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ACRONIMOS AGRORURAL: Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural ALA: Autoridades Locales de Aguas ANA: Autoridad Nacional del Agua BCRP: Banco Central de Reserva del Perú BID: Banco Interamericano de Desarrollo BM: Banco Mundial CC: Cambio Climático CENAGRO: Censo Nacional Agropecuario CMNUCC Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático CNCC: Comisión Nacional de Cambio Climático CONAM: Consejo Nacional del Ambiente DGAAA: Dirección General de Asuntos Ambientales Agrícolas DGCCDRH: Dirección General de Cambio Climático, Desertificación y Recursos Hídricos EAE: Evaluación Ambiental Estratégica ENCC: Estrategia Nacional de Cambio Climático FAO: Food and Agriculture Organization FEN: Fenómeno El Niño FOGASA: Fondo de Garantía para el campo y Seguro Agropecuario GEI: Gases de Efecto Invernadero. GTRCC: Grupos Técnicos Regionales en Cambio Climático GTRCCDB: Grupo Técnico Regional de Cambio Climático y Diversidad Biológica GTTSACC: Grupo de Trabajo Técnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climático INCAGRO: Innovación y Competitividad para el Agro Peruano INDECI: Instituto Nacional de Defensa Civil INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática INIA: Instituto Nacional de Innovación Agraria INRENA: Instituto Nacional de Recursos Naturales IPCC: Intergovernmental Panel on Climate Change LRH: Ley de Recursos Hídricos LRS: Ley de Residuos Sólidos MEF: Ministerio de Economía y Finanzas MINAG: Ministerio de Agricultura MINAG: Ministerio de Agricultura MINAM: Ministerio del Medio Ambiente NAMA: Medidas Nacionales Apropiadas de Mitigación OEFA: Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental ONERN: Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales OSINFOR: Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre PAMA: Programa de Adecuación y Manejo Ambiental PBI: Producto Bruto Interno INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 1 PCM: PEA: PESEM: PLANAA: PLANGRACC: PROCLIM: PRT: PSI: REDD: SCNCC: SEIA: SENAMHI: SENASA: SERNANP: SINIA: SNGA: SPDA: USCUSS: Presidencia del Consejo de Ministros Población Económicamente Activa Plan Estratégico Sectorial Multianual del Ministerio de Agricultura 2007 – 2011 Plan Nacional de Acción Ambiental Plan Nacional de Gestión del Riesgo y Adaptación a los Efectos del Cambio Climático en el Sector Agrario para el período 2012-2021” Programa de Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para Manejar el Impacto del Cambio Climático y la Contaminación del Aire Programa de Riego Tecnificado (PRT) Programa Sub-sectorial de Irrigaciones Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de los Bosques Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático Sistema de Evaluación e Impacto Ambiental Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú Servicio Nacional de Sanidad Agraria Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado Sistema Nacional de Información Ambiental Sistema Nacional de Gestión Ambiental Sociedad Peruana de Derecho Ambiental Uso de Suelo, Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 2 Índice 1. Breve descripción del contexto .................................................................................................. 7 1.1 Descripción de la situación económica y socio-ambiental................................................. 7 1.1.1 Sector agropecuario en Costa y Sierra ....................................................................... 8 1.1.2 Sector agropecuario en la Amazonía peruana, deforestación y cambio de uso. ..... 10 1.2 Estadísticas sobre emisiones de GEI ................................................................................ 12 1.3 Vulnerabilidad de actividades económicas del sector agropecuario y forestal ............... 15 2. Mapeo de las políticas públicas sobre cambio climático. ......................................................... 18 3. Análisis y evaluación de las políticas de cambio climático en el sector agropecuario y forestal …………………………………………………………………………………………………………………………………………….33 3.1 Sobre las metas del Ministerio de Agricultura incluidas en el Plan Estratégico Sectorial Multianual Actualizado 2007-2011 .............................................................................................. 33 3.1.1 Gestión del agua y la mejora de los sistemas de riego. Sobre el Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) y del Programa de Riego Tecnificado (PRT). ............................. 36 3.1.2 Seguros Agrarios. Sobre el Fondo de Garantía para el campo y Seguro Agropecuario (FOGASA) y Seguro Agrícola Catastrófico................................................................................. 37 3.1.3 Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA)....................................................... 38 3.1.4 Información Agrario. El SENAMHI y IV CENAGRO: ................................................... 40 3.1.5 Desarrollo rural y AGRORURAL ................................................................................ 41 3.1.6 Las políticas de reforestación en el Plan Estratégico Sectorial Multianual Actualizado 2007-2011 (PESEM) .............................................................................................. 42 3.2 Creación de la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrícolas ............................. 44 3.3 Grupo de Trabajo Técnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climático y el “Plan Nacional de Gestión del Riesgo y Adaptación a los Efectos del Cambio Climático en el Sector Agrario para el período 2012-2021”. ........................................................................................... 44 3.4 El problema de estrés hídrico en el país, en el marco de reforma del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos - Ley de Recursos Hídricos – Ley N° 29338 y su Reglamento – D.S. N° 01-201-AG ........................................................................................................................ 46 INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 3 3.5 Sobre la gestión de los residuos sólidos. Decreto Legislativo Nº 1065, que modifica la Ley Nº 27314, “Ley de Residuos Sólidos”. .......................................................................................... 48 3.6 Sobre la generación de energía a partir de la biomasa. Propuesta del Plan Nacional de Agroenergía 2009 – 2020. ............................................................................................................ 50 3.7 El proceso de mejora del marco normativo forestal y la función de los recursos forestales en un escenario de cambio climático. La Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N° 29763) y el Plan de Reforestación. ............................................................................................... 50 3.7.1 Antecedentes (2007 – 2012) .................................................................................... 52 3.7.2 Ley forestal y de fauna silvestre – Ley N° 29763- . Herramienta para la asignación de derechos a pequeños titulares del bosque y una opción para combatir la agricultura migratoria ................................................................................................................................. 55 3.7.3 El Plan Nacional de Reforestación: ........................................................................... 61 3.8 Desbosque e inversiones en la Amazonía - Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) – DL N° 1078 ......................................................................................................................................... 63 3.9 Servicios ambientales del bosque y REDD (Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación) en el Perú. .............................................................................................................. 66 3.9.1 Programa nacional para la conservación de bosques para la mitigación del cambio climático (MINAM) ................................................................................................................... 68 INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 4 Resumen Ejecutivo El Perú, debido a sus características ecosistémicas, se encuentra en condiciones de adaptarse a los problemas generados a partir del cambio climático (CC). En efecto, por un lado tenemos que la actividad agropecuaria, la cual dada sus características, es una de las más sensibles, sin embargo contamos con oportunidades para la mitigación y adaptación si consideramos los bienes y servicios que nos proveen los bosques amazónicos. En este escenario de CC, los principales problemas que enfrentan las actividades agrícolas son el retroceso y pérdida de glaciares, con la consiguiente disminución de reservas hídricas; el aumento en la frecuencia e intensidad de desastres climáticos (sequías, inundaciones) y del Fenómeno del Niño, el cambio en patrones de lluvia; además que son los grupos sociales más pobres quienes, por los general, se dedican a esta actividad. Todo lo anterior incrementa el problema de seguridad alimentaria. Por otro lado, la actividad agrícola también contribuye en la emisión de GEI; debido a las técnicas de riego por inundación utilizadas para el cultivo de arroz, uso intensivo de fertilizantes y mala gestión de los residuos agropecuarios y agroindustriales. En lo que respecta a la ganadería, debido a sus actividades extensivas basadas en técnicas de pastoreo, no solo es responsable de la deforestación de bosques, sino también de las emisiones de GEI, a través del proceso de fermentación entérica. De otro lado, en el caso de los bosques, debido a las políticas de expansión agraria se han generado incentivos perversos para la tumba, quema y tala de extensiones boscosas, para ser remplazados por cultivos agrícolas. Actualmente, a ello se suma el auge de los grandes proyectos de inversión en la Amazonía, tales como la construcción de carreteras, centrales hidroeléctricas, explotación de recursos naturales, además de actividades ilícitas como la tala y minería ilegal. Dentro de este contexto, el Estado Peruano ha avanzado en el diseño de políticas y planes en torno a la problemática del CC. La Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC), Plan de Acción de Adaptación y Mitigación al CC, y las Comunicaciones Nacional del CC, son claros ejemplos de estos avances. Asimismo, en los últimos años se han impulsado procesos normativos e institucionales, como la creación en el 2008 del Ministerio del Ambiente (MINAM), la reglamentación de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) - Ley N° 27446, y la introducción de la herramienta de Evaluación Ambiental Estratégica, que incorpora la variable ambiental en las principales decisiones políticas que adopte el gobierno en sus diversos niveles, nacional, regional y local. Similares avances se han mostrado a nivel del sector agricultura donde podemos citar el Plan Estratégico Sectorial Multianual del Ministerio de Agricultura 2007 – 2011 (PESEM), el cual a pesar de tener un enfoque básicamente centrado en promover la competitividad, dentro de sus ejes estratégicos contempla instrumentos de políticas que contribuyen a la adaptación y mitigación al CC, como actividades de reforestación, manejo de cuencas e investigación. En relación a las políticas vinculadas al recurso hídrico, debemos destacar procesos como la creación de la Autoridad Nacional del Agua (2008) y la aprobación en el 2009 de la Nueva Ley de Recursos Hídricos, procesos que han permitido la implementación del Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos. En lo que respecta al seguimiento y promoción de políticas vinculadas al CC, destacan la conformación del Grupo Técnico de Trabajo de Seguridad Alimentaria y CC, encargado de proponer la visión sectorial del CC en los sistemas productivos agrarios del país, así como el INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 5 Programa Nacional de Innovación Agraria en Pastos y Forrajes, encargado de desarrollar proyectos para incrementar la calidad de las pasturas. En lo que respecta a la actividad forestal, nuestro país está inmerso en varios procesos normativos que vienen significando un cambio de paradigmas y por tanto un gran reto para el sector. Una de las nuevas propuestas que pretenden ser impulsadas a partir de la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre - Ley N° 29763, es promover el aprovechamiento sostenible de los bienes y servicios de bosque, quebrando el paradigma de que sólo sea visto como madera o proveedor de otros productos, sino también como un actor importante en los procesos de mitigación y adaptación al CC. (REDD, pagos por servicios ecosistémicos). En lo que respecta a institucionalidad pública, destacan el fortalecimiento del Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre – OSINFOR, encargado de supervisar y fiscalizar todos los derechos otorgados sobre los bosques, así como la creación del Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático que tiene como objetivo conservar 54 millones de hectáreas de bosques tropicales para mitigar el CC y contribuir al desarrollo sostenible del país. Como se ha señalado anteriormente, el interés por los recursos y bienes que almacenan nuestros bosques, así como la implementación de presuntas políticas de desarrollo de la Amazonía, han aumentado la presión sobre los bosques, lo que nos obliga a mejorar nuestros sistemas de planificación, prevención y mitigación, a partir de la implementación de las herramientas ambientales adecuadas que identifiquen adecuadamente los impactos ambientales negativos acumulativos que podrían producirse como consecuencia de una implementación desordenada de las distintas políticas de inversión sectorial. Ante toda esta situación, somos consientes que existen aun una serie de pasos que adoptar en el corto, mediano y largo plazo, con el objetivo de entender que el CC debe ser abordado de forma transversal por los diversos sectores. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 6 INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO EN EL PERÚ - SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 1. 