9.1
Programa nacional para la conservación de bosques para la mitigación del cambio
climático (MINAM) ................................................................................................................... 68
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
4
Resumen Ejecutivo
El Perú, debido a sus características ecosistémicas, se encuentra en condiciones de adaptarse a los
problemas generados a partir del cambio climático (CC). En efecto, por un lado tenemos que la
actividad agropecuaria, la cual dada sus características, es una de las más sensibles, sin embargo
contamos con oportunidades para la mitigación y adaptación si consideramos los bienes y
servicios que nos proveen los bosques amazónicos.
En este escenario de CC, los principales problemas que enfrentan las actividades agrícolas son el
retroceso y pérdida de glaciares, con la consiguiente disminución de reservas hídricas; el aumento
en la frecuencia e intensidad de desastres climáticos (sequías, inundaciones) y del Fenómeno del
Niño, el cambio en patrones de lluvia; además que son los grupos sociales más pobres quienes,
por los general, se dedican a esta actividad. Todo lo anterior incrementa el problema de seguridad
alimentaria. Por otro lado, la actividad agrícola también contribuye en la emisión de GEI; debido a
las técnicas de riego por inundación utilizadas para el cultivo de arroz, uso intensivo de
fertilizantes y mala gestión de los residuos agropecuarios y agroindustriales.
En lo que respecta a la ganadería, debido a sus actividades extensivas basadas en técnicas de
pastoreo, no solo es responsable de la deforestación de bosques, sino también de las emisiones
de GEI, a través del proceso de fermentación entérica.
De otro lado, en el caso de los bosques, debido a las políticas de expansión agraria se han
generado incentivos perversos para la tumba, quema y tala de extensiones boscosas, para ser
remplazados por cultivos agrícolas. Actualmente, a ello se suma el auge de los grandes proyectos
de inversión en la Amazonía, tales como la construcción de carreteras, centrales hidroeléctricas,
explotación de recursos naturales, además de actividades ilícitas como la tala y minería ilegal.
Dentro de este contexto, el Estado Peruano ha avanzado en el diseño de políticas y planes en
torno a la problemática del CC. La Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC), Plan de Acción
de Adaptación y Mitigación al CC, y las Comunicaciones Nacional del CC, son claros ejemplos de
estos avances. Asimismo, en los últimos años se han impulsado procesos normativos e
institucionales, como la creación en el 2008 del Ministerio del Ambiente (MINAM), la
reglamentación de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) - Ley N°
27446, y la introducción de la herramienta de Evaluación Ambiental Estratégica, que incorpora la
variable ambiental en las principales decisiones políticas que adopte el gobierno en sus diversos
niveles, nacional, regional y local.
Similares avances se han mostrado a nivel del sector agricultura donde podemos citar el Plan
Estratégico Sectorial Multianual del Ministerio de Agricultura 2007 – 2011 (PESEM), el cual a pesar
de tener un enfoque básicamente centrado en promover la competitividad, dentro de sus ejes
estratégicos contempla instrumentos de políticas que contribuyen a la adaptación y mitigación al
CC, como actividades de reforestación, manejo de cuencas e investigación. En relación a las
políticas vinculadas al recurso hídrico, debemos destacar procesos como la creación de la
Autoridad Nacional del Agua (2008) y la aprobación en el 2009 de la Nueva Ley de Recursos
Hídricos, procesos que han permitido la implementación del Sistema Nacional de Gestión de
Recursos Hídricos. En lo que respecta al seguimiento y promoción de políticas vinculadas al CC,
destacan la conformación del Grupo Técnico de Trabajo de Seguridad Alimentaria y CC, encargado
de proponer la visión sectorial del CC en los sistemas productivos agrarios del país, así como el
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
5
Programa Nacional de Innovación Agraria en Pastos y Forrajes, encargado de desarrollar
proyectos para incrementar la calidad de las pasturas.
En lo que respecta a la actividad forestal, nuestro país está inmerso en varios procesos normativos
que vienen significando un cambio de paradigmas y por tanto un gran reto para el sector. Una de
las nuevas propuestas que pretenden ser impulsadas a partir de la nueva Ley Forestal y de Fauna
Silvestre - Ley N° 29763, es promover el aprovechamiento sostenible de los bienes y servicios de
bosque, quebrando el paradigma de que sólo sea visto como madera o proveedor de otros
productos, sino también como un actor importante en los procesos de mitigación y adaptación al
CC. (REDD, pagos por servicios ecosistémicos). En lo que respecta a institucionalidad pública,
destacan el fortalecimiento del Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna
Silvestre – OSINFOR, encargado de supervisar y fiscalizar todos los derechos otorgados sobre los
bosques, así como la creación del Programa Nacional de Conservación de Bosques para la
Mitigación del Cambio Climático que tiene como objetivo conservar 54 millones de hectáreas de
bosques tropicales para mitigar el CC y contribuir al desarrollo sostenible del país.
Como se ha señalado anteriormente, el interés por los recursos y bienes que almacenan nuestros
bosques, así como la implementación de presuntas políticas de desarrollo de la Amazonía, han
aumentado la presión sobre los bosques, lo que nos obliga a mejorar nuestros sistemas de
planificación, prevención y mitigación, a partir de la implementación de las herramientas
ambientales adecuadas que identifiquen adecuadamente los impactos ambientales negativos
acumulativos que podrían producirse como consecuencia de una implementación desordenada
de las distintas políticas de inversión sectorial.
Ante toda esta situación, somos consientes que existen aun una serie de pasos que adoptar en el
corto, mediano y largo plazo, con el objetivo de entender que el CC debe ser abordado de forma
transversal por los diversos sectores.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
6
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO
Y DESARROLLO EN EL PERÚ
- SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 1.
1.1
Breve descripción del contexto
Descripción de la situación económica y socio-ambiental
En los últimos años el Perú ha experimentando un crecimiento económico promedio de entre 5 a
7%, siendo una de los países que lidera el crecimiento en América Latina. Este crecimiento se
debe en parte a las grandes inversiones que se vienen dando, sobretodo en actividades
extractivas. A nivel mundial y latinoamericano el Perú se ubica entre los primeros productores de
diversos metales, (oro, plata, cobre, plomo, zinc, hierro, estaño, molibdeno, teluro, entre otros),
lo que resulta atractivo a las inversiones de grandes empresas internacionales; asimismo, se
vienen desarrollando grandes proyectos energéticos y de hidrocarburos. Dado la naturaleza de las
actividades extractivas, de no realizarse bajo estándares ambientales adecuados, pueden generar
grandes afectaciones al medio ambiente, por lo que resulta esencial establecer normas claras y
herramientas que permitan evaluar y fiscalizar las actividades de estos proyectos.
En el plano ambiental, en los últimos años el país se ha visto inmerso en cambios institucionales,
tales como la creación del Ministerio del Ambiente (MINAM) en el 2008.1 A partir de la creación
del MINAM se modificó el marco institucional establecido desde 1991. En sus principios la gestión
ambiental se caracterizaba por su sectorización, lo que cambio en parte con la creación del
Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), antecesora del MINAM, que era ente rector de la
política ambiental nacional, y que fue incorporada por el MINAM a partir de un proceso de fusión,
ésta no contaba con el respaldo política y legal del actual Ministerio. Actualmente la gestión
ambiental nacional es liderada por el MINAM como autoridad ambiental nacional, y aun existen
autoridades ambientales sectoriales en cada Ministerio, y autoridades ambientales regionales y
locales.
Respecto del sector agropecuario, de acuerdo a información oficial del Estado Peruano éste
representó para el año 2011 el 7% del Producto Bruto Interno (PBI) del país.2 Aun cuando el
porcentaje de participación en el PBI es relativamente bajo en comparación con otros sectores
productivos, el sector agropecuario es uno de los más importantes del país, empleando
aproximadamente el 31.2% del total de la Población Económicamente Activa (PEA)3, lo que
significa que casi un tercio de la población peruana está involucrada con las actividades de éste
sector; en ese sentido, su efecto real en la economía nacional es mucho mayor. Es
significativamente importante mencionar que este impacto en la economía se da aun cuando la
extensión de tierras aptas para la actividad agrícola y pecuaria no son muy significativas,
considerando la extensión total del territorio peruano, pues constituyen solamente el 17% de la
superficie del territorio nacional (14% tierras de pastoreo y 3% tierras de cultivo).4
1
Creado el 13 de mayo mediante Decreto Legislativo 1013, durante el gobierno del ex - presidente Alan García.
Información disponible en la página del Banco Central de Reserva del Perú: http://www.bcrp.gob.pe/, revisado al 04 de abril del
2012.
3 La información consignada en la página web del Ministerio de Agricultura del Perú referida a la ocupación de la PEA por el sector
agropecuario está actualizada solo hasta el año 2006. Información disponible en: http://www.minag.gob.pe/portal/sectoragrario/agricola?limitstart=0
4 Información de la “Country Note on Climate Change Aspects in Agriculture” del Banco Mundial referida al Perú, de diciembre de
2009. Contrastada con información del Ministerio de Agricultura, que consigna la superficie del territorio nacional para la actividad
2
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
7
Sin embargo, pese a la importancia del sector agro para el país, los gobiernos le destinan bajos
porcentajes del presupuesto público. En el cuadro siguiente se presentan los presupuestos
públicos destinados al sector agropecuario en los últimos cuatro años.
CUADRO N° 1: PRESUPUESTO PÚBLICO DESTINADO A LA FUNCIÓN AGROPECUARIO
Presupuesto
2009
2010
2011
2012
Público
destinado a la
PIA
PIM
PIA
PIM
PIA
PIM
PIA
PIM
función
agropecuaria
Presupuesto
del sector
2,279.2 3,989.4 2,114.5
2,300.5
2,511.8
agropecuario
7
2
3
3,662.53
4
3,425.40
6
2,912.15
Presupuesto 72,355. 97,169. 81,857. 106,415. 88,460. 114,481. 95,534. 103,776.
nacional
50
64
28
36
59
59
64
72
Participación
del agro
3.2%
4.1%
2.6%
3.4%
2.6%
3.0%
2.6%
2.8%
PIA: Presupuesto Institucional de Apertura; PIM: Presupuesto Institucional Modificado.
Fuente: Transparencia Económica-MEF. Consulta hecha el 5 de marzo de 2012.
Elaboración propia
1.1.1
Sector agropecuario en Costa y Sierra
La agricultura en el Perú es bastante heterogénea. Por un lado están los productos
destinados a la exportación, entre los cuales figuran los productos “no tradicionales” 5, (tales
como las legumbres, hortalizas, espárragos, pimientos, frutos) y los productos “tradicionales
(café, plátanos); así como los productos destinados al mercado interno (como el arroz, papa,
maíz), y que involucran a la pequeña y mediana agricultura. Asimismo, el 34% de la superficie
agrícola está bajo riego y ubicada principalmente en la costa, el 66% restante se conduce bajo
secano, es decir, depende exclusivamente de las lluvias y se localiza principalmente en la sierra y
la selva.
Las últimas décadas se han caracterizado por la implementación de políticas que promueven la
ampliación de la frontera agrícola a través de la inversión en grandes proyectos de irrigación,
ubicados por lo general en la costa norte del país, región naturalmente desértica y que hoy
representa la zona de mayor producción agrícola. Estas grandes obras de irrigación han mejorado
la disponibilidad de agua de los principales valles de la costa, donde, en la actualidad, se cuenta
con un promedio de 258,500 hectáreas irrigadas.6 Las nuevas tierras ganadas gracias al mayor
acceso de agua, por decisión política son destinados a los grandes inversionista y principalmente
al cultivo de productos “no tradicionales”, destinados a la exportación y que mayores divisas
generan al país; es por ello, que a pesar de que solo el 34% de agricultura está ubicada en la costa
es la que lidera el desarrollo del sector.
agrícola en un 15% (basada en información de 1994) podemos constatar un crecimiento de la superficie destinada a agricultura en 15
años en un 2%.
5 Los productos de exportación no tradicionales son aquellos que no se producían tradicionalmente en el país, pero que hoy se exporta
a un nuevo mercado. Se caracteriza por el valor agregado por unidad del producto.
6 Información
disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link:
http://www.minag.gob.pe/portal/sector-agrario/agricola. Información consultada el 04 de abril del 2012.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
8
Entre los proyectos de irrigación más importantes figuran el “Proyecto Chavimochic”,7 en el
departamento de La Libertad; el “Proyecto Olmos”,8 en Lambayeque; el “Proyecto Alto Piura, en
Piura;9 “Majes Siguas etapa 1 y 2”,10 en Arequipa. Lo paradójico es que se invierte en grandes
proyectos de irrigación para el cultivo de productos que demandan grandes cantidades de agua
(como es el caso de arroz y el azúcar) en zonas donde el recurso hídrico es escaso.
Entre los principales cultivos de la costa, se encuentra el arroz, sobre todo en los valles de
Lambayeque y Piura; este es el cultivo de mayor extensión en el Perú (380 mil ha en 2010) y el
segundo en el consumo nacional (54 kg/personas/año).11 A escala global, el cultivo de arroz
genera situaciones que contribuyen con el cambio climático; en primer lugar, en el cultivo de
arroz se hace uso de pesticidas y fertilizantes, que cuando son usados en cantidades excesivas no
solo contaminan los ecosistemas naturales (suelos, agua, aire), sino que lo fertilizantes a base de
nitrógeno, aumentan las emisiones de óxido nitrógeno (N2O), uno de los principales gases de
efecto invernadero (GEI);12 asimismo, el uso excesivo de plaguicidas ha generado la proliferación
de plagas y enfermedades en el cultivo, tales como la malaria.
Por otro lado, el arroz requiere de grandes cantidades de agua para su cultivo y las técnicas de
riego por inundación usualmente empleadas generan condiciones de anaerobiosis que
contribuyen a la liberación de metano (CH4), otro de los principales GEI; y además, generan la
salinización de las tierras, convirtiéndolas en no aptas para el cultivo de otro producto. En ese
sentido, los principales desafíos que enfrenta este cultivo son: (i) elevar la eficiencia del uso del
agua, a través de mejores técnicas de irrigación, (ii) controlar el uso excesivo de fertilizantes; y,
(iii) elevar la eficiencia en el manejo de plagas y enfermedades.
Hace alrededor de cuatro décadas, la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales
(ONERN)13 estimaba que las tierras de cultivo de la costa peruana que se encontraban con algún
grado de salinización eran alrededor de 300 mil hectáreas (40%, aproximadamente, del total de
las tierras de cultivo de dicha región). En la actualidad no existen datos actualizados sobre el
grado de salinización de las tierras de cultivo de la costa peruana; el crecimiento de las áreas
destinadas al cultivo de arroz en las últimas décadas, motivadas por las inversiones en proyectos
de irrigación, lleva a suponer que en la actualidad el grado de salinización de las tierras de cultivo
debe ser mayor al de hace cuatro décadas.
A diferencia de lo que ocurre con la agricultura de la costa, ligada a la agro exportación y que en
los últimos años viene creciendo a gran escala, en la sierra prevalece la pequeña agricultura y
7
El proyecto Chavimochic cuanta con 30,000 hectáreas irrigadas, dato actualizado al 2011.
El proyecto Olmos cuanta con 38,000 hectáreas irrigadas, dato actualizado al 2011.
9 El proyecto Alto Piura cuanta con 96,000 hectáreas irrigadas, dato actualizado al 2011.
10 El proyecto Majes Sihuas –etapa 1 cuanta con 16,000 y Majes Sihuas –etapa 2 cuenta con 38,000 hectáreas irrigadas, dato
actualizado al 2011.
11 Bruzzone Córdova, Carlos. “Qué hacer para optimizar el cultivo de arroz”. Revista Agronoticias, AÑO XXXII, N° 368, pp. 34, Lima
12
Uno de los GEI más potentes es el óxido nitroso (N2O), con un potencial de producción de calentamiento global unas 296 veces
mayor que el CO2. El empleo masivo de fertilizantes y las emisiones resultantes de N2O representan el mayor porcentaje de
contribución agraria al cambio climático: el equivalente a 2,1 mil millones de toneladas de CO2 cada año. Información obtenida del
informe “Agricultura y Cambio Climático: impactos climáticos de la agricultura y potencial mitigación” escrito por el profesor Pete
Smith de la Universidad de Aberdeen, uno de los principales autores de este informe perteneciente al Panel Intergubernamental de
Cambio Climático (IPCC).
13 La Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales – ONERN; institución cuyo fin era centralizar la evaluación de los recursos
naturales y establecer una metodología de evaluación e integración que permitiría determinar valores comparativos de escala
nacional. En 1992, resultado de la política del entonces presidente Alberto Fujimori, se integró la ONERN al Instituto Nacional de
Recursos Naturales INRENA".
8
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
9
agricultura de subsistencia, la cual no ha experimentado cambios significativos y no se han
logrado superar los índices de pobreza de esta región. La pequeña agricultura tradicional se
caracteriza por utilizar técnicas de secano, lo que la hace altamente dependiente al régimen de
lluvias.14 Estas lluvias son irregulares, tanto en volumen como en el tiempo, lo que constituye uno
de los principales problemas para la agricultura en la sierra. La agricultura de subsistencia o
agricultura “familiar”, mantiene muy bajos niveles de productividad y se extiende en las zonas
rurales más pobres del país, ubicadas en su mayoría en la sierra.
Asimismo, las variaciones de relieve de los andes generan diversidad de hábitats, lo que vuelve la
tierra apta para el cultivo de diversos productos como son el maíz, el trigo, la quinua, la kiwicha,
frijoles, la papa (en su diversidad de variedades), y otra diversidad de tubérculos.15 Los cultivos
andino se destinan principalmente al mercado interno y representan un enorme potencial para la
contribución a la seguridad alimentaria, pese a ello, las políticas de gobierno no han sido
focalizadas hacia la mejora tecnológica de esta región, sino que son en su mayoría de corte
asistencialista, lo que la ha mantenido en bajos niveles de productividad.
Respecto de la actividad pecuaria, del total de la ganadería existente en el país, aproximadamente
un 80% se encuentra en la Sierra y Selva bajo sistemas de producción extensiva o semi-intensiva y
el 20% restante en la Costa principalmente en condiciones de crianza intensiva. 16
En la Costa, de ha desarrollado una ganadería principalmente intensiva en la producción de carne
de vacuno, sobre la base de animales procedentes de la sierra, los cuales una vez que cumplen
con ciertos requisitos en cuanto a su conformación, edad, talla, peso, estado sanitario y grado de
mejoramiento genético son llevados a centros de engorde estabulados para lograr un proceso de
engorde eficiente hasta el proceso de matanza;17 además, en la costa es abundante la crianza de
ganado porcino y de aves de corral (sobre todo pollos).
En el caso de la Sierra, un porcentaje representativo de la ganadería se centra en los animales
nativos como la alpaca y vicuña, en los últimos años se ha especializado la ganadería de estos
animales en el aprovechamiento de su fibra y lana para fines de exportación. Asimismo, existen
grandes extensiones de pasturas, lo que hace que la ganadería sea por pastoreo antes que por
estabulación y se desarrolla una ganadería extensiva sin mayor inversión en la mejora genética. La
crianza de ganado vacuno se orienta principalmente a la producción de carne, lana y trabajo
(actividad de tracción, que consiste en la preparación de terrenos para la siembra). Los productos
obtenidos son destinados en mayor medida para el consumo local o autoconsumo.
1.1.2
Sector agropecuario en la Amazonía peruana, deforestación y cambio de uso.
El Perú es un país que cuenta con un porcentaje alto de áreas forestales o bosques
(aproximadamente dos tercios de su territorio) y un porcentaje modesto de tierras de cultivo o
tierras con posibilidad para realizar agricultura o ganadería. Sin embargo, el país ha tenido
políticas públicas muy intensas dirigidas a incrementar el uso agrícola de la tierra, tendencia que
14
Las épocas de lluvia son principalmente en dos períodos: octubre-noviembre y marzo-abril (verano).
Hasta los 2.500 mts. Se cultiva caña de azúcar, y hasta los 3.000, el maíz y los frijoles. Más alto, hasta los 3.800 metros, se produce
trigo y cebada, y más arriba, hasta poco más de 4.000 metros, están la papa y la rica variedad de tubérculos y cultivos andinos.
16 Información
disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link:
http://www.minag.gob.pe/portal/sector-agrario/pecuaria. Información consultada el 04 de abril del 2012.
17
Ibídem.
15
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
10
ha permanecido uniforme y que solamente ha comenzado a cambiar en los últimos años con la
valorización del patrimonio forestal y la búsqueda de opciones de desarrollo con bosques en pie.
El estado de conservación de los bosques en las últimas décadas muestra variaciones
significativas, con tendencias a la deforestación, degradación, devaluación y fragmentación. De
acuerdo a los datos oficiales, la superficie deforestada a nivel nacional hasta 1985, se estimó en 5´
642,447 ha, siendo los departamentos de Amazonas y San Martín los más deforestados. La tasa
anual de deforestación estimada entre 1985 y 1990 fue de 261,158 ha/año, mientras que la
deforestación proyectada para el año 2000 ascendía a 9´559,817 ha (INRENA –DGMAR, 1996).
Al año 2000 la superficie deforestada acumulada para la Amazonía peruana se estimaba en 7 172
553,97 ha (9,25 % de la superficie de los bosques húmedos amazónicos del país, y el 5,58 % del
territorio nacional). La clase de uso de la tierra que presenta mayor superficie es la clase mixta
Bosque Secundario / Agricultura, con 3 168 727,48 ha (44,18 % del total deforestado al año 2000),
y la clase que presenta la menor superficie es de áreas sin vegetación con 65 564,64 ha (0,91 %
del total de superficie deforestada). A continuación se presenta un cuadro con información de la
superficie deforestada acumulada al año 2000, según departamentos.
Cuadro N° 2: SUPERFICIE DEFORESTADA ACUMULADA AL AÑO 2000
Fuente: INRENA, proyecto PROCLIM – CONAM 2005.
Proyecciones más recientes realizadas por el Gobierno Peruano en base a los datos del Mapa de la
Deforestación – 2000, estiman que la deforestación de la Amazonía Peruana al año 2009 sería
equivalente a 8.5 millones de ha. Tenemos entonces que de acuerdo a las estadísticas revisadas,
el principal impulsor de deforestación de la Amazonía ha sido el cambio de uso de tierras
forestales para darles un uso agrícola.
Los resultados del estudio denominado: “Causas y medidas de mitigación a la deforestación en
áreas críticas de la Amazonía peruana y a la emisión de gases de efecto invernadero” realizado
durante el Proyecto de la Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climático (SCNCC), afirman que las principales causas de la
deforestación en la Amazonía peruana y en las áreas priorizadas 18 son la agricultura y la
18
Las tres áreas priorizadas por el estudio “Causas y medidas de mitigación a la deforestación en áreas críticas de la Amazonía peruana
y a la emisión de gases de efecto invernadero” 1) Cuenca del río Mayo (Región San Martín); 2) Cuenca Baja del río Inambari,
Tambopata y Cuenca Media del río Madre de Dios; así como el eje carretero Mazuko-Puerto Maldonado-Iberia-Iñapari (Región Madre
de Dios); 3) Cuenca Alta del río Urubamba (provincia de La Convención, Región Cusco).
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
11
ganadería, debido a la tumba, la tala y la quema del bosque por parte de los colonos para instalar
cultivos y sobrevivir de éstos. Identificando además que la deforestación en la región de la Selva
tiene relación directa con los siguientes aspectos:
a.
Políticas de Estado entre los años 1940 a 1970, que han alentado la migración hacia
la Selva con el fin de ampliar la frontera agrícola para cultivos.
b.
Apertura de carreteras o vías de penetración a la región de la Selva.
c.
Incremento poblacional. Según datos estadísticos del Instituto Nacional de Estadística
e Informática (INEI), la población de la Selva del Perú ha pasado de 1 millón 772 mil
pobladores, en 1981, a 4 millones 115 mil en el año 2007, siendo Loreto y San Martín
los departamentos más poblados.
d.
La pobreza también es un indicador muy importante que está ligado a las causas de
la deforestación ya que concibe la necesidad de iniciar actividades que generen
ingresos a corto plazo, teniendo al bosque como la principal fuente de recursos.
A lo anterior, se debe agregar la tala ilegal, la cual se concentra en las especies de alto valor
comercial como la caoba (Swietenia macrophylla King), el cedro (Cedrela odorata), y la cumala
(Virola albidiflora).
De acuerdo a datos oficiales, se tienen 10 millones de hectáreas de tierras aptas para la
instalación de plantaciones forestales; de las cuales 7,5 millones se ubican en la sierra, 2,5
millones en la selva y 0,5 millones en la costa. Sin embargo, estos datos han sido seriamente
cuestionados por algunos actores forestales, debido a su antigüedad y falta de credibilidad,
pero, una vez más, son la única fuente oficial con la que se cuenta.19
De lo presentado, se puede concluir que los procesos de deforestación en el Perú responden a
causas complejas y varían según zonas geográficas. Sin embargo, análisis realizados
recientemente proveen indicios contundentes que la motivación principal de la deforestación
en la selva peruana es de tipo económico y así lo estarían demostrando investigaciones del
Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP),20 como los estudios
recientes que se están realizando en el marco de la mesa REDD regional de Madre de Dios
(Consorcio Madre de Dios).
1.2
Estadísticas sobre emisiones de GEI
De acuerdo con la Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las
Naciones Unidas para el cambio Climático 21 , el inventario de emisiones de Gases Efecto
Invernadero (GEI) es la base de datos que lista por fuentes la cantidad de GEI emitidos a la
atmósfera en un espacio y periodo determinados.
19
Estrategia Nacional Forestal. Lima, diciembre 2002.
Basado en proyección de Soares-Filho et al. (2006), que consideran los impactos de la expansión de proyectos de infraestructura en
la Amazonía y su estrecho vínculo con la pérdida de bosques bajo el supuesto que países con bajas tasas de deforestación histórica
tienden a acelerarlas en función de su crecimiento económico, este estudio predice para una pérdida de 1,77 millones de hectáreas de
bosque en la Amazonía peruana en el periodo 2010-2019.
21 Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas para el cambio Climático. Ministerio del
Ambiente. Lima, junio de 2010.
20
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
12
Gráfico 1: Resumen del Inventario Nacional de GEI (actualizado al 2000)
5.7
6.6
Uso del suelo,cambio de uso del suelo y
silvicultura
Energía
18.9
21.3
47.5
Agropecuario
Procesos industriales
Desechos
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Fuente: Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climático 2010
Información de emisiones actualizada al año 2000.
Elaboración propia
Según datos del Ministerio del Ambiente (MINAM), la principal fuente de emisiones de GEI a nivel
nacional es la conversión de bosques y pasturas, atribuida a la deforestación de la Amazonía para
cambiar el uso de la tierra con fines agrícolas. Como hemos mencionado anteriormente, la
agricultura migratoria y la ganadería son la principal causa directa de la deforestación del país.
Otros factores que incrementan la deforestación son el desarrollo urbano, la infraestructura de
comunicaciones, la explotación minera y petrolera, y las plantaciones ilegales de coca. Un
agravante fundamental es el precario régimen de tenencia de tierras.22
Conforme al Inventario Nacional Integrado de Emisiones de GEI, actualizado al año 2000, las
actividades de cambio de uso de suelo y silvicultura contribuyen en un 56 827 Gg. CO2
equivalente (eq.) que representa el 47,5% del total de emisiones nacionales.23 Es así que, cerca del
70% de las emisiones de GEI en el Perú provienen de las actividades de USCUSS. Solo en el
periodo 1990-2000, el área total deforestada en la selva amazónica, representaba el 10,36% de la
superficie de los bosques amazónicos. El departamento de San Martín es el que presenta la mayor
superficie deforestada con 1 327 668,52 ha (18,51%), mientras que el departamento con menor
superficie deforestada es La Libertad con 7231,26 ha (0,10%).24 Encontramos entonces que los
altos índices de deforestación con razón del cambio de uso de tierras forestales, impactan
considerablemente no sólo en lo que significa el uso sostenible de nuestros recursos forestales y
de fauna silvestre, sino también en las emisiones de GEI del país.
Respecto de las emisiones de sector agropecuario, éstas ascienden a 22,544 Gg. de CO2 eq, que
representa el 18.9% de las emisiones de GEI nacionales. Las principales fuentes de emisiones de
GEI del sector agropecuario son: (i) la fermentación entérica de los animales que contribuye en
mayor medida con 10,419 Gg. de CO2 eq. y que representa 46.1% del total del sector
22
Ibíd.
Ibídem.
24 Información disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link:
http://cambioclimatico.minam.gob.pe/que-podemos-hacer/datos-sobre-el-cambio-climatico/ . Información consultada el 04 de abril
del 2012.
23
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
13
agropecuario25; (ii) La gestión de estiércol, que contribuye con un total de 956 Gg. CO2 eq. (iii) los
cultivos de arroz que contribuyen en un 894 Gg. CO2 eq.26 (iv) la quema de sabanas y de residuos
agrícolas contribuyen con 618 Gg. CO2 eq.27
CUADRO N° 3: EMISIONES DEL SECTOR AGROPECUARIO, USO DE SUELO, CAMBIO DE USO DE
SUELO Y SILVICULTURA.
CO2
CO2
CH4
N2O
Fuentes de gases de efecto
TOTAL
(emisiones (remisione (CO2
(CO2
Invernadero en el sector agropecuario
(CO2 EQ)
)
s)
eq.)
EQ)
1. Agropecuario
12,150 10,397
22,547
Fermentación entérica
10,410
0
10,410
Manejo de estiércol
336
620
956
Cultivo de arroz
894
894
Suelos agrícolas
9,666
9,666
Quema de sábanas
424
78
502
Quema de residuos sólidos
86
31
117
2. Uso de suelo, cambio de uso de
suelo y silvicultura
110,060
-53,541
261
47
56,827
Cambios en biomasa forestal y otros
stocks leñosos
-53,541
-53,541
Conversión de bosques y pasturas
110,060
261
47
110,368
Total de emisiones/remociones
79,374
Fuente: Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climático 2010
Información de emisiones actualizada al año 2000.
Elaboración propia
Si bien el Perú genera el 0.4% de los GEI del planeta,28 casi como las emisiones de Nueva Zelanda
o Dinamarca; sin embargo, el PBI de Nueva Zelanda es cinco veces mayor que el del Perú y el de
Dinamarca es cuatro veces más grande. Asimismo, en el Perú, las emisiones nacionales en el año
2000 aumentaron aproximadamente 22% con relación al año 1994, mientras que el PBI aumentó
casi 23% para el mismo período de tiempo29. Si el crecimiento económico del país sigue en auge
como en los últimos años, las emisiones de GEI irán en aumento a la par del crecimiento
económico. Por tanto, si bien las políticas de cambio climático nacionales se han enfocado a la
adaptación, es necesario tomar medidas adecuadas e idear planes y programas nacionales,
regionales u locales que tomen en cuanta la mitigación de los GEI.
25
Debido al poco trabajo de mejoramiento genético y de productividad del ganado, el Perú requiere de mayor cantidad de animales
para satisfacer la demanda, y por ende se genera mayor cantidad de emisiones
26 Estudios revelan que a consecuencia de esa modalidad de riego, las emisiones del GEI al 2000 generaron aproximadamente 43 Gg de
CH4 equivalentes a 894 Gg. de CO2. El cultivo de arroz en “tierras húmedas” o “arrozales” genera aproximadamente de un quinto a un
cuatro por ciento de las emisiones mundiales de metano derivado de la actividad humana. El arroz de tierras húmedas, que representa
más del 90% de toda la producción arrocera, se cultiva en campos inundados o regados durante la mayor parte de la temporada de
cosecha. Las bacterias y otros microrganismos que se encuentran en el suelo de los arrozales descomponen la materia orgánica y
producen metano.
27 Ministerio del Ambiente. “Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático 2010”. Pp. 63, Lima.
28 Información actualizada al año 2000, año en el que se elaboro el último inventario nacional de gases de efecto invernadero.
29 Información disponible en el portal del Ministerio del Ambiente. Se puede acceder a través del siguiente link:
http://cambioclimatico.minam.gob.pe/mitigacion-del-cc/los-niveles-de-emisiones-del-peru/comparacion-entre-las-emisiones-de1994-y-del-2000/
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
14
1.3
Vulnerabilidad de actividades económicas del sector agropecuario y forestal
Dadas las características del sector agropecuario y su dependencia a las variaciones climáticas, es
uno de los sectores más vulnerables a los efectos del cambio climático. El sector agropecuario
representa el 7% del PBI nacional, y más de un tercio de la PEA está relacionada a ésta actividad;
por lo que, los efectos negativos derivados del cambio climático sobre el sector no solo tendrán
impactos ambientales, sino también consecuencias sociales y económicas, teniendo en cuenta
que la agricultura representa el principal sustento de vida para la población rural.
Los escenarios futuros, a consecuencia de los cambios climáticos, son aun inciertos por lo que se
trabaja sobre proyecciones en base a lo que viene ocurriendo en nuestros ecosistemas. En los
últimos 22 a 35 años se ha perdido el 22% de la superficie glaciar, generando una drástica
reducción en la disponibilidad del agua para el consumo humano, agrícola, ganadero, procesos
industriales y generación de energía por fuente hidroeléctrica. Asimismo, se proyecta que para el
2025 nuestros glaciares por debajo de los 5,500 metros sobre el nivel del mar (m.s.n.m.) habrán
desaparecido y con ello la disponibilidad del recurso hídrico.30
La actividad agrícola es altamente dependiente del agua, por lo que al cambiar la disponibilidad
hídrica, generando déficit hídrico, los cultivos de productos de mayor demanda de agua y que se
ubican en la costa, como es el caso del arroz, se verán claramente afectados, toda vez que los
proyectos de irrigación utilizan las aguas de las cuencas hidrográficas ubicadas en los Andes que
con la falta de lluvias y el retroceso de los glaciares disminuyen su caudal.
Sin embargo, las variaciones de las precipitaciones pueden afectar positivamente la producción de
ciertos cultivos, aunque es esperable que los aspectos negativos sobrepasen a los efectos
positivos en este aspecto.31 Existen algunas especies que son más susceptibles a los cambios
climáticos; tales como las hortalizas, la papa, el arroz, mientras otras como la caña de azúcar y la
palma aceitera son menos sensibles.
A lo anterior, cabe agregar que la mayoría de cultivos obedecen a ciertos niveles estables de
temperatura, un leve incremento o disminución de la temperatura altera el desarrollo normal de
estos cultivos, ocasionando la pérdida de la cosecha. Estudios del Ministerio de Agricultura
revelan que entre los cultivos que reportan mayores pérdidas asociadas a eventos climáticos
adversos durante las doce últimas campañas agrícolas (según superficie perdida y número de
campañas con pérdidas) figuran la papa, el maíz amiláceo, maíz amarillo duro, la cebada grano, el
arroz y el plátano, cultivos que se dan en las tres regiones del país.32 Además, en un nivel de
mayor de afectación por el cambio climático en las actividades agropecuarias se encontrarán
aquellos que se desenvuelvan en el sector a nivel micro, con especial énfasis en las comunidades
campesinas y nativas, ya que las mismas se dedican, por lo general, a la siembra y cosecha de
cultivos para el autoconsumo (con un bajo porcentaje de producción para el comercio) y no
cuentan con recursos tecnológicos que se traduzcan en mayor productividad o en mejores
productos, dejándolos indefensos ante cambios bruscos suscitados por el CC.
30
VARGAS, Paola. “El cambio climático y sus efectos en el Perú”. Lima: Banco Central de Reserva del Perú, Serie de Documentos de
Trabajo, 2009, Pp. 27.
31 CANCINO, Ignacio; MENDOZA, Armando y POSTIGO, Julio. “El cambio climático en el Perú: Diagnóstica de la situación”. En Políticas
frente al cambio climático. Lima: Consorcio de Investigación económica y social – CIES, 11, marzo 2011, pp. 15-16.
32 Ministerio de la Agricultura “Plan Estratégico Sectorial Multianual Actualizado del Ministerio de Agricultura 2007-2011”, Lima, agosto
2010, pp.52.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
15
Por otro lado, está produciéndose un aumento en la frecuencia e intensidad del Fenómeno del
Niño, el cual se manifiesta en intensas lluvias en el norte y ceja de selva peruanas, originando la
formación de lagunas aumentando el riesgo de desastres naturales como deslizamientos de
tierras, aluviones y rebalses, afectando a las poblaciones de los valles interandinos del país; y el
incremento de terribles sequías en el sur del país provocando la aparición de plagas y pestes,
ocasionando pérdidas en el rendimiento agrícola y ganadero.33
Por su parte, el Estado reconoce la posibilidad de que se triplique la cantidad de emisiones
actuales de GEI del sector agropecuario en un período de cuarenta años. En ese sentido, es
necesario contar con políticas públicas destinadas a la mitigación y adaptación al cambio climático
en el sector agropecuario, las mismas deben ser diseñadas e implementadas de forma articulada
en los tres niveles de gobierno, nacional, regional, local. El Gobierno debe destinar un mayor
presupuesto en la generación de información, respecto a los pronósticos del cambio climático y la
situación de la agricultura, hoy se cuenta con información desactualizada; la generación de
información actualizada constituye la línea base para el planeamiento y diseño de cualquier
política, asimismo se debe destinar presupuesto al desarrollo de nuevas y mejores tecnologías y al
desarrollo de campañas de sensibilización y capacitación de los ciudadanos hacia los efectos del
cambio climático.
En el caso de la Amazonía peruana, los principales problemas que enfrenta y que la vuelve más
vulnerable a los efectos del cambio climático son: (i) la superposición de actividades económicas;
y, (ii) la falta de catastro e inventario de los ecosistemas forestales.
Respecto a la superposición de actividades económicas, en los últimos años las inversiones
públicas y privadas en infraestructura, minería, energía y agro-pecuario han venido creciendo en
los últimos años producto de un buen desempeño económico con tendencia en el largo plazo a
seguir creciendo a ritmo de 5% anual. El país presenta además un crecimiento demográfico
superior al 1.5% por año, y migraciones internas principalmente desde la sierra hacia la selva
(Amazonía peruana). Justamente con relación al bioma amazónico, las inversiones van a tener un
impacto muy severo, y el problema principal serán los impactos acumulativos que podría
presentar este conjunto de inversiones que de alguna forma vienen ya siendo planificadas o
implementadas. Esto es justamente lo que fue reseñado por Marc Dourojeanni en la obra:
“Amazonía peruana en 2021” en donde se trata de responder qué pasará con la Amazonía luego si
es que las inversiones previstas en infraestructura y recursos naturales ocurren efectivamente.
Los impactos acumulativos de estas inversiones deberían ser una preocupación importante para
el país, que sin embargo, sigue sin contar con un esquema de planificación formal del uso del
territorio y cuenta con esquemas de evaluación de impacto ambiental sectorializados y sin
experiencia de realizar evaluación integrales sobre políticas públicas.34
Justamente uno de los problemas más resaltantes que levanta Dourojeanni es el hecho de que no
exista mayor inconveniente en que se superpongan territorialmente las diversas inversiones que
se promueven desde distintos sectores. Este es un problema mayor vinculado a los bosques, en
vista que se promueve un manejo adecuado de éstos, pero al mismo tiempo, podría estar
buscándose implementar una inversión (prácticamente en el mismo ecosistema) sobre
agrocombustibles en la cual se elimina cobertura de bosque primario para dar paso una inversión
33
VARGAS, Paola. “El cambio climático y sus efectos en el Perú”. Lima: Banco Central de Reserva del Perú, Serie de Documentos de
Trabajo, 2009, Pp. 26-36.
34 No se han utilizado oportunamente en el país instrumentos como la evaluación ambiental estratégica (EAE) para evaluar políticas
públicas o programas. Por ejemplo, en el caso de la carretera interoceánica sur (parte de IIRSA) recién se efectuó una EAE cuando el
proyecto estaba en etapa de ejecución.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
16
en agroindustria de palma aceitera (Por ejemplo, el caso Barranquita en San Martín). Asimismo,
se ha convertido una constante en el departamento de Madre de Dios, una de las regiones más
megadiversas de nuestra Amazonía, observar como inversiones en ecoturismo, castaña o recursos
forestales maderables, se ven perjudicadas por la aprobación de petitorios mineros de minería
pequeña o artesanal, actividades autorizadas sin mayores consideraciones ambientales y sin
compatibilizarlas con los planes de manejo forestales que han sido aprobados por el propio
Estado para las actividades forestales.
A estas actividades “lícitas” se suman otras tantas como la minería ilegal o los cultivos ilícitos. En
el caso de la minería ilegal, que opera sin ningún derecho otorgado por el Estado y se instala en
donde quiere, destruye las áreas forestales a vista y paciencia de autoridades que poco pueden o
quieren hacer. Salvo esfuerzos específicos encabezados por el Ministerio del Ambiente, Ministerio
del Interior y Ministerio de Defensa en el mes de febrero de 2011 contra las grandes dragas,35 la
minería ilegal lamentablemente está degradando áreas forestales de una manera indiscriminada.
Desde el mes de febrero de 2012, con motivo del otorgamiento de facultades al poder ejecutivo
para legislar en materia de minería informal emitiendo una serie de decretos legislativos en
contra de estas actividades. Estas normas buscan incrementar el marco regulatorio y punitivo
contra las actividades ilícitas de minería que afectan la cobertura forestal. Las medidas aprobadas
van desde la prohibición del uso de dragas, hasta el incremento de las penas en el Código Penal a
quienes realicen o promuevan dichos ilícitos, pudiendo incluso el Estado proceder a la incautación
definitiva de las herramientas, maquinarias u otros bienes utilizados para la comisión de los
mencionados delitos.36
Respecto a la falta de catastro e inventario de los ecosistemas forestales, quizá uno de los
problemas más graves para el sector forestal sea la ausencia de información y la poca
confiabilidad de la información existente. Actualmente en el país no se cuenta con un sistema de
catastro, ni tampoco con un inventario de bosques actualizado, por lo que es difícil o imposible
tomar decisiones basadas en criterios técnicos de gestión forestal. La implementación de políticas
públicas de aprovechamiento sostenible de los bosques en el Perú ha destacado siempre su
importancia; sin embargo, no ha podido ser implementado hasta la fecha.
Cuando se han tratado de promover políticas a favor de la reforestación, en donde se consideraba
la posibilidad de otorgar el incentivo de la propiedad privada para promover inversiones, la falta
de información sobre el estado actual de las áreas forestales, y los derechos existentes en ellas,
hacia previsible que se pudieran deforestar y degradar áreas con bosques primarios con el
objetivo de que sean remplazados por monocultivos agroforestales. Esta situación continúa
estando latente en el país, dado que se sigue mencionando que existe una superficie de más de
10 millones de hectáreas deforestadas, pero no se tiene certeza acerca de dónde se encuentran
dichas áreas y si en ellas existen títulos o posesionarios usando y viviendo de las tierras. La
situación puede originar un incentivo perverso consistente en impulsar la deforestación de áreas
35
El Ministerio del Ambiente realiza desde el 2010 y con más énfasis a inicios del 2011, esfuerzos por enfrentar los graves problemas
ambientales y sociales que produce la minería ilegal. En especial, trató de erradicar con la ayuda del Ministerio de Defensa y el
Ministerio del Interior las ilegales dragas que se habían instalado en varios ríos de Madre de Dios. Con relación a la ilegalidad de las
dragas. Ver: Isabel Calle Valladares. Consideraciones legales para la operación de dragas en la Amazonía en el desarrollo de la
actividad minera artesanal y la pequeña minería. Serie de Política y Derecho Ambiental Nº 21, SPDA.
36 Se trata de los Decretos Legislativos 1099, 1100, 1101, 1102 y 1103 que norma una serie de aspectos vinculados a la minería ilegal
(con impacto principalmente en la Amazonía peruana y en especial en el departamento de Madre de Dios en donde los impactos
sobre los ecosistemas se han vuelto incontrolables para cualquier norma. La implementación de dichos decretos y la presencia del
Estado en las zonas afectadas será fundamental para analizar la eficacia de las medidas implementadas.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
17
de bosques naturales. En ese sentido, desde hace algunos años se ha venido intentando aprobar
proyectos de ley vinculados al otorgamiento de propiedad para áreas supuestamente
deforestadas con el fin de que se reforesten, los mismos que de acuerdo a lo mencionado por
Manuel Pulgar-Vidal y José Luis Capella,37 podrían originar que se produzca dicho incentivo
perverso a favor de deforestar. Así, de acuerdo a lo explicado, uno de los principales problemas es
la falta de un catastro adecuado de tierras que delimite las áreas con aptitud para reforestar y los
derechos de propiedad, posesión u otros existentes sobre dichas áreas.
2.
Mapeo de las políticas públicas sobre cambio climático.
CUADRO N° 4: MAPEO DE LAS POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN AL
CAMBIO CLIMÁTICO.
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
Políticas
Institución que formula
Institución
Nacional Norma
Objetivos climáticos
la política
responsable
es
El Consejo Nacional del
Ambiente - CONAM (Hoy
Estrategia Nacional
MINAM), punto focal
sobre
Cambio
técnico de la CMNUCC y
Climático es de
Estrategi
presidiendo la Comisión
obligatorio
a
Nacional de Cambio
Documento rector de las
DS
Nº
cumplimiento
y
Nacional
Climático, realizó las
políticas y planes de
086debe ser incluida en
de
consultas necesarias al
cambio climático. Se viene
2003la formulación de
Cambio
sector público y privado
trabajando en la revisión y
PCM
las políticas, planes
Climático
para la aprobación de la
actualización de la ENCC.38
y programas de los
-ENCC
ENCC,
habiendo
diferentes sectores
recomendado
la
y
gobiernos
mencionada Comisión su
regionales.
aprobación por el Poder
Ejecutivo.
El MINAM ha elaborado El MINAM es la Aborda
el
cambio
DECRETO la propuesta de Política institución
climático específicamente
Política
SUPREM Nacional del Ambiente, responsable
de a través del Eje 1:
Nacional
O
Nº la cual fue sometida a dirigir,
coordinar, “Conservación
y
de
012consulta
pública ejecutar, supervisar Aprovechamiento
Ambient
2009mediante
publicación y evaluar la Política Sostenible de los Recursos
e
MINAM efectuada en su portal Nacional
del Naturales
y
de
la
institucional el día 6 de Ambiente y de Diversidad Biológica”, a
37
PULGAR-VIDAL OTÁLORA, Manuel y CAPELLA, José Luis. “Opinión legal de la SPDA en relación al Proyecto de Ley 00840/2006-PE el
mismo que propone modificar la Ley 28852”, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Lima, Perú, 2008.
38
La actualización de la ENCC es necesaria debido a: (i) Diez años desde iniciado el proceso de elaboración de la primera ENCC y siete
desde su aprobación, (ii) Cambios institucionales y normativos en casi una década, (iii) necesidad de involucrar activamente a los
nuevos actores institucionales de la Comisión Nacional de Cambio Climático, (iv) nuevos compromisos contraídos como país en el
marco de las últimas Conferencias de las Partes, (v) cambios en los escenarios de cambio climático a nivel internacional y nacional,
así como el nivel de conocimiento y los numerosos estudios sobre la materia (reseñados en la Segunda Comunicación Nacional), (vi)
interés de las regiones de participar en la gestión descentralizada del cambio climático. (planes de acción)
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
18
marzo
del
2009,
conforme
con
la
Resolución Ministerial Nº
049-2009-MINAM.
El MINAM elaboró una
propuesta de “Plan de
Plan de
Acción de Adaptación y
Acción
RESOLUC Mitigación frente al
de
ION
Cambio Climático”, el
Adaptaci MINISTE mismo que fue sometido
ón
y RIAL Nº a
consulta
pública
Mitigació 238mediante
Resolución
n
al 2010Ministerial Nº 060-2010cambio
MINAM MINAM publicada en el
climático
Diario
Oficial
“El
Peruano” con fecha 16
de abril de 2010.
aprobar los planes,
programas
y
normatividad que se
requiera para el
cumplimiento de la
misma.
MINAM, gobiernos
regionales
,
empresas,
comunidades que
realicen actividades
vinculadas a la
generación
de
emisiones de GEI, al
funcionamiento del
mercado
de
carbono, al estudio
e
investigación
económica y social
de los riesgos e
impactos
del
cambio climático, a
proyectos
y
acciones
de
desarrollo sectorial
y
regional
que
deben prever la
adaptación
al
cambio climático.
MINAM ha elaborado la
propuesta
de
Plan
Nacional
de
Acción
Política
Ambiental - PLANAA El
MINAM
se
Nacional
DECRETO PERÚ: 2011-2021, con el encargará
de
de
SUPREM soporte técnico de una coordinar,
Acción
O
Nº Comisión Sectorial de supervisar, y evaluar
Ambient
014Naturaleza
Temporal, el Plan Nacional de
al
2011creada por Resolución Acción Ambiental PLANAA
MINAM Ministerial Nº 191-2009- PLANAA PERÚ 20112011
MINAM del 17 setiembre 2021.
2021
de 2009, la cual participó
en la formulación de este
documento.
Primera
Comunic
Comunic
aciones
CONAM (Hoy MINAM), liderado por la
ación
Nacional
Comisión Nacional de Cambio Climático.
Nacional
es
de CC
través de su Objetivo No
7: “Lograr la adaptación de
la población frente al
cambio
climático
y
establecer medidas de
mitigación, orientadas al
desarrollo sostenible.”
Instrumento que describe
la propuesta del MINAM
para programas, proyectos
y acciones prioritarias de
corto y mediano plazo en
relación
al
cambio
climático.
Este
Plan
constituye la primera
aproximación
a
los
“Lineamientos
Estratégicos
de
Adaptación y Mitigación
frente
al
Cambio
Climático” que se está
formulando al nivel de la
Comisión Nacional de
Cambio Climático (CNCC),
con base en los procesos
de planificación nacional,
sectorial, regional y local y
la consideración de los
impactos del cambio
climático.
Instrumento estratégico
de gestión pública en
materia ambiental para
implementación de la
Política
Nacional
del
Ambiente. Entre sus metas
prioritarias
está
la
temática
de
cambio
climático.
Publicada en junio del
2001
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
19
Program
as
Nacional
es
de
Mitigació
n
PRONAM
IS
Política
Nacional
de
Adaptaci
ón
Política
Nacional
de
Mitigació
Desde su creación en 2008, el MINAM, asume
la responsabilidad de consolidar y agilizar la
elaboración de la SCNCC, elaboración iniciada
Segunda en el ex - CONAM en julio del año 2006.
Comunic Entidades como los Ministerios de Energía y
Publicada en setiembre de
ación
Minas, Agricultura, Transporte y Economía y
2010
Nacional Finanzas, entre otras instituciones, asumieron
del CC
compromisos de ejecución de estudios y
participaron en actividades de capacitación y
difusión de información sobre cambio climático
en el marco de la elaboración de la SCNCC.
Tercera
Comunic
En
2011
inició
su
ación
MINAM
elaboración
Nacional
de CC
Existe la propuesta para la
elaboración
de:
(i)
Proyectos
de
En
generación/cogeneración
propuest
de energía eléctrica en
a.
base
a
residuos
Acciones
agroforestales conectada
nacional
o
no
al
SEIN,
es
de
(ii) Programas de uso de
mitigació
MINAG
biomasa
de
bosques
n
del
manejados, (iii) Programa
cambio
nacional de uso de
climático
biodigestores en viviendas
en
rurales,
(iv)Programa
bioenergí
nacional de uso de
a
biodigestores en medianas
industrias
lácteas
y
agropecuarias.
Pilar 1:
Información,
investigación
e
información sistemática
Pilar 2: Fortalecimiento de
En
capacidades, educación y
elaboraci
Grupo Técnico de Adaptación (GTA)
sensibilización
ón
Pilar 3: Políticas, marco
legal e instrumentos
Pilar 4: Tecnología
Pilar 5: Financiamiento
En etapa
Sus tres líneas de acción:
MINAM y los diferentes sectores, energético,
de
(i) La integración dentro
industrial, de transporte, manejo de desechos
validació
de
un
esfuerzo
o el sector forestal, a través de sus Ministerios
n
internacional con metas
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
20
n
ambiciosas de mitigación.
(ii) Un enfoque en las
áreas donde existen cobeneficios, en términos de
crecimiento económico,
de mejoras ambientales
locales y que busque
aprovechar sinergias con
el Plan Nacional de
Adaptación.
(iii) Un incremento en la
capacidad del Estado y la
administración
pública
para
enfrentar
el
problema, y de la sociedad
civil
peruana
para
percibirlo y actuar.
Fuente: Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climático 2010/ MINAN
Elaboración propia.
CUADRO 5: MAPEO DE LAS POLÍTICAS DEL SECTOR AGROPECUARIO QUE CONTRIBUYEN A LA
ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO.