1.1 Breve descripción del contexto Descripción de la situación económica y socio-ambiental En los últimos años el Perú ha experimentando un crecimiento económico promedio de entre 5 a 7%, siendo una de los países que lidera el crecimiento en América Latina. Este crecimiento se debe en parte a las grandes inversiones que se vienen dando, sobretodo en actividades extractivas. A nivel mundial y latinoamericano el Perú se ubica entre los primeros productores de diversos metales, (oro, plata, cobre, plomo, zinc, hierro, estaño, molibdeno, teluro, entre otros), lo que resulta atractivo a las inversiones de grandes empresas internacionales; asimismo, se vienen desarrollando grandes proyectos energéticos y de hidrocarburos. Dado la naturaleza de las actividades extractivas, de no realizarse bajo estándares ambientales adecuados, pueden generar grandes afectaciones al medio ambiente, por lo que resulta esencial establecer normas claras y herramientas que permitan evaluar y fiscalizar las actividades de estos proyectos. En el plano ambiental, en los últimos años el país se ha visto inmerso en cambios institucionales, tales como la creación del Ministerio del Ambiente (MINAM) en el 2008.1 A partir de la creación del MINAM se modificó el marco institucional establecido desde 1991. En sus principios la gestión ambiental se caracterizaba por su sectorización, lo que cambio en parte con la creación del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), antecesora del MINAM, que era ente rector de la política ambiental nacional, y que fue incorporada por el MINAM a partir de un proceso de fusión, ésta no contaba con el respaldo política y legal del actual Ministerio. Actualmente la gestión ambiental nacional es liderada por el MINAM como autoridad ambiental nacional, y aun existen autoridades ambientales sectoriales en cada Ministerio, y autoridades ambientales regionales y locales. Respecto del sector agropecuario, de acuerdo a información oficial del Estado Peruano éste representó para el año 2011 el 7% del Producto Bruto Interno (PBI) del país.2 Aun cuando el porcentaje de participación en el PBI es relativamente bajo en comparación con otros sectores productivos, el sector agropecuario es uno de los más importantes del país, empleando aproximadamente el 31.2% del total de la Población Económicamente Activa (PEA)3, lo que significa que casi un tercio de la población peruana está involucrada con las actividades de éste sector; en ese sentido, su efecto real en la economía nacional es mucho mayor. Es significativamente importante mencionar que este impacto en la economía se da aun cuando la extensión de tierras aptas para la actividad agrícola y pecuaria no son muy significativas, considerando la extensión total del territorio peruano, pues constituyen solamente el 17% de la superficie del territorio nacional (14% tierras de pastoreo y 3% tierras de cultivo).4 1 Creado el 13 de mayo mediante Decreto Legislativo 1013, durante el gobierno del ex - presidente Alan García. Información disponible en la página del Banco Central de Reserva del Perú: http://www.bcrp.gob.pe/, revisado al 04 de abril del 2012. 3 La información consignada en la página web del Ministerio de Agricultura del Perú referida a la ocupación de la PEA por el sector agropecuario está actualizada solo hasta el año 2006. Información disponible en: http://www.minag.gob.pe/portal/sectoragrario/agricola?limitstart=0 4 Información de la “Country Note on Climate Change Aspects in Agriculture” del Banco Mundial referida al Perú, de diciembre de 2009. Contrastada con información del Ministerio de Agricultura, que consigna la superficie del territorio nacional para la actividad 2 INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 7 Sin embargo, pese a la importancia del sector agro para el país, los gobiernos le destinan bajos porcentajes del presupuesto público. En el cuadro siguiente se presentan los presupuestos públicos destinados al sector agropecuario en los últimos cuatro años. CUADRO N° 1: PRESUPUESTO PÚBLICO DESTINADO A LA FUNCIÓN AGROPECUARIO Presupuesto 2009 2010 2011 2012 Público destinado a la PIA PIM PIA PIM PIA PIM PIA PIM función agropecuaria Presupuesto del sector 2,279.2 3,989.4 2,114.5 2,300.5 2,511.8 agropecuario 7 2 3 3,662.53 4 3,425.40 6 2,912.15 Presupuesto 72,355. 97,169. 81,857. 106,415. 88,460. 114,481. 95,534. 103,776. nacional 50 64 28 36 59 59 64 72 Participación del agro 3.2% 4.1% 2.6% 3.4% 2.6% 3.0% 2.6% 2.8% PIA: Presupuesto Institucional de Apertura; PIM: Presupuesto Institucional Modificado. Fuente: Transparencia Económica-MEF. Consulta hecha el 5 de marzo de 2012. Elaboración propia 1.1.1 Sector agropecuario en Costa y Sierra La agricultura en el Perú es bastante heterogénea. Por un lado están los productos destinados a la exportación, entre los cuales figuran los productos “no tradicionales” 5, (tales como las legumbres, hortalizas, espárragos, pimientos, frutos) y los productos “tradicionales (café, plátanos); así como los productos destinados al mercado interno (como el arroz, papa, maíz), y que involucran a la pequeña y mediana agricultura. Asimismo, el 34% de la superficie agrícola está bajo riego y ubicada principalmente en la costa, el 66% restante se conduce bajo secano, es decir, depende exclusivamente de las lluvias y se localiza principalmente en la sierra y la selva. Las últimas décadas se han caracterizado por la implementación de políticas que promueven la ampliación de la frontera agrícola a través de la inversión en grandes proyectos de irrigación, ubicados por lo general en la costa norte del país, región naturalmente desértica y que hoy representa la zona de mayor producción agrícola. Estas grandes obras de irrigación han mejorado la disponibilidad de agua de los principales valles de la costa, donde, en la actualidad, se cuenta con un promedio de 258,500 hectáreas irrigadas.6 Las nuevas tierras ganadas gracias al mayor acceso de agua, por decisión política son destinados a los grandes inversionista y principalmente al cultivo de productos “no tradicionales”, destinados a la exportación y que mayores divisas generan al país; es por ello, que a pesar de que solo el 34% de agricultura está ubicada en la costa es la que lidera el desarrollo del sector. agrícola en un 15% (basada en información de 1994) podemos constatar un crecimiento de la superficie destinada a agricultura en 15 años en un 2%. 5 Los productos de exportación no tradicionales son aquellos que no se producían tradicionalmente en el país, pero que hoy se exporta a un nuevo mercado. Se caracteriza por el valor agregado por unidad del producto. 6 Información disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link: http://www.minag.gob.pe/portal/sector-agrario/agricola. Información consultada el 04 de abril del 2012. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 8 Entre los proyectos de irrigación más importantes figuran el “Proyecto Chavimochic”,7 en el departamento de La Libertad; el “Proyecto Olmos”,8 en Lambayeque; el “Proyecto Alto Piura, en Piura;9 “Majes Siguas etapa 1 y 2”,10 en Arequipa. Lo paradójico es que se invierte en grandes proyectos de irrigación para el cultivo de productos que demandan grandes cantidades de agua (como es el caso de arroz y el azúcar) en zonas donde el recurso hídrico es escaso. Entre los principales cultivos de la costa, se encuentra el arroz, sobre todo en los valles de Lambayeque y Piura; este es el cultivo de mayor extensión en el Perú (380 mil ha en 2010) y el segundo en el consumo nacional (54 kg/personas/año).11 A escala global, el cultivo de arroz genera situaciones que contribuyen con el cambio climático; en primer lugar, en el cultivo de arroz se hace uso de pesticidas y fertilizantes, que cuando son usados en cantidades excesivas no solo contaminan los ecosistemas naturales (suelos, agua, aire), sino que lo fertilizantes a base de nitrógeno, aumentan las emisiones de óxido nitrógeno (N2O), uno de los principales gases de efecto invernadero (GEI);12 asimismo, el uso excesivo de plaguicidas ha generado la proliferación de plagas y enfermedades en el cultivo, tales como la malaria. Por otro lado, el arroz requiere de grandes cantidades de agua para su cultivo y las técnicas de riego por inundación usualmente empleadas generan condiciones de anaerobiosis que contribuyen a la liberación de metano (CH4), otro de los principales GEI; y además, generan la salinización de las tierras, convirtiéndolas en no aptas para el cultivo de otro producto. En ese sentido, los principales desafíos que enfrenta este cultivo son: (i) elevar la eficiencia del uso del agua, a través de mejores técnicas de irrigación, (ii) controlar el uso excesivo de fertilizantes; y, (iii) elevar la eficiencia en el manejo de plagas y enfermedades. Hace alrededor de cuatro décadas, la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales (ONERN)13 estimaba que las tierras de cultivo de la costa peruana que se encontraban con algún grado de salinización eran alrededor de 300 mil hectáreas (40%, aproximadamente, del total de las tierras de cultivo de dicha región). En la actualidad no existen datos actualizados sobre el grado de salinización de las tierras de cultivo de la costa peruana; el crecimiento de las áreas destinadas al cultivo de arroz en las últimas décadas, motivadas por las inversiones en proyectos de irrigación, lleva a suponer que en la actualidad el grado de salinización de las tierras de cultivo debe ser mayor al de hace cuatro décadas. A diferencia de lo que ocurre con la agricultura de la costa, ligada a la agro exportación y que en los últimos años viene creciendo a gran escala, en la sierra prevalece la pequeña agricultura y 7 El proyecto Chavimochic cuanta con 30,000 hectáreas irrigadas, dato actualizado al 2011. El proyecto Olmos cuanta con 38,000 hectáreas irrigadas, dato actualizado al 2011. 9 El proyecto Alto Piura cuanta con 96,000 hectáreas irrigadas, dato actualizado al 2011. 10 El proyecto Majes Sihuas –etapa 1 cuanta con 16,000 y Majes Sihuas –etapa 2 cuenta con 38,000 hectáreas irrigadas, dato actualizado al 2011. 11 Bruzzone Córdova, Carlos. “Qué hacer para optimizar el cultivo de arroz”. Revista Agronoticias, AÑO XXXII, N° 368, pp. 34, Lima 12 Uno de los GEI más potentes es el óxido nitroso (N2O), con un potencial de producción de calentamiento global unas 296 veces mayor que el CO2. El empleo masivo de fertilizantes y las emisiones resultantes de N2O representan el mayor porcentaje de contribución agraria al cambio climático: el equivalente a 2,1 mil millones de toneladas de CO2 cada año. Información obtenida del informe “Agricultura y Cambio Climático: impactos climáticos de la agricultura y potencial mitigación” escrito por el profesor Pete Smith de la Universidad de Aberdeen, uno de los principales autores de este informe perteneciente al Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC). 13 La Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales – ONERN; institución cuyo fin era centralizar la evaluación de los recursos naturales y establecer una metodología de evaluación e integración que permitiría determinar valores comparativos de escala nacional. En 1992, resultado de la política del entonces presidente Alberto Fujimori, se integró la ONERN al Instituto Nacional de Recursos Naturales INRENA". 8 INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 9 agricultura de subsistencia, la cual no ha experimentado cambios significativos y no se han logrado superar los índices de pobreza de esta región. La pequeña agricultura tradicional se caracteriza por utilizar técnicas de secano, lo que la hace altamente dependiente al régimen de lluvias.14 Estas lluvias son irregulares, tanto en volumen como en el tiempo, lo que constituye uno de los principales problemas para la agricultura en la sierra. La agricultura de subsistencia o agricultura “familiar”, mantiene muy bajos niveles de productividad y se extiende en las zonas rurales más pobres del país, ubicadas en su mayoría en la sierra. Asimismo, las variaciones de relieve de los andes generan diversidad de hábitats, lo que vuelve la tierra apta para el cultivo de diversos productos como son el maíz, el trigo, la quinua, la kiwicha, frijoles, la papa (en su diversidad de variedades), y otra diversidad de tubérculos.15 Los cultivos andino se destinan principalmente al mercado interno y representan un enorme potencial para la contribución a la seguridad alimentaria, pese a ello, las políticas de gobierno no han sido focalizadas hacia la mejora tecnológica de esta región, sino que son en su mayoría de corte asistencialista, lo que la ha mantenido en bajos niveles de productividad. Respecto de la actividad pecuaria, del total de la ganadería existente en el país, aproximadamente un 80% se encuentra en la Sierra y Selva bajo sistemas de producción extensiva o semi-intensiva y el 20% restante en la Costa principalmente en condiciones de crianza intensiva. 16 En la Costa, de ha desarrollado una ganadería principalmente intensiva en la producción de carne de vacuno, sobre la base de animales procedentes de la sierra, los cuales una vez que cumplen con ciertos requisitos en cuanto a su conformación, edad, talla, peso, estado sanitario y grado de mejoramiento genético son llevados a centros de engorde estabulados para lograr un proceso de engorde eficiente hasta el proceso de matanza;17 además, en la costa es abundante la crianza de ganado porcino y de aves de corral (sobre todo pollos). En el caso de la Sierra, un porcentaje representativo de la ganadería se centra en los animales nativos como la alpaca y vicuña, en los últimos años se ha especializado la ganadería de estos animales en el aprovechamiento de su fibra y lana para fines de exportación. Asimismo, existen grandes extensiones de pasturas, lo que hace que la ganadería sea por pastoreo antes que por estabulación y se desarrolla una ganadería extensiva sin mayor inversión en la mejora genética. La crianza de ganado vacuno se orienta principalmente a la producción de carne, lana y trabajo (actividad de tracción, que consiste en la preparación de terrenos para la siembra). Los productos obtenidos son destinados en mayor medida para el consumo local o autoconsumo. 1.1.2 Sector agropecuario en la Amazonía peruana, deforestación y cambio de uso. El Perú es un país que cuenta con un porcentaje alto de áreas forestales o bosques (aproximadamente dos tercios de su territorio) y un porcentaje modesto de tierras de cultivo o tierras con posibilidad para realizar agricultura o ganadería. Sin embargo, el país ha tenido políticas públicas muy intensas dirigidas a incrementar el uso agrícola de la tierra, tendencia que 14 Las épocas de lluvia son principalmente en dos períodos: octubre-noviembre y marzo-abril (verano). Hasta los 2.500 mts. Se cultiva caña de azúcar, y hasta los 3.000, el maíz y los frijoles. Más alto, hasta los 3.800 metros, se produce trigo y cebada, y más arriba, hasta poco más de 4.000 metros, están la papa y la rica variedad de tubérculos y cultivos andinos. 