POLÍTICAS DEL SECTOR AGROPECUARIO
Políticas
sectoriales
1
Plan
Estratégico
Sectorial
Multianual
Actualizado
2007-2011
Norma
Resolución
Ministerial Nº
0573-2010-AG
Institución
que formula
la política
MINAG
Descripción
Los objetivos del PESEM, se canalizan a través
de sus siete (7) ejes estratégicos: i) gestión
del agua; ii) acceso a mercados; iii)
capitalización y seguro agrario; iv) innovación
agraria, v) información agraria; vi) desarrollo
rural y vii) forestal y fauna silvestre; orienta y
ordena la intervención del Ministerio de
Agricultura con el objetivo de contribuir a
mejorar la competitividad del Sector, lograr
el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales y apoyar al pequeño
productor rural agrario. Si bien no tiene
objetivos climáticos expresos, contribuyen de
manera indirecta a la adaptación y mitigación
de los efectos del cambio climático.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
21
2
Decreto Supremo
Creación de la
Nº 031-2008-AG
Dirección
[Reglamento de
General de
Organización y
Asuntos
Funciones del
Ambientales
Ministerio de
Agrarios
Agricultura].
3
Grupo de
Trabajo
Técnico de
Seguridad
Alimentario y
Cambio
Climático
Resolución
Ministerial N°
0647-2008-AG
4
Ley de
Recursos
Hídricos
5
Ley 29338
MINAG
Proponer planes, proyectos, programas y
normas para la reducción de la vulnerabilidad
y su adaptación al cambio climático en el
sector agrario en el marco de la ENCC.
MINAG
Encargado de proponer la visión sectorial del
cambio climático en los sistemas productivos
agrarios del país y recomendar medidas que
orienten procesos y acciones institucionales y
la articulación intersectorial para la
adaptación al cambio climático mediante la
reducción de la vulnerabilidad del agro, con
la finalidad de contribuir con la seguridad
agroalimentaria del Perú.
La presente Ley tiene por finalidad regular el
uso y gestión integrada del agua, la actuación
del Estado y los particulares en dicha gestión,
así como en los bienes asociados a esta. La
Ley crea: (i) el Sistema Nacional de Gestión
de los Recursos Hídricos; y, (ii) La Autoridad
Nacional de Aguas (ANA), como ente rector y
la máxima autoridad técnico-normativa del
Congreso de Sistema Nacional de Gestión de los Recursos
la República Hídricos.
En el artículo 89, establece que el ANA, en
coordinación con la autoridad ambiental,
debe desarrollar estrategias y planes para la
prevención y adaptación a los efectos del CC
y sus efectos sobre la cantidad de agua y
variaciones climáticos de orden local,
regional y nacional.
En su artículo 172, establece que la ANA, en
coordinación con el MINAM, gobiernos
regionales y locales, en cuyo territorio de
presenten alteraciones en la disponibilidad
Reglamento de
Presidencia
hídrica con respecto a los registros históricos,
la Ley de
Decreto Supremo de consejo de
6
que sean atribuibles a modificaciones en el
Recursos
Nº 001-201-AG Ministros –
clima,
promoverá
y
coordinará
la
Hídricos
MINAG
implementación
de
las
acciones
correspondientes para la ejecución del
Programa Nacional de Adaptación al Cambio
Climático.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
22
Mediante
Decreto
Legislativo Nº
7
1065, se
modifica la Ley
de Residuos
Sólidos (LRS)
Decreto
Legislativo Nº
1065
Plan de Gestión
del Riesgo y
Adaptación a
Oficio Nº 407los Efectos del
2009-AG-DM /
8
Cambio
RM Nº 0165-2011Climático en el
AG
Sector Agrario
para el período
2012-2021
9
10
Programa de
Riego
Tecnificado
(PRT)
Poder
Ejecutivo
Dispone que la gestión y el manejo de los
residuos sólidos de origen industrial,
agropecuario, agroindustrial, de actividades
de la construcción, de servicios de
saneamiento o de instalaciones especiales,
sean normados, evaluados, fiscalizados y
sancionados por los ministerios u organismos
reguladores
o
de
fiscalización
correspondientes
MINAG –
GTTSACC
Servirá como un marco de referencia en la
implementación de acciones para la
reducción de la vulnerabilidad mediante un
enfoque de prevención y planificación para el
desarrollo
agropecuario,
y
permitirá
identificar las medidas de adaptación al
cambio climático para contribuir con la
seguridad alimentaria
Ley Nº 28585
Promover a nivel nacional la tecnificación del
Congreso de
riego en remplazó de los sistemas de riego
la República
tradicionales a nivel nacional
Ley Nº 28675
(2006)
Su objetivo principal es promover el
desarrollo sostenible de la agricultura a
través de la instalación de sistemas de riego
tecnificado en la costa y sierra, el
Congreso de fortalecimiento de las organizaciones de
la República usuarios, el desarrollo de capacidades de
gestión, de esta forma contribuye a la
optimización de manejo de agua para riego,
incrementando la productividad de la
agricultura.
Programa Subsectorial de
Irrigaciones
D.S. Nº 004-2006AG
MINAG
Fondo de
Garantía para Ley N° 28939 - Ley
Congreso de
11 el Campo y del N° 28995 - Ley N°
la República
Seguro
29148
Agropecuario
Mediante Decreto Supremo Nº 004-2006-AG,
artículo 2°, se designa al Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) como ente
rector en materia de riego tecnificado y
ejecutor del Programa de Riego Tecnificado
(PRT).
Finalidad es garantizar los créditos otorgados
por las instituciones financieras a los
medianos y pequeños productores rurales
organizados que orienten su actividad hacia
mercados nacionales y/o internacionales
dinámicos; así como financiar mecanismos de
aseguramiento agropecuario, ofrecidos a
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
23
través del Sistema de Seguros, destinados a
reducir la exposición de los productores
agropecuarios, tales como comunidades
campesinas, nativas, pequeños y medianos
agricultores, a riesgos climáticos y presencia
de plagas, que afecten negativamente su
producción y rentabilidad.”
Programa de
Desarrollo
Decreto
12 Productivo
Legislativo Nº 997
Agrario Rural AGRORURAL
13
14
INIA
SENASA
Plan Nacional
15 de Agroenergía
2009 – 2020
Decreto
Legislativo Nº 998
Poder
Ejecutivo
Promueve el desarrollo agrario rural, a través
del financiamiento de proyectos de inversión
pública en zonas rurales en el ámbito agrario
en territorios de menor grado de desarrollo
económico, aprobados conforme a la
normatividad vigente.
Poder
Ejecutivo
Diseñar y ejecutar la estrategia nacional de
innovación
agraria.
responsable
de
desarrollar un nuevo enfoque a la
investigación, la innovación, la extensión y la
transferencia de tecnología
Decreto Ley 25902
Un organismo público descentralizado del
Ministerio de Agricultura, con autonomía
técnica, administrativa, económica y
financiera, es la autoridad nacional y el
organismo oficial del Perú en materia de
sanidad agraria
En propuesta
Su principal objetivo es favorecer el uso de la
biomasa como fuente de energía, focalizando
su accionar en beneficio de las áreas rurales y
la promoción de nuevos mercados
MINAG
Promueve la implementación de acciones
para la reducción de emisiones de GEI
provenientes del sector Agrario, como una
contribución a los esfuerzos de mitigación
16
PRONAMI
En elaboración
MINAG había una economía baja en carbono y al
fortalecimiento de las capacidades de los
productos agrarios y mejorando la calidad de
vida principalmente de la población rural en
condiciones de pobreza y pobreza extrema.
Fuente: Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climático 2010/ MINAN / MINAG
Elaboración propia.
CUADRO 6: MAPEO DE LAS POLÍTICAS DEL SECTOR FORESTAL QUE CONTRIBUYEN A LA
ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
24
POLÍTICAS DEL SECTOR FORESTAL
Políticas
sectoriales
Norma
Institución que
formula la política
Plan Nacional
Resolución
1 de
Suprema N° 02Reforestación
2006-AG
Ministerio de
Agricultura
Ley
de
promoción
2
del
sector
agrario
Ministerio de
Agricultura
Ley N° 27360
Descripción
Establece los objetivos estratégicos y
resultados esperados respecto de la
reforestación en el Perú. El primer
resultado está ligado a la competitividad y
sostenibilidad de las plantaciones
forestales, el segundo a la promoción y
fortalecimiento de servicios ambientales,
el tercero a la incorporación de la base
social a la economía forestal, y finalmente
afirma una política de fortalecimiento de
capacidades.
Los principales beneficios otorgados al
amparo de la Ley N° 27360 son de orden
tributario, impuesto a la renta e impuesto
general a las ventas, así como en materia
de contratación laboral. La fecha máxima
de vigencia de los beneficios es el 31 de
diciembre de 2021.
En lo que respecta al impuesto a la renta,
se les ha establecido una tasa del 15%
para las rentas de tercera categoría (50%
menor al régimen común sin beneficios),
así como depreciar en un 20% anual las
inversiones destinadas a obras de
infraestructura hidráulica y obras de riego.
En lo relacionado al impuesto general a las
ventas, tienen derecho a solicitar la
recuperación anticipada durante la etapa
pre productivo, siempre que se traten de
adquisiciones de bienes de capital,
insumos, servicios y contratos de
construcción.
Finalmente, en relación al régimen laboral,
en este aspecto se ha establecido una
remuneración mínima diaria de S/. 16.00
Nuevos Soles por cuando menos 4 horas
de trabajo diarios, dicha remuneración
incluye todos las dos gratificaciones y la
compensación por tiempo de servicios, y
se reajusta en proporción al incremento
de la remuneración mínima vital.
Asimismo se les reconoce un derecho de
descanso vacacional de 15 días al año (el
régimen común es de 30 días).
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
25
Ministerio de
Agricultura (Rol
normativo y
gestión)
Gobiernos
Regionales (Rol de
control,
administración no
desarrollado)
Aprueba el marco regulatorio para el
aprovechamiento y conservación del
patrimonio forestal y de fauna silvestre
nacional. La norma fue aprobada en el año
2000 y derogó el Decreto Ley N° 21147 y
sus reglamentos, el mayor cambio
introducido fue la promoción de un
sistema de concesiones a cuarenta años
Ley Forestal y
para el aprovechamiento o conservación
3 de
Fauna
Ley N° 27308
de los bosques, las tierras de aptitud
Silvestre
forestal y la fauna silvestre, en superficies
suficientes y adecuadas para un manejo a
largo plazo, a diferencia del régimen
OSINFOR (Rol de
anterior cuya implementación estuvo
supervisión)
caracterizada por la proliferación de
contratos menores a 1,000 ha, en donde
prácticamente
sólo
se
realizaban
actividades extractivas y no de manejo.
Ministerio de
A nivel institucional, no se hace mención a
Agricultura (Rol las funciones de los gobiernos regionales,
normativo y
por cuanto la Ley N° 27308 antecedió a
gestión)
todos los cambios normativos e
institucionales
destinados
a
la
Gobiernos
descentralización
de
las
funciones
en
Regionales (Rol de
Decreto
materia forestal y de fauna silvestre,
control,
Reglamento
Supremo N° 014- administración no situación que ha tenido que irse
4 de la Ley N°
2001-AG y
adecuando a los cambios normativos
desarrollado)
27308
modificatorias
implementados hasta la fecha, lo cual ha
generado que a la fecha seis gobiernos
regionales ya ejerzan directamente las
OSINFOR (Rol de
funciones de gestión, administración y
supervisión)
control de los recursos forestales y de
fauna silvestre dentro de sus respectivas
jurisdicciones.
Ley
de
Señala
que
las
actividades
de
promoción de
reforestación y agroforestería gozan de los
la inversión o
Ministerio de
beneficios otorgados a la inversión privada
5 privada
en Ley N° 28852
Agricultura
que regulan los Decretos Legislativos Nº
reforestación
662 y Nº 757, así como a los regulados por
y
la Ley Nº 27360.
agroforestería
Aprobada en julio de 2011, luego de un
proceso participativo y de consulta previa
Nueva
Ley
Ministerio de
conducida por la Comisión Agraria del
Forestal y de
Agricultura (Rol
6
Ley N° 29763
Congreso de la República. La vigencia del
Fauna
normativo y
íntegro de la norma está supeditada a la
Silvestre
gestión)
aprobación de su Reglamento, el cual aun
está en proceso de elaboración.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
26
Propone una serie de reformas relativas al
acceso al bosque, así como adecuaciones
al actual contexto institucional y
normativo en materia ambiental. Dentro
de las reformas más significativas en
relación al acceso al bosque, ha
introducido
dos
figuras
de
Gobiernos
aprovechamiento de recursos forestales
Regionales (Rol de para pequeños titulares de extensiones no
control,
mayores a 100 ha, ha reformado la figura
administración) para realizar el aprovechamiento a través
de bosques locales administrados por las
propias
municipalidades.
Asimismo
propone una nueva manera de
compatibilizar el ordenamiento forestal,
las actividades económicas, el nivel de
inversión, así como los impactos a ser
generados.
En el plano institucional, propone la
creación de un Sistema Nacional Forestal y
de Fauna Silvestre, con la finalidad de
consolidar el esfuerzo de las diversas
instituciones vinculadas a la gestión de los
bosques. Crea el Servicio Nacional Forestal
OSINFOR (Rol de y de Fauna Silvestre - SERFOR, reconoce el
supervisión)
rol y participación de los gobiernos
regionales y del Ministerio del Ambiente
en la gestión y diseño de políticas
vinculadas a los recursos forestales y de
fauna silvestre. Asimismo reconoce la
importancia de los bosques frente al
cambio climático.
Ley Orgánica
de
los
7
Gobiernos
Regionales
Ley N° 27867
Congreso de la
República (lo
aprueba)
En virtud de lo dispuesto en el artículo 51°
literales e y q de la Ley N° 27867, los
gobiernos regionales son los responsables
de otorgar derechos sobre los recursos
forestales y de fauna silvestre, así como
ejercer su administración y control, en el
marco de la Ley Forestal y de Fauna
Silvestre, su Reglamento y otras
disposiciones que dicte la autoridad
nacional en materia forestal y de fauna
silvestre (Ministerio de Agricultura). A la
fecha sólo seis gobiernos regionales han
alcanzado la transferencia de funciones, a
pesar de que el proceso ya culminó en los
demás sectores. Los gobiernos regionales
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
27
con competencia en materia forestal son:
San Martín, Loreto, Ucayali, Madre de
Dios, Amazonas y La Libertad.
Ministerios
(Lideran e
implementan la
transferencia de
funciones en
coordinación con
cada gobierno
regional)
Dentro de los procedimientos a cargo de
los gobiernos regionales con impacto en
los bosques está el otorgamiento de
concesiones, permisos y autorizaciones
para el aprovechamiento de recursos
forestales y de fauna silvestre, la
evaluación y aprobación de los planes de
manejo, el control y registro de las
actividades
de
transformación,
comercialización y almacenamiento de
productos forestales y de fauna silvestre,
inclusive aquellos que hayan tenido
transformación primaria.
Gobierno Regional
(Se debe preparar
institucional,
funcional y
económicamente
para recibir las
competencias
sectoriales y
ejecutarlas
permanentemente)
Ley
de
promoción de
las
8
inversiones
en el sector
agrario
Decreto
Legislativo N°
653
Ministerio de
Agricultura
Establece el régimen de adjudicación de
tierras rústicas a favor de personas
naturales o jurídicas, en ambos casos de
manera onerosa mediante un contrato de
compra venta con reserva de propiedad a
favor del Estado hasta que se cancele el
precio pactado. Si bien es cierto la norma
reconoce que sobre las tierras de aptitud
forestal se debía respetar la ley especial
(la misma que preveía y prevé la no
realización de agricultura o ganadería en
tierras de aptitud forestal), sin embargo,
debido al diseño del contrato, la mayor
parte de las obligaciones estaban
destinadas a cumplir labores agrarias y no
forestales.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
28
Aprueba
régimen de
estabilidad
9
jurídica a la
inversión
extranjera
Ley
Marco
para
el
crecimiento
10
de
la
Inversión
Privada
Decreto
Legislativo
que modifica
la Ley N°
27446, Ley de
11
Sistema
Nacional de
Evaluación
del Impacto
Ambiental
Reglamento
de la Ley del
Sistema
12 Nacional de
Evaluación de
Impacto
Ambiental
Reconoce una serie de derechos y
beneficios a favor de la inversión
extranjera que se obligue a cumplir, en un
plazo que no exceda de dos años, metas
de inversión de por lo menos US$ 500,000
Decreto
Presidencia del
(Quinientos mil Dólares de los Estados
Legislativo N°
Consejo de
Unidos de Norteamérica). Los beneficios
662
Ministros
son otorgados mediante la suscripción de
convenios con el Estado Peruano, los
cuales pueden ser: i) De estabilidad
tributaria; ii) De libre disponibilidad de
divisas; y iii) De no discriminación.
Establece el marco general que ofrece el
país para la inversión, el cual va desde la
estabilidad del régimen económico,
seguridad jurídica en materia tributaria,
administrativa, inversiones, entre otros.
Decreto
Presidencia del
Legislativo N°
Consejo de
En términos ambientales, debe resaltarse
757
Ministros
que el presente Decreto Legislativo,
institucionalizó el sistema sectorializado
para la gestión ambiental, reconociendo
dicha función en los respectivos
Ministerios u organismos fiscalizadores.
Ministerio del
Publicado en el mes de junio de 2008,
Ambiente (Rol
introduce una serie de modificaciones a la
normativo)
Ley N° 27446, debido a la actualización de
la institucionalidad ambiental y su
participación en la gestión. Sin duda lo
más resaltante es que introdujo el
Ministerios,
Decreto
concepto de la evaluación ambiental
gobiernos
Legislativo N°
estratégica dentro del Sistema Nacional de
regionales y locales
1078
Evaluación del Impacto Ambiental, y en
(autoridades
consecuencia, la obligación que las
ambientales
entidades públicas evalúen los impactos a
encargadas de la
ser ocasionados en razón del diseño o
implementación)
implementación de políticas, programas o
proyectos impulsados o gestionados
desde el sector público.
Ministerio del
Ambiente (Rol
Desarrolla los alcances del Sistema
normativo)
Nacional de Evaluación de Impacto
Ambiental - SEIA, las actividades sujetas al
Ministerios,
Decreto
sistema, así como la responsabilidad de
gobiernos
Supremo N° 019regionales y locales los diferentes niveles de gobierno,
2009-MINAM
estableciendo reglas generales para la
(autoridades
determinación de la competencia de cada
ambientales
encargadas de la una de ellas.
implementación)
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
29
Primera
Actualización
del Listado de
Inclusión de
los Proyectos
de Inversión
sujetos
al
Sistema
13 Nacional
De acuerdo al Reglamento de la Ley del
SEIA, el listado de actividades sujetas al
sistema
debe
ser
actualizado
periódicamente.
En
la
presente
actualización, se han incorporado como
actividades que requieren contar con al
certificación ambiental, con relevancia
Ministerios,
para
el sector forestal, aquellas
gobiernos
relacionadas a la transformación primaria
regionales y locales
de la madera, las concesiones forestales
(autoridades
(maderables, no maderables, ecoturismo y
ambientales
encargadas de la conservación).
implementación)
Ministerio del
Ambiente (Rol
normativo)
Resolución
Ministerial N°
157-2011MINAM
de Evaluación
de Impacto
Ambiental -
SEIA
Decreto
Legislativo
14 que crea el
Ministerio del
Ambiente
Decreto
Legislativo N°
1013
Reglamento
de
Decreto
Organización
15
Supremo N° 07y Funciones
2008-MINAM
del Ministerio
del Ambiente
Ministerio del
Ambiente
Ministerio del
Ambiente
El MINAM es la autoridad nacional
ambiental,
el Punto Focal para la
Convención sobre Cambio Climático y
autoridad científica de la Convención
CITES en materia de flora y fauna silvestre.
De acuerdo a lo establecido por la Ley
General del Ambiente, así como por su
Ley de creación, el MINAM establece las
políticas para el desarrollo estratégico de
los recursos naturales. En tanto está a
cargo de la evaluación, diseño y
establecimiento
de
esquemas
de
compensación o pagos por servicios
ambientales, entre los cuales se considera
al mecanismo REDD+, deviene en
responsable de proponer los aspectos
técnicos relacionados con REDD+ y de
coordinar con los entidades nacionales y
sub nacionales (regionales), públicas y
privadas, que sean pertinentes.
Desarrolla la estructura orgánica del
MINAM, sobre las cuales se debe tener en
cuenta las siguientes:
Servicio Nacional de Áreas Naturales
Protegidas – SERNANP: Organismo público
especializado adscrito a la estructura
orgánica del Ministerio del Ambiente cuya
función principal es gestionar el Sistema
Nacional de Áreas Naturales Protegidas
por el Estado – SINANPE y asegurar el
funcionamiento de dichas áreas como un
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
30
Decreto
Legislativo
que crea el
Organismo de
Supervisión
16 de
los
Recursos
Forestales y
de
Fauna
Silvestre
OSINFOR
Decreto
Legislativo N°
1085
Presidencia del
Consejo de
Ministros
sistema unitario. Con este fin promueve,
otorga y regula los derechos por los
servicios ambientales y otros mecanismos
similares generados en el ámbito de las
áreas naturales protegidas, al nivel
nacional.
Direcciones Generales. Tres divisiones del
MINAM tienen incidencia directa en el
tema de bosques y REDD+. La Dirección
General
de
Cambio
Climático,
Desertificación y Recursos Hídricos
(DGCCDRH) es el punto focal técnico de
Cambio
Climático
y
bajo
su
responsabilidad se desarrolló y se
implementará el R-PP. La Dirección
General de Ordenamiento Territorial
(DGOT) tiene bajo su responsabilidad la
cartografía y zonificación ambiental. La
Dirección de Evaluación, Valoración y
Financiamiento del Patrimonio Natural
está desarrollando la política sobre
compensación de servicios ambientales y
será el ente rector de este tema.
Publicado en junio de 2008, creó el
Organismo de Supervisión de los Recursos
Forestales y de Fauna Silvestre - OSINFOR,
sobre la base de una Oficina que formaba
parte de la estructura orgánica del
Ministerio de Agricultura. A diferencia de
su predecesora (que sólo supervisaba
contratos
forestales
con
fines
maderables), el organismo creado por el
DL N° 1085, está diseñado para ser un
órgano técnico especializado adscrito a la
Presidencia del Consejo de Ministros, con
el objetivo de supervisar y fiscalizar todos
los derechos de aprovechamiento que se
otorguen sobre los recursos forestales y
de fauna silvestre en el marco de la ley de
la materia. Debe considerarse que a
diferencia de la administración y control,
funciones
descentralizada
y
de
competencia de los gobiernos regionales,
la supervisión de los derechos otorgados
sobre el bosque se mantiene en un órgano
integrante del gobierno central.
Cabe resaltar que dentro de las facultades
otorgadas al OSINFOR están las de ejercer
la potestad sancionadora dentro del
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
31
Reglamento
de
Decreto
17 Organización Supremo N° 065y Funciones
2009-PCM
del OSINFOR
Presidencia del
Consejo de
Ministros
Programa
Nacional de
Conservación
Decreto
de Bosques
18
Supremo N° 08para
la
2010-MINAM
Mitigación
del Cambio
Climático
Ministerio del
Ambiente
ámbito de su competencia, declarar la
caducidad
de
los
derechos
de
aprovechamiento, así como exigir
coactivamente la ejecución de sus
decisiones.
Desarrolla la estructura orgánica del
OSINFOR, el cual está dirigido por un
Presidente designado por concurso
público por un período de cuatro años,
quien es el encargado de la gestión
administrativa del organismo. En lo que
respecta a las acciones de supervisión,
estas están a cargo de dos direcciones de
línea,
quienes
instruyen
los
procedimientos
administrativos
en
primera instancia. La segunda instancia
administrativa está
a cargo de un
Tribunal compuesto por tres vocales,
quien resuelve en última instancia los
recursos impugnatorios interpuestos
contra las decisiones de las direcciones de
línea.
Creado en julio de 2010, tiene como
objetivo central lograr la conservación de
54 millones de hectáreas de bosques con
la finalidad de mitigar el cambio climático.
Una de sus estrategias de intervención
está conformada por la entrega de una
compensación económica anual a favor de
los ejecutores de las actividades de
conservación la cual asciende actualmente
a S/. 10.00 (Diez Nuevos Soles) anuales
por hectárea conservada. Debe señalarse
que el destino de la compensación debe
estar dirigido a la implementación de
actividades sostenibles que beneficien la
conservación de los bosques, por tanto no
constituye una compensación de libre
disposición.
El programa está financiado por
presupuesto público en un inicio,
pudiendo recurrir a otras fuentes de
financiamiento en el futuro, es por ello
que la ejecución de sus actividades viene
siendo diseminada a lo largo del territorio
nacional de una manera progresiva,
habiéndose iniciado actividades en u
primer momento con las comunidades
nativas y pobladores asentados en Selva
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
32
Central.
Dictamen
emitido por la
Comisión de
Pueblos Andinos,
Amazónicos y
Proyecto de
Afroperuanos,
Ley
de
19
Ambiente y
Servicios
Ecología del
Ambientales
Congreso sobre
los proyectos de
ley 2386/2007CR y 3213/2008PE
3.
3.1
Congreso de la
República
El Poder Ejecutivo presentó en el año 2008
el Proyecto de Ley N° 3213/2008-PE a fin
de establecer el marco normativo
necesario para facilitar la implementación
y desarrollo de esquemas de pago por
servicios ambientales. Dicho proyecto
establecía claramente el rol normativo del
Ministerio del Ambiente, así como su
calidad de ente rector sobre la materia,
asimismo establecía los derechos y
obligaciones de cada una de las partes que
pudiesen conformar un esquema de pago
por servicios ambientales.
Hasta la finalización del mes de julio de
2011, no se logró discutir el proyecto de
ley ante el Pleno del Congreso, por lo que
de acuerdo al Reglamento del Congreso se
archivó la iniciativa legal, al haberse
instalado un nuevo Congreso el 28 de julio
de 2011.
Análisis y evaluación de las políticas de cambio climático en el sector agropecuario y
forestal
Sobre las metas del Ministerio de Agricultura incluidas en el Plan Estratégico Sectorial
Multianual Actualizado 2007-2011
En el 2010, mediante Resolución Ministerial Nº 0573-2010-AG, se aprobó el “Plan Estratégico
Sectorial Multianual Actualizado 2007-2011” (PESEM)39. El PESEM considera la problemática del
cambio climático dentro del análisis de tendencias nacionales, lo que resulta un hecho resaltante,
toda vez que la versión anterior no actualizada no incluía el tema de cambio climático en un
apartado propio, sino dentro de las tendencias mundiales y sin mayor detalle. Sin embargo,
aunque el PESEM considera las amenazas y vulnerabilidad del sector agropecuario a los efectos
del cambio climático, ha sido diseñada con un enfoque centrado en aumentar la productividad
agraria y combatir la pobreza, procurando que la agricultura del Perú sea más competitiva. No
39
En el año 2007, el Ministerio de Agricultura inició la formulación del Plan Estratégico Sectorial Multianual 2007-2011, donde se
definieron objetivos y metas orientados a mejorar la competitividad sectorial, sobre la base de escenarios con indicadores económicos
favorables al crecimiento. Sin embargo, al poco tiempo de aprobado e implementado dicho documento de orientación, se produjo la
crisis internacional y si bien ésta no trajo consecuencias graves a la economía nacional, desaceleró el crecimiento previsto a nivel
nacional y a nivel sectorial afectando las metas planteadas en el Plan Estratégico. Asimismo, se dieron cambios institucionales a raíz de
la nueva Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura y su restructuración organizativa; así como los avances en
materia de descentralización (transferencia de funciones a los Gobiernos Regionales). En ese sentido, se hizo necesaria la actualización
del Plan Estratégico.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
33
obstante, sus objetivos y lineamientos de política orientados a un desarrollo sostenible de la
actividad agraria, si bien no tienen expresamente objetivos climáticos, contribuirán
significativamente a la mitigación y adaptación al cambio climático.
Antes de entrar a analizar los objetivos del PESEM, es necesario mencionar que a raíz de la nueva
Ley de Organización y Funciones del MINAG, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 997, se
dieron cambios institucionales en el sector agropecuario. Como parte de la restructuración
organizativa se crean como organismos adscritos al MINAG: (i) la Autoridad Nacional de Aguas
(ANA), responsable de dictar las normas y establecer los procedimientos para la gestión integrada
y sostenible de los recursos hídricos; (ii) el Programa de Desarrollo Productivo Agrario y Rural AGRORURAL, como unidad ejecutora adscrita al Viceministerio de agricultura; y, (iii) el Instituto
Nacional de Innovación Agraria (INIA)40, encargada de diseñar y ejecutar la estrategia nacional de
innovación.
El PESEM establece tres objetivos de política agraria: (i) elevar el nivel de competitividad agraria,
(ii) promover el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad; y, (iii)
lograr el acceso a los servicios básicos y productivos por parte del pequeño productor agrario.
Para el logro de sus objetivos ha establecido siete ejes estratégicos: gestión del agua, acceso a los
mercados, información agraria, capitalización y seguros, innovación agraria, desarrollo rural; y,
recursos forestales y fauna silvestre, tal como se resume en el cuadro siguiente:
CUADRO N° 6: EJES ESTRATÉGICOS PRIORIZADOS EN EL PESEM 2007 – 2011
EJES
Objetivo Específico
ESTRATÉGICOS
1. Gestión
Agua
2.
Acceso
mercado
del Incrementar la eficiencia de la gestión del agua y el uso
sostenible de los recursos hídricos.
al Desarrollar mercados internos y externos para
orientación de la producción agropecuaria y agroindustrial.
la
Fomentar el desarrollo de los servicios financieros y
3. Capitalización y seguro y apoyar con fondos concursales no rembolsables a
seguros agrarios
pequeños
y
medianos agricultores.
4.
Innovación
Incrementar la adopción de tecnologías en el agro.
agraria
Desarrollar un sistema de información agraria destinada a
5.
Información cubrir una amplia cobertura de usuarios y de utilidad para la
agraria
toma
de
decisiones de los productores agropecuarios.
Focalizar la intervención del sector público en zonas de
pobreza, principalmente en Sierra y Selva, bajo un enfoque
6. Desarrollo rural
territorial
y
multisectorial.
7.
Recursos Consolidar el manejo sostenible para el aprovechamiento
forestales y de de los recursos forestales y de fauna silvestre, asegurando la
Fauna silvestre
conservación
de
la
40 Antes
del DL Nº 997, tenía el nombre de Instituto Nacional de Investigación Agraria, la referida norma modifica el nombre a Instituto
Nacional de Innovación Agraria.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
34
biodiversidad y su entorno ecológico de los ecosistemas
forestales.
Fuente: Plan Estratégico Sectorial Multianual Actualizado 2007 -2011.
Elaboración propia.
Al respecto de los objetivos del presente informe, se analizaran aquellos ejes estratégicos que
guardan mayor relación con las medidas de adaptación y mitigación al cambio climático, que son
los referidos a gestión del agua, seguros agrícolas, innovación agraria, información agraria,
desarrollo rural y recursos forestales y fauna silvestre.
Para cumplir con los objetivos propuestos, el PESEM determina en su diseño y estructura la
implementación de una serie de instrumentos de política. En el siguiente cuadro, se enumeran los
instrumentos de política de los ejes estratégicos a analizar, y se específica si los mismos
contribuyen de manera favorable a la mitigación y/o adaptación a los efectos CC.
CUADRO N° 7: INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PARA CUMPLIMIENTO DE LOS EJES ESTRATÉGICOS
DEL PESEM.
EJES
Objetivo
Instrumentos de política
ESTRATÉGICOS
climático
Mitigació Adaptació
n
n
Gestión del Agua Autoridad Nacional de Aguas
X
Innovación
Agrícola
Seguro Agrario
Información
Agrícola
Ley de Recursos Hídricos (LRH)
X
Reglamento de la LRH
X
Programa Subsectorial de Irrigación (PSI)
X
X
Programa de Riego Tecnificado
X
X
INIA
X
X
Fondo de Garantía para el campo y Seguro
Agropecuario
Agro-protege
X
X
Seguro Agrario Catastrófico
X
Seguro Agrario para campaña 2011-2012
X
SENAMHI
X
IV Censo Agropecuario (CENAGRO)
X
Desarrollo Rural AGRORURAL
X
Recursos
Proyecto Manejo de Recursos Naturales para el
forestales
y
Alivio de la Pobreza en la Sierra
Fauna Silvestre
Programa Nacional de Manejo y Conservación de
Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos - X
PRONAMACHS
Fuente: Plan Estratégico Sectorial Multianual Actualizado 2007 -2011 /MINAG.
Elaboración propia.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
X
X
X
35
Para cumplimiento del PESEM, el año 2011 el MINAG asignó un Presupuesto Institucional de
Apertura (PIA) de S/. 1,053 millones.
3.1.1
Gestión del agua y la mejora de los sistemas de riego. Sobre el Programa Sub-sectorial
de Irrigaciones (PSI) y del Programa de Riego Tecnificado (PRT).
Sobre la gestión del agua, se han hecho avances en el marco normativo de los recursos hídricos,
en el 2008 se crea la Autoridad Nacional de Aguas, y se reestructura el Sistema Nacional de
Gestión de Recursos Hídricos, más adelante se analizará con mayor detalle la normativa referidas
a los recurso hídricos.
Sobre los sistemas de riego, desde el 2003 el Perú cuenta con una Política y Estrategia Nacional de
Riego, aprobada mediante Resolución Ministerial Nº 0498-2003-AG, la misma que tiene una
duración de diez años desde su creación; para su elaboración se instauró mediante Decreto
Supremo N° 060-2002-AG la Comisión Técnica Multisectorial de Riego, integrada por los
Ministerio de Agricultura, Vivienda, Economía y Finanzas. A puertas de cumplirse los diez años
desde la aprobación de la Política y Estrategia Nacional de Riego es necesario que el sector
agrícola, con la participación de los otros sectores, los gobiernos regionales y locales adecúe y
actualice las políticas de riego al nuevo Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos y a las
circunstancias ambientales y sociales que actualmente vienen ocurriendo en el país y que agravan
el problema de estrés hídrico. Asimismo, cabe agregar que la Política y Estrategia Nacional de
Riego no incluye objetivos explícitos para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio
climático41, pese a ser un tema de vital importancia para la gestión del agua.
En el marco de las metas y objetivos de la Política y Estrategia Nacional de Riego en el Perú, se
crea en el 2005, mediante Ley N° 28585, el Programa de Riego Tecnificado (PRT) con el objetivo
de promover a nivel nacional la tecnificación del riego en remplazó de los sistemas de riego
tradicionales a nivel nacional. Mediante Decreto Supremo Nº 004-2006-AG se reglamenta todas
las iniciativas del sector público en materia de riego tecnificado y se designa al Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) como ejecutor del PRT. Asimismo, el reglamento dispone que de
forma articulada con el gobierno nacional, los gobiernos regionales y locales, dentro de sus
respectivos ámbito territoriales, tienen a su cargo la promoción, planificación y ejecución, de
programas y proyectos para el uso de riego tecnificado.
Sobre el PSI, este es un órgano descentralizado del MINAG, creado en el 2006, mediante Ley Nº
28675 y mediante D.S. Nº 004-2006-AG se le designa como ente rector en materia de riego
tecnificado y ejecutor del PRT. El PSI tiene como objetivo principal promover el desarrollo
sostenible de la agricultura a través de la instalación de sistemas de riego tecnificado en la costa y
sierra, el fortalecimiento de las organizaciones de usuarios, el desarrollo de capacidades de
gestión, de esta forma contribuye a la optimización de manejo de agua para riego, incrementando
la productividad de la agricultura42. El PSI, inauguró recientemente una moderna bocatoma en el
41
La Política y Estrategia Nacional de Riego, fue publicada el 10 de junio de 2003, meses antes de la publicación de la Estrategia
Nacional de Cambio Climático, ésta última fue publicada el 23 de octubre de 2003. Desde su publicación no se han hecho cambios ni
adecuaciones a los objetivos de la ENCC que deben regir para todos los planes y políticas nacionales.
42
Mayor información sobre los proyectos y actividades de la PSI, disponible en su portal web:
http://www.psi.gob.pe/home.asp#page.asp?idMenu=1100&id=11
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
36
río Cañete, el objetivo específico de esta obra es incrementar la oferta de agua para mejorar el
riego de 4, 313 hectáreas de cultivos43.
3.1.2
Seguros Agrarios. Sobre el Fondo de Garantía para el campo y Seguro Agropecuario
(FOGASA) y Seguro Agrícola Catastrófico.
Respecto al eje estratégico de seguro agrario, se ha hecho avances en el cumplimiento de los
objetivos. En 2006, se crea El Fondo de Garantía para el campo y Seguro Agropecuario (FOGASA) 44
y en el 2009, a través de Resolución Ministerial 513-2009-AG que aprueba la tabla de aplicación
de Cofinanciamiento al pago de la prima de seguros para la campaña agrícola agosto 2009 - julio
2010, es la norma que finalmente da vida al seguro “Agro-Protege”.
Agro-protege, nace con el respaldo del FOGASA, con un fondo inicial de 40 millones de dólares.
Este seguro es ofrecido a través de las compañías aseguradoras y ofrece a los agricultores
agropecuarios protección a sus cultivos y ganadería ante riesgos climáticos tales como heladas,
sequías, inundaciones, huaycos, bajas temperaturas, plagas y enfermedades, a través de
diferentes esquemas de aseguramiento que se adaptan a sus necesidades y a la realidad de cada
región.
Entre las modalidades del seguro ofrecidas por Agro-protege, y que guarda mayor relación con los
objetivos climáticos, es el Seguro Agrícola Catastrófico, una iniciativa del MINAG, dentro de su
política para el manejo de riesgos climáticos, que permite a los agricultores de subsistencia contar
con un seguro agrario cuya prima es totalmente pagada por el Estado.
El Seguro Agrícola Catastrófico fue diseñado para proteger Agricultores de menores recursos,
principalmente de subsistencia, con el propósito de mitigar las perdidas de los agricultores de una
zona agrícola determinada ante eventos climatológicos y biológicos adversos.45 Es un seguro con
evaluación de daños y ajuste de siniestro en campo mediante selección aleatoria de lotes
sembrados por vereda agrícola asegurada y los gobiernos regionales cuentan con aporte de los
recursos del FOGASA para el pago de las pólizas de seguro para canalizar apoyos económicos a
productores afectados por eventos climáticos, mitigando sus pérdidas, sin afectar el presupuesto
público o generar endeudamiento.46
Sobre los objetivos logrados del Seguro Agrícola Catastrófico, para la campaña agrícola 20092010, las regiones beneficiadas fueron Apurímac, Huancavelica, Cusco, Ayacucho, Huánuco,
Cajamarca y Puno, a través de la Compañía de Seguros “La Positiva” que indemnizó un monto
total de 6,766, 273 nuevos soles en favor de los productores de éstas regionales, siendo la
primera vez que productores de subsistencia recibían una compensación económica por la
43
Revista Agronoticias, AÑO XXXIII, N° 374, pp. 36, Lima.
Ley N° 28939 crea el Fondo de Garantía para el Campo; la Ley N° 28995, amplía la finalidad del Fondo de Garantía para el Campo, y
modifica su denominación a Fondo de Garantía para el Campo y del Seguro Agropecuario; la Ley N° 29148, que establece la
implementación y el funcionamiento del Fondo de Garantía para el Campo y del Seguro Agropecuario.
45 El Seguro Agrícola Catastrófico cubre sequía, exceso de humedad, helada, bajas temperaturas, inundación, avalancha, granizo,
incendio, vientos fuertes, altas temperaturas, falta de piso para cosechar, plagas, depredadores y enfermedades.
46 MALPARTIDA, Gustavo. Seguros agrarios: Experiencia del Ministerio de Agricultura. En: Memorias Taller Nacional Incorporación de la
Gestión del Riesgo y/o Adaptación al Cambio Climático en el Sector Agropecuario. Lima, 19 y 20 de marzo, 2009. pp. 29.
44
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
37
pérdida de sus cultivos a consecuencia de eventos climáticos,47 se aseguró un total de 490,069
ha. de cultivo.
Para la campaña 2010 – 2011, las regiones beneficiadas fueron Apurímac, Huancavelica, Cusco,
Ayacucho, Huánuco, Cajamarca, Puno y Pasco; se aseguro un total de 442,210 hectáreas de
cultivos.
Asimismo, en el mes de marzo del presente año, mediante Decreto de Urgencia Nº 004-2012, el
gobierno central autorizó la transferencia de 40 millones de nuevos soles al FOGASA como
medida extraordinaria de carácter económico para garantizar la implementación del Seguro
Agrícola Catastrófico para la campaña agrícola 2011-2012. El seguro buscar cubrir el riesgo en
ocho regiones de extrema pobreza rural como son Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco,
Huancavelica, Huánuco, Pasco y Puno, y se proyecta beneficiar a más de 100 mil productores de
esas regiones, con el objetivo de reducir la exposición de los productores a los efectos
catastróficos de los cambios climáticos en la campaña agrícola 2011-2012 y que afectan
principalmente a la actividad agrícola de subsistencia.48 Desde la implementación del mismo en el
2009 (hace dos campañas agrícolas), se ha logrado beneficiar a 130,500 productores de escasos
recursos, ubicados en las regiones más pobres del territorio nacional y que desarrollan una
actividad agrícola de subsistencia.49
3.1.3
Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA)
El INIA es un organismo descentralizado del Ministerio de Agricultura, cuyos principales objetivos
están enfocados en la investigación para el desarrollo de tecnologías, conservación de recursos
genéticos y trasferencia de tecnologías al sector agropecuario; en ese sentido, tiene la tarea de
generar, transferir y articular las tecnologías para el desarrollo sostenible del agro nacional,
mejorando la competitividad de los agricultores. Cuenta con 13 estaciones experimentales en las
tres regiones del país.
El INIA, a través de su Dirección de Investigación Agraria, desarrolla Programas Nacionales de
Investigación, cuyos objetivos en el plano agrícola, son el desarrollo de investigaciones para el
mejoramiento genético y uso eficiente de los recursos del agua, suelo y energía; viene
desarrollando el Programa Nacional de Investigación del Arroz, programa que tiene como objetivo
dos aspectos fundamentales: (i) desarrollar variedades estables de alta productividad y alta
calidad de grano, con resistencia a las principales plagas y enfermedades del cultivo y adaptadas a
las mayores áreas arroceras del país; y, (ii) desarrollar prácticas de manejo integrado del cultivo
que privilegien el uso más eficiente de insumos y plaguicidas, para la reducción de los costos de
producción, minimizando los riesgos de contaminación ambiental y de proliferación de nuevas
plagas.50 Asimismo, vienen desarrollando tecnologías para incrementar la eficiencia del uso de
agua en sistemas de producción basados en arroz.51
47
Revista Agronoticias, AÑO XXXII, N° 363, pp. 35, Lima.
Ibídem.
49 Revista Agronoticias, AÑO XXXIII, N° 374, pp. 18, Lima.
50 Respecto a los avances del Programa, en el 2010, se insertó el genotipo “Arroz INIA 509 La Esperanza”; su inclusión en el sector
agrario tiene como propósito contribuir al mejoramiento de la cadena agroproductiva del arroz para las condiciones de riego de la
selva peruana. Además, tiene buena calidad de grano y un aceptable nivel de resistencia a las principales enfermedades del arroz.
Asimismo, entre otros, se implementó El Programa Nacional de Investigación en Arroz (PNI Arroz), del INIA - EEA. “San Roque” 48
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
38
En el plano pecuario, se enfoca en el mejoramiento de pasturas y forrajes, mejoramiento genético
del ganado, y tecnologías reproductivas avanzadas. En la zona altoandina del país, la calidad de los
pastos naturales tiene baja calidad nutricional, es así que a través del Programa Nacional de
Innovación Agraria en Pastos y Forrajes (INIA – Pastos y Forrajes) se han desarrollado tecnologías
que permitan el mejoramiento de praderas para incrementar la producción, productividad,
rentabilidad y calidad de los pastos. Al incrementar la calidad de las pasturas, se incrementa la
calidad nutritiva de éstas.52 Incrementando la calidad de las pasturas, se puede disminuir las altas
emisiones de metano generadas por la fermentación entérica, estas emisiones son causadas
principalmente debido a la pobre calidad del forraje; en ese sentido, técnicas ganaderas diversas
pueden contribuir a mejorar la producción de forraje o su utilización permitiendo mayor
producción de leche con menor emisión de metano en zonas pastoriles.53
En el contexto de cambio climático, el tema de seguridad alimentaria, es una de las
preocupaciones que el INIA ha integrado en sus actividades para que el Perú no solo conserve sino
haga uso sostenible de sus recursos genéticos, asimismo se enfoca en la reducción de emisiones
por deforestación y degradación de bosques y servicios ambientales.54 El INIA, viene realizando
talleres y conferencias con el interés de dar a conocer entre los agricultores y ganaderos los
impactos ambientales sociales y económicos que gradualmente viene generando el cambio
climático en el país, así como de promover las estrategias y propuestas tecnológicas que viene
realizando y que contribuyen a amortiguar los efectos del cambio climático, así como realizar
espacios de intercambio de experiencias sobre la crianza y cultivo frente a variaciones climáticas.55
En el marco del Plan Estratégico Institucional 2010 – 2014 del INIA, uno de los objetivo es
promover el desarrollo del fortalecimiento y la innovación tecnológica en la agricultura nacional
para contrarrestar la vulnerabilidad alimentaria nacional e incrementar los niveles de
competitividad de la producción agraria del país, esto en concordancia con la estrategia del
PESEM de fortalecer las capacidades del INIA y su relanzamiento como el agente sectorial
responsable de desarrollar un nuevo enfoque a la investigación, la innovación, la extensión y la
transferencia de tecnología. En el cuadro siguiente se muestra el Presupuesto Institucional de
Apertura, destinado al INIA, en los últimos años.
CUADRO N° 8: PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA DEL INIA.
PRESUPUESTO
Instituto Nacional
de Innovación
2009
2010
2011
2012
Iquitos, que viene realizando actividades de investigación en coordinación con la sede del programa y estaciones experimentales de “El
Porvenir (Tarapoto), Pucallpa (Pucallpa) y Vista florida (Chiclayo).
51 En los resultados del proyecto “Desarrollo de alternativas para incrementar la eficiencia del uso de agua en sistemas de producción
basados en arroz”, destacan el uso de variedades de arroz que tengan menor ciclo vegetativo, ya que al tener esa característica se
podrá reducir el consumo de agua.
52 INIA presentó una propuesta tecnológica para los pequeños productores de las zonas altoandinas del país, la cual incrementa la
calidad nutritiva de las praderas nativas a través de la incorporación del trébol blanco con prácticas de labranza mínima. El trébol
blanco es tolerante a las heladas y tiene una buena adaptación sobre los 4,000 metros sobre el nivel del mar, altitudes donde otros
pastos, como la alfalfa, no prosperan. Con el uso de la tecnología se logra aportar 40% de forraje adicional excelente calidad nutritiva
en pastos naturales. La aplicación de esta propuesta tecnológica del INIA requiere de una mínima inversión por parte del pequeño
productor. “Para una hectárea se utiliza dos kilogramos de semilla de trébol blanco, con un costo máximo de S/. 596. Esta tecnología
genera una rentabilidad estimada de 165% para el productor. Información disponible en: www.inia.gob.pe
53 GOMEZ, Carlos y FERNÁNDEZ, Melisa. Los impactos del cambio climático sobre el agua y el manejo de los recursos naturales.
“Análisis comparativo de las emisiones de metano y el efecto del cambio climático sobre la ganadería en el Perú”. agosto 2009.
Cusco – Perú.
54 En 2010, organizo el “Congregó XXIV Congreso de la Asociación Latinoamericana de La Papa”, donde se remarcó el papel que
tendrá el cultivo de la papa dentro de la seguridad alimentaria mundial y la importancia del estudio y revaloración de su diversidad.
55 En agosto del 2011 organizó la video conferencia “Impacto y Consecuencias del Cambio Climático en la Agricultura”, la misma que
estuvo dirigida a los productores agrarios e instituciones publicas y privadas del sector agrario regional y nacional.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
39
Agraria –INIA
S/.
S/.
S/.
PIA*
73.809.857
S/.
71.763.543 55.198.461
45.981.000
*Presupuesto Institucional de Apertura
Fuente: http://www.inia.gob.pe/transparencia/presupuestal/presupuesto/calendario/PIM.htm
Elaboración propia
De los presupuestos destinados en los últimos años al INIA, se aprecia que el monto ha sido
decreciente en los últimos cuatro años; del 2009 al 2012 el PIA se reduce en aproximadamente un
37%.
Pero esta reducción de presupuesto, no es algo reciente. A los inicios de los 80s el INIA (antes
llamado INIPA), era una las instituciones de investigación mejor equipadas y financiadas de
América Latina, contaba con personal altamente calificado y suficiente presupuesto, donde se
generó mucha de la información que es usada en la actualidad.
Desde 1985 en adelante, el INIA fue siendo sistemáticamente privado de recursos por los
gobiernos de turno. Durante los 10 años que duró el gobierno del expresidente Fujimori, se inicio
una política de reducción del presupuesto del INIA, que generó la reducción del número de
Estaciones Experimentales.
Hoy el INIA, carece de un número suficiente de investigadores y adolece de bajo presupuesto, lo
que no corresponde con los objetivos del PESEM, toda vez que se destina un presupuesto cada
vez menor, contrario a los objetivos de fortalecer las capacidades y labor del INIA.
3.1.4
Información Agrario. El SENAMHI y IV CENAGRO:
Sobre los avances en información agraria, el sector agro hace uso de la información
proporcionada por el Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI).56 El SENAMHI es
una entidad creada en 1969, a través del Decreto Ley Nº 17532 – Ley Orgánica de la Presidencia
de la República57, hoy se encuentra adscrita al MINAM y es la institución encargada de ejecutar y
coordinar las actividades meteorológicas e hidrológicas para satisfacer las necesidades internas
del país.
La información desarrollada por el SENAMHI es de vital importancia al sector agricultura, uno de
los sectores más vulnerable a los cambios climatológicos. Sin embargo, actualmente el SENAMHI
cubre solo el 39% del país, mucho menos que en países como Colombia, Ecuador y Chile,58 lo
anterior afecta sobremanera no solo para el desarrollo del sector agro, sino del desarrollo del
país, toda vez que el comportamiento de los factores climáticos y del agua resulta determinante
para planificar un desarrollo nacional sobre la base de información cierta, clara, accesible que de
mayor seguridad al momento de diseñar e implementar las políticas públicas nacionales y
56 El
SENAMHI creado en 1969, es el encargado de ejecutar y coordinar las actividades meteorológicas e hidrológicas del país. Cuenta
con 800 estaciones de observación meteorológica distribuidas en 13 direcciones regionales que abarcan la totalidad del país. A partir
del 2001, y mediante un proyecto con el Banco Mundial y una cooperación multisectorial, se ha fortalecido la red de estaciones con el
fin de monitorear el fenómeno de El Niño. La información derivada de la nueva red de estaciones ha permitido generar un sistema de
alerta temprana con información en tiempo real, efectuar estudios de balance hídrico, apoyar el desarrollo productivo y estudiar el
impacto del cambio climático (Ordóñez, 2009).
57 Norma derogada por la Sexta Disp. General y Trans. del Decreto Legislativo N° 217, publicado el 15 junio 1981.
58
Revista Agronoticias, AÑO XXXII, N° 363, pp. 28, Lima.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
40
sectoriales. Para lo cual es necesario que el Estado destine un mayor presupuesto para el cabal
cumplimiento de las actividades del SENAMHI.
Respecto a avances en la generación de información del sector agropecuario, se ha formado la
Comisión Consultiva del IV Censo Nacional Agropecuario (IV CENAGRO), creada mediante
Resolución Suprema N° 004-2012-AG, el IV CENAGRO se llevará a cabo entre septiembre y
octubre del presente año. La realización del IV CENAGRO, permitirá contar con información
actualizada sobre la estructura del sector agropecuario de aproximadamente 1800 distritos de
todo el territorio nacional, mediante el recojo de las declaraciones de todos los productores
agropecuarios, lo que beneficiará a todo el agro del país. Es una acción necesaria, dado que el
último censo se realizó hace dieciocho años, en vez de diez de lo normalmente previsto, el actual
censo se realiza con ocho años de atraso. La información que se obtenga servirá para la
elaboración de programas y planes que respondan a las necesidades del sector agropecuario.
Es importante crear una línea base a partir de la cual se empiecen a tomar acciones concretas
para la adaptación y mitigación al cambio climático, para ello es necesario un mayor impulso del
MINAG en la generación de información actualizada relevante para el desarrollo sostenible de la
actividad agropecuaria.