16 Información disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link: http://www.minag.gob.pe/portal/sector-agrario/pecuaria. Información consultada el 04 de abril del 2012. 17 Ibídem. 15 INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 10 ha permanecido uniforme y que solamente ha comenzado a cambiar en los últimos años con la valorización del patrimonio forestal y la búsqueda de opciones de desarrollo con bosques en pie. El estado de conservación de los bosques en las últimas décadas muestra variaciones significativas, con tendencias a la deforestación, degradación, devaluación y fragmentación. De acuerdo a los datos oficiales, la superficie deforestada a nivel nacional hasta 1985, se estimó en 5´ 642,447 ha, siendo los departamentos de Amazonas y San Martín los más deforestados. La tasa anual de deforestación estimada entre 1985 y 1990 fue de 261,158 ha/año, mientras que la deforestación proyectada para el año 2000 ascendía a 9´559,817 ha (INRENA –DGMAR, 1996). Al año 2000 la superficie deforestada acumulada para la Amazonía peruana se estimaba en 7 172 553,97 ha (9,25 % de la superficie de los bosques húmedos amazónicos del país, y el 5,58 % del territorio nacional). La clase de uso de la tierra que presenta mayor superficie es la clase mixta Bosque Secundario / Agricultura, con 3 168 727,48 ha (44,18 % del total deforestado al año 2000), y la clase que presenta la menor superficie es de áreas sin vegetación con 65 564,64 ha (0,91 % del total de superficie deforestada). A continuación se presenta un cuadro con información de la superficie deforestada acumulada al año 2000, según departamentos. Cuadro N° 2: SUPERFICIE DEFORESTADA ACUMULADA AL AÑO 2000 Fuente: INRENA, proyecto PROCLIM – CONAM 2005. Proyecciones más recientes realizadas por el Gobierno Peruano en base a los datos del Mapa de la Deforestación – 2000, estiman que la deforestación de la Amazonía Peruana al año 2009 sería equivalente a 8.5 millones de ha. Tenemos entonces que de acuerdo a las estadísticas revisadas, el principal impulsor de deforestación de la Amazonía ha sido el cambio de uso de tierras forestales para darles un uso agrícola. Los resultados del estudio denominado: “Causas y medidas de mitigación a la deforestación en áreas críticas de la Amazonía peruana y a la emisión de gases de efecto invernadero” realizado durante el Proyecto de la Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (SCNCC), afirman que las principales causas de la deforestación en la Amazonía peruana y en las áreas priorizadas 18 son la agricultura y la 18 Las tres áreas priorizadas por el estudio “Causas y medidas de mitigación a la deforestación en áreas críticas de la Amazonía peruana y a la emisión de gases de efecto invernadero” 1) Cuenca del río Mayo (Región San Martín); 2) Cuenca Baja del río Inambari, Tambopata y Cuenca Media del río Madre de Dios; así como el eje carretero Mazuko-Puerto Maldonado-Iberia-Iñapari (Región Madre de Dios); 3) Cuenca Alta del río Urubamba (provincia de La Convención, Región Cusco). INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 11 ganadería, debido a la tumba, la tala y la quema del bosque por parte de los colonos para instalar cultivos y sobrevivir de éstos. Identificando además que la deforestación en la región de la Selva tiene relación directa con los siguientes aspectos: a. Políticas de Estado entre los años 1940 a 1970, que han alentado la migración hacia la Selva con el fin de ampliar la frontera agrícola para cultivos. b. Apertura de carreteras o vías de penetración a la región de la Selva. c. Incremento poblacional. Según datos estadísticos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), la población de la Selva del Perú ha pasado de 1 millón 772 mil pobladores, en 1981, a 4 millones 115 mil en el año 2007, siendo Loreto y San Martín los departamentos más poblados. d. La pobreza también es un indicador muy importante que está ligado a las causas de la deforestación ya que concibe la necesidad de iniciar actividades que generen ingresos a corto plazo, teniendo al bosque como la principal fuente de recursos. A lo anterior, se debe agregar la tala ilegal, la cual se concentra en las especies de alto valor comercial como la caoba (Swietenia macrophylla King), el cedro (Cedrela odorata), y la cumala (Virola albidiflora). De acuerdo a datos oficiales, se tienen 10 millones de hectáreas de tierras aptas para la instalación de plantaciones forestales; de las cuales 7,5 millones se ubican en la sierra, 2,5 millones en la selva y 0,5 millones en la costa. Sin embargo, estos datos han sido seriamente cuestionados por algunos actores forestales, debido a su antigüedad y falta de credibilidad, pero, una vez más, son la única fuente oficial con la que se cuenta.19 De lo presentado, se puede concluir que los procesos de deforestación en el Perú responden a causas complejas y varían según zonas geográficas. Sin embargo, análisis realizados recientemente proveen indicios contundentes que la motivación principal de la deforestación en la selva peruana es de tipo económico y así lo estarían demostrando investigaciones del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP),20 como los estudios recientes que se están realizando en el marco de la mesa REDD regional de Madre de Dios (Consorcio Madre de Dios). 1.2 Estadísticas sobre emisiones de GEI De acuerdo con la Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas para el cambio Climático 21 , el inventario de emisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI) es la base de datos que lista por fuentes la cantidad de GEI emitidos a la atmósfera en un espacio y periodo determinados. 19 Estrategia Nacional Forestal. Lima, diciembre 2002. Basado en proyección de Soares-Filho et al. (2006), que consideran los impactos de la expansión de proyectos de infraestructura en la Amazonía y su estrecho vínculo con la pérdida de bosques bajo el supuesto que países con bajas tasas de deforestación histórica tienden a acelerarlas en función de su crecimiento económico, este estudio predice para una pérdida de 1,77 millones de hectáreas de bosque en la Amazonía peruana en el periodo 2010-2019. 21 Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas para el cambio Climático. Ministerio del Ambiente. Lima, junio de 2010. 20 INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 12 Gráfico 1: Resumen del Inventario Nacional de GEI (actualizado al 2000) 5.7 6.6 Uso del suelo,cambio de uso del suelo y silvicultura Energía 18.9 21.3 47.5 Agropecuario Procesos industriales Desechos -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Fuente: Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático 2010 Información de emisiones actualizada al año 2000. Elaboración propia Según datos del Ministerio del Ambiente (MINAM), la principal fuente de emisiones de GEI a nivel nacional es la conversión de bosques y pasturas, atribuida a la deforestación de la Amazonía para cambiar el uso de la tierra con fines agrícolas. Como hemos mencionado anteriormente, la agricultura migratoria y la ganadería son la principal causa directa de la deforestación del país. Otros factores que incrementan la deforestación son el desarrollo urbano, la infraestructura de comunicaciones, la explotación minera y petrolera, y las plantaciones ilegales de coca. Un agravante fundamental es el precario régimen de tenencia de tierras.22 Conforme al Inventario Nacional Integrado de Emisiones de GEI, actualizado al año 2000, las actividades de cambio de uso de suelo y silvicultura contribuyen en un 56 827 Gg. CO2 equivalente (eq.) que representa el 47,5% del total de emisiones nacionales.23 Es así que, cerca del 70% de las emisiones de GEI en el Perú provienen de las actividades de USCUSS. Solo en el periodo 1990-2000, el área total deforestada en la selva amazónica, representaba el 10,36% de la superficie de los bosques amazónicos. El departamento de San Martín es el que presenta la mayor superficie deforestada con 1 327 668,52 ha (18,51%), mientras que el departamento con menor superficie deforestada es La Libertad con 7231,26 ha (0,10%).24 Encontramos entonces que los altos índices de deforestación con razón del cambio de uso de tierras forestales, impactan considerablemente no sólo en lo que significa el uso sostenible de nuestros recursos forestales y de fauna silvestre, sino también en las emisiones de GEI del país. Respecto de las emisiones de sector agropecuario, éstas ascienden a 22,544 Gg. de CO2 eq, que representa el 18.9% de las emisiones de GEI nacionales. Las principales fuentes de emisiones de GEI del sector agropecuario son: (i) la fermentación entérica de los animales que contribuye en mayor medida con 10,419 Gg. de CO2 eq. y que representa 46.1% del total del sector 22 Ibíd. Ibídem. 24 Información disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link: http://cambioclimatico.minam.gob.pe/que-podemos-hacer/datos-sobre-el-cambio-climatico/ . Información consultada el 04 de abril del 2012. 23 INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 13 agropecuario25; (ii) La gestión de estiércol, que contribuye con un total de 956 Gg. CO2 eq. (iii) los cultivos de arroz que contribuyen en un 894 Gg. CO2 eq.26 (iv) la quema de sabanas y de residuos agrícolas contribuyen con 618 Gg. CO2 eq.27 CUADRO N° 3: EMISIONES DEL SECTOR AGROPECUARIO, USO DE SUELO, CAMBIO DE USO DE SUELO Y SILVICULTURA. CO2 CO2 CH4 N2O Fuentes de gases de efecto TOTAL (emisiones (remisione (CO2 (CO2 Invernadero en el sector agropecuario (CO2 EQ) ) s) eq.) EQ) 1. Agropecuario 12,150 10,397 22,547 Fermentación entérica 10,410 0 10,410 Manejo de estiércol 336 620 956 Cultivo de arroz 894 894 Suelos agrícolas 9,666 9,666 Quema de sábanas 424 78 502 Quema de residuos sólidos 86 31 117 2. Uso de suelo, cambio de uso de suelo y silvicultura 110,060 -53,541 261 47 56,827 Cambios en biomasa forestal y otros stocks leñosos -53,541 -53,541 Conversión de bosques y pasturas 110,060 261 47 110,368 Total de emisiones/remociones 79,374 Fuente: Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático 2010 Información de emisiones actualizada al año 2000. Elaboración propia Si bien el Perú genera el 0.4% de los GEI del planeta,28 casi como las emisiones de Nueva Zelanda o Dinamarca; sin embargo, el PBI de Nueva Zelanda es cinco veces mayor que el del Perú y el de Dinamarca es cuatro veces más grande. Asimismo, en el Perú, las emisiones nacionales en el año 2000 aumentaron aproximadamente 22% con relación al año 1994, mientras que el PBI aumentó casi 23% para el mismo período de tiempo29. Si el crecimiento económico del país sigue en auge como en los últimos años, las emisiones de GEI irán en aumento a la par del crecimiento económico. Por tanto, si bien las políticas de cambio climático nacionales se han enfocado a la adaptación, es necesario tomar medidas adecuadas e idear planes y programas nacionales, regionales u locales que tomen en cuanta la mitigación de los GEI. 25 Debido al poco trabajo de mejoramiento genético y de productividad del ganado, el Perú requiere de mayor cantidad de animales para satisfacer la demanda, y por ende se genera mayor cantidad de emisiones 26 Estudios revelan que a consecuencia de esa modalidad de riego, las emisiones del GEI al 2000 generaron aproximadamente 43 Gg de CH4 equivalentes a 894 Gg. de CO2. El cultivo de arroz en “tierras húmedas” o “arrozales” genera aproximadamente de un quinto a un cuatro por ciento de las emisiones mundiales de metano derivado de la actividad humana. El arroz de tierras húmedas, que representa más del 90% de toda la producción arrocera, se cultiva en campos inundados o regados durante la mayor parte de la temporada de cosecha. Las bacterias y otros microrganismos que se encuentran en el suelo de los arrozales descomponen la materia orgánica y producen metano. 27 Ministerio del Ambiente. “Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático 2010”. Pp. 63, Lima. 28 Información actualizada al año 2000, año en el que se elaboro el último inventario nacional de gases de efecto invernadero. 29 Información disponible en el portal del Ministerio del Ambiente. Se puede acceder a través del siguiente link: http://cambioclimatico.minam.gob.pe/mitigacion-del-cc/los-niveles-de-emisiones-del-peru/comparacion-entre-las-emisiones-de1994-y-del-2000/ INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 14 1.3 Vulnerabilidad de actividades económicas del sector agropecuario y forestal Dadas las características del sector agropecuario y su dependencia a las variaciones climáticas, es uno de los sectores más vulnerables a los efectos del cambio climático. El sector agropecuario representa el 7% del PBI nacional, y más de un tercio de la PEA está relacionada a ésta actividad; por lo que, los efectos negativos derivados del cambio climático sobre el sector no solo tendrán impactos ambientales, sino también consecuencias sociales y económicas, teniendo en cuenta que la agricultura representa el principal sustento de vida para la población rural. Los escenarios futuros, a consecuencia de los cambios climáticos, son aun inciertos por lo que se trabaja sobre proyecciones en base a lo que viene ocurriendo en nuestros ecosistemas. En los últimos 22 a 35 años se ha perdido el 22% de la superficie glaciar, generando una drástica reducción en la disponibilidad del agua para el consumo humano, agrícola, ganadero, procesos industriales y generación de energía por fuente hidroeléctrica. Asimismo, se proyecta que para el 2025 nuestros glaciares por debajo de los 5,500 metros sobre el nivel del mar (m.s.n.m.) habrán desaparecido y con ello la disponibilidad del recurso hídrico.30 La actividad agrícola es altamente dependiente del agua, por lo que al cambiar la disponibilidad hídrica, generando déficit hídrico, los cultivos de productos de mayor demanda de agua y que se ubican en la costa, como es el caso del arroz, se verán claramente afectados, toda vez que los proyectos de irrigación utilizan las aguas de las cuencas hidrográficas ubicadas en los Andes que con la falta de lluvias y el retroceso de los glaciares disminuyen su caudal. Sin embargo, las variaciones de las precipitaciones pueden afectar positivamente la producción de ciertos cultivos, aunque es esperable que los aspectos negativos sobrepasen a los efectos positivos en este aspecto.31 Existen algunas especies que son más susceptibles a los cambios climáticos; tales como las hortalizas, la papa, el arroz, mientras otras como la caña de azúcar y la palma aceitera son menos sensibles. A lo anterior, cabe agregar que la mayoría de cultivos obedecen a ciertos niveles estables de temperatura, un leve incremento o disminución de la temperatura altera el desarrollo normal de estos cultivos, ocasionando la pérdida de la cosecha. Estudios del Ministerio de Agricultura revelan que entre los cultivos que reportan mayores pérdidas asociadas a eventos climáticos adversos durante las doce últimas campañas agrícolas (según superficie perdida y número de campañas con pérdidas) figuran la papa, el maíz amiláceo, maíz amarillo duro, la cebada grano, el arroz y el plátano, cultivos que se dan en las tres regiones del país.32 Además, en un nivel de mayor de afectación por el cambio climático en las actividades agropecuarias se encontrarán aquellos que se desenvuelvan en el sector a nivel micro, con especial énfasis en las comunidades campesinas y nativas, ya que las mismas se dedican, por lo general, a la siembra y cosecha de cultivos para el autoconsumo (con un bajo porcentaje de producción para el comercio) y no cuentan con recursos tecnológicos que se traduzcan en mayor productividad o en mejores productos, dejándolos indefensos ante cambios bruscos suscitados por el CC. 30 VARGAS, Paola. “El cambio climático y sus efectos en el Perú”. Lima: Banco Central de Reserva del Perú, Serie de Documentos de Trabajo, 2009, Pp. 27. 