3.1.5
El Servicio Nacional de Sanidad Agraria - SENASA
El SENASA, fue creado en 1992 por el Decreto Ley 2590259 y mediante Decreto Supremo Nº 0082005-AG se aprueba su Reglamento de Organización y Funciones. El SENASA es un organismo
público descentralizado del Ministerio de Agricultura, con autonomía técnica, administrativa,
económica y financiera, es la autoridad nacional y el organismo oficial del Perú en materia de
sanidad agraria. El SENASA, mantiene un sistema de Vigilancia Fitosanitaria y Zoosanitaria, que
protegen al país del ingreso de plagas y enfermedades que no se encuentran en el Perú. Ente
responsable de cautelar la seguridad sanitaria del agro nacional.
Actualmente, SENASA viene elaborando una guía de plagas y enfermedades generadas por efecto
del cambio climático, basándose en información generada en sus 34 dependencias a nivel regional
y en las acciones de sus escuelas de campo.
3.1.6
Desarrollo rural y AGRORURAL
Sobre el desarrollo rural, en el 2008, se creó mediante Decreto Legislativo N° 997, el Programa de
Desarrollo Productivo Agrario Rural – AGRORURAL, el cual está articulada con la gestión integrada
de las cuencas y el desarrollo productivo de las zonas más pobres del país, donde se asientan los
agricultores de subsistencia, brinda apoyo financiero, asistencia técnica, desarrollo de la
innovación, fomento de la asociatividad, creación de capacidades, desarrollo y acceso a mercados,
y alianzas estratégicas público-privadas con gobiernos regionales, gobiernos locales, ONGs,
empresas privadas y productores.60 Según el Plan Operativo Institucional del 2011,61 se destinó a
AGRORURAL, un monto de S/. 141, 556, 022 millones de Nuevos Soles.
59
Artículo modificado por el Artículo 1 de la Ley N° 28076, publicada el 26-09-2003; y, posteriormente derogado por el decreto
legislativo 997.
60
LEIVA, M. Política agraria y seguridad alimentaria frente al cambio climático: retos del sector agrario en el Perú. En: Memorias Taller
Subregional “La Incorporación de la Gestión del Riesgo en la Planificación, Inversión Pública, la Protección Financiera de Activos Frente
a Desastres y en el Sector Agropecuario”. Proyecto PREDECAN. 19 y 20 de marzo de 2009, Lima, Perú, 52 pp.
61
Disponible en: http://www.agrorural.gob.pe/dmdocuments/POI_2011_I.pdfción
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
41
Asimismo, se viene desarrollando el proyecto “Recuperación de Andenes como Mecanismo de
Adaptación al Cambio Climático y Seguridad Alimentaria”, cuyo objetivo es contribuir a la
adaptación al cambio climático, seguridad alimentaria y a la reducción de la pobreza en las
familias y comunidades campesinas de la Sierra, asentadas en zonas con andenes afectados por el
cambio climático; el proyecto abarca las regiones de Puno, Tacna, Moquegua, Arequipa,
Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Cusco, Lima, Junín y Amazonas. Existen más de 270,000 ha. de
andenes por reconstruir, que en caso de ser rehabilitadas, aumentarían la frontera agrícola
Nacional, en 18%.62
3.1.7
PRONAMI Agrario
El sector agrario es un importante emisor de GEI, sin embargo no cuenta con un programa de
mitigación para reducir o evitar mayores emisiones de GEI.
Actualmente se viene elaborando el PRONAMI Agrario, conocido internacionalmente como
NAMA, que promueve la implementación de acciones para la reducción de las emisiones de GEI
provenientes del sector Agrario. Sus objetivos específicos se alinean en tres temas: (i) Elaboración
de un Sistema de Inventario de GEI provenientes del sector agrario; (ii) identificación e
implementación de mejores prácticas para la producción agraria; (iii) fortalecimiento de
capacidades a nivel institucional, sector público, privado para la mitigación de GEI.
3.1.8
Las políticas de reforestación en el Plan Estratégico Sectorial Multianual Actualizado
2007-2011 (PESEM)
Las metas planteadas por el Ministerio de Agricultura en su Plan Estratégico Multianual 2007 –
201163, en el cual se plantea como meta al 2011 mejorar la conservación de cuencas a través de la
reforestación de 99,5 mil hectáreas. Resulta particular que la política de reforestación dentro de
dicho plan estratégico, sólo se establezca bajo un objetivo de protección de cuencas, es decir,
dentro de una política de manejo del recurso hídrico y no se haya complementado con políticas
similares dentro del sector forestal, que también son competencia del MINAG.
Dentro del período 2007 – 2011 el MINAG planificó invertir un total de S/. 350’230,723 Nuevos
Soles en la reforestación de 194,360 hectáreas a través del Proyecto Manejo de Recursos
Naturales para el Alivio de la Pobreza en la Sierra, S/. 14’641,230 Nuevos Soles para la promoción
de la reforestación a nivel de los gobiernos regionales, con una meta de 9,000 ha reforestadas
para la protección de cuencas, y S/. 14’480,410 Nuevos Soles para reforestar un total de 5,000 ha
para la captura de carbono.64
Las metas señaladas en el citado plan debían ser alcanzadas, en el primer caso, por el Programa
Nacional de Manejo y Conservación de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos –
PRONAMACHS, ejecutado por AGRORURAL (Programa de Desarrollo Rural del Ministerio de
62
Mayor información en el portal del MINAG, accediendo al siguiente link: http://www.minag.gob.pe/portal/especiales/comisionmultisectorial-de-bioenergia/agricultura-y-competitividad-en-un-contexto-de-cambio-climatico
63 Ver página 69.
64
MINISTERIO DE AGRICULTURA, Plan Estratégico Sectorial Multianual de Agricultura 2007 – 2011. p 55.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
42
Agricultura), mientras que las otras dos metas mencionadas debían ser ejecutadas por la
Dirección General para la Competitividad Rural del citado Ministerio.
En lo que respecta a la meta asumida por AGRORURAL, de acuerdo al Informe de Avance del Plan
Operativo Anual 2011 - II Trimestre65, hasta ese período se lograron instalar 122 mil hectáreas en
18 regiones, con la producción de 230 millones de árboles. Asimismo, señala que según el
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente – PNUMA, la experiencia ha sido
exitosa, ubicando al Perú en el primer lugar de Sudamérica y noveno a nivel mundial entre los
países con mayor número de árboles plantados.
Como se ha podido apreciar, la mayor carga presupuestal del Ministerio de Agricultura en lo que
respecta al tema de reforestación durante el período 2007 – 2011 recayó en un Programa con
objetivos específicos (AGRORURAL) y no directamente en alguno de los órganos de línea del
Ministerio, de la misma manera, tampoco se previó su articulación con alguno de ellos.
El resultado de estos procesos en los cuales no se complementa la inversión pública con
actividades constantes de acompañamiento y monitoreo del sector encargado de la promoción de
la actividad, traen consigo que los resultados y metas propuestas no sean lo suficientemente
sostenibles en el tiempo, en tanto, al cumplirse con la meta, el programa culmina sus labores en la
zona y abandona a la población, dejándola bajo su cuenta y riesgo en las siguientes etapas del
proceso productivo. El acompañamiento y monitoreo de las poblaciones en la consolidación del
proceso productivo denota mayor importancia cuando hablamos de plantaciones forestales, en
los cuales se hablan de ciclos de maduración de la inversión de cuando menos ocho años, de los
cuales los primeros resultan de vital importancia las actividades de manejo y cuidado de los
plantones instalados, pues durante dicha etapa se producen los mayores índices de mortalidad de
los individuos instalados.
En consecuencia, la sostenibilidad ambiental y económica de la inversión pública en materia de
reforestación durante el período 2007 – 2011, requiere ser complementada con un adecuado
sistema de monitoreo y acompañamiento a la obtención de las metas planteadas, las cuales en su
gran mayoría están destinadas a la conservación de cuencas, y por tanto a la provisión de servicios
ambientales.
El PESEM, a través de sus instrumentos de política favorece en la adaptación a los efectos del
cambio climático; sin embargo, aún queda implementar acciones y destinar esfuerzos hacia la
mitigación de los efectos del cambio climático. Asimismo, si bien la mejora en las técnicas de
irrigación puede contribuir tangencialmente a reducir las emisiones de metano originadas por el
cultivo de arroz, no se han planteado objetivos concretos, en las zonas nortes del país los
agricultores de arroz siguen empleando técnicas de riego por inundación. Sobre los proyectos de
reforestación, la falta de seguimiento de estos proyectos como una política real y efectiva de
Estado se ve reflejada en la falta de un documento cartográfico que muestre la localización de las
plantaciones forestales y las especies utilizadas en las mismas. La única información disponible
son estadísticas que muestran las superficies y especies de las plantaciones forestales por
regiones (información con la que cuenta la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre al año
2009).66 Finalmente, el PESEM, no establece ejes estratégicos para mejorar el manejo de los
residuos sólidos derivados de la actividad agrícola y de la agroindustria, las prácticas de quema de
biomasa son muy utilizadas por los agricultores, ésta práctica genera emisiones de metano; una
65
66
Ver página 21 del citado Informe.
FAO, Bioenergía y seguridad alimentaria BEFS, el análisis de BEFS para el Perú, 2010, Vol. II, p. 84.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
43
adecuada gestión de los residuos sólidos de la agricultura, permite desarrollar energías
renovables y un desarrollo sostenible del sector.
3.2
Creación de la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrícolas
Mediante Decreto Supremo Nº 031-2008-AG, se crea la Dirección General de Asuntos
Ambientales Agrarios, como la encargada de coordinar con el MINAN el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales renovables de su competencia y proponer planes y
programas, proyectos y normas para la reducción de la vulnerabilidad y adaptación al cambio
climático en el sector agrario en el marco de la ENCC.67 En ese sentido, la creación de esta
Dirección General constituye un hito institucional al interior del MINAG, ya que por primera vez
asignan funciones específicas relacionadas con la reducción de la vulnerabilidad y la adaptación al
cambio climático en el sector.
3.3
Grupo de Trabajo Técnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climático y el “Plan
Nacional de Gestión del Riesgo y Adaptación a los Efectos del Cambio Climático en el
Sector Agrario para el período 2012-2021”.
Como parte del proceso de adaptación al cambio climático se debe promover la participación del
mayor número de actores, de acuerdo al rol que le corresponde en el marco del reto de la
adaptación,68 este conforma uno de los pilares del Plan Nacional de Adaptación, el mismo que se
encuentra en proceso de elaboración.
Es así, que mediante la Resolución Ministerial N° 0647-2008-AG, se constituyó el Grupo de
Trabajo Técnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climático (en adelante, “GTTSACC”)
encargado de proponer la visión sectorial del cambio climático en los sistemas productivos
agrarios del país y recomendar medidas que orienten procesos y acciones institucionales y la
articulación intersectorial para la adaptación al cambio climático mediante la reducción de la
vulnerabilidad del agro, con la finalidad de contribuir con la seguridad agroalimentaria del Perú.69
El GTTSACC es el espacio de discusión donde deberían articularse las propuestas sectoriales
relacionadas a la adaptación al cambio climático.
En el 2011, se actualizó la conformación del GTTSACC, mediante Resolución Ministerial Nº 01662011-AG, estableciendo que se encuentra presidido por el señor Viceministerio de Agricultura y la
Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios como Secretaria Técnica. El GTTSACC está
conformado por las diferentes direcciones generales del MINAG, y de los Organismos Públicos
Descentralizados del MINAG.70
67
Información disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link:
http://cambioclimatico.minam.gob.pe/que-podemos-hacer/datos-sobre-el-cambio-climatico/ . Información consultada el 04 de abril
del 2012.
68 Ministerio del Ambiente. “Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático 2010”. Pp. 24, Lima.
69 Información disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link: http://www.minag.gob.pe
Información consultada el 04 de abril del 2012.
70
El GTTSACC está conformado por un representante de las distintas Direcciones Generales del MINAG: Dirección General de
Competitividad Agraria, Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre, Dirección General de Infraestructura Hidráulica, Dirección
General de Asuntos Ambientales Agrarios; por representantes de los OPDs del MINAG: Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA),
Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA), Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRORURAL), Programa Sectorial de
Irrigaciones (PSI),Programa de Compensaciones para la Competitividad (AGROIDEAS), Autoridad el Agua (ANA); y, representantes de
las oficinas de Planeamiento y Presupuesto del MINAG y Oficina de Estudios Económicos y Estadísticos del MINAG.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
44
El GTTSACC, tiene un enfoque centrado en reducir la vulnerabilidad del sector agro, a través de
procesos y acciones institucionales y la articulación intersectorial para la adaptación al cambio
climático. En ese sentido, propuso la formulación del “Plan Nacional de Gestión del Riesgo y
Adaptación a los Efectos del Cambio Climático en el Sector Agrario para el período 2012-2021” (en
adelante, “PLANGRACC”), y mediante el Oficio Nº 407-2009-AG-DM el gobierno solicitó el apoyo
técnico de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) para
la formulación de dicha herramienta de planificación, considerándola de prioridad nacional. Es así
que el MINAG, a través de la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios, conjuntamente
con la FAO Perú, viene desarrollado el PLANGRACC.
El PLANGRACC, busca generar 3 productos:
Producto 1: Actores generan acciones articuladas en el sector agrario orientadas a la mejora de la
gestión de riesgos agropecuarios principalmente en la construcción de resiliencia y la reducción
del riesgo ante los eventos climáticos extremos.
Producto 2: Plataforma de información adecuada para la gestión de riesgos agropecuarios,
principalmente para la generación de resiliencia y reducción del riesgo climático.
Producto 3: Lineamientos y estrategias adecuadas que aporten a la política sectorial agropecuario
para la gestión de riesgos agropecuarios en la prevención, generación de resiliencia, reducción de
vulnerabilidad y adaptación a los efectos del cambio climático.
El objetivo del PLANGRACC al 2012 es contar con un instrumento de planificación para el periodo
2012-2021 y hacer frente a los efectos del cambio climático en sector agrario y contribuir con la
seguridad alimentaria, a través de las propuestas de acciones, lineamientos de política y
proyectos sobre la gestión de riesgos y adaptación al cambio climático.
El PLANGRACC servirá como un marco de referencia en la implementación de acciones para la
reducción de la vulnerabilidad mediante un enfoque de prevención y planificación para el
desarrollo agropecuario, y permitirá identificar las medidas de adaptación al cambio climático
para contribuir con la seguridad alimentaria. Durante el 2011, se ejecutaron 24 talleres de
diagnóstico a Nivel Nacional, en los cuales se fortalecieron las capacidades regionales. Estos
talleres contaron con el apoyo de los Gobiernos Regionales y de los miembros del GTTSACC. Con
la elaboración del PLANGRACC se espera beneficiar a la población de las 24 regiones del Perú71,
principalmente al sector rural que vive de la pequeña y mediana agricultura, quienes serían los
más vulnerables por los eventos climáticos extremos y recurrentes. Los talleres se han realizado
con éxito, y contaron con la aprobación y apoyo de gobiernos regionales y productores
agropecuarios locales.
El pasado 20 de abril el MINAG y FAO, instalaron el comité técnico, que tendrá la misión de
concluir con el “Plan de Gestión de Riesgo y Adaptación al Cambio Climático para el Sector Agrario
2012-2021”, el cual tendrá una duración de 18 meses.
71 A
la fecha, se ejecutaron 24 talleres regionales de diagnóstico en diferentes regiones entre ellas, Piura, Cajamarca, Madre de Dios,
San Martín, Arequipa, Junín, Moquegua, Tacna, Loreto, Amazonas y Ucayali. Información disponible en:
http://www.andina.com.pe/Espanol/noticia-minag-instalara-comite-busca-reducir-danos-agricultura-cambio-climatico-404599.aspx
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
45
3.4
El problema de estrés hídrico en el país, en el marco de reforma del Sistema Nacional de
Gestión de los Recursos Hídricos - Ley de Recursos Hídricos – Ley N° 29338 y su
Reglamento – D.S. N° 01-201-AG
Dado la importancia de la gestión de los recursos hídricos en el sector agricultura, y dado la
vulnerabilidad del recurso a los efectos del cambio climático, que como vimos en el capítulo
anterior generadora del estrés hídrico, es importante incorporar en el presente documento, un
análisis de las políticas publicas que en el Perú se vienen dando respecto a la gestión del agua.
El segundo objetivo de la ENCC, establece que los recursos hídricos se manejan con enfoque de
gestión integrada, considerando el impacto del cambio climático en su disponibilidad En ese
sentido, corresponde hacer un análisis global de los objetivos de la Ley de Recursos Hídricos (LRH)
– Ley N° 29338, toda vez, que una adecuada gestión de los recursos hídricos que priorice su
acceso y uso sostenible, es necesario como parte del proceso de adaptación a los efectos del
cambio climático.
La nueva LRH tiene como objetivo principal reorganizar la estructura de este sistema, con el fin de
desarrollar y asegurar la gestión integrada, participativa y multisectorial, el aprovechamiento
sostenible, la conservación, la protección de la calidad y el incremento de la disponibilidad de los
recursos hídricos.
En lo que respecto a los objetivos climáticos, una de las novedades de la normatividad actual
sobre recursos hídricos es la incorporación de un artículo en la LRH referente a la prevención ante
efectos del cambio climático. En ese sentido, la LRH dispone que el ANA, en coordinación con la
autoridad ambiental, desarrolle estrategias y planes para la prevención y adaptación a los efectos
del cambio climático, a nivel local, regional y nacional, así como realizar el análisis de
vulnerabilidad de los recursos hídricos en gestión integrada con las demás organismos integrantes
del Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos.
Respecto al diseño del nuevo Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos, éste busca ser
integrado y articulado en los diferentes niveles de gobierno, en ese sentido, a nivel nacional se
encuentra el ANA como ente rector y máxima autoridad técnico-normativa del Sistema; a nivel
local están la Autoridades Locales de Aguas (ALA)72, y en una instancia intermedia están los
Consejos de Cuencas73. Pero el Sistema, en su conjunto también cuenta con la participación de
diversos actores, tales como, ministerios, gobiernos regionales, organizaciones de usuarios
agrarios y no agrarios, comunidades campesinas, entre otros, o se detalla en el cuadro siguiente:
GRAFICO N° 2: ORGANIGRAMA ESTRUCTURAL DE LA AUTORIDAD NACIONAL DEL AGUA – ANA
72
Las Autoridades Locales de Agua son las encargadas de administrar las aguas de uso agrario y no agrario en sus respectivos ámbitos
territoriales. Estos ámbitos se aprueban mediante resolución ministerial, sobre la base de la agrupación de unidades hidrográficas
indivisas, conforme a la metodología aprobada por el MINAG.
73
Los Consejos de Cuenca constituyen la instancia intermedia entre la gestión administrativa del gobierno respecto del recurso y las
instancias administrativas participativas. Son órganos de naturaleza permanente integrantes de la autoridad nacional, creados
mediante decreto supremo a iniciativa de los gobiernos regionales, con el objeto de participar en la planificación, coordinación y
concertación del aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos en sus respectivos ámbitos.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
46
Fuente: Pagina web de la Autoridad Nacional del Agua - ANA
La participación de diversos actores en el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos,
refleja un claro avance en la institucionalidad de la gestión, más integrada y multisectorial que sus
antecesoras. Sin embargo, en la redacción de la ley prevalece un sesgo agrarista, y se otorga un
papel disminuido a los consejos de cuenca y gobiernos regionales.
El sesgo agrarista se ve más claramente al analizar la estructura del ente rector del sistema. El
ANA es un organismo público adscrito al MINAG, responsable de dictar las normas y establecer los
procedimientos para la gestión integrada y sostenible de los recursos hídricos. El hecho de que el
ANA esté adscrito al MINAG, ha sido materia de discusiones, toda vez que al ser el recurso hídrico
de vital importancia para los diferentes sectores debiera estar adscrito al MINAM. Dentro de la
estructura de la ANA, el MINAG asume la presidencia del consejo directivo y la jefatura de la ANA
está a cargo de un funcionario designado mediante resolución suprema refrendada por el MINAG,
en ese sentido se aprecia que el MINAG mantiene el rectorado del Sistema.
Otro problema que adolece el sistema, es la falta de presupuesto destinado para sus funciones.
Las Autoridades Locales del Agua, encargadas de administrar las aguas de uso agrario y no agrario
en sus respectivos ámbitos territoriales, no cuentan con los recursos suficientes, su actuación y
capacidad de gestión es aun limitada. En ese sentido, si bien el diseño del Sistema, significa un
gran avance en la gestión del agua, es necesario que esto vaya acompañado de recursos
presupuestales para su correcta implementación a todo nivel. Respecto a la fortaleza
institucional, como se vio antes, debe replantearse el hecho de que la gestión hídrica recaiga en el
MINAG.
En lo que respecta a la manera en como se aprobó la nueva LRH, ésta tiene como antecedente
inmediato a la aprobación de los Decretos Legislativos N° 1081 "Decreto Legislativo que crea el
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
47
Sistema Nacional de Recursos Hídricos" y 1083 "Decreto Legislativo que promueve el
Aprovechamiento Eficiente y la Conservación de los Recursos Hídricos", creados en el marco de
las facultades delegadas al Poder Ejecutivo para legislar con el fin de implementar el TLC Perú Estados Unidos. Es así que estos decretos fueron aprobados pese a que el Congreso venía
tramitando una nueva ley de aguas, más completo y de mayor consenso. Los nuevos decretos
buscaban brindar facilidades a la inversión en el uso del agua, por lo que bajaban algunos
estándares sociales y ambientales con el fin de favorecer la inversión privada, afectando la
sostenibilidad de los recursos hídricos y afectando los derechos reconocidos a los pueblos
indígenas y campesinos. En ese sentido no contaban con el apoyo social ni político, y pronto
empezaron las oposiciones de la sociedad que pedía su derogatoria.
Es en este contexto que se aceleraron en el Congreso los procesos que se venían dando para
aprobar la ley de aguas , y en el 2009 se aprueba la Nueva Ley de Recursos Hídricos, Ley N° 29338,
que deroga los decretos legislativos 1081 y 1083. No obstante, el texto del Decreto Legislativo N°
1081, que creó el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos, con la Autoridad Nacional del
Agua como su ente rector, se encuentra recogido casi en su totalidad en la nueva Ley. Asimismo,
parte del Decreto Legislativo N° 1083 se ha incorporado en el texto de la Ley de Recursos Hídricos.
Finalmente, se rescata el hecho de que sea una Ley del Congreso, la que regule la gestión del
recurso hídrico, lo que le da mayor fuerza normativa. Sin embargo, cabe precisar que en sus
inicios la LRH no tuvo gran apoyo político y social, debido en parte a los conflictos socioambientales que venía sufriendo el país , muchos de ellos en torno a la problemática de acceso al
agua, además de la desconfianza generada por los decretos legislativos 1081 y 1083 que la
antecedieron. A lo anterior, se suma el hecho de que en la etapa de elaboración de la LRH, no
hubo una participación real de actores relevantes, razón por la cual representantes de pueblos
originarios demandaron al Congreso la derogatoria de la norma, puesto que la consideraban
contraria a los mandatos del Convenio 169 de la Organización Nacional del Trabajo. Otra de las
principales causas a la oposición de esta norma es que no quedaba claro si la norma promovía la
“privatización del recurso”, se argumentaba que contenían elementos que limitarían el acceso al
recurso a los grupos económicos más pobres, favoreciendo a los grandes inversionistas.
El reglamento, promulgado un año después de la LRH, establece con mayor claridad que no
hay propiedad privada sobre este importante recurso. Al respecto del reglamento de la LRH, este
ha sido elaborada contando con una mayor participación de la gobiernos regionales y sociedad
civil; participaron la Asociación de Gobiernos Regionales, Sociedad Nacional de Industrias (SNI),
Sociedad Nacional de Minería y Petróleo (SNMPE), universidades, colegios profesionales,
municipalidades, organizaciones no gubernamentales vinculadas con la gestión del agua, la Junta
Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego (JNUDRP) y la Asociación de Exportadores; además,
el documento borrador del Reglamento fue pre-publicado, y entró en consulta pública, se
organizaron talleres de difusión y sensibilización en torno a su contenido.74
3.5
Sobre la gestión de los residuos sólidos. Decreto Legislativo Nº 1065, que modifica la Ley
Nº 27314, “Ley de Residuos Sólidos” y la propuesta del Reglamento de Residuos Sólidos
Agropecuarios y Agroindustriales”.
Mediante Decreto Legislativo Nº 1065, se modifica la Ley de Residuos Sólidos (LRS) y se dispone
que la gestión y el manejo de los residuos sólidos de origen industrial, agropecuario,
agroindustrial, de actividades de la construcción, de servicios de saneamiento o de instalaciones
74
Información disponible en: http://biznews.pe/noticias-empresariales-nacionales/promulgan-reglamento-la-ley-recursos-hidricos
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
48
especiales, sean normados, evaluados, fiscalizados y sancionados por los ministerios u organismos
reguladores o de fiscalización correspondientes, sin perjuicio de las funciones técnico normativas
y de vigilancia que ejerce la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) del Ministerio de
Salud y las funciones que ejerce el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental del
Ministerio del Ambiente75.
Que el decreto legislativo Nº 1065, disponga que el MINAG, sea la institución encargada de
normar, evaluar, fiscalizar y sancionar los residuos agropecuarios e agroindustriales, es un avance
en la integración y articulación de las políticas públicas de gestión de los residuos; así cada sector
asumirá la responsabilidad por los residuos que son producidos por las actividades bajo su
competencia.
En cumplimiento de lo dispuesto por la modificatoria de la LRS, el MINAG publicó en noviembre
de 2010, la propuesta de Reglamento de Residuos Sólidos Agropecuarios y Agroindustriales, la
misma que colgó en su portal, con la finalidad de recibir opiniones y sugerencias de la sociedad
civil.
Ha pasado más de un año desde la publicación de la propuesta y el Reglamento de Residuos
Sólidos Agropecuarios y Agroindustriales aun no ha sido promulgado, pese a que se subsanaron
las observaciones y cuenta con opinión favorable del MINAM; actualmente se encuentra en la
PCM para su promulgación.
Los objetivos de la propuesta de Reglamento son: (i) asegurar el cumplimiento de las
disposiciones legales sobre el manejo de residuos sólidos, (ii) minimizar los residuos de las
actividades agropecuarias y agroindustriales; y, (iii) promover, regular e incentivar la participación
de la inversión privada en la gestión de los residuos agropecuarios y agroindustriales.
Respecto a objetivos climáticos, el reglamento regula la gestión de estiércol de los animales, que
como se vio en el capitulo anterior, es uno de los principales generadores de Oxido Nitroso, uno
de los Gases de Efecto Invernadero; en ese sentido de promulgarse el Reglamento, este
contribuirá a la mitigación del cambio climático.
La Propuesta del Reglamento regula la gestión de los residuos del sector agropecuario en 4
momentos: (i) almacenamiento, prohibiendo el abandono de los residuos en espacios públicos,
áreas arqueológicas, Áreas Naturales Protegidas, playas, zonas de amortiguamiento, ríos, entre
otros, (ii) el recojo de residuos sólidos haciendo uso de envases adecuados para su recolección,
(iii) reaprovechamiento, y/o comercialización, dándole un nuevo uso a los residuos, (iv)
tratamiento adecuado, neutralizando sus sustancias peligrosas, facilitando su uso como fuente de
energía (biogás) y dando valor agregado. Asimismo, se prohíbe la quema de los residuos vegetales
(quema de biomasa), que emite, aunque en menor medida, metano y óxido nitroso. La Propuesta
de Reglamento promueve el aprovechamiento de los residuos para su utilización en la producción
de biogás, biofertilizante, incentiva el uso de energía renovable, amigable al medio ambiente y
que contribuye a la mitigación del cambio climático
El diseño de la propuesta de reglamento resulta adecuado, se rescata que regule de manera
independiente la gestión de residuos de establecimientos avícolas, de animales mayores, de
residuos agroindustriales y los residuos de la actividad forestal; toda vez, que los procesos de
75
Antes de la modificación, el artículo 6° de la Ley de Residuos Sólidos no establecía la obligación de los sectores, de normar la gestión
y el manejo de los residuos sólidos producido por los diversos sectores. Solo establecía la obligación de regular, fiscalizar y sancionar.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
49
almacenamiento, recojo, reaprovechamiento y tratamiento varían dependiendo del tipo de
residuos y de quien lo genera.
El Estado tiene un modelo de economía social de mercado, en ese sentido ha pasado de tener un
rol intervencionista de la economía a un rol subsidiario, regulador y promotor, siendo los
privados, en el ejercicio de su libre iniciativa, los llamados a ser el motor del crecimiento. En ese
sentido, es rescatable que la Propuesta de Reglamento incorporare este rol promotor,
encargando a las municipalidades provinciales y distritales la misión de facilitar la inversión del
sector privado en la gestión y manejo de residuos sólidos de la actividad agropecuaria y
agroindustrial. De la lectura del artículo 47 y 48 de la propuesta normativa, se presupone que la
gestión de residuos sólidos resulta atractiva al sector privado, por lo que las municipalidades
asumen un rol poco activo; sin embargo, dado que uno de los objetivos principales de la
propuesta normativa es promover, regular e incentivar la participación de la inversión privada, lo
normado resulta insuficiente para cumplir a cabalidad los objetivos.
3.6
Sobre la generación de energía a partir de la biomasa. Propuesta del Plan Nacional de
Agroenergía 2009 – 2020.
Mediante, Resolución Ministerial N° 0315-2009-AG, se constituye el grupo de trabajo en
Agroenergía, el cual tiene la misión de desarrollar la Estrategia Nacional de Agro-Energía.
Al respecto, el MINAG, en su portal web, publicó la propuesta a fin de recibir aportes y
comentarios. La propuesta ha recibido los comentarios de todos los actores vinculados al tema al
interior del país, y actualmente se encuentra en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
para su correspondiente aprobación.
Dicho Plan constituye una herramienta de suma importancia porque establece requisitos y
criterios mínimos de sostenibilidad ambiental y social que deberán implementar los gobiernos
regionales en la producción de las fuentes agro-energéticas. Entre sus objetivos el plan busca
minimizar los impactos en la seguridad alimentaria y en la conservación de los recursos naturales.
Pero su principal objetivo es favorecer el uso de la biomasa como fuente de energía, focalizando
su accionar en beneficio de las áreas rurales y la promoción de nuevos mercados. Cabe precisar
que actualmente la biomasa del sector agrario en Perú es una fuente tradicional de energía que
representa el 20 por ciento de la energía primaria consumida en el país, leña y bosta
principalmente, siendo en muchas áreas rurales la única fuente de energía y calefacción.
Pero la promoción no planificada de esta biomasa perjudica la conservación de ecosistemas ya
que pueden ser un factor de deforestación y degradación de la calidad ambiental, así como de
mayores emisiones de GEI a la atmosfera. A largo plazo, el plan busca aprovechar la oportunidad
generada por el interés mundial en fuentes de energía alternativas, nuevos mercados ambientales
y generar inversión en este sector.
3.7
El proceso de mejora del marco normativo forestal y la función de los recursos forestales
en un escenario de cambio climático. La Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N° 29763) y
el Plan de Reforestación.
La función de los recursos forestales respecto al cambio climático ha seguido un proceso de
evolución, que va desde considerarlos en los primeros años sólo como simples herramientas para
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
50
la captación y fijación de carbono (promoción de las actividades de reforestación), para luego ser
valorados de una manera más integral, identificando entonces procesos más complejos que no
sólo se centran en la cantidad de carbono que pueden captar o fijar, sino también en la
importancia de su conservación o mantenimiento en pie, es decir, que éstos no sean afectados.
Queda claro hoy en día que todo impacto significativo (degradación o deforestación) sobre los
ecosistemas boscosos se traduce en una pérdida de los servicios que brindan estos ecosistemas,
lo cual repercute directamente en las poblaciones más pobres que aprovechan directamente
estos servicios o productos forestales. A lo anterior se añade el impacto significativo derivado de
las emisiones de GEI y el cambio climático. Asimismo, se ha ampliado nuestra perspectiva y
comenzamos a internalizar que los bosques entonces no sólo tienen importancia para la
mitigación, sino también para la adaptación al cambio climático.
Bajo esa perspectiva, el Perú no ha sido ajeno a estas discusiones y a lo largo de estos últimos
doce años ha venido implementado una serie de políticas implícitas o explícitas que han servido
para impulsar y potenciar el valor de nuestros recursos forestales tal y como ha sido reseñado en
el capítulo anterior en el presente documento. Sin embargo, la conjunción del potencial de
recursos primarios que posee nuestro territorio (minería, hidrocarburos, gas natural), así como la
estabilidad social y económica que nos ha caracterizado en los últimos 10 años, ha generado que
la explotación de nuestros recursos naturales (renovables y no renovables) incremente su
atractivo para los inversionistas. Adicionalmente a ello, debemos indicar que el incremento del
precio internacional de algunos “commodities”, como el oro por ejemplo, ha generado el
incremento de la minería aurífera aluvial de una manera desordenada, llegando a afectar incluso
áreas forestales.
Tenemos entonces que a lo largo de estos últimos doce años nuestros recursos forestales se han
visto afectados por una serie de procesos que no sólo implican cambios o modificaciones en la
política forestal o ambiental del país, sino que debido a las políticas de desarrollo y explotación de
recursos naturales, se han creado situaciones jurídicas que vienen afectando la gestión y
aprovechamiento sostenible de los bosques, ya sea por la decisión política de implementar
mejores vías de comunicación con la Amazonía (infraestructura vial), incrementar la oferta
energética (represamiento de ríos en Amazonía para hidroeléctricas), cambio de uso de la tierra
(agricultura migratoria en áreas forestales), y hasta el incremento de amenazas como la
deforestación por actividades ilícitas (minería ilegal).
En consecuencia, a continuación nos enfocamos en algunos de los más importantes procesos que
incluyen políticas públicas, marco normativo y reformas institucionales, que vienen afectando la
cobertura forestal de nuestro país, y en consecuencia teniendo un impacto sobre el cambio
climático y las opciones de desarrollo de nuestro país:
i.
Proceso de mejora del marco normativo Ley Forestal y de Fauna Silvestre - Ley N° 29763,
reforma institucional (nacional sectorial y descentralización) y definición de una política
nacional forestal;76
ii.
Políticas de reforestación;
iii.
Desbosque, actividades extractivas e infraestructura;
iv.
Cambio climático y bosques desde una nueva perspectiva: Promoción e incentivos a la
conservación y el manejo forestal
76
La Ley N° 29763 fue publicada el 22 de julio de 2011, y su vigencia y aplicación total está sujeta a la aprobación de su Reglamento.
Sólo se encuentran vigentes los artículos relacionados al Servicio Forestal.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
51
Antes de dar inicio al análisis de cada uno de los temas identificados, así como a las diversas
políticas que ellos albergan, debemos indicar que al referirnos al sector forestal77 estamos
considerando como parte de él a los recursos forestales, sus ecosistemas y los servicios
ambientales que ellos proveen, de acuerdo como se define en el artículo 2° de la Ley N° 27308,
Ley Forestal y de Fauna Silvestre78. A mayor abundamiento, la nueva legislación forestal y de
fauna silvestre dispone que sean objeto de trabajo y materia de análisis del sector forestal un
conjunto de recursos naturales y actividades económicas que pasamos a explicar en el cuadro a
continuación:
Patrimonio
forestal y fauna
(Art. 4°)
Actividades
forestales y
de fauna
silvestre
(Art.5°)
• Los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre.
• Los recursos forestales y de fauna silvestre mantenidos en su fuente.
• La diversidad biológica forestal y de fauna silvestre, incluyendo sus recursos
genéticos asociados.
• Los bosques plantados en tierras del Estado.
• Los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación
silvestre.
• Las tierras de capacidad de uso mayor forestal y tierras de capacidad de uso mayor
para protección, con bosques o sin ellos.
• Los paisajes de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación
silvestre en tanto sean objeto de aprovechamiento económico.
• La administración, investigación, conservación, protección, monitoreo, restauración,
evaluación, manejo, aprovechamiento, poblamiento, repoblamiento y mejoramiento del
patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación.
• La forestación y reforestación.
• El manejo de la flora y fauna silvestre in situ y ex situ.
• Las actividades agroforestales y silvopastoriles en tierras de capacidad de uso mayor forestal
o de protección.
• Coadyuvar a la provisión de los servicios de los ecosistemas forestales y otros sistemas de
vegetación silvestre.
• El aprovechamiento económico no consuntivo de los paisajes de los ecosistemas forestales y
otros ecosistemas de vegetación silvestre.
3.7.1 Antecedentes (2007 – 2012)
Para entender el contexto del sector forestal peruano de los últimos cinco años, hay que
considerar como procesos claves el de reforma estatal generado a partir de la suscripción del
Acuerdo de Promoción Comercial con los Estados Unidos, así como la construcción de una nueva
propuesta de política y ley forestal y de fauna silvestre, la cual finalmente fuera aprobada
mediante Ley N° 29763.
a. El Acuerdo de Promoción Comercial y el sector forestal peruano
77 No
se ha tomado en cuenta dentro del análisis a las Áreas Naturales Protegidas por el Estado, por cuanto ellas se encuentran
reguladas por una ley especial, ley N° 26834.
78 Artículo 2°.- Definición de recursos forestales, fauna silvestre y servicios ambientales
2.1 Son recursos forestales los bosques naturales, plantaciones forestales y las tierras cuya capacidad de uso mayor sea de
producción y protección forestal y los demás componentes silvestres de la flora terrestre y acuática emergente, cualquiera sea su
ubicación en el territorio nacional.
2.2 Son recursos de fauna silvestre, las especies animales no domesticadas que viven libremente y los ejemplares de especies
domesticadas que por abandono u otras causas se asimilen en sus hábitos a la vida silvestre, excepto las especies diferentes a los
anfibios que nacen en las aguas marinas y continentales que se rigen por sus propias leyes.
2.3 Son servicios ambientales del bosque, los que tienen por objeto la protección del suelo, regulación del agua, conservación de la
diversidad biológica, conservación de ecosistemas y de la belleza escénica, absorción de dióxido de carbono y en general el
mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
52
La agenda política del país y en especial del gobierno entrante (2006 – 2011), se vio marcada por
la ratificación y la necesidad de poner en marcha lo más pronto posible, el Acuerdo de Promoción
Comercial - APC suscrito con los Estados Unidos79. Los compromisos asumidos por el Estado
peruano a partir del APC, significaban un reto para la administración pública nacional, por cuanto
se requerían que diversos sectores modernicen su gestión e impulsen políticas sectoriales
destinadas a fortalecer las capacidades de los actores más vulnerables a la competencia generada
con el ingreso de nuevos productos y servicios al mercado nacional. El proceso de reforma a ser
implementado por el Perú con motivo del APC, se vio complementado por el Protocolo de
Enmienda suscrito por ambos países el 25 de junio de 200780, y que significó incluir dentro del
proceso de reforma al sector forestal, así como definir como fecha de vigencia del acuerdo el 01
de febrero de 2009.
El denominado anexo forestal, aprobado en el Protocolo de Enmienda tiene cuatro ejes de
trabajo: i) Fortalecimiento del manejo del sector forestal, ii) Verificación y medidas de
observancia; iii) Subcomité de Manejo del Sector Forestal; iv) Comentarios del Público81.
Bajo ese contexto y ante la necesidad de proponer e implementar una serie de reformas, el
Congreso mediante Ley Nº 29157, delegó facultades para legislar al Poder Ejecutivo, por ciento
ochenta días (180), para legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementación del
APC. Como consecuencia, entre enero y junio de 2008 se publicaron una serie de Decretos
Legislativos, algunos de los cuales fueron posteriormente revisados y derogados por el Congreso,
como por ejemplo: el Decreto Legislativo Nº 1064, referido al régimen de tenencia de la tierra y el
Decretos Legislativos Nº 1090, Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Dichos decretos, fueron
cuestionados duramente y originaron la movilización y protesta de diversos actores sociales, en
especial de las comunidades nativas, lo que generó finalmente una polarización entre el gobierno
y el gremio de comunidades nativas lo que generó los lamentables sucesos de Bagua en junio de
2009.
Dentro de la cartera de Decretos emitidos hubieron importantes avances en materia ambiental,
pudiéndose identificar como los más resaltantes para el sector forestal los Decretos Legislativos
Nº 1013 y Nº 1085 que significaron, respectivamente, la creación del Ministerio del Ambiente
(MINAM) y la creación del Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna
Silvestre (OSINFOR). Asimismo, el Decreto Legislativo 1079 mejoró las condiciones para la
protección efectiva de las áreas naturales protegidas por el Estado.
En el marco de la reforma normativa destinada a desincentivar las conductas ilícitas que afectan a
los bosques, debemos mencionar la modificación del Título XIII del Código Penal, referido a los
delitos contra el medio ambiente y los recursos naturales, aprobada por la Ley Nº 29263,
publicada el 02 de octubre de 2008, y vigente desde el 01 de abril de 2009. La norma planteó el
aumento de las penas relacionadas a la extracción, comercialización y transporte de especies de
flora y fauna, explicitando como agravantes la afectación de áreas naturales protegidas, tierras de
comunidades nativas, así como si el mismo se desarrolla a través de una organización delictiva,
entre otros.
79
El APC fue suscrito el 12 de abril de 2006, aprobado por el Congreso de la República del Perú mediante la Resolución Legislativa N°
28766 y ratificado por el Poder Ejecutivo mediante el Decreto Supremo N° 030-2006-RE.
80 El Protocolo de Enmienda fue aprobado por el Congreso de la República del Perú mediante la Resolución Legislativa N° 29054 y
ratificada por el Poder Ejecutivo a través del Decreto Supremo N° 040-2007-RE.
81
Las principales obligaciones en materia forestal que abarcan los ejes mencionados se encuentran detallados en el anexo Nº 18.3.4
del Protocolo de Enmienda del Acuerdo de Promoción Comercial suscrito entre Perú y USA.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
53
No obstante lo señalado, aún es necesario hacer énfasis en temas como el fortalecimiento de las
capacidades de las comunidades nativas para gestionar y vigilar sus bosques, mejora del marco
presupuestal para el cumplimiento de las funciones transferidas a los gobiernos regionales en
materia forestal, transparencia y vigilancia forestal, entre otros.
Actualmente, las entidades encargadas de dar cumplimiento al Anexo Forestal del APC han
elaborado y actualizado la denominada “Matriz de cumplimiento del anexo forestal del acuerdo
comercial Perú – Estados Unidos” en la cual se especifican las actividades realizadas para el
cumplimiento, así como las acciones pendientes82.
b. El proceso de creación de una nueva política y ley forestal y de fauna silvestre
Luego de la derogatoria del Decreto Legislativo N° 1090, generado a partir de la oposición de los
gremios de comunidades nativas por considerarlo atentatorio contra sus derechos, y ante la
necesidad de revisar las políticas forestales y establecer un mejor marco regulatorio, el Ministerio
de Agricultura publicó la Resolución Ministerial Nº 544-2009-AG, mediante la cual dispuso la
realización de un proceso nacional participativo y descentralizado para la revisión y actualización
de la legislación forestal y de fauna silvestre. La implementación de este mandato, a nivel del
ejecutivo, involucró a una serie de entidades, como el Ministerio del Ambiente, Ministerio de
Comercio Exterior y Turismo, Presidencia del Consejo de Ministros, el Organismos de Supervisión
de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre – OSINFOR, entre otros.
El compromiso político del Ministerio de Agricultura, los procesos de diálogo entablados durante
el 2009 con los representantes de los gremios de comunidades nativas a nivel nacional, y la
percepción de los diversos actores del sector forestal, de la necesidad de mejoras estructurales,
fueron el escenario en el cual se impulsó la construcción de una política forestal nacional y una
propuesta de nueva ley forestal y de fauna silvestre. El resultado de este proceso fue la
elaboración de dos propuestas normativas, una política forestal y una nueva ley forestal,
lamentablemente ambas propuestas no han seguido el mismo derrotero. En efecto, la política
forestal no ha sido aprobada hasta la fecha, sin embargo la propuesta de ley, fue presentada al
Congreso de la República en el primer semestre del 2010, y posteriormente aprobada mediante la
Ley N° 29763 en julio de 2011, luego de que la Comisión Agraria del Congreso llevara a cabo un
proceso participativo y de consulta previa con las comunidades nativas.
En lo que respecta al proceso de consulta, debe considerarse que el mismo estuvo compuesto por
un total de 11 talleres informativos, y 2 plenarias de 4 días cada una en donde las comunidades
nativas y sus principales gremios llegaron a importantes consensos con el Congreso.
Ahora bien, el nuevo reto que debe afrontar el sector forestal es impulsar el debate para la
formulación del Reglamento de la Ley N° 29763, en tanto es un requisito indispensable para poder
implementar las reformas propuestas en el marco de la Ley N° 29763, además de constituir un
requisito para su vigencia plena, en tanto de acuerdo a la sexta disposición complementaria final,
sólo se encuentran vigentes los artículos entre el 12° y 17°, 135°, sexta, sétima y octava
disposiciones finales complementarias, referidas en su mayoría a la creación del Servicio Forestal
Nacional – SERFOR y su implementación en el corto plazo, siendo entonces que las demás
disposiciones de la ley sólo tomarán vigencia al día siguiente de la publicación de su Reglamento.
82
El documento puede ser visualizado y descargado ingresando a la siguiente dirección electrónica:
http://www.acuerdoscomerciales.gob.pe/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=56&Itemid=79
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
54
Debemos mencionar que durante el proceso de participación y consulta de la ahora Ley N° 29763,
también se encontraba en el Congreso cuando menos dos proyectos de Ley sobre los Servicios
Ambientales ante la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y
Ecología. EL trabajo de dicha Comisión sólo logró alcanzar un total de 04 audiencias públicas a niel
nacional y concluyó con la propuesta de un texto sustitutorio, sin embargo, pese a los esfuerzos
de la Comisión, el pleno del Congreso no logró debatirla durante su mandato (2006 – 2011), lo
que en consecuencia, al instalarse el nuevo Congreso en julio de 2011, motivó su archivamiento
de acuerdo al Reglamento del Congreso83. Es importante resaltar que a la fecha, el Congreso ha
vuelto a impulsar el debate sobre la necesidad de una Ley de Servicios Ambientales, a través de
una propuesta elaborada por la actual Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos,
Ambiente y Ecología.
3.7.2
Ley forestal y de fauna silvestre – Ley N° 29763- . Herramienta para la asignación de
derechos a pequeños titulares del bosque y una opción para combatir la agricultura
migratoria
A manera de introducción, podemos señalar que de acuerdo al documento “El cambio climático
para los responsables de políticas forestales”, publicado por la Food and Agriculture Organization
(FAO), dentro de las políticas forestales con impacto en la mitigación del cambio climático
podemos considerar aquellas destinadas a la retención de carbono, tales como la forestación,
reforestación y restauración forestal, asimismo debemos considerar aquellas que tienen por
objetivo la conservación de reservas forestales, como la promoción del ordenamiento de los
bosques, la promoción de las actividades de impacto reducido, manejo de fuegos, plagas, entre
otros. En lo que respecta a adaptación, tenemos entre otras medidas la prevención de la
fragmentación del paisaje y la mejora de los corredores de biodiversidad, el fortalecimiento de las
capacidades de las organizaciones comunitarias para mejorar la gobernanza, diversificación de
productos, entre otros.
El documento señala otras opciones, las cuales se reflejan mucho más didácticamente en el
siguiente cuadro:
83
Una posible explicación para que el proyecto de ley de servicios ambientales no haya sido discutido por el pleno del Congreso, es
que ya se encontraba comprometido con impulsar el proceso de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, lo que implicó una serie de
esfuerzos, tanto técnicos como económicos, tanto del sector público como de la cooperación internacional. Asimismo, la propuesta de
ley forestal, dado el proceso participativo y de consulta, fue el más mediático durante el último año del período parlamentario 2006 –
2011.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
55
Cuadro N° 10
Ejemplos de medidas de mitigación y adaptación en el sector forestal
OPCIONES DE MITIGACIÓN
OPCIONES DE ADAPTACIÓN
Retención de carbono mediante aumentos en
los bosques, árboles y la mejora de existencias
de carbono
Reducción de la vulnerabilidad y
fortalecimiento de la capacidad de adaptación
de los árboles y los bosques especialmente en
los ecosistemas forestales frágiles
1.1
Forestación, reforestación y restauración
forestal
1.1 Ordenación de la biodiversidad forestal
1.2
Aumento de la cubierta forestal en los sistemas
de explotación agrícola (agrosilvicultura), los
paisajes rurales y las ciudades
1.1.1 Escoger las procedencias más adecuadas y
promover las especies adaptables
1.3
Incremento de las existencias de carbono y la
capacidad de absorción por medio de
prácticas silvícolas
1.1.2 Proteger las formaciones forestales maduras
1.3.1 Empleo de técnicas silvícolas para
aumentar la productividad de los bosques
y las existencias de carbono
1.3.2 Aumentar el contenido de carbono del suelo
1.1.3 Proteger grupos funcionales y especies clave
Conservación de reservas forestales de
carbono mediante la reducción de la
deforestación y degradación de los bosques
2.1 Tratamiento de los impulsores de la
deforestación
2.2
Promoción de la ordenación sostenible de los
bosques y la tierra
2.2.1 Implementación de explotación maderera
de impacto reducido
2.3
Conservación eficaz de áreas forestales
protegidas
2.4
2.5
Manejo integral del fuego en los bosques y en
Control de plagas y enfermedades
Sustitución usando productos madereros
1.1.4 Proteger los refugios climáticos y especies
más amenazadas fuera de su hábitat
1.1.5 Evitar la fragmentación del paisaje y
mejorar los corredores de biodiversidad
1.2 Mantenimiento de la salud y vitalidad forestal
para reducir la vulnerabilidad
1.2.1 Control de plagas y enfermedades
1.3 Mejora del control y la extinción de incendios
1.3.1 Control integrado de incendios en bosques
y en tierras adyacentes no forestales
1.4 Adaptación de prácticas de ordenación forestal
1.4.1 Minimizar los riesgos de las alteraciones
forestales derivadas de la subida del nivel
del mar y eventos extremos (por ejemplo,
arbolado volteado por el viento, erosión,
desprendimiento de tierras, etc.)
1.4.2 Selección de especies, preparación
del suelo, plantación, mezcla, cuidados
culturales, operaciones de aclareo, etc.
3.1
Sustitución de acero, hormigón, aluminio
y plástico de forma sostenible con productos
madereros aprovechados legalmente
Reducción de la vulnerabilidad y
fortalecimiento de la capacidad de adaptación
de las comunidades que dependen de los
bosques
3.2
Uso de bioenergía basada en la madera
producida de manera sostenible para
sustituir a los combustibles fósiles
2.1 Refuerzo de los mecanismos locales de
supervivencia
2.2 Fortalecimiento de las capacidades de las
organizaciones comunitarias para mejorar la
gobernanza
2.3 Diversificación de los productos relacionados
con los bosques y las oportunidades de
Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, "El cambio climático para los responsables de las políticas
forestales", 2012, p.5.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
56
Bajo las políticas forestales con impacto en el cambio y mitigación del cambio climático así como
de acuerdo a los elementos de evaluación de políticas, consideramos importante evaluar algunos
aspectos de la Ley N° 29763, Ley forestal y de fauna silvestre, la cual trae consigo una serie de
reformas que significan una serie de retos para el país, y muchas de ellas de implementarse,
aportarían a los esfuerzos de mitigación y adaptación al cambio climático. Al respecto, este tipo
de políticas requiere primero mejorar y fortalecer el marco institucional y la capacidad de los
actores públicos encargados de llevar a cabo estas reformas. Más aun considerando que
actualmente las autoridades encargadas de implementar las políticas forestales se encuentran en
una situación gravísima de falta de fondos y capacidades en el ejercicio de sus funciones
forestales.84
Es así que hemos escogido para efectos del presente análisis de política una de las medidas más
relevantes en torno a la implementación de la Ley 29763. Nos referimos a aquella por la cual el
Estado peruano buscará identificar aquellas áreas donde determinados usuarios de bosques
vienen realizando actividades económicas (como es el caso del café) que no se han encontrado
comprendidas dentro de lo que comprendía el sector forestal. Identificando dichas actividades
mediante un proceso acucioso, el Estado buscará formalizar y estabilizar la existencia de
actividades agroforestales, de manejo de bosques remanentes o realización de actividades
consuntivas que puedan ser soportadas por determinados ecosistemas. De esta forma se podrían
destinar acciones de comando control hacia esas zonas, pero además (y sobre todo) se podrían
canalizar incentivos referidos a la valorización de las áreas como parte de una política de cambio
climático y bosques.