31 CANCINO, Ignacio; MENDOZA, Armando y POSTIGO, Julio. “El cambio climático en el Perú: Diagnóstica de la situación”. En Políticas frente al cambio climático. Lima: Consorcio de Investigación económica y social – CIES, 11, marzo 2011, pp. 15-16. 32 Ministerio de la Agricultura “Plan Estratégico Sectorial Multianual Actualizado del Ministerio de Agricultura 2007-2011”, Lima, agosto 2010, pp.52. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 15 Por otro lado, está produciéndose un aumento en la frecuencia e intensidad del Fenómeno del Niño, el cual se manifiesta en intensas lluvias en el norte y ceja de selva peruanas, originando la formación de lagunas aumentando el riesgo de desastres naturales como deslizamientos de tierras, aluviones y rebalses, afectando a las poblaciones de los valles interandinos del país; y el incremento de terribles sequías en el sur del país provocando la aparición de plagas y pestes, ocasionando pérdidas en el rendimiento agrícola y ganadero.33 Por su parte, el Estado reconoce la posibilidad de que se triplique la cantidad de emisiones actuales de GEI del sector agropecuario en un período de cuarenta años. En ese sentido, es necesario contar con políticas públicas destinadas a la mitigación y adaptación al cambio climático en el sector agropecuario, las mismas deben ser diseñadas e implementadas de forma articulada en los tres niveles de gobierno, nacional, regional, local. El Gobierno debe destinar un mayor presupuesto en la generación de información, respecto a los pronósticos del cambio climático y la situación de la agricultura, hoy se cuenta con información desactualizada; la generación de información actualizada constituye la línea base para el planeamiento y diseño de cualquier política, asimismo se debe destinar presupuesto al desarrollo de nuevas y mejores tecnologías y al desarrollo de campañas de sensibilización y capacitación de los ciudadanos hacia los efectos del cambio climático. En el caso de la Amazonía peruana, los principales problemas que enfrenta y que la vuelve más vulnerable a los efectos del cambio climático son: (i) la superposición de actividades económicas; y, (ii) la falta de catastro e inventario de los ecosistemas forestales. Respecto a la superposición de actividades económicas, en los últimos años las inversiones públicas y privadas en infraestructura, minería, energía y agro-pecuario han venido creciendo en los últimos años producto de un buen desempeño económico con tendencia en el largo plazo a seguir creciendo a ritmo de 5% anual. El país presenta además un crecimiento demográfico superior al 1.5% por año, y migraciones internas principalmente desde la sierra hacia la selva (Amazonía peruana). Justamente con relación al bioma amazónico, las inversiones van a tener un impacto muy severo, y el problema principal serán los impactos acumulativos que podría presentar este conjunto de inversiones que de alguna forma vienen ya siendo planificadas o implementadas. Esto es justamente lo que fue reseñado por Marc Dourojeanni en la obra: “Amazonía peruana en 2021” en donde se trata de responder qué pasará con la Amazonía luego si es que las inversiones previstas en infraestructura y recursos naturales ocurren efectivamente. Los impactos acumulativos de estas inversiones deberían ser una preocupación importante para el país, que sin embargo, sigue sin contar con un esquema de planificación formal del uso del territorio y cuenta con esquemas de evaluación de impacto ambiental sectorializados y sin experiencia de realizar evaluación integrales sobre políticas públicas.34 Justamente uno de los problemas más resaltantes que levanta Dourojeanni es el hecho de que no exista mayor inconveniente en que se superpongan territorialmente las diversas inversiones que se promueven desde distintos sectores. Este es un problema mayor vinculado a los bosques, en vista que se promueve un manejo adecuado de éstos, pero al mismo tiempo, podría estar buscándose implementar una inversión (prácticamente en el mismo ecosistema) sobre agrocombustibles en la cual se elimina cobertura de bosque primario para dar paso una inversión 33 VARGAS, Paola. “El cambio climático y sus efectos en el Perú”. Lima: Banco Central de Reserva del Perú, Serie de Documentos de Trabajo, 2009, Pp. 26-36. 34 No se han utilizado oportunamente en el país instrumentos como la evaluación ambiental estratégica (EAE) para evaluar políticas públicas o programas. Por ejemplo, en el caso de la carretera interoceánica sur (parte de IIRSA) recién se efectuó una EAE cuando el proyecto estaba en etapa de ejecución. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 16 en agroindustria de palma aceitera (Por ejemplo, el caso Barranquita en San Martín). Asimismo, se ha convertido una constante en el departamento de Madre de Dios, una de las regiones más megadiversas de nuestra Amazonía, observar como inversiones en ecoturismo, castaña o recursos forestales maderables, se ven perjudicadas por la aprobación de petitorios mineros de minería pequeña o artesanal, actividades autorizadas sin mayores consideraciones ambientales y sin compatibilizarlas con los planes de manejo forestales que han sido aprobados por el propio Estado para las actividades forestales. A estas actividades “lícitas” se suman otras tantas como la minería ilegal o los cultivos ilícitos. En el caso de la minería ilegal, que opera sin ningún derecho otorgado por el Estado y se instala en donde quiere, destruye las áreas forestales a vista y paciencia de autoridades que poco pueden o quieren hacer. Salvo esfuerzos específicos encabezados por el Ministerio del Ambiente, Ministerio del Interior y Ministerio de Defensa en el mes de febrero de 2011 contra las grandes dragas,35 la minería ilegal lamentablemente está degradando áreas forestales de una manera indiscriminada. Desde el mes de febrero de 2012, con motivo del otorgamiento de facultades al poder ejecutivo para legislar en materia de minería informal emitiendo una serie de decretos legislativos en contra de estas actividades. Estas normas buscan incrementar el marco regulatorio y punitivo contra las actividades ilícitas de minería que afectan la cobertura forestal. Las medidas aprobadas van desde la prohibición del uso de dragas, hasta el incremento de las penas en el Código Penal a quienes realicen o promuevan dichos ilícitos, pudiendo incluso el Estado proceder a la incautación definitiva de las herramientas, maquinarias u otros bienes utilizados para la comisión de los mencionados delitos.36 Respecto a la falta de catastro e inventario de los ecosistemas forestales, quizá uno de los problemas más graves para el sector forestal sea la ausencia de información y la poca confiabilidad de la información existente. Actualmente en el país no se cuenta con un sistema de catastro, ni tampoco con un inventario de bosques actualizado, por lo que es difícil o imposible tomar decisiones basadas en criterios técnicos de gestión forestal. La implementación de políticas públicas de aprovechamiento sostenible de los bosques en el Perú ha destacado siempre su importancia; sin embargo, no ha podido ser implementado hasta la fecha. Cuando se han tratado de promover políticas a favor de la reforestación, en donde se consideraba la posibilidad de otorgar el incentivo de la propiedad privada para promover inversiones, la falta de información sobre el estado actual de las áreas forestales, y los derechos existentes en ellas, hacia previsible que se pudieran deforestar y degradar áreas con bosques primarios con el objetivo de que sean remplazados por monocultivos agroforestales. Esta situación continúa estando latente en el país, dado que se sigue mencionando que existe una superficie de más de 10 millones de hectáreas deforestadas, pero no se tiene certeza acerca de dónde se encuentran dichas áreas y si en ellas existen títulos o posesionarios usando y viviendo de las tierras. La situación puede originar un incentivo perverso consistente en impulsar la deforestación de áreas 35 El Ministerio del Ambiente realiza desde el 2010 y con más énfasis a inicios del 2011, esfuerzos por enfrentar los graves problemas ambientales y sociales que produce la minería ilegal. En especial, trató de erradicar con la ayuda del Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior las ilegales dragas que se habían instalado en varios ríos de Madre de Dios. Con relación a la ilegalidad de las dragas. Ver: Isabel Calle Valladares. Consideraciones legales para la operación de dragas en la Amazonía en el desarrollo de la actividad minera artesanal y la pequeña minería. Serie de Política y Derecho Ambiental Nº 21, SPDA. 36 Se trata de los Decretos Legislativos 1099, 1100, 1101, 1102 y 1103 que norma una serie de aspectos vinculados a la minería ilegal (con impacto principalmente en la Amazonía peruana y en especial en el departamento de Madre de Dios en donde los impactos sobre los ecosistemas se han vuelto incontrolables para cualquier norma. La implementación de dichos decretos y la presencia del Estado en las zonas afectadas será fundamental para analizar la eficacia de las medidas implementadas. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 17 de bosques naturales. En ese sentido, desde hace algunos años se ha venido intentando aprobar proyectos de ley vinculados al otorgamiento de propiedad para áreas supuestamente deforestadas con el fin de que se reforesten, los mismos que de acuerdo a lo mencionado por Manuel Pulgar-Vidal y José Luis Capella,37 podrían originar que se produzca dicho incentivo perverso a favor de deforestar. Así, de acuerdo a lo explicado, uno de los principales problemas es la falta de un catastro adecuado de tierras que delimite las áreas con aptitud para reforestar y los derechos de propiedad, posesión u otros existentes sobre dichas áreas. 2. Mapeo de las políticas públicas sobre cambio climático. CUADRO N° 4: MAPEO DE LAS POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO. POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Políticas Institución que formula Institución Nacional Norma Objetivos climáticos la política responsable es El Consejo Nacional del Ambiente - CONAM (Hoy Estrategia Nacional MINAM), punto focal sobre Cambio técnico de la CMNUCC y Climático es de Estrategi presidiendo la Comisión obligatorio a Nacional de Cambio Documento rector de las DS Nº cumplimiento y Nacional Climático, realizó las políticas y planes de 086debe ser incluida en de consultas necesarias al cambio climático. Se viene 2003la formulación de Cambio sector público y privado trabajando en la revisión y PCM las políticas, planes Climático para la aprobación de la actualización de la ENCC.38 y programas de los -ENCC ENCC, habiendo diferentes sectores recomendado la y gobiernos mencionada Comisión su regionales. aprobación por el Poder Ejecutivo. El MINAM ha elaborado El MINAM es la Aborda el cambio DECRETO la propuesta de Política institución climático específicamente Política SUPREM Nacional del Ambiente, responsable de a través del Eje 1: Nacional O Nº la cual fue sometida a dirigir, coordinar, “Conservación y de 012consulta pública ejecutar, supervisar Aprovechamiento Ambient 2009mediante publicación y evaluar la Política Sostenible de los Recursos e MINAM efectuada en su portal Nacional del Naturales y de la institucional el día 6 de Ambiente y de Diversidad Biológica”, a 37 PULGAR-VIDAL OTÁLORA, Manuel y CAPELLA, José Luis. “Opinión legal de la SPDA en relación al Proyecto de Ley 00840/2006-PE el mismo que propone modificar la Ley 28852”, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Lima, Perú, 2008. 38 La actualización de la ENCC es necesaria debido a: (i) Diez años desde iniciado el proceso de elaboración de la primera ENCC y siete desde su aprobación, (ii) Cambios institucionales y normativos en casi una década, (iii) necesidad de involucrar activamente a los nuevos actores institucionales de la Comisión Nacional de Cambio Climático, (iv) nuevos compromisos contraídos como país en el marco de las últimas Conferencias de las Partes, (v) cambios en los escenarios de cambio climático a nivel internacional y nacional, así como el nivel de conocimiento y los numerosos estudios sobre la materia (reseñados en la Segunda Comunicación Nacional), (vi) interés de las regiones de participar en la gestión descentralizada del cambio climático. (planes de acción) INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 18 marzo del 2009, conforme con la Resolución Ministerial Nº 049-2009-MINAM. El MINAM elaboró una propuesta de “Plan de Plan de Acción de Adaptación y Acción RESOLUC Mitigación frente al de ION Cambio Climático”, el Adaptaci MINISTE mismo que fue sometido ón y RIAL Nº a consulta pública Mitigació 238mediante Resolución n al 2010Ministerial Nº 060-2010cambio MINAM MINAM publicada en el climático Diario Oficial “El Peruano” con fecha 16 de abril de 2010. aprobar los planes, programas y normatividad que se requiera para el cumplimiento de la misma. MINAM, gobiernos regionales , empresas, comunidades que realicen actividades vinculadas a la generación de emisiones de GEI, al funcionamiento del mercado de carbono, al estudio e investigación económica y social de los riesgos e impactos del cambio climático, a proyectos y acciones de desarrollo sectorial y regional que deben prever la adaptación al cambio climático. MINAM ha elaborado la propuesta de Plan Nacional de Acción Política Ambiental - PLANAA El MINAM se Nacional DECRETO PERÚ: 2011-2021, con el encargará de de SUPREM soporte técnico de una coordinar, Acción O Nº Comisión Sectorial de supervisar, y evaluar Ambient 014Naturaleza Temporal, el Plan Nacional de al 2011creada por Resolución Acción Ambiental PLANAA MINAM Ministerial Nº 191-2009- PLANAA PERÚ 20112011 MINAM del 17 setiembre 2021. 2021 de 2009, la cual participó en la formulación de este documento. Primera Comunic Comunic aciones CONAM (Hoy MINAM), liderado por la ación Nacional Comisión Nacional de Cambio Climático. Nacional es de CC través de su Objetivo No 7: “Lograr la adaptación de la población frente al cambio climático y establecer medidas de mitigación, orientadas al desarrollo sostenible.” Instrumento que describe la propuesta del MINAM para programas, proyectos y acciones prioritarias de corto y mediano plazo en relación al cambio climático. Este Plan constituye la primera aproximación a los “Lineamientos Estratégicos de Adaptación y Mitigación frente al Cambio Climático” que se está formulando al nivel de la Comisión Nacional de Cambio Climático (CNCC), con base en los procesos de planificación nacional, sectorial, regional y local y la consideración de los impactos del cambio climático. Instrumento estratégico de gestión pública en materia ambiental para implementación de la Política Nacional del Ambiente. Entre sus metas prioritarias está la temática de cambio climático. Publicada en junio del 2001 INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 19 Program as Nacional es de Mitigació n PRONAM IS Política Nacional de Adaptaci ón Política Nacional de Mitigació Desde su creación en 2008, el MINAM, asume la responsabilidad de consolidar y agilizar la elaboración de la SCNCC, elaboración iniciada Segunda en el ex - CONAM en julio del año 2006. Comunic Entidades como los Ministerios de Energía y Publicada en setiembre de ación Minas, Agricultura, Transporte y Economía y 2010 Nacional Finanzas, entre otras instituciones, asumieron del CC compromisos de ejecución de estudios y participaron en actividades de capacitación y difusión de información sobre cambio climático en el marco de la elaboración de la SCNCC. Tercera Comunic En 2011 inició su ación MINAM elaboración Nacional de CC Existe la propuesta para la elaboración de: (i) Proyectos de En generación/cogeneración propuest de energía eléctrica en a. base a residuos Acciones agroforestales conectada nacional o no al SEIN, es de (ii) Programas de uso de mitigació MINAG biomasa de bosques n del manejados, (iii) Programa cambio nacional de uso de climático biodigestores en viviendas en rurales, (iv)Programa bioenergí nacional de uso de a biodigestores en medianas industrias lácteas y agropecuarias. Pilar 1: Información, investigación e información sistemática Pilar 2: Fortalecimiento de En capacidades, educación y elaboraci Grupo Técnico de Adaptación (GTA) sensibilización ón Pilar 3: Políticas, marco legal e instrumentos Pilar 4: Tecnología Pilar 5: Financiamiento En etapa Sus tres líneas de acción: MINAM y los diferentes sectores, energético, de (i) La integración dentro industrial, de transporte, manejo de desechos validació de un esfuerzo o el sector forestal, a través de sus Ministerios n internacional con metas INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 20 n ambiciosas de mitigación. (ii) Un enfoque en las áreas donde existen cobeneficios, en términos de crecimiento económico, de mejoras ambientales locales y que busque aprovechar sinergias con el Plan Nacional de Adaptación. (iii) Un incremento en la capacidad del Estado y la administración pública para enfrentar el problema, y de la sociedad civil peruana para percibirlo y actuar. Fuente: Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático 2010/ MINAN Elaboración propia. CUADRO 5: MAPEO DE LAS POLÍTICAS DEL SECTOR AGROPECUARIO QUE CONTRIBUYEN A LA ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO. POLÍTICAS DEL SECTOR AGROPECUARIO Políticas sectoriales 1 Plan Estratégico Sectorial Multianual Actualizado 2007-2011 Norma Resolución Ministerial Nº 0573-2010-AG Institución que formula la política MINAG Descripción Los objetivos del PESEM, se canalizan a través de sus siete (7) ejes estratégicos: i) gestión del agua; ii) acceso a mercados; iii) capitalización y seguro agrario; iv) innovación agraria, v) información agraria; vi) desarrollo rural y vii) forestal y fauna silvestre; orienta y ordena la intervención del Ministerio de Agricultura con el objetivo de contribuir a mejorar la competitividad del Sector, lograr el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y apoyar al pequeño productor rural agrario. Si bien no tiene objetivos climáticos expresos, contribuyen de manera indirecta a la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 21 2 Decreto Supremo Creación de la Nº 031-2008-AG Dirección [Reglamento de General de Organización y Asuntos Funciones del Ambientales Ministerio de Agrarios Agricultura]. 3 Grupo de Trabajo Técnico de Seguridad Alimentario y Cambio Climático Resolución Ministerial N° 0647-2008-AG 4 Ley de Recursos Hídricos 5 Ley 29338 MINAG Proponer planes, proyectos, programas y normas para la reducción de la vulnerabilidad y su adaptación al cambio climático en el sector agrario en el marco de la ENCC. MINAG Encargado de proponer la visión sectorial del cambio climático en los sistemas productivos agrarios del país y recomendar medidas que orienten procesos y acciones institucionales y la articulación intersectorial para la adaptación al cambio climático mediante la reducción de la vulnerabilidad del agro, con la finalidad de contribuir con la seguridad agroalimentaria del Perú. La presente Ley tiene por finalidad regular el uso y gestión integrada del agua, la actuación del Estado y los particulares en dicha gestión, así como en los bienes asociados a esta. La Ley crea: (i) el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos; y, (ii) La Autoridad Nacional de Aguas (ANA), como ente rector y la máxima autoridad técnico-normativa del Congreso de Sistema Nacional de Gestión de los Recursos la República Hídricos. En el artículo 89, establece que el ANA, en coordinación con la autoridad ambiental, debe desarrollar estrategias y planes para la prevención y adaptación a los efectos del CC y sus efectos sobre la cantidad de agua y variaciones climáticos de orden local, regional y nacional. En su artículo 172, establece que la ANA, en coordinación con el MINAM, gobiernos regionales y locales, en cuyo territorio de presenten alteraciones en la disponibilidad Reglamento de Presidencia hídrica con respecto a los registros históricos, la Ley de Decreto Supremo de consejo de 6 que sean atribuibles a modificaciones en el Recursos Nº 001-201-AG Ministros – clima, promoverá y coordinará la Hídricos MINAG implementación de las acciones correspondientes para la ejecución del Programa Nacional de Adaptación al Cambio Climático. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 22 Mediante Decreto Legislativo Nº 7 1065, se modifica la Ley de Residuos Sólidos (LRS) Decreto Legislativo Nº 1065 Plan de Gestión del Riesgo y Adaptación a Oficio Nº 407los Efectos del 2009-AG-DM / 8 Cambio RM Nº 0165-2011Climático en el AG Sector Agrario para el período 2012-2021 9 10 Programa de Riego Tecnificado (PRT) Poder Ejecutivo Dispone que la gestión y el manejo de los residuos sólidos de origen industrial, agropecuario, agroindustrial, de actividades de la construcción, de servicios de saneamiento o de instalaciones especiales, sean normados, evaluados, fiscalizados y sancionados por los ministerios u organismos reguladores o de fiscalización correspondientes MINAG – GTTSACC Servirá como un marco de referencia en la implementación de acciones para la reducción de la vulnerabilidad mediante un enfoque de prevención y planificación para el desarrollo agropecuario, y permitirá identificar las medidas de adaptación al cambio climático para contribuir con la seguridad alimentaria Ley Nº 28585 Promover a nivel nacional la tecnificación del Congreso de riego en remplazó de los sistemas de riego la República tradicionales a nivel nacional Ley Nº 28675 (2006) Su objetivo principal es promover el desarrollo sostenible de la agricultura a través de la instalación de sistemas de riego tecnificado en la costa y sierra, el Congreso de fortalecimiento de las organizaciones de la República usuarios, el desarrollo de capacidades de gestión, de esta forma contribuye a la optimización de manejo de agua para riego, incrementando la productividad de la agricultura. Programa Subsectorial de Irrigaciones D.S. Nº 004-2006AG MINAG Fondo de Garantía para Ley N° 28939 - Ley Congreso de 11 el Campo y del N° 28995 - Ley N° la República Seguro 29148 Agropecuario Mediante Decreto Supremo Nº 004-2006-AG, artículo 2°, se designa al Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) como ente rector en materia de riego tecnificado y ejecutor del Programa de Riego Tecnificado (PRT). Finalidad es garantizar los créditos otorgados por las instituciones financieras a los medianos y pequeños productores rurales organizados que orienten su actividad hacia mercados nacionales y/o internacionales dinámicos; así como financiar mecanismos de aseguramiento agropecuario, ofrecidos a INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 23 través del Sistema de Seguros, destinados a reducir la exposición de los productores agropecuarios, tales como comunidades campesinas, nativas, pequeños y medianos agricultores, a riesgos climáticos y presencia de plagas, que afecten negativamente su producción y rentabilidad.” Programa de Desarrollo Decreto 12 Productivo Legislativo Nº 997 Agrario Rural AGRORURAL 13 14 INIA SENASA Plan Nacional 15 de Agroenergía 2009 – 2020 Decreto Legislativo Nº 998 Poder Ejecutivo Promueve el desarrollo agrario rural, a través del financiamiento de proyectos de inversión pública en zonas rurales en el ámbito agrario en territorios de menor grado de desarrollo económico, aprobados conforme a la normatividad vigente. Poder Ejecutivo Diseñar y ejecutar la estrategia nacional de innovación agraria. responsable de desarrollar un nuevo enfoque a la investigación, la innovación, la extensión y la transferencia de tecnología Decreto Ley 25902 Un organismo público descentralizado del Ministerio de Agricultura, con autonomía técnica, administrativa, económica y financiera, es la autoridad nacional y el organismo oficial del Perú en materia de sanidad agraria En propuesta Su principal objetivo es favorecer el uso de la biomasa como fuente de energía, focalizando su accionar en beneficio de las áreas rurales y la promoción de nuevos mercados MINAG Promueve la implementación de acciones para la reducción de emisiones de GEI provenientes del sector Agrario, como una contribución a los esfuerzos de mitigación 16 PRONAMI En elaboración MINAG había una economía baja en carbono y al fortalecimiento de las capacidades de los productos agrarios y mejorando la calidad de vida principalmente de la población rural en condiciones de pobreza y pobreza extrema. Fuente: Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático 2010/ MINAN / MINAG Elaboración propia. CUADRO 6: MAPEO DE LAS POLÍTICAS DEL SECTOR FORESTAL QUE CONTRIBUYEN A LA ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 24 POLÍTICAS DEL SECTOR FORESTAL Políticas sectoriales Norma Institución que formula la política Plan Nacional Resolución 1 de Suprema N° 02Reforestación 2006-AG Ministerio de Agricultura Ley de promoción 2 del sector agrario Ministerio de Agricultura Ley N° 27360 Descripción Establece los objetivos estratégicos y resultados esperados respecto de la reforestación en el Perú. El primer resultado está ligado a la competitividad y sostenibilidad de las plantaciones forestales, el segundo a la promoción y fortalecimiento de servicios ambientales, el tercero a la incorporación de la base social a la economía forestal, y finalmente afirma una política de fortalecimiento de capacidades. Los principales beneficios otorgados al amparo de la Ley N° 27360 son de orden tributario, impuesto a la renta e impuesto general a las ventas, así como en materia de contratación laboral. La fecha máxima de vigencia de los beneficios es el 31 de diciembre de 2021. En lo que respecta al impuesto a la renta, se les ha establecido una tasa del 15% para las rentas de tercera categoría (50% menor al régimen común sin beneficios), así como depreciar en un 20% anual las inversiones destinadas a obras de infraestructura hidráulica y obras de riego. En lo relacionado al impuesto general a las ventas, tienen derecho a solicitar la recuperación anticipada durante la etapa pre productivo, siempre que se traten de adquisiciones de bienes de capital, insumos, servicios y contratos de construcción. Finalmente, en relación al régimen laboral, en este aspecto se ha establecido una remuneración mínima diaria de S/. 16.00 Nuevos Soles por cuando menos 4 horas de trabajo diarios, dicha remuneración incluye todos las dos gratificaciones y la compensación por tiempo de servicios, y se reajusta en proporción al incremento de la remuneración mínima vital. Asimismo se les reconoce un derecho de descanso vacacional de 15 días al año (el régimen común es de 30 días). INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 25 Ministerio de Agricultura (Rol normativo y gestión) Gobiernos Regionales (Rol de control, administración no desarrollado) Aprueba el marco regulatorio para el aprovechamiento y conservación del patrimonio forestal y de fauna silvestre nacional. La norma fue aprobada en el año 2000 y derogó el Decreto Ley N° 21147 y sus reglamentos, el mayor cambio introducido fue la promoción de un sistema de concesiones a cuarenta años Ley Forestal y para el aprovechamiento o conservación 3 de Fauna Ley N° 27308 de los bosques, las tierras de aptitud Silvestre forestal y la fauna silvestre, en superficies suficientes y adecuadas para un manejo a largo plazo, a diferencia del régimen OSINFOR (Rol de anterior cuya implementación estuvo supervisión) caracterizada por la proliferación de contratos menores a 1,000 ha, en donde prácticamente sólo se realizaban actividades extractivas y no de manejo. Ministerio de A nivel institucional, no se hace mención a Agricultura (Rol las funciones de los gobiernos regionales, normativo y por cuanto la Ley N° 27308 antecedió a gestión) todos los cambios normativos e institucionales destinados a la Gobiernos descentralización de las funciones en Regionales (Rol de Decreto materia forestal y de fauna silvestre, control, Reglamento Supremo N° 014- administración no situación que ha tenido que irse 4 de la Ley N° 2001-AG y adecuando a los cambios normativos desarrollado) 27308 modificatorias implementados hasta la fecha, lo cual ha generado que a la fecha seis gobiernos regionales ya ejerzan directamente las OSINFOR (Rol de funciones de gestión, administración y supervisión) control de los recursos forestales y de fauna silvestre dentro de sus respectivas jurisdicciones. Ley de Señala que las actividades de promoción de reforestación y agroforestería gozan de los la inversión o Ministerio de beneficios otorgados a la inversión privada 5 privada en Ley N° 28852 Agricultura que regulan los Decretos Legislativos Nº reforestación 662 y Nº 757, así como a los regulados por y la Ley Nº 27360. agroforestería Aprobada en julio de 2011, luego de un proceso participativo y de consulta previa Nueva Ley Ministerio de conducida por la Comisión Agraria del Forestal y de Agricultura (Rol 6 Ley N° 29763 Congreso de la República. La vigencia del Fauna normativo y íntegro de la norma está supeditada a la Silvestre gestión) aprobación de su Reglamento, el cual aun está en proceso de elaboración. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 26 Propone una serie de reformas relativas al acceso al bosque, así como adecuaciones al actual contexto institucional y normativo en materia ambiental. Dentro de las reformas más significativas en relación al acceso al bosque, ha introducido dos figuras de Gobiernos aprovechamiento de recursos forestales Regionales (Rol de para pequeños titulares de extensiones no control, mayores a 100 ha, ha reformado la figura administración) para realizar el aprovechamiento a través de bosques locales administrados por las propias municipalidades. Asimismo propone una nueva manera de compatibilizar el ordenamiento forestal, las actividades económicas, el nivel de inversión, así como los impactos a ser generados. En el plano institucional, propone la creación de un Sistema Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, con la finalidad de consolidar el esfuerzo de las diversas instituciones vinculadas a la gestión de los bosques. Crea el Servicio Nacional Forestal OSINFOR (Rol de y de Fauna Silvestre - SERFOR, reconoce el supervisión) rol y participación de los gobiernos regionales y del Ministerio del Ambiente en la gestión y diseño de políticas vinculadas a los recursos forestales y de fauna silvestre. Asimismo reconoce la importancia de los bosques frente al cambio climático. Ley Orgánica de los 7 Gobiernos Regionales Ley N° 27867 Congreso de la República (lo aprueba) En virtud de lo dispuesto en el artículo 51° literales e y q de la Ley N° 27867, los gobiernos regionales son los responsables de otorgar derechos sobre los recursos forestales y de fauna silvestre, así como ejercer su administración y control, en el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, su Reglamento y otras disposiciones que dicte la autoridad nacional en materia forestal y de fauna silvestre (Ministerio de Agricultura). A la fecha sólo seis gobiernos regionales han alcanzado la transferencia de funciones, a pesar de que el proceso ya culminó en los demás sectores. Los gobiernos regionales INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 27 con competencia en materia forestal son: San Martín, Loreto, Ucayali, Madre de Dios, Amazonas y La Libertad. Ministerios (Lideran e implementan la transferencia de funciones en coordinación con cada gobierno regional) Dentro de los procedimientos a cargo de los gobiernos regionales con impacto en los bosques está el otorgamiento de concesiones, permisos y autorizaciones para el aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre, la evaluación y aprobación de los planes de manejo, el control y registro de las actividades de transformación, comercialización y almacenamiento de productos forestales y de fauna silvestre, inclusive aquellos que hayan tenido transformación primaria. Gobierno Regional (Se debe preparar institucional, funcional y económicamente para recibir las competencias sectoriales y ejecutarlas permanentemente) Ley de promoción de las 8 inversiones en el sector agrario Decreto Legislativo N° 653 Ministerio de Agricultura Establece el régimen de adjudicación de tierras rústicas a favor de personas naturales o jurídicas, en ambos casos de manera onerosa mediante un contrato de compra venta con reserva de propiedad a favor del Estado hasta que se cancele el precio pactado. Si bien es cierto la norma reconoce que sobre las tierras de aptitud forestal se debía respetar la ley especial (la misma que preveía y prevé la no realización de agricultura o ganadería en tierras de aptitud forestal), sin embargo, debido al diseño del contrato, la mayor parte de las obligaciones estaban destinadas a cumplir labores agrarias y no forestales. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 28 Aprueba régimen de estabilidad 9 jurídica a la inversión extranjera Ley Marco para el crecimiento 10 de la Inversión Privada Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27446, Ley de 11 Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental Reglamento de la Ley del Sistema 12 Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental Reconoce una serie de derechos y beneficios a favor de la inversión extranjera que se obligue a cumplir, en un plazo que no exceda de dos años, metas de inversión de por lo menos US$ 500,000 Decreto Presidencia del (Quinientos mil Dólares de los Estados Legislativo N° Consejo de Unidos de Norteamérica). Los beneficios 662 Ministros son otorgados mediante la suscripción de convenios con el Estado Peruano, los cuales pueden ser: i) De estabilidad tributaria; ii) De libre disponibilidad de divisas; y iii) De no discriminación. Establece el marco general que ofrece el país para la inversión, el cual va desde la estabilidad del régimen económico, seguridad jurídica en materia tributaria, administrativa, inversiones, entre otros. Decreto Presidencia del Legislativo N° Consejo de En términos ambientales, debe resaltarse 757 Ministros que el presente Decreto Legislativo, institucionalizó el sistema sectorializado para la gestión ambiental, reconociendo dicha función en los respectivos Ministerios u organismos fiscalizadores. Ministerio del Publicado en el mes de junio de 2008, Ambiente (Rol introduce una serie de modificaciones a la normativo) Ley N° 27446, debido a la actualización de la institucionalidad ambiental y su participación en la gestión. Sin duda lo más resaltante es que introdujo el Ministerios, Decreto concepto de la evaluación ambiental gobiernos Legislativo N° estratégica dentro del Sistema Nacional de regionales y locales 1078 Evaluación del Impacto Ambiental, y en (autoridades consecuencia, la obligación que las ambientales entidades públicas evalúen los impactos a encargadas de la ser ocasionados en razón del diseño o implementación) implementación de políticas, programas o proyectos impulsados o gestionados desde el sector público. Ministerio del Ambiente (Rol Desarrolla los alcances del Sistema normativo) Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental - SEIA, las actividades sujetas al Ministerios, Decreto sistema, así como la responsabilidad de gobiernos Supremo N° 019regionales y locales los diferentes niveles de gobierno, 2009-MINAM estableciendo reglas generales para la (autoridades determinación de la competencia de cada ambientales encargadas de la una de ellas. implementación) INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 29 Primera Actualización del Listado de Inclusión de los Proyectos de Inversión sujetos al Sistema 13 Nacional De acuerdo al Reglamento de la Ley del SEIA, el listado de actividades sujetas al sistema debe ser actualizado periódicamente. En la presente actualización, se han incorporado como actividades que requieren contar con al certificación ambiental, con relevancia Ministerios, para el sector forestal, aquellas gobiernos relacionadas a la transformación primaria regionales y locales de la madera, las concesiones forestales (autoridades (maderables, no maderables, ecoturismo y ambientales encargadas de la conservación). implementación) Ministerio del Ambiente (Rol normativo) Resolución Ministerial N° 157-2011MINAM de Evaluación de Impacto Ambiental - SEIA Decreto Legislativo 14 que crea el Ministerio del Ambiente Decreto Legislativo N° 1013 Reglamento de Decreto Organización 15 Supremo N° 07y Funciones 2008-MINAM del Ministerio del Ambiente Ministerio del Ambiente Ministerio del Ambiente El MINAM es la autoridad nacional ambiental, el Punto Focal para la Convención sobre Cambio Climático y autoridad científica de la Convención CITES en materia de flora y fauna silvestre. De acuerdo a lo establecido por la Ley General del Ambiente, así como por su Ley de creación, el MINAM establece las políticas para el desarrollo estratégico de los recursos naturales. En tanto está a cargo de la evaluación, diseño y establecimiento de esquemas de compensación o pagos por servicios ambientales, entre los cuales se considera al mecanismo REDD+, deviene en responsable de proponer los aspectos técnicos relacionados con REDD+ y de coordinar con los entidades nacionales y sub nacionales (regionales), públicas y privadas, que sean pertinentes. Desarrolla la estructura orgánica del MINAM, sobre las cuales se debe tener en cuenta las siguientes: Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas – SERNANP: Organismo público especializado adscrito a la estructura orgánica del Ministerio del Ambiente cuya función principal es gestionar el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SINANPE y asegurar el funcionamiento de dichas áreas como un INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 30 Decreto Legislativo que crea el Organismo de Supervisión 16 de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre OSINFOR Decreto Legislativo N° 1085 Presidencia del Consejo de Ministros sistema unitario. Con este fin promueve, otorga y regula los derechos por los servicios ambientales y otros mecanismos similares generados en el ámbito de las áreas naturales protegidas, al nivel nacional. Direcciones Generales. Tres divisiones del MINAM tienen incidencia directa en el tema de bosques y REDD+. La Dirección General de Cambio Climático, Desertificación y Recursos Hídricos (DGCCDRH) es el punto focal técnico de Cambio Climático y bajo su responsabilidad se desarrolló y se implementará el R-PP. La Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT) tiene bajo su responsabilidad la cartografía y zonificación ambiental. La Dirección de Evaluación, Valoración y Financiamiento del Patrimonio Natural está desarrollando la política sobre compensación de servicios ambientales y será el ente rector de este tema. Publicado en junio de 2008, creó el Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre - OSINFOR, sobre la base de una Oficina que formaba parte de la estructura orgánica del Ministerio de Agricultura. A diferencia de su predecesora (que sólo supervisaba contratos forestales con fines maderables), el organismo creado por el DL N° 1085, está diseñado para ser un órgano técnico especializado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con el objetivo de supervisar y fiscalizar todos los derechos de aprovechamiento que se otorguen sobre los recursos forestales y de fauna silvestre en el marco de la ley de la materia. Debe considerarse que a diferencia de la administración y control, funciones descentralizada y de competencia de los gobiernos regionales, la supervisión de los derechos otorgados sobre el bosque se mantiene en un órgano integrante del gobierno central. Cabe resaltar que dentro de las facultades otorgadas al OSINFOR están las de ejercer la potestad sancionadora dentro del INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 31 Reglamento de Decreto 17 Organización Supremo N° 065y Funciones 2009-PCM del OSINFOR Presidencia del Consejo de Ministros Programa Nacional de Conservación Decreto de Bosques 18 Supremo N° 08para la 2010-MINAM Mitigación del Cambio Climático Ministerio del Ambiente ámbito de su competencia, declarar la caducidad de los derechos de aprovechamiento, así como exigir coactivamente la ejecución de sus decisiones. Desarrolla la estructura orgánica del OSINFOR, el cual está dirigido por un Presidente designado por concurso público por un período de cuatro años, quien es el encargado de la gestión administrativa del organismo. En lo que respecta a las acciones de supervisión, estas están a cargo de dos direcciones de línea, quienes instruyen los procedimientos administrativos en primera instancia. La segunda instancia administrativa está a cargo de un Tribunal compuesto por tres vocales, quien resuelve en última instancia los recursos impugnatorios interpuestos contra las decisiones de las direcciones de línea. Creado en julio de 2010, tiene como objetivo central lograr la conservación de 54 millones de hectáreas de bosques con la finalidad de mitigar el cambio climático. Una de sus estrategias de intervención está conformada por la entrega de una compensación económica anual a favor de los ejecutores de las actividades de conservación la cual asciende actualmente a S/. 10.00 (Diez Nuevos Soles) anuales por hectárea conservada. Debe señalarse que el destino de la compensación debe estar dirigido a la implementación de actividades sostenibles que beneficien la conservación de los bosques, por tanto no constituye una compensación de libre disposición. El programa está financiado por presupuesto público en un inicio, pudiendo recurrir a otras fuentes de financiamiento en el futuro, es por ello que la ejecución de sus actividades viene siendo diseminada a lo largo del territorio nacional de una manera progresiva, habiéndose iniciado actividades en u primer momento con las comunidades nativas y pobladores asentados en Selva INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 32 Central. Dictamen emitido por la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Proyecto de Afroperuanos, Ley de 19 Ambiente y Servicios Ecología del Ambientales Congreso sobre los proyectos de ley 2386/2007CR y 3213/2008PE 3. 3.1 Congreso de la República El Poder Ejecutivo presentó en el año 2008 el Proyecto de Ley N° 3213/2008-PE a fin de establecer el marco normativo necesario para facilitar la implementación y desarrollo de esquemas de pago por servicios ambientales. Dicho proyecto establecía claramente el rol normativo del Ministerio del Ambiente, así como su calidad de ente rector sobre la materia, asimismo establecía los derechos y obligaciones de cada una de las partes que pudiesen conformar un esquema de pago por servicios ambientales. Hasta la finalización del mes de julio de 2011, no se logró discutir el proyecto de ley ante el Pleno del Congreso, por lo que de acuerdo al Reglamento del Congreso se archivó la iniciativa legal, al haberse instalado un nuevo Congreso el 28 de julio de 2011. Análisis y evaluación de las políticas de cambio climático en el sector agropecuario y forestal Sobre las metas del Ministerio de Agricultura incluidas en el Plan Estratégico Sectorial Multianual Actualizado 2007-2011 En el 2010, mediante Resolución Ministerial Nº 0573-2010-AG, se aprobó el “Plan Estratégico Sectorial Multianual Actualizado 2007-2011” (PESEM)39. El PESEM considera la problemática del cambio climático dentro del análisis de tendencias nacionales, lo que resulta un hecho resaltante, toda vez que la versión anterior no actualizada no incluía el tema de cambio climático en un apartado propio, sino dentro de las tendencias mundiales y sin mayor detalle. Sin embargo, aunque el PESEM considera las amenazas y vulnerabilidad del sector agropecuario a los efectos del cambio climático, ha sido diseñada con un enfoque centrado en aumentar la productividad agraria y combatir la pobreza, procurando que la agricultura del Perú sea más competitiva. No 39 En el año 2007, el Ministerio de Agricultura inició la formulación del Plan Estratégico Sectorial Multianual 2007-2011, donde se definieron objetivos y metas orientados a mejorar la competitividad sectorial, sobre la base de escenarios con indicadores económicos favorables al crecimiento. Sin embargo, al poco tiempo de aprobado e implementado dicho documento de orientación, se produjo la crisis internacional y si bien ésta no trajo consecuencias graves a la economía nacional, desaceleró el crecimiento previsto a nivel nacional y a nivel sectorial afectando las metas planteadas en el Plan Estratégico. Asimismo, se dieron cambios institucionales a raíz de la nueva Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura y su restructuración organizativa; así como los avances en materia de descentralización (transferencia de funciones a los Gobiernos Regionales). En ese sentido, se hizo necesaria la actualización del Plan Estratégico. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 33 obstante, sus objetivos y lineamientos de política orientados a un desarrollo sostenible de la actividad agraria, si bien no tienen expresamente objetivos climáticos, contribuirán significativamente a la mitigación y adaptación al cambio climático. Antes de entrar a analizar los objetivos del PESEM, es necesario mencionar que a raíz de la nueva Ley de Organización y Funciones del MINAG, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 997, se dieron cambios institucionales en el sector agropecuario. Como parte de la restructuración organizativa se crean como organismos adscritos al MINAG: (i) la Autoridad Nacional de Aguas (ANA), responsable de dictar las normas y establecer los procedimientos para la gestión integrada y sostenible de los recursos hídricos; (ii) el Programa de Desarrollo Productivo Agrario y Rural AGRORURAL, como unidad ejecutora adscrita al Viceministerio de agricultura; y, (iii) el Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA)40, encargada de diseñar y ejecutar la estrategia nacional de innovación. El PESEM establece tres objetivos de política agraria: (i) elevar el nivel de competitividad agraria, (ii) promover el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad; y, (iii) lograr el acceso a los servicios básicos y productivos por parte del pequeño productor agrario. Para el logro de sus objetivos ha establecido siete ejes estratégicos: gestión del agua, acceso a los mercados, información agraria, capitalización y seguros, innovación agraria, desarrollo rural; y, recursos forestales y fauna silvestre, tal como se resume en el cuadro siguiente: CUADRO N° 6: EJES ESTRATÉGICOS PRIORIZADOS EN EL PESEM 2007 – 2011 EJES Objetivo Específico ESTRATÉGICOS 1. Gestión Agua 2. Acceso mercado del Incrementar la eficiencia de la gestión del agua y el uso sostenible de los recursos hídricos. al Desarrollar mercados internos y externos para orientación de la producción agropecuaria y agroindustrial. la Fomentar el desarrollo de los servicios financieros y 3. Capitalización y seguro y apoyar con fondos concursales no rembolsables a seguros agrarios pequeños y medianos agricultores. 4. Innovación Incrementar la adopción de tecnologías en el agro. agraria Desarrollar un sistema de información agraria destinada a 5. Información cubrir una amplia cobertura de usuarios y de utilidad para la agraria toma de decisiones de los productores agropecuarios. Focalizar la intervención del sector público en zonas de pobreza, principalmente en Sierra y Selva, bajo un enfoque 6. Desarrollo rural territorial y multisectorial. 7. Recursos Consolidar el manejo sostenible para el aprovechamiento forestales y de de los recursos forestales y de fauna silvestre, asegurando la Fauna silvestre conservación de la 40 Antes del DL Nº 997, tenía el nombre de Instituto Nacional de Investigación Agraria, la referida norma modifica el nombre a Instituto Nacional de Innovación Agraria. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 34 biodiversidad y su entorno ecológico de los ecosistemas forestales. Fuente: Plan Estratégico Sectorial Multianual Actualizado 2007 -2011. Elaboración propia. Al respecto de los objetivos del presente informe, se analizaran aquellos ejes estratégicos que guardan mayor relación con las medidas de adaptación y mitigación al cambio climático, que son los referidos a gestión del agua, seguros agrícolas, innovación agraria, información agraria, desarrollo rural y recursos forestales y fauna silvestre. Para cumplir con los objetivos propuestos, el PESEM determina en su diseño y estructura la implementación de una serie de instrumentos de política. En el siguiente cuadro, se enumeran los instrumentos de política de los ejes estratégicos a analizar, y se específica si los mismos contribuyen de manera favorable a la mitigación y/o adaptación a los efectos CC. CUADRO N° 7: INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PARA CUMPLIMIENTO DE LOS EJES ESTRATÉGICOS DEL PESEM. EJES Objetivo Instrumentos de política ESTRATÉGICOS climático Mitigació Adaptació n n Gestión del Agua Autoridad Nacional de Aguas X Innovación Agrícola Seguro Agrario Información Agrícola Ley de Recursos Hídricos (LRH) X Reglamento de la LRH X Programa Subsectorial de Irrigación (PSI) X X Programa de Riego Tecnificado X X INIA X X Fondo de Garantía para el campo y Seguro Agropecuario Agro-protege X X Seguro Agrario Catastrófico X Seguro Agrario para campaña 2011-2012 X SENAMHI X IV Censo Agropecuario (CENAGRO) X Desarrollo Rural AGRORURAL X Recursos Proyecto Manejo de Recursos Naturales para el forestales y Alivio de la Pobreza en la Sierra Fauna Silvestre Programa Nacional de Manejo y Conservación de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos - X PRONAMACHS Fuente: Plan Estratégico Sectorial Multianual Actualizado 2007 -2011 /MINAG. Elaboración propia. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL X X X 35 Para cumplimiento del PESEM, el año 2011 el MINAG asignó un Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) de S/. 1,053 millones. 3.1.1 Gestión del agua y la mejora de los sistemas de riego. Sobre el Programa Sub-sectorial de Irrigaciones (PSI) y del Programa de Riego Tecnificado (PRT). Sobre la gestión del agua, se han hecho avances en el marco normativo de los recursos hídricos, en el 2008 se crea la Autoridad Nacional de Aguas, y se reestructura el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos, más adelante se analizará con mayor detalle la normativa referidas a los recurso hídricos. Sobre los sistemas de riego, desde el 2003 el Perú cuenta con una Política y Estrategia Nacional de Riego, aprobada mediante Resolución Ministerial Nº 0498-2003-AG, la misma que tiene una duración de diez años desde su creación; para su elaboración se instauró mediante Decreto Supremo N° 060-2002-AG la Comisión Técnica Multisectorial de Riego, integrada por los Ministerio de Agricultura, Vivienda, Economía y Finanzas. A puertas de cumplirse los diez años desde la aprobación de la Política y Estrategia Nacional de Riego es necesario que el sector agrícola, con la participación de los otros sectores, los gobiernos regionales y locales adecúe y actualice las políticas de riego al nuevo Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos y a las circunstancias ambientales y sociales que actualmente vienen ocurriendo en el país y que agravan el problema de estrés hídrico. Asimismo, cabe agregar que la Política y Estrategia Nacional de Riego no incluye objetivos explícitos para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático41, pese a ser un tema de vital importancia para la gestión del agua. En el marco de las metas y objetivos de la Política y Estrategia Nacional de Riego en el Perú, se crea en el 2005, mediante Ley N° 28585, el Programa de Riego Tecnificado (PRT) con el objetivo de promover a nivel nacional la tecnificación del riego en remplazó de los sistemas de riego tradicionales a nivel nacional. Mediante Decreto Supremo Nº 004-2006-AG se reglamenta todas las iniciativas del sector público en materia de riego tecnificado y se designa al Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) como ejecutor del PRT. Asimismo, el reglamento dispone que de forma articulada con el gobierno nacional, los gobiernos regionales y locales, dentro de sus respectivos ámbito territoriales, tienen a su cargo la promoción, planificación y ejecución, de programas y proyectos para el uso de riego tecnificado. Sobre el PSI, este es un órgano descentralizado del MINAG, creado en el 2006, mediante Ley Nº 28675 y mediante D.S. Nº 004-2006-AG se le designa como ente rector en materia de riego tecnificado y ejecutor del PRT. El PSI tiene como objetivo principal promover el desarrollo sostenible de la agricultura a través de la instalación de sistemas de riego tecnificado en la costa y sierra, el fortalecimiento de las organizaciones de usuarios, el desarrollo de capacidades de gestión, de esta forma contribuye a la optimización de manejo de agua para riego, incrementando la productividad de la agricultura42. El PSI, inauguró recientemente una moderna bocatoma en el 41 La Política y Estrategia Nacional de Riego, fue publicada el 10 de junio de 2003, meses antes de la publicación de la Estrategia Nacional de Cambio Climático, ésta última fue publicada el 23 de octubre de 2003. Desde su publicación no se han hecho cambios ni adecuaciones a los objetivos de la ENCC que deben regir para todos los planes y políticas nacionales. 42 Mayor información sobre los proyectos y actividades de la PSI, disponible en su portal web: http://www.psi.gob.pe/home.asp#page.asp?idMenu=1100&id=11 INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 36 río Cañete, el objetivo específico de esta obra es incrementar la oferta de agua para mejorar el riego de 4, 313 hectáreas de cultivos43. 3.1.2 Seguros Agrarios. Sobre el Fondo de Garantía para el campo y Seguro Agropecuario (FOGASA) y Seguro Agrícola Catastrófico. Respecto al eje estratégico de seguro agrario, se ha hecho avances en el cumplimiento de los objetivos. En 2006, se crea El Fondo de Garantía para el campo y Seguro Agropecuario (FOGASA) 44 y en el 2009, a través de Resolución Ministerial 513-2009-AG que aprueba la tabla de aplicación de Cofinanciamiento al pago de la prima de seguros para la campaña agrícola agosto 2009 - julio 2010, es la norma que finalmente da vida al seguro “Agro-Protege”. Agro-protege, nace con el respaldo del FOGASA, con un fondo inicial de 40 millones de dólares. Este seguro es ofrecido a través de las compañías aseguradoras y ofrece a los agricultores agropecuarios protección a sus cultivos y ganadería ante riesgos climáticos tales como heladas, sequías, inundaciones, huaycos, bajas temperaturas, plagas y enfermedades, a través de diferentes esquemas de aseguramiento que se adaptan a sus necesidades y a la realidad de cada región. Entre las modalidades del seguro ofrecidas por Agro-protege, y que guarda mayor relación con los objetivos climáticos, es el Seguro Agrícola Catastrófico, una iniciativa del MINAG, dentro de su política para el manejo de riesgos climáticos, que permite a los agricultores de subsistencia contar con un seguro agrario cuya prima es totalmente pagada por el Estado. El Seguro Agrícola Catastrófico fue diseñado para proteger Agricultores de menores recursos, principalmente de subsistencia, con el propósito de mitigar las perdidas de los agricultores de una zona agrícola determinada ante eventos climatológicos y biológicos adversos.45 Es un seguro con evaluación de daños y ajuste de siniestro en campo mediante selección aleatoria de lotes sembrados por vereda agrícola asegurada y los gobiernos regionales cuentan con aporte de los recursos del FOGASA para el pago de las pólizas de seguro para canalizar apoyos económicos a productores afectados por eventos climáticos, mitigando sus pérdidas, sin afectar el presupuesto público o generar endeudamiento.46 Sobre los objetivos logrados del Seguro Agrícola Catastrófico, para la campaña agrícola 20092010, las regiones beneficiadas fueron Apurímac, Huancavelica, Cusco, Ayacucho, Huánuco, Cajamarca y Puno, a través de la Compañía de Seguros “La Positiva” que indemnizó un monto total de 6,766, 273 nuevos soles en favor de los productores de éstas regionales, siendo la primera vez que productores de subsistencia recibían una compensación económica por la 43 Revista Agronoticias, AÑO XXXIII, N° 374, pp. 36, Lima. Ley N° 28939 crea el Fondo de Garantía para el Campo; la Ley N° 28995, amplía la finalidad del Fondo de Garantía para el Campo, y modifica su denominación a Fondo de Garantía para el Campo y del Seguro Agropecuario; la Ley N° 29148, que establece la implementación y el funcionamiento del Fondo de Garantía para el Campo y del Seguro Agropecuario. 45 El Seguro Agrícola Catastrófico cubre sequía, exceso de humedad, helada, bajas temperaturas, inundación, avalancha, granizo, incendio, vientos fuertes, altas temperaturas, falta de piso para cosechar, plagas, depredadores y enfermedades. 46 MALPARTIDA, Gustavo. Seguros agrarios: Experiencia del Ministerio de Agricultura. En: Memorias Taller Nacional Incorporación de la Gestión del Riesgo y/o Adaptación al Cambio Climático en el Sector Agropecuario. Lima, 19 y 20 de marzo, 2009. pp. 29. 44 INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 37 pérdida de sus cultivos a consecuencia de eventos climáticos,47 se aseguró un total de 490,069 ha. de cultivo. Para la campaña 2010 – 2011, las regiones beneficiadas fueron Apurímac, Huancavelica, Cusco, Ayacucho, Huánuco, Cajamarca, Puno y Pasco; se aseguro un total de 442,210 hectáreas de cultivos. Asimismo, en el mes de marzo del presente año, mediante Decreto de Urgencia Nº 004-2012, el gobierno central autorizó la transferencia de 40 millones de nuevos soles al FOGASA como medida extraordinaria de carácter económico para garantizar la implementación del Seguro Agrícola Catastrófico para la campaña agrícola 2011-2012. El seguro buscar cubrir el riesgo en ocho regiones de extrema pobreza rural como son Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Pasco y Puno, y se proyecta beneficiar a más de 100 mil productores de esas regiones, con el objetivo de reducir la exposición de los productores a los efectos catastróficos de los cambios climáticos en la campaña agrícola 2011-2012 y que afectan principalmente a la actividad agrícola de subsistencia.48 Desde la implementación del mismo en el 2009 (hace dos campañas agrícolas), se ha logrado beneficiar a 130,500 productores de escasos recursos, ubicados en las regiones más pobres del territorio nacional y que desarrollan una actividad agrícola de subsistencia.49 3.1.3 Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA) El INIA es un organismo descentralizado del Ministerio de Agricultura, cuyos principales objetivos están enfocados en la investigación para el desarrollo de tecnologías, conservación de recursos genéticos y trasferencia de tecnologías al sector agropecuario; en ese sentido, tiene la tarea de generar, transferir y articular las tecnologías para el desarrollo sostenible del agro nacional, mejorando la competitividad de los agricultores. Cuenta con 13 estaciones experimentales en las tres regiones del país. El INIA, a través de su Dirección de Investigación Agraria, desarrolla Programas Nacionales de Investigación, cuyos objetivos en el plano agrícola, son el desarrollo de investigaciones para el mejoramiento genético y uso eficiente de los recursos del agua, suelo y energía; viene desarrollando el Programa Nacional de Investigación del Arroz, programa que tiene como objetivo dos aspectos fundamentales: (i) desarrollar variedades estables de alta productividad y alta calidad de grano, con resistencia a las principales plagas y enfermedades del cultivo y adaptadas a las mayores áreas arroceras del país; y, (ii) desarrollar prácticas de manejo integrado del cultivo que privilegien el uso más eficiente de insumos y plaguicidas, para la reducción de los costos de producción, minimizando los riesgos de contaminación ambiental y de proliferación de nuevas plagas.50 Asimismo, vienen desarrollando tecnologías para incrementar la eficiencia del uso de agua en sistemas de producción basados en arroz.51 47 Revista Agronoticias, AÑO XXXII, N° 363, pp. 35, Lima. Ibídem. 49 Revista Agronoticias, AÑO XXXIII, N° 374, pp. 18, Lima. 50 Respecto a los avances del Programa, en el 2010, se insertó el genotipo “Arroz INIA 509 La Esperanza”; su inclusión en el sector agrario tiene como propósito contribuir al mejoramiento de la cadena agroproductiva del arroz para las condiciones de riego de la selva peruana. Además, tiene buena calidad de grano y un aceptable nivel de resistencia a las principales enfermedades del arroz. Asimismo, entre otros, se implementó El Programa Nacional de Investigación en Arroz (PNI Arroz), del INIA - EEA. “San Roque” 48 INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 38 En el plano pecuario, se enfoca en el mejoramiento de pasturas y forrajes, mejoramiento genético del ganado, y tecnologías reproductivas avanzadas. En la zona altoandina del país, la calidad de los pastos naturales tiene baja calidad nutricional, es así que a través del Programa Nacional de Innovación Agraria en Pastos y Forrajes (INIA – Pastos y Forrajes) se han desarrollado tecnologías que permitan el mejoramiento de praderas para incrementar la producción, productividad, rentabilidad y calidad de los pastos. Al incrementar la calidad de las pasturas, se incrementa la calidad nutritiva de éstas.52 Incrementando la calidad de las pasturas, se puede disminuir las altas emisiones de metano generadas por la fermentación entérica, estas emisiones son causadas principalmente debido a la pobre calidad del forraje; en ese sentido, técnicas ganaderas diversas pueden contribuir a mejorar la producción de forraje o su utilización permitiendo mayor producción de leche con menor emisión de metano en zonas pastoriles.53 En el contexto de cambio climático, el tema de seguridad alimentaria, es una de las preocupaciones que el INIA ha integrado en sus actividades para que el Perú no solo conserve sino haga uso sostenible de sus recursos genéticos, asimismo se enfoca en la reducción de emisiones por deforestación y degradación de bosques y servicios ambientales.54 El INIA, viene realizando talleres y conferencias con el interés de dar a conocer entre los agricultores y ganaderos los impactos ambientales sociales y económicos que gradualmente viene generando el cambio climático en el país, así como de promover las estrategias y propuestas tecnológicas que viene realizando y que contribuyen a amortiguar los efectos del cambio climático, así como realizar espacios de intercambio de experiencias sobre la crianza y cultivo frente a variaciones climáticas.55 En el marco del Plan Estratégico Institucional 2010 – 2014 del INIA, uno de los objetivo es promover el desarrollo del fortalecimiento y la innovación tecnológica en la agricultura nacional para contrarrestar la vulnerabilidad alimentaria nacional e incrementar los niveles de competitividad de la producción agraria del país, esto en concordancia con la estrategia del PESEM de fortalecer las capacidades del INIA y su relanzamiento como el agente sectorial responsable de desarrollar un nuevo enfoque a la investigación, la innovación, la extensión y la transferencia de tecnología. En el cuadro siguiente se muestra el Presupuesto Institucional de Apertura, destinado al INIA, en los últimos años. CUADRO N° 8: PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA DEL INIA. PRESUPUESTO Instituto Nacional de Innovación 2009 2010 2011 2012 Iquitos, que viene realizando actividades de investigación en coordinación con la sede del programa y estaciones experimentales de “El Porvenir (Tarapoto), Pucallpa (Pucallpa) y Vista florida (Chiclayo). 51 En los resultados del proyecto “Desarrollo de alternativas para incrementar la eficiencia del uso de agua en sistemas de producción basados en arroz”, destacan el uso de variedades de arroz que tengan menor ciclo vegetativo, ya que al tener esa característica se podrá reducir el consumo de agua. 52 INIA presentó una propuesta tecnológica para los pequeños productores de las zonas altoandinas del país, la cual incrementa la calidad nutritiva de las praderas nativas a través de la incorporación del trébol blanco con prácticas de labranza mínima. El trébol blanco es tolerante a las heladas y tiene una buena adaptación sobre los 4,000 metros sobre el nivel del mar, altitudes donde otros pastos, como la alfalfa, no prosperan. Con el uso de la tecnología se logra aportar 40% de forraje adicional excelente calidad nutritiva en pastos naturales. La aplicación de esta propuesta tecnológica del INIA requiere de una mínima inversión por parte del pequeño productor. “Para una hectárea se utiliza dos kilogramos de semilla de trébol blanco, con un costo máximo de S/. 596. Esta tecnología genera una rentabilidad estimada de 165% para el productor. Información disponible en: www.inia.gob.pe 53 GOMEZ, Carlos y FERNÁNDEZ, Melisa. Los impactos del cambio climático sobre el agua y el manejo de los recursos naturales. “Análisis comparativo de las emisiones de metano y el efecto del cambio climático sobre la ganadería en el Perú”. agosto 2009. Cusco – Perú. 54 En 2010, organizo el “Congregó XXIV Congreso de la Asociación Latinoamericana de La Papa”, donde se remarcó el papel que tendrá el cultivo de la papa dentro de la seguridad alimentaria mundial y la importancia del estudio y revaloración de su diversidad. 55 En agosto del 2011 organizó la video conferencia “Impacto y Consecuencias del Cambio Climático en la Agricultura”, la misma que estuvo dirigida a los productores agrarios e instituciones publicas y privadas del sector agrario regional y nacional. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 39 Agraria –INIA S/. S/. S/. PIA* 73.809.857 S/. 71.763.543 55.198.461 45.981.000 *Presupuesto Institucional de Apertura Fuente: http://www.inia.gob.pe/transparencia/presupuestal/presupuesto/calendario/PIM.htm Elaboración propia De los presupuestos destinados en los últimos años al INIA, se aprecia que el monto ha sido decreciente en los últimos cuatro años; del 2009 al 2012 el PIA se reduce en aproximadamente un 37%. Pero esta reducción de presupuesto, no es algo reciente. A los inicios de los 80s el INIA (antes llamado INIPA), era una las instituciones de investigación mejor equipadas y financiadas de América Latina, contaba con personal altamente calificado y suficiente presupuesto, donde se generó mucha de la información que es usada en la actualidad. Desde 1985 en adelante, el INIA fue siendo sistemáticamente privado de recursos por los gobiernos de turno. Durante los 10 años que duró el gobierno del expresidente Fujimori, se inicio una política de reducción del presupuesto del INIA, que generó la reducción del número de Estaciones Experimentales. Hoy el INIA, carece de un número suficiente de investigadores y adolece de bajo presupuesto, lo que no corresponde con los objetivos del PESEM, toda vez que se destina un presupuesto cada vez menor, contrario a los objetivos de fortalecer las capacidades y labor del INIA. 3.1.4 Información Agrario. El SENAMHI y IV CENAGRO: Sobre los avances en información agraria, el sector agro hace uso de la información proporcionada por el Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI).56 El SENAMHI es una entidad creada en 1969, a través del Decreto Ley Nº 17532 – Ley Orgánica de la Presidencia de la República57, hoy se encuentra adscrita al MINAM y es la institución encargada de ejecutar y coordinar las actividades meteorológicas e hidrológicas para satisfacer las necesidades internas del país. La información desarrollada por el SENAMHI es de vital importancia al sector agricultura, uno de los sectores más vulnerable a los cambios climatológicos. Sin embargo, actualmente el SENAMHI cubre solo el 39% del país, mucho menos que en países como Colombia, Ecuador y Chile,58 lo anterior afecta sobremanera no solo para el desarrollo del sector agro, sino del desarrollo del país, toda vez que el comportamiento de los factores climáticos y del agua resulta determinante para planificar un desarrollo nacional sobre la base de información cierta, clara, accesible que de mayor seguridad al momento de diseñar e implementar las políticas públicas nacionales y 56 El SENAMHI creado en 1969, es el encargado de ejecutar y coordinar las actividades meteorológicas e hidrológicas del país. Cuenta con 800 estaciones de observación meteorológica distribuidas en 13 direcciones regionales que abarcan la totalidad del país. A partir del 2001, y mediante un proyecto con el Banco Mundial y una cooperación multisectorial, se ha fortalecido la red de estaciones con el fin de monitorear el fenómeno de El Niño. La información derivada de la nueva red de estaciones ha permitido generar un sistema de alerta temprana con información en tiempo real, efectuar estudios de balance hídrico, apoyar el desarrollo productivo y estudiar el impacto del cambio climático (Ordóñez, 2009). 57 Norma derogada por la Sexta Disp. General y Trans. del Decreto Legislativo N° 217, publicado el 15 junio 1981. 58 Revista Agronoticias, AÑO XXXII, N° 363, pp. 28, Lima. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 40 sectoriales. Para lo cual es necesario que el Estado destine un mayor presupuesto para el cabal cumplimiento de las actividades del SENAMHI. Respecto a avances en la generación de información del sector agropecuario, se ha formado la Comisión Consultiva del IV Censo Nacional Agropecuario (IV CENAGRO), creada mediante Resolución Suprema N° 004-2012-AG, el IV CENAGRO se llevará a cabo entre septiembre y octubre del presente año. La realización del IV CENAGRO, permitirá contar con información actualizada sobre la estructura del sector agropecuario de aproximadamente 1800 distritos de todo el territorio nacional, mediante el recojo de las declaraciones de todos los productores agropecuarios, lo que beneficiará a todo el agro del país. Es una acción necesaria, dado que el último censo se realizó hace dieciocho años, en vez de diez de lo normalmente previsto, el actual censo se realiza con ocho años de atraso. La información que se obtenga servirá para la elaboración de programas y planes que respondan a las necesidades del sector agropecuario. Es importante crear una línea base a partir de la cual se empiecen a tomar acciones concretas para la adaptación y mitigación al cambio climático, para ello es necesario un mayor impulso del MINAG en la generación de información actualizada relevante para el desarrollo sostenible de la actividad agropecuaria. 3.1.5 El Servicio Nacional de Sanidad Agraria - SENASA El SENASA, fue creado en 1992 por el Decreto Ley 2590259 y mediante Decreto Supremo Nº 0082005-AG se aprueba su Reglamento de Organización y Funciones. El SENASA es un organismo público descentralizado del Ministerio de Agricultura, con autonomía técnica, administrativa, económica y financiera, es la autoridad nacional y el organismo oficial del Perú en materia de sanidad agraria. El SENASA, mantiene un sistema de Vigilancia Fitosanitaria y Zoosanitaria, que protegen al país del ingreso de plagas y enfermedades que no se encuentran en el Perú. Ente responsable de cautelar la seguridad sanitaria del agro nacional. Actualmente, SENASA viene elaborando una guía de plagas y enfermedades generadas por efecto del cambio climático, basándose en información generada en sus 34 dependencias a nivel regional y en las acciones de sus escuelas de campo. 3.1.6 Desarrollo rural y AGRORURAL