En ese sentido, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre – Ley N° 29763, propone una serie de mejoras
al modelo de ordenamiento y zonificación del patrimonio forestal, así como al sistema de
concesiones y a la implementación de técnicas de manejo forestal adecuadas de acuerdo al
impacto de la actividad e intensidad de inversión. Asimismo, dispone la prohibición del cambio de
uso de la tierra de aptitud forestal para fines agrarios.
A ello se añaden criterios y un marco regulador referido a la utilización de las tierras con
capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivo permanente (áreas no forestales) que
cuentan con cobertura vegetal; en esos casos, la norma exige: (i) La intervención del Ministerio
del Ambiente (opinión previa favorable en caso de afectación de tierras públicas) o del gobierno
regional (opinión previa favorable en caso de tierras privadas); (ii) Observancia de la zonificación
ecológica y económica (tierras públicas) o la microzonificación (tierras privadas); y, (iii) Conservar
por lo menos el 30% de la cobertura vegetal.
Con ésta política se busca reducir los procesos de deforestación originados por actividades
agrícolas durante los últimos años, las cuales han significado de acuerdo al Plan Estratégico
Sectorial Multianual 2007 – 2011 del Ministerio de Agricultura una tasa anual de deforestación
aproximada de 149,632 ha, producidas principalmente por la agricultura migratoria (conversión
de uso de las tierras boscosas hacia fines agropecuarios, debido a la migración de los agricultores
desde la sierra a la selva) que han venido afectando la Amazonía peruana.85
84
Desde hace 3 años, cuando comenzaron las transferencias de funciones forestal y de fauna silvestre a los gobiernos regionales, se ha
venido reclamando desde los propios gobiernos regionales (Ej.: Loreto – mediante comunicaciones formales) que no se han derivado
los recursos necesarios para ejercer las funciones forestales y de fauna silvestre.
85
Ministerio de Agricultura, Plan Estratégico Sectorial Multianual 2007 – 2011, p.24 - 25.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
57
Sobre el diseño de la política, si bien es cierto el proceso de reglamentación de la Ley N° 29763 se
encuentra en sus primeros pasos86, queda claro que uno de los temas importantes a considerar en
dicho proceso será el análisis de las causas de la deforestación por agricultura migratoria.
Se deberá observar que en virtud del marco de titulación de tierras y por una laxitud en la
implementación de la legislación forestal, se ha venido legalizando la deforestación en razón de
las políticas agrarias. Se ha generado así el incentivo perverso de entender que para obtener un
título de propiedad en áreas rurales se deben instalar “mejoras”, las cuales han sido valoradas de
la misma manera si es que ellas son realizadas en zonas de costa, sierra o selva, lo que ha
significado en esta última región que los pobladores decidan rozar y quemar grandes extensiones
de tierras de aptitud forestal para poder instalar sus parcelas agrícolas, y de esa manera acceder
al régimen de propiedad agraria rural.
En ese sentido, el nuevo marco forestal busca implementar los mecanismos de asignación de
derechos, que respondan a las necesidades reales de los pobladores que hoy en día se encuentran
en los bosques y en las zonas de frontera de bosques. Para responder a estas necesidades, la
mencionada Ley N° 29763 ha creado la posibilidad de otorgar derechos a pequeños tenedores de
tierras de aptitud forestal (hasta 100 ha) para que instalen sistemas agroforestales o aprovechen
áreas consideradas como bosques remanentes, comprometiéndose a la ejecución de actividades
que aseguren el mantenimiento de la cobertura forestal asignada a cada titular.87 Dichas figuras
de asignación de derechos sobre recursos forestales, resulta novedosa al amparo de las normas
forestales, pues hasta la fecha la normativa no preveía modalidades de acceso similares.
Si bien es cierto que estas nuevas modalidades de acceso a los recursos forestales para los
pequeños titulares, abre una puerta para que los procesos de saneamiento territorial en selva
puedan contar con una herramienta distinta a las del régimen exclusivamente agrario, resulta
imprescindible que durante el proceso de reglamentación se establezcan claramente las
características mínimas de lo que implica la sostenibilidad y conservación de los recursos
forestales, así como estructurar los mecanismos necesarios para realizar una adecuada y eficiente
asignación de derechos, control y supervisión. Cabe mencionar que en lo que respecta al
otorgamiento de estos derechos, la competencia ha sido asignada a las autoridades regionales
forestales y de fauna silvestre, mientras que la supervisión quedaría en manos del Organismo de
Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR), tal y como se desprendería
del artículo 3° del Decreto Legislativo N° 1085.88
86
Fue convocado de forma oficial mediante la promulgación de la Resolución Ministerial Nº 048-2012-AG, del 21 de febrero de 2012.
Artículo 63. Cesión en uso para sistemas agroforestales (Ley N° 29763)
Procede el otorgamiento de cesión en uso en el caso de sistemas agroforestales en las zonas de producción agroforestal, silvopecuaria
o recuperación. En estos casos, la autoridad regional forestal y de fauna silvestre suscribe contratos de cesión en uso en tierras de
dominio público, en superficies no mayores a cien hectáreas, con las condiciones y salvaguardas establecidas por el SERFOR y en el
marco de la presente Ley y su reglamento, respetando los derechos adquiridos.
Artículo 64. Cesión en uso en bosques residuales o remanentes (Ley N° 29763)
En zonas determinadas como bosques residuales o remanentes, procede el otorgamiento, por la autoridad regional forestal y de fauna
silvestre, de cesiones en uso a favor de pobladores locales asentados que cuentan con título o posesión sobre las zonas adyacentes a
dichos bosques, de acuerdo a las condiciones establecidas en el reglamento de la presente Ley. Dicha cesión en uso tiene la finalidad
de conservar la cobertura forestal y aprovechar los bienes y servicios en tales áreas sobre la base de contratos de cesión en uso por
cuarenta años renovables, en superficies no mayores a cien hectáreas. En caso de que se busque aprovechamiento comercial de los
bienes o servicios ambientales, contará con el correspondiente plan de manejo.
88 Artículo 3.- De las Funciones
El OSINFOR, tendrá las siguientes funciones:
3.1 Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de los títulos habilitantes otorgados por el Estado, así como las obligaciones y condiciones
contenidas en ellos y en los planes de manejo respectivos. Considérese títulos habilitantes para efectos de esta Ley, los contratos de
concesión, permisos, autorizaciones y otros, que tengan como objetivo el aprovechamiento sostenible y la conservación de los
recursos forestales y de fauna silvestre; así como los servicios ambientales provenientes del bosque.
87
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
58
Ahora bien, para asegurar el cumplimiento de las actividades de supervisión, resulta necesario
implementar un régimen que permita realizar el seguimiento de los derechos otorgados, más aun
tomando en cuenta el número de contratos de cesión en uso a otorgar, así como los instrumentos
de gestión o manejo forestal que les serán exigidos o monitoreados.
Actualmente la implementación de las políticas forestales que pretenden asignar derechos a
pequeños titulares de áreas forestales (no más de 100 ha), se encuentra en proceso de
reglamentación. De otro lado, a la fecha aun existen procedimientos de titulación de tierras en la
selva peruana bajo normas de acceso a la tierra agraria, es decir, que premian con titulación a la
deforestación de tierras con aptitud forestal en lugar de sancionarlas como es debido. En
consecuencia, es eminentemente urgente la implementación del marco normativo de la Ley
29763 con la reglamentación de dicha norma, así como con la implementación de una reforma en
el marco de titulación de tierras para la Amazonía peruana, dado que las normas con las que se
viene titulando a la fecha dirigen incentivos perversos que provocan deforestación y degradación
forestal.
Asimismo, se requiere definir la forma como se tramitarán los procedimientos administrativos en
curso sobre titulación de tierras en Amazonía89, en virtud a que casi en su mayoría están
sustentadas en una base legal proveniente de la norma de registro de predios rurales, Decreto
Legislativo 667 y normas complementarias y modificatorias, que favorecen la deforestación y
degradación en su implementación en zonas forestales, en especial la Amazonía peruana y que
entran en directa contradicción con lo estipulado por la Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
Como se ha descrito anteriormente, serán las autoridades regionales forestales y de fauna
silvestre las encargadas de implementar los contratos de cesión en uso para la implementación de
sistemas agroforestales, así como para el aprovechamiento de bosques remanentes, sin embargo,
debemos considerar que a la fecha la mayor parte del financiamiento para la ejecución de las
funciones en materia forestal han pretendido ser sostenidas a partir de la contraprestación que
pagan los titulares de derechos de aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre, el
cual no ha sido suficiente para ejecutar al menos las acciones de control y supervisión de aquellos
derechos otorgados al amparo de la Ley N° 27308, los cuales sólo abarcan hasta la fecha menos
de 10 millones de hectáreas.
Debemos tener en cuenta también, que los procesos de saneamiento de la propiedad rural a gran
escala, durante la última década, han sido financiados a través de créditos otorgados por la banca
multilateral. A la fecha estos créditos no han sido renovados, por lo que el Estado peruano ha
tenido que paralizar estos procesos de saneamiento. A ello debemos indicar que el procesos de
saneamiento de la propiedad rural, fue transferido a los gobiernos regionales, quienes sólo
habrían recibido la función y el acervo documentario, mas no los fondos ni las capacidades
necesarias, pues al momento de la transferencia, se encontraba en negociación el otorgamiento
de otro nuevo crédito para culminar los procesos en la selva peruana.
El OSINFOR podrá ejercer sus funciones de supervisión y fiscalización a través de personas naturales o jurídicas de derecho privado,
especializadas en la materia, pudiendo recurrir a herramientas tecnológicas. Para ello implementará un Registro Administrativo de
personas naturales y jurídicas de derecho privado que se encuentren debidamente acreditadas para llevar adelante estas funciones. El
Reglamento establecerá los requisitos para esta acreditación. (el subrayado es nuestro)
89 De acuerdo a estudios sobre titulación de tierras en la Amazonía peruana, como los de (BALDOVINO, S. 2010) en el Manual de
Derecho Ambiental de la SPDA, el Estado peruano continúa permitiendo con la legislación sobre tierras la titulación de tierras con fines
agropecuario en Amazonía que han sido anteriormente deforestadas. Esto pese a que existen mandatos legales en contra desde la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre vigente, Ley 27308, que serían mejorados con la implementación de la Ley 29763, nueva Ley Forestal y de
Fauna Silvestre.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
59
Ante este panorama, se deben fortalecer adecuadamente las funciones de los gobiernos
regionales, tanto en materia forestal como en saneamiento de la propiedad rural, dejando
espacio al ingreso de las nuevas políticas sobre tenencia de los bosques que pretende impulsarse
a partir de la Ley N° 29763.
Desde las instancias regionales se cuenta con interés en formalizar la propiedad rural bajo nuevas
reglas de juego e incentivos, sin embargo, a la fecha no se ha podido dotar de las capacidades
técnicas y presupuestales desde el Estado central para que esta intención, colocada como
derrotero de trabajo inclusive por instancias de coordinación interregional como el Consejo
Interregional Amazónico – CIAM90, cuenten con el adecuado impulso desde las instancias de
decisión de política y financiamiento. Se espera que con el impulso de un marco normativo
forestal renovado este apoyo llegue también.
De la misma manera se debe diseñar un adecuado sistema de monitoreo y supervisión que
responda a las características de los derechos de cesión en uso que se pretenden entregar como
producto de la aplicación de la nueva ley forestal.
Sobre el apoyo político – social a la Ley N° 29763, cabe precisar que la Ley ha sido producto de un
proceso iniciado por el Poder Ejecutivo durante el segundo semestre del año 2009 y que culminó
con la presentación de un proyecto de ley ante el Congreso de la República en mayo de 2010.
Durante este proceso participaron coordinadamente profesionales de los Ministerios de
Agricultura, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Ministerio del Ambiente y la Presidencia
del Consejo de Ministros, a través del Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de
Fauna Silvestre. El citado proceso constó de tres etapas:
Primera. De consulta de los lineamientos de política y normativa forestal, en donde se
identificaron las grandes áreas de interés del conjunto de actores vinculados a la gestión
forestal.
Segunda. De construcción participativa y descentralizada de la política nacional forestal y de
las áreas de desarrollo de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
Tercera. Elaboración final de la propuesta de PNF, a ser aprobada por el MINAG, el Proyecto de
la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, a ser presentado por el Ejecutivo al Congreso de la
República y los aportes consensuados para el Reglamento de la Ley presentada.
Desde el último bimestre del año 2010 y hasta el mes de mayo, la Comisión Agraria del Congreso
de la República implementó un proceso de consulta previa del proyecto de ley forestal y de fauna
silvestre con los pueblos indígenas a fin de dar a conocer sus alcances y recoger sus inquietudes, y
con ello propiciar el diálogo intercultural a que se refiere el convenio Nº 169 de la Organización
Internacional del Trabajo – OIT. Finalmente, el trabajo de la Comisión Agraria culminó con la
aprobación en el pleno de la citada Ley N° 29763, la cual tiene a la fecha aun pendiente su
Reglamentación, el cual también tiene previsto un proceso de participación de los diversos
actores forestales, así como un proceso de consulta previa libre e informada a ser desarrollado
con los pueblos indígenas.
90
Respecto de las iniciativas del CIAM, ver: www.ciam.org.pe Se puede ubicar en dicha web la decisión política de los gobiernos
regionales amazónicos y otros gobiernos regionales aliados de apoyar el proceso de reglamentación y puesta en marcha de la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 29763.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
60
Actualmente se viene implementando un proceso participativo para el Reglamento de la Ley
29763, en donde se espera discutir a profundidad los procedimientos para el establecimiento de
áreas bajo titulación formal en pequeños predios, y se buscará afinar la herramienta para revertir
el proceso perverso de titulación que se ha venido llevando a cabo en toda la Amazonía peruana.
3.7.3
El Plan Nacional de Reforestación:
Como hemos señalado anteriormente, una de las primeras acciones tomadas desde las políticas
forestales en razón al cambio climático fueron aquellas tendientes a promover las actividades de
reforestación, a fin de incrementar la cobertura forestal y con ello la fijación de carbono.
De acuerdo a las cifras oficiales del Ministerio del Ambiente91, la tasa de deforestación promedio
entre 1990 – 2000, resultó ser 149,631.76 hectáreas por año, las áreas deforestadas por la
agricultura significan el 44,18% de la totalidad de las hectáreas deforestadas a nivel nacional, lo
que la sitúa como la primera causa de la deforestación a nivel nacional.
Con el objetivo de dar respuesta a esta realidad, el MINAG aprobó mediante Resolución Suprema
N° 02-2006-AG, el Plan Nacional de Reforestación, una de las herramientas de política que habían
sido previstas dentro de la Ley N° 27308, Ley forestal y de fauna silvestre promulgada en julio de
2000.
El Plan Nacional de Reforestación92 advierte de la existencia de 10.5 millones de hectáreas aptas
para reforestar, de las cuales 7.5 millones se encuentran en la sierra, 2.5 millones en la selva y 0.5
millones en la costa. Además hace hincapié en la falta de incentivos para la reforestación en el
país, el escaso aporte al producto bruto interno del sector forestal, los bajos niveles de
producción y exportación maderable proveniente de plantaciones, entre otros.
Como se ha señalado anteriormente, el plan nacional de reforestación marcó una hoja de ruta en
lo que respecta a la planificación en el sector agricultura, lamentablemente sólo ha logrado
impulsar hasta la fecha acciones claras en el ámbito agrícola, mas no en el sector forestal, al
menos si se refiere a grandes proyectos de inversión pública.
Sin embargo el mencionado plan también hacía mención a la falta de incentivos y beneficios para
impulsar la reforestación a nivel nacional. En ese contexto, el año 2006 se promulgó la Ley N°
28852, Ley de promoción de la inversión privada en reforestación y agroforestería, la cual planteó
un nuevo régimen de concesiones para el otorgamiento de tierras con fines de reforestación,
excluyéndolo del régimen y reglas establecidas en al legislación forestal vigente93. A pesar de que
a grandes rasgos la norma parecía flexibilizar el marco normativo para incentivar el ingreso de
inversiones en reforestación, la norma jamás fue reglamentada, hasta que finalmente ha sido
derogada casi en su totalidad por la publicada Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre que
se encuentra aun en proceso de reglamentación.
91 Ministerio
del Ambiente, Mapa de deforestación de la Amazonía peruana, capítulo 4: Causas de la deforestación, p. 92.
Ministerio de Agricultura, Plan nacional de reforestación, p. 13.
93 En efecto la Ley N° 28852 derogó el artículo 28° de la Ley N° 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y con ello se excluyó del
régimen forestal el otorgamiento de concesiones de forestación y reforestación, pasando a ser ellas otorgadas según las reglas que se
propondrían a partir de la reglamentación del nuevo sistema de concesiones propuesto por la norma derogatoria, la cual incrementó el
número de años de vigencia de las concesiones de 40 a 60 años, así como una serie de beneficios e incentivos atractivos para la
inversión en el sector.
92
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
61
La Ley N° 29763 ha exceptuado de su derogación los artículos 1° y 3° de la Ley N° 28852, los
cuales, respectivamente, declaran de interés nacional la reforestación y agroforestería, y otorgan
beneficios que le reconocen a la actividad agrícola los Decretos Legislativos N° 662, 757° y la Ley
N° 27360. Las mencionadas normas establecen una serie de beneficios para la inversión, como la
posibilidad de suscribir contratos de estabilidad jurídica (DL N° 662), así como obtener beneficios
tributarios y flexibilidad en las regulaciones referidas al régimen tributario y laboral (Ley N°
27360).
En este punto del análisis corresponde indicar otros objetivos estratégicos del plan nacional de
reforestación que no han sido desarrollados a la fecha y que vienen retrasando el desarrollo de las
inversiones en materia de reforestación, así tenemos entre otros: i) la implementación de un
catastro de tierras disponibles para plantaciones forestales; ii) establecimiento de un programa de
mejora tecnológica; iii) creación del fondo de inversión de plantaciones forestales; iv) aplicación
de una política de mecanismos e incentivos financieros; v) instrumentar mecanismos de pagos por
servicios ambientales provenientes de plantaciones, entre otros. En consecuencia, existen
pendientes aun una serie de iniciativas plasmadas en el plan nacional de reforestación, que no
han venido siendo desarrolladas por los diversos sectores, en especial del sector agricultura, por
lo que resulta necesario incorporarlas dentro del debate y la agenda nacional a fin de impulsar las
inversiones sostenibles en materia de forestación y reforestación.
Con motivo de la reciente modificación del marco normativo forestal, se ha dispuesto la creación
del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre - SERFOR, órgano técnico especializado adscrito
al Ministerio de Agricultura, quien tendrá encargado como función principal la gestión coordinada
con los gobiernos regionales del acceso, administración y control de los recursos forestales y de
fauna silvestre.
En razón de los procesos de descentralización, la Ley N° 29763 reconoce que la gestión de los
recursos forestales es ejecutada principalmente por los gobiernos regionales, recayendo
principalmente en el SERFOR las funciones de coordinación, planificación nacional del sector
forestal, y de construcción de mejoras del marco técnico y normativo. En ese orden de ideas, la
institucionalidad en materia forestal viene siendo revisada, quedando aun como reto dotarlas aun
dentro de su diseño reglamentario de todos los elementos necesarios para ejercer de una manera
efectiva la promoción de las actividades de reforestación.
Por el lado de la mejora del marco normativo y la generación de regulaciones que se ajusten
adecuadamente a los fines ambientales y económicos de las inversiones, la Ley N° 29763 ha
diferenciado las actividades de forestación y reforestación de las denominadas plantaciones
forestales, y dentro de éstas últimas ha dejado claro que no se encuentran las plantaciones con
fines agroenergéticos o agroindustriales, esto ultimo con la finalidad de evitar la utilización de
tierras de aptitud forestal con fines distintos a sus calidades y características biofísicas. Asimismo,
la mencionada Ley reconoce la importancia de las actividades de conservación de los ecosistemas
forestales como una estrategia para la mitigación y adaptación al cambio climático, pudiendo la
institucionalidad forestal asignar recursos presupuestales en el desarrollo e implementación de
planes de prevención, educación, entre otros.
De acuerdo a la información recopilada y analizada, aun existen una serie de acciones que tomar a
fin de impulsar el plan nacional de reforestación, el cual bajo la nueva coyuntura institucional,
podrá ser liderado por un órgano técnico especializado, SERFOR, quien deberá coordinar con los
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
62
diversos gobiernos regionales las estrategias de intervención de acuerdo a las prioridades y
necesidades de cada departamento.
No se puede dejar de mencionar los avances que ha habido en los últimos años en lo que respecta
a incremento de hectáreas reforestadas, sin embargo urge que la información resultante de las
acciones tomadas en los últimos años pueda ser sistematizada y sea parte no sólo de las
estadísticas, sino que se adopten medidas de seguimiento, monitoreo y acompañamiento a fin de
que las superficies reforestadas cumplan los fines para las cuales fueron instaladas.
De la misma manera, no puede perderse de vista la necesidad de impulsar otros procesos como: i)
la generación de incentivos y beneficios en favor de la inversión en forestación y reforestación; ii)
establecer las bases para la implementación de esquemas de pagos pro servicios ambientales; iii)
impulsar las actividades e iniciativas de investigación aplicada; iv) facilitar esquemas de
financiamiento para promover la forestación y reforestación, entre otros.
3.8
Desbosque e inversiones en la Amazonía - Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) – DL N°
1078
Tal como se ha señalado anteriormente, el cambio de uso de tierras forestales ha sido
históricamente el principal impulsor de deforestación en nuestro país, sin embargo dada la
cartera de inversiones que se pretenden desarrollar en ella, resulta importante poner atención a
los posibles impactos acumulativos, directos e indirectos que pueden desencadenarse en razón de
la implementación paralela de las diversas políticas sectoriales de desarrollo que pretenden ser
implementadas en el mediano plazo por el Estado Peruano.
Sobre el particular, el libro Amazonía Peruana en 202194 señala que a diferencia de otras épocas
en las que el territorio amazónico fue amenazado por el acceso a sus recursos, el panorama
futuro sería mucho más complicado, pues existen demasiados recursos que pretenden ser
explotados al mismo tiempo, situación que nos debe obligar a revisar los posibles impactos en el
territorio amazónico no sólo desde el punto de vista de cada sector o actividad económica, sino
con una visión de gestión del desarrollo amazónico. Dentro de las principales actividades
económicas que afectarán el territorio amazónico, según el citado libro, tenemos: la generación
de energía (52 proyectos de hidroeléctricas y sus respectivas líneas de transmisión), la búsqueda
de hidrocarburos, minería, construcción de carreteras, plantaciones para biocombustibles, entre
otros. Este panorama significaría, de acuerdo al autor, que al 2041, se habría afectado el 91% de
la selva peruana, lo que significaría un impacto sobre las áreas naturales protegidas, las
comunidades nativas y reservas territoriales, que constituyen actualmente el 38% del territorio
amazónico.
Estamos entonces ante la necesidad de planificar los niveles de inversión en el territorio
amazónico, bajo una perspectiva de desarrollo y sostenibilidad de los recursos y servicios
ambientales que nos brinda. Ante esta necesidad, primero debemos tener claro entonces las
necesidades del país y sus poblaciones amazónicas, para luego identificar las prioridades de
inversión adecuadas, las cuales deben ser sometidas en su conjunto a una evaluación ambiental
estratégica que permita identificar los diversos impactos que generarían su implementación en
conjunto y no por separado como se ha venido proponiendo.
94
DOUROJEANNI, Marc y otros. ”La Amazonía Peruana en 2021”, segunda edición, 2010, p.17.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
63
La evaluación ambiental estratégica es una herramienta de gestión ambiental incorporada en el
ordenamiento peruano a través del Decreto Legislativo N° 1078, que modificó la Ley del Sistema
Nacional de Evaluación e Impacto Ambiental (SEIA). Dicha herramienta tiene por objetivo
incorporar criterios de identificación, prevención, supervisión, control y corrección oportuna de
los impactos ambientales negativos que puedan generarse a partir de la implementación de
políticas, planes programas y proyectos de nivel nacional, regional o local.
Como se ha indicado anteriormente, la evaluación ambiental estratégica tiene por objetivo
principal identificar los impactos ambientales que se generarán con motivo de la implementación
de una acción de gobierno, a fin de asegurar la ejecución de las adecuadas actividades de
prevención, mitigación, restauración o compensación ambiental.
La normativa nacional reconoce que la evaluación ambiental estratégica es un proceso previo a la
implementación de cualquier decisión política, cuyos resultados no sólo son la prevención de
impactos ambientales significativos, sino que además incorpora las diferentes visiones de
desarrollo y ayuda a la prevención de los conflictos socio-ambientales de carácter nacional o
internacional.
Podemos tener en cuenta entonces que la evaluación ambiental estratégica, si se deja de ver
como una herramienta de evaluación sectorial de políticas, y se le atribuye una mayor
importancia en el desarrollo de políticas de desarrollo multisectorial, y de esa manera evitar
alcanzar las proyecciones de deforestación al 2041 estimadas por Marc Dourojeanni, que
alcanzarían, en un escenario optimista, un total de 43,6 millones de hectáreas y en el peor de los
casos hasta 70,3 millones de hectáreas.95
En efecto, hasta el momento como hemos indicado anteriormente, la EAE ha sido pensada
solamente para políticas sectoriales, asignándose además un ente competente, sin embargo no se
menciona qué pasa cuando estamos ante una serie de políticas multisectoriales que van a afectar
un mismo espacio. Así tenemos, que por ejemplo si queremos ver las diversas políticas de energía
e infraestructura que impactarán nuestra Amazonía, en ese caso cada sector detallará su EAE para
cada una de sus políticas, cada Ministerio por su lado, a pesar de que en la realidad ambas
podrían complementarse en temas como considerar el trazo de la carretera para la línea de
transmisión, futuras poblaciones que tendrán que ser atendidas con electrificación rural, impacto
del trazo de la línea de transmisión y la carretera en los recursos forestales, entre otros. Lo que
tratamos de advertir, es que dentro de nuestra legislación referida a EAE, serán los Ministerios de
Energía y Minas y de Transportes y Comunicaciones, quienes evaluarán los impactos propios
vinculados a cada una de sus actividades, y no verán aquellos que se generarán por la conjunción
de ambas actividades, y ello se debe a que nuestra legislación no ha asignado a un sector en
especial la responsabilidad de realizar las EAE cuando estamos frente a políticas, planes,
programas o proyectos de diversos sectores, pero que se implementarán paralelamente o casi
consecutivamente en un mismo territorio.
No obstante la importancia de la mencionada herramienta para la planificación de las inversiones
en la Amazonía peruana, debemos considerar que requiere ser mejorada, por cuanto tal y como
está diseñada actualmente, la EAE es responsabilidad sólo de un sector en particular. Ello resulta
insuficiente en situaciones como las previstas para nuestro territorio amazónico, en el cual se
tienen planificadas una serie de inversiones en el mediano plazo que serán impulsadas desde
95
DOUROJEANNI, Marc y otros. ”La Amazonía Peruana en 2021”, segunda edición, 2010, p.120.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
64
diferentes sectores, quienes desde su perspectiva y de manera aislada, no podrán advertir los
impactos negativos acumulativos que podrán generarse por la implementación de cada una de las
políticas.
Ahora bien, la cuarta disposición complementaria final del Reglamento del SEIA – D.S. N° 0192009-MINAM, dispone que el Ministerio del Ambiente es el encargado de definir criterios y
mecanismos generales a tener en cuenta por todo proponente para la formulación de políticas,
planes y programas, de nivel nacional, regional o local, que puedan ocasionar impactos negativos
en el medio ambiente. Según ello, estaría en manos del citado Ministerio, conseguir que la EAE
pueda ser implementada para políticas de inversión que abarquen distintos sectores económicos,
pero que requieran ser evaluados de manera integral debido a los impactos negativos
acumulativos que podrían ocasionar. Considerando la intensidad de inversiones que se estarían
pretendiendo desarrollar durante la presente década en la Amazonía, es de vital importancia
fortalecer nuestros mecanismos de evaluación ambiental a fin de no impulsar procesos de
deforestación vinculados al desarrollo y materialización de políticas sectoriales.
La EAE, si bien es cierto es una herramienta joven en nuestro sistema de evaluación ambiental, a
la fecha ya ha sido implementada de alguna manera en algunos proyectos vinculados a nuestro
bioma amazónico. Así, podemos mencionar dos casos sui generis en los cuales la EAE no ha
guardado su elemento esencial de ser previa a la ejecución de cualquier actividad económica, sino
que ha sido elaborada con posterioridad al inicio de actividades, tales son los casos del corredor
vial interoceánico sur – CVIS y el programa de desarrollo de hidrocarburos del Bajo Urubamba –
PDHBU, siendo sin duda el primero, el más peculiar por el contexto político y ambiental en el que
se desarrolló.
El CVIS tiene por objetivo interconectar los Estados de Acre y Rondonia en Brasil con el Pacífico,
para ello los tramos 2, 3 y 4 atraviesan los departamentos de Madre de Dios, Puno y Cusco. La
concesión del CVIS estuvo desde un inicio acompañada por serios cuestionamientos que
apuntaban básicamente al apresuramiento político para que se materialice la obra en el menor
plazo posible, llegando a ser exonerada del Sistema Nacional de Inversión Pública (régimen
obligatorio para todo proyecto de envergadura que implique la participación del Estado), así como
de culminar el estudio de impacto ambiental integral de todos los tramos respectivos. Todas estas
situaciones permitieron que la ejecución de las obras haya sido iniciada en el año 2006.
Finalmente la EAE fue culminada recién en el año 2009 y fue elaborada por una empresa
consultora contratada por el MINAM, lamentablemente, los resultados del documento no fueron
puestos a conocimiento de la población.96
Se advierte una deficiencia en el proceso de elaboración de la evaluación ambiental estratégica
del CVIS, por cuanto el órgano encargado de realzarla no asumió dicha responsabilidad, y le cedió
tal obligación al órgano encargado de evaluarla y aprobarla – MINAM.
La elaboración de la EAE es responsabilidad de cada sector interesado en la implementación de
una política, programa o proyecto, siendo el MINAM el encargado de evaluarlo y aprobarlo,
pudiendo introducir incluso mejoras o nuevas obligaciones que una vez aprobadas serán materia
de seguimiento, control y fiscalización por parte del Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (OEFA).
96
PATRÓN, Patricia, ¿Energía o REDD? Primero EAE Evaluación Ambiental Estratégica en el Perú: Próximos pasos, 2011, p 98-99.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
65
Si bien es cierto que en el caso de la CVIS las circunstancias han ocasionado que no se cumpla con
todos los objetivos de la EAE, debemos considerar que aun requiere un proceso de mejora como
el indicado anteriormente en relación al órgano responsable de plantear y elaborar la EAE cuando
estamos frente a una política de desarrollo de un territorio, en el cual van a converger diversos
sectores con proyectos, programas o políticas que pueden generar impactos negativos
significativos acumulados.
Asimismo, como se ha indicado anteriormente, la EAE tiene como una de sus finalidades
identificar los posibles conflictos socioambientales que pueden generarse a partir de la
implementación de una política. En ese sentido, se constituye en un proceso en el cual los
pobladores locales tienen la oportunidad de informarse adecuadamente de los posibles cambios a
los que se verían expuestos con motivo de la implementación de una decisión de Estado, y de esa
manera participar desde un inicio del proceso de diseño de la implementación de la política. Con
ello se lograría construir adecuadamente las medidas de prevención, mitigación y compensación
ambiental que requerirían ser adoptadas de acuerdo a la realidad y necesidades de las
poblaciones locales.
3.9
Servicios ambientales del bosque y REDD (Reducción de Emisiones por Deforestación y
Degradación) en el Perú.
Considerando el potencial del Perú en relación a su cobertura forestal, es fácilmente
comprensible su interés por desarrollar en el marco de su regulación nacional aquellas que le
permitan implementar proyectos para reducir las emisiones por deforestación y degradación –
REDD.
De acuerdo a lo señalado anteriormente, la importante extensión amazónica que cubre el
territorio peruano actualmente se encuentra amenazada por una serie de factores como: tala
ilegal, minería, desarrollo de megaproyectos de infraestructura, exploración de hidrocarburos,
entre otros. Tales amenazas, requieren ya no sólo de la actuación coordinada de las poblaciones
locales y del Estado, sino que además el establecimiento de mecanismos de incentivos
económicos adecuados que permitan revalorar los servicios ambientales que nos brinda el bioma
amazónico.
Sobre el particular, debemos considerar que el diseño de las políticas de aprovechamiento de
servicios ambientales viene siendo liderado por el MINAM, tal y como lo señala su norma de
creación (Decreto Legislativo N° 1013), así como su Reglamento de Organización y Funciones
(Decreto Supremo N° 07-2008-MINAM). Uno de los principales puntos de la agenda ambiental
durante el gobierno anterior fue la discusión de un proyecto de ley sobre servicios ambientales, la
cual permitiría aclarar las dudas que existen en torno a la titularidad de los derechos sobre los
recursos naturales y los servicios ambientales que ellos pueden brindar. No obstante los esfuerzos
del Ministerio del Ambiente, así como de los diversos actores de la sociedad civil involucrados en
el proceso, no se pudo lograr que el Congreso anterior debata el proyecto de ley elaborado por el
Poder Ejecutivo.
No obstante ello, resulta importante resaltar que durante la elaboración de la Ley Forestal y de
Fauna Silvestre se ha pretendido proponer un aprovechamiento integral de los recursos forestales
y de fauna silvestre, así como de sus servicios ambientales, sin desconocer en este aspecto el rol
del MINAM como órgano rector.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
66
En el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre - N° 29763, se ha desarrollado un marco
normativo que permite tener una mayor claridad respecto de los derechos y obligaciones que
pueden tener los privados respecto a los servicios ambientales generados a partir de los
ecosistemas forestales. Al despejarse cada vez más las dudas respecto a su aprovechamiento
(incrementar la seguridad jurídica), se podrán diseñar los procesos de negociación que permitan
la consecuente implementación de esquemas de pagos por servicios ambientales, y con ello
ampliar la gama de oportunidades de financiamiento de las actividades de manejo y conservación
de los recursos forestales y de fauna silvestre.
En términos de mitigación y adaptación al cambio climático, la incorporación de mecanismos de
financiamiento, como los esquemas de pagos por servicios ambientales, o proyectos REDD,
permiten que las poblaciones locales o usuarios del bosque puedan obtener una compensación
por las actividades de manejo sostenible y conservación, que viene realizando, con lo cual se
asegura la permanencia y sostenibilidad de los recursos forestales.
Si bien es cierto la Ley N° 29763 aporta en el procesos de esclarecer en algo el problema de la
asignación de los derechos sobre los servicios ambientales generados a partir del manejo de los
recursos forestales (la norma establece que son del titular del derecho de aprovechamiento
otorgado en el marco de la legislación forestal), tal y como hemos indicado resulta necesario aun
realizar un análisis mayor para poder diseñar un esquema de pago por servicios ambientales.
En efecto, siguiendo el esquema planteado por la Ley N° 29763, para el aprovechamiento de los
servicios ambientales de los ecosistemas forestales, requeriríamos contemplarlo así en nuestros
planes de manejo forestal, los cuales debe ser evaluados y aprobados por la autoridad regional
forestal y de fauna silvestre. El proceso de supervisión y monitoreo, estaría a cargo del OSINFOR,
tal y como se desprende de su norma de creación (D.L. N° 1085). Ahora bien, si el servicio
ambiental que se pretende aprovechar está vinculado por ejemplo al aprovechamiento de los
stocks de carbono, requerimos que el proyecto se encuentre debidamente registrado ante el
MINAM a través de la Dirección General de Cambio Climático, Desertificación y Recursos Hídricos.
A pesar de las reformas introducidas, existen aun temas pendientes para la implementación de
esquemas de pagos por servicios ambientales o proyectos REDD, entre los que podemos
mencionar: i) implementación del ordenamiento forestal y catastro; ii) políticas públicas con
visión integral para evitar la deforestación y degradación de los bosques; iii) herramientas de
contabilidad de GEI; iv) sistema de reparto de beneficios adecuado97.
No obstante lo señalado respecto a la necesidad de impulsar otros procesos vinculados a la
gobernabilidad forestal, a la fecha han existido iniciativas tempranas que pretenden implementar
esquemas de pagos por servicios ambientales o proyectos REDD.
En efecto a la fecha podemos mencionar cuando menos tres iniciativas de proyectos REDD a ser
implementadas dentro de áreas naturales protegidas: Bosque de Protección Alto Mayo, Reserva
Nacional Tambopata – Parque Nacional Bahuaja Sonene, y el Parque Nacional Cordillera Azul. Los
objetivos de los proyectos están destinados a cubrir las necesidades de financiamiento de las
actividades de control, mitigación y adaptación que deben ser ejecutadas a fin de asegurar la
conservación de la flora y fauna silvestre que ellas albergan.
97
CAPELLA, José y otros, REDD en el Perú: consideraciones jurídicas para su implementación, 2010, p. 11.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
67
Los casos mencionados, son un claro indicador de que el mercado viene impulsando la
implementación temprana de proyectos REDD dentro del territorio nacional, sin embargo es
preciso tener en cuenta la importancia de la labor del Estado a fin de asegurar la correcta
ejecución de los proyectos a través del monitoreo de la deforestación y degradación, así como en
lo referido a la contabilidad de las emisiones de GEI, a fin de evitar una doble contabilidad.
Resulta necesario entonces, impulsar las políticas de gobernanza forestal adecuadas que aseguren
la sostenibilidad de estos esquemas de financiamiento.
En relación al aparato institucional vinculado a la gestión de los recursos forestales y de fauna
silvestre, debemos tener en cuenta que los derechos de acceso a los recursos forestales y de
fauna silvestre son otorgados por los gobiernos regionales, quienes también además aprueban los
planes de manejo, requisito indispensable para el aprovechamiento de los recursos forestales y
los servicios ambientales que ellos proveen.
En lo que respecta a la autoridad encargada del registro de los proyectos que pueden implicar
actividades de mitigación o adaptación al cambio climático (REDD por ejemplo), esta recae en la
Dirección General de Cambio Climático, Desertificación y Recursos Hídricos, órgano no
descentralizado ni desconcentrado del Ministerio del Ambiente, situación que obligaría a todos
aquellos titulares de proyectos de mitigación o adaptación al cambio climático, a realizar todo el
procedimiento de registro en Lima.
Por su parte, la supervisión del cumplimiento de las actividades de manejo forestal y la
consecuente provisión de los servicios ambientales estaría de cargo del OSINFOR, quien tampoco
cuenta con oficinas desconcentradas o descentralizadas que puedan ejecutar estas labores de
monitoreo de una manera más cercana al usuario del bosque.
Consecuentemente, podemos advertir que el centralismo aun puede significar un obstáculo para
la implementación de proyectos REDD o de esquemas de pagos por servicios ambientales. A ello
se debe sumar que al tratarse de procesos nuevos, el órgano encargado de la gestión (gobiernos
regionales) aun se encuentra en proceso de adaptación al ejercicio de la gestión forestal y de sus
bosques, en algunos casos sin la adecuada transferencia presupuestal, personal y gestión del
conocimiento, lo que se convierte también en un punto en contra en lo que se refiere a la
promoción de estos tipos de mecanismos de financiamiento.
3.9.1
Programa nacional para la conservación de bosques para la mitigación del cambio
climático (MINAM).
El Programa Nacional para la Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático
fue creado mediante el Decreto Supremo Nº 008-2010-MINAM,con el objetivo general de
conservar 54 millones de hectáreas de bosques tropicales en sus primeros diez años de vigencia,
y, de modo particular, promover el desarrollo de sistemas productivos sostenibles con base en
ellos, para la generación de ingresos en favor de las comunidades nativas y campesinas tituladas y
pobladores que viven en y alrededor de los bosques tropicales amazónicos y secos del país.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
68
Para el año 2011 el Programa contó con un presupuesto proveniente del tesoro público
ascendente a once millones de Nuevos Soles98, que se destinaron principalmente a impulsar la
preservación de 300 mil hectáreas de bosques primarios en Satipo (selva central).
El mecanismo de promoción utilizado por el Programa con las comunidades nativas y campesinas
tituladas de la selva central, estuvo constituido por la entrega de un bono a favor de aquellas
comunidades que se hayan comprometido voluntariamente a cuidar sus bosques. El valor de la
compensación propuesto fue de S/. 10.00 (Diez Nuevos Soles) anuales por hectárea conservada a
través del mecanismo de Transferencias Directas Condicionadas - TDC. El TDC es el mecanismo a
través del cual las comunidades interesadas en formar parte del Programa, identifican el área a
conservar y establecen un plan de inversiones en el cual se encuentran plasmados los objetivos y
actividades a las que se compromete la comunidad para obtener el beneficio.
98
Aproximadamente US$ 3 957 000 Dólares de los Estados Unidos de Norteamérica ( Valor referencial 1 Dólar = S/. 2.78 Nuevos Soles)
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. El sector agropecuario, es uno de los sectores más vulnerables a las variaciones climáticas,
lo que hace necesario la adaptación progresiva de los sistemas agrícolas y ganaderos.
Asimismo, es un sector que contribuye en la emisión de GEI, que representan el 18.9% del
total de emisiones nacionales, además que el Estado reconoce la posibilidad de que se
triplique la cantidad de emisiones de GEI del sector agropecuario en los próximos 40 años.
En ese sentido, existe una compleja interacción entre la adaptación al cambio climática, la
seguridad alimentaria, la mitigación de GEI y el desarrollo económico del sector. En los
últimos años el sector agropecuario ha mantenido un enfoque centrado en aumentar su
productividad, procurando que sea más competitiva y de esta manera combatir la
pobreza que afecta a las zonas rurales del país, donde el sustento familiar principal son las
actividades agrícolas y ganaderas. Asimismo, para satisfacer la cada vez más creciente
demanda de alimentos es necesaria una mayor producción lo que inevitablemente
conduce a la emisión de mayores GEI.
Con el objetivo de compatibilizar el desarrollo del sector con los procesos de adaptación
al cambio climático, mitigación de GEI y seguridad alimentaria, es necesario diseñar
planes, programas y políticas públicas que incorporen las variables ambientales y de
cambio climático. Pese a que el tema ambiental es de vital importancia para el sector no
se le da la importancia debida, las políticas no son diseñadas teniendo objetivos
ambientales, sino de desarrollo económico. Resulta necesario la institucionalidad del
tema y el fortalecimiento de las capacidades del MINAG en temas ambientales y
específicamente en temas de cambio climático.
2. Existen iniciativas desde el MINAG y sus organismos descentralizados en torno a la
adaptación y mitigación del cambio climático, tales como la creación del GTTSACC, que
viene impulsando el PLANGRACC, los programas de investigación del INIA, la propuesta de
diseñar un PRONAMI, entre otras.
Sin embargo, es necesario fortalecer la institucionalidad del tema en un eje central, si
bien cada institución impulsa iniciativas, estas no son coordinadas ni articuladas. No es
clara cuál es la posición del sector respecto a los desafíos del cambio climático. Asimismo,
de debe consolidar la información en temas ambientales.
3. Se debe dar un mayor impulso en la generación de nuevas tecnologías, a través del
fortalecimiento de instituciones como el INIA y sus Programas de Investigación. Las
investigaciones deben ser enfocadas en promover prácticas para un uso adecuado y
sostenible de los recursos hídricos, de los suelos y de los residuos sólidos agropecuarios y
agroindustriales; respecto a éstos últimos se debe promover su aprovechamiento en la
producción de energía renovable.
4. Dado su impacto en los ecosistemas y su contribución a la emisión de GEI, los residuos
sólidos requieren de un adecuado manejo desde el momento de su recolección,
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
70
almacenamiento, procurando su reaprovechamiento y/o comercialización, promoviendo
su uso como fuente de energía, lo que le aporta un valor agregado al proceso. En se
sentido, un primer paso corresponde a la aprobación de la propuesta de “Reglamento de
Residuos Sólidos Agropecuarios y Agroindustriales”.
Así también el nuevo PESEM que sea diseñado, toda vez que el actual ya cumplió su
periodo (2007 – 2011), debe incluir entre sus ejes estratégicos, mejorar la gestión de los
residuos agrícolas, ganaderos y agroindustriales. Una adecuada, sostenible y planificada
gestión de estos residuos evitará los perjuicios que se ocasionan en los ecosistemas y
dado el cada vez más creciente interés mundial en las fuentes de energía renovables,
representa una oportunidad para el desarrollo sostenible del país.
5. En el Perú, el desarrollo de la actividad ganadera es aun incipiente, por lo general es
extensiva basada en técnicas de pastoreo y es responsable de la deforestación por tala y
quema de bosques, que luego son convertidos en pasturas. Asimismo, dado su bajo
rendimiento, en el caso del vacuno, para producir leche y carne es necesario un mayor
número de vacas, lo que genera un mayor número de emisiones de metano a
consecuencia del proceso de fermentación entérica. Al respecto se debe desarrollar
tecnologías para incrementar la calidad de pasturas y mejoramiento genético del ganado.
Un mayor rendimiento por cabeza de ganado, elevará su producción lo que reducirá las
emisiones de metano. Asimismo, se debe promover el empleo de sistemas silvopastoriles
que representan una oportunidad para la adaptación y mitigación del cambio climático,
además que se ha comprobado que el empleo de cercas vivas, tales como árboles
frutales, árboles de sombra, benefician a la producción de ganado, aportan alimento en
épocas de sequía y reducen el estrés calórico en los animales.
6. Siendo el sector agropecuario, el que emplea aproximadamente un tercio de la PEA, tiene
un impacto significativo en la economía; los gobiernos debieran destinar mayor
presupuesto público al sector, que permita fortalecer la gestión del MINAG, de sus
organismos descentralizados, regionales y locales, fortalecer la capacidad de sus
funcionarios, y que se destine mayores fondos en estudios e investigación.
7. Un primer paso en el diseño de política, planes y programas es la generación de
información actualizada sobre la situación del agro nacional, información respecto del
estado de los suelos (grado de fertilidad y salinización), de las reservas hídricas, de las
tierras cultivadas, de los bosques. La información que se obtenga servirá de línea base
para la elaboración de políticas públicas de desarrollo sostenibles que respondan a las
necesidades de las actividades agropecuarias y forestales. En ese sentido, se debe
fortalecer la gestión del SENAMHI, se deben realizar censos nacionales con cierta
periodicidad, contar con un catastro de las tierras de cultivo, de los bosques.
Se debe contar con una plataforma de información sobre el cambio climático y su impacto
en el sector agropecuario y forestal, actualizar el inventario de GEI, generar información
meteorológica para construir escenarios locales sobre el impacto del cambio climático.
8. La principal causa de deforestación y degradación, de acuerdo a la información oficial del
Ministerio del Ambiente, es la generada por el cambio de uso de tierras de aptitud
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
71
forestal para el desarrollo de agricultura, la cual a su vez, constituye la principal fuente de
emisiones de GEI.
A dicha realidad se suma el contexto actual en el que la Amazonía peruana viene
atravesando un proceso de instalación no planificada de diversas actividades económicas
vinculadas a la extracción y exploración de recursos naturales, así como de obras de
infraestructura, las cuales en su conjunto pueden generar impactos ambientales
negativos acumulativos que no están siendo debidamente advertidos, en tanto hasta la
fecha las herramientas de desarrollo para la gestión de un territorio continúan ciñéndose
bajo políticas y mecanismos sectoriales de evaluación ambiental, obviando una
planificación integral de los impactos.
Con el objetivo de hacer frente a estos impactos negativos acumulativos, resulta
importante que el Ministerio del Ambiente, en su calidad de ente rector del SEIA
introduzca las mejoras necesarias a fin de lograr que la evaluación ambiental estratégica
pueda ser implementada intersectorialmente, a fin de que los sectores que tienen
planificado implementar políticas en un mismo territorio, consideren los impactos
acumulativos que pueden generarse a partir de la implementación paulatina o casi
consecutiva de las acciones sectoriales, que vistas desde cada sector por separado no son
debidamente identificadas, y por consecuencia no son mitigadas.
Bajo ese contexto, se considera importante que el sistema de evaluación ambiental
estratégica, debe ser complementado con una perspectiva de gestión integral del
territorio, que permita entonces identificar adecuadamente los impactos negativos
significativos acumulativos que se ocasionen a partir de la confluencia de diversas
políticas de gobierno, y de esa manera diseñar procesos de inversión dentro de la
Amazonía con reales criterios de sostenibilidad, prevención y mitigación de impactos.
9. Hasta la fecha no se han implementado de manera sistemática las diferentes políticas y
actividades previstas en el plan nacional de reforestación, sólo se ha invertido dinero en
intervenciones que han tenido por objetivo alcanzar una meta sectorial. Ello se refleja en
la ausencia de información pública respecto de la ubicación de las áreas reforestadas,
documentos que acrediten su monitoreo y seguimiento, así como su estado actual, es
decir, no existe siquiera la suficiente información como para identificar si las áreas
reforestadas han cumplido sus objetivos, ya sea por el lado de conservación de suelos,
provisión de servicios ambientales o producción.
En consecuencia, la implementación de políticas de reforestación requieren contar con un
sistema adecuado que permita hacerles un seguimiento y monitoreo adecuado, a fin de
poder identificar correctamente los impactos que ellas han generado en al población, así
como en la conservación, recuperación de suelos y prestación de otros servicios
ambientales.
10. La implementación de esquemas de pagos por servicios ambientales significan una gran
oportunidad como mecanismo de incentivo a las actividades de conservación y
aprovechamiento sostenible, sin embargo quedan aun pendientes algunas tareas por
parte del Estado a fin de dotar de la suficiente seguridad jurídica a los diversos actores
involucrados en los procesos de conservación y manejo sostenible de los bosques.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
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En ese orden de ideas, es necesario que el Perú cuente con una legislación adecuada que
facilite y aclare aspectos relevantes para la implementación de esquemas de pagos por
servicios ambientales, a fin de que ella se constituya en una herramienta para financiar
actividades de conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de
fauna silvestre. Es importante que se definan temas como los derechos y obligaciones
sobre los servicios ambientales, la titularidad, los requisitos para establecerlos, el rol
regulador y promotor del Estado, entre otros.
11. En el marco de la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, se encuentran una serie
de oportunidades para facilitar el acceso legal a los recursos forestales y de fauna
silvestre, las cuales deben ir acompañadas de adecuadas medidas de monitoreo y
supervisión, con niveles de exigencia acordes con los impactos negativos que pudiesen
ocasionar. Dentro de estas medidas, resulta importante considerar las cesiones en uso
para aprovechamiento de bosques remanentes o para realizar actividades de
agroforestería, las mismas que por su extensión máxima (100 hectáreas) seguramente
van a significar un número considerable en nuestra Amazonía, lo que implica que la
administración pública encargada de la gestión forestal debe contar con adecuados
sistemas de información y monitoreo que permitan realizar el monitoreo adecuado de las
actividades de manejo y aprovechamiento, caso contrario se corre el riesgo de que estos
pequeños derechos se conviertan en la vía idónea para la extracción ilícita de recursos
forestales y de fauna silvestre.
12. Resulta importante que el Estado implemente medidas de promoción al manejo y
conservación de los bosques, tal y como lo viene re3alizando a través del Programa
Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático, sin
embargo, es conveniente desarrollar herramientas financieras y económicas que puedan
facilitar el acceso al crédito de las áreas manejadas actualmente con fines de
aprovechamiento forestal. Para ello se deben pensar en fórmulas como el diseño de un
producto financiero con la intervención de Agrobanco99, creación de fondos para el
manejo sostenible a través de COFIDE 100 , sin descuidar líneas de crédito para los
pequeños titulares de derechos sobre los bosques.
99
El Banco Agropecuario (AGROBANCO) fue creado mediante la Ley N° 27603, con la finalidad de ser un instrumento de apoyo
financiero del Estado para el desarrollo sostenido y permanente del sector agropecuario, con especial énfasis en las actividades
agrícola, ganadero, forestal, acuícola, agroindustrial, y los procesos de transformación, comercialización y exportación de productos
naturales y derivados de dichas actividades.
100
La Corporación Financiera de Desarrollo S.A. (COFIDE S.A.) es una empresa de economía mixta que cuenta con autonomía
administrativa, económica y financiera. Su capital pertenece en un 98.7% al Estado peruano, representado por el Fondo Nacional de
Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE), dependencia del Ministerio de Economía y Finanzas, y en un 1.3% a la
Corporación Andina de Fomento (CAF). COFIDE forma parte del Sistema Financiero Nacional y puede realizar todas aquellas
operaciones de intermediación financiera permitidas por su legislación y sus estatutos y, en general, toda clase de operaciones afines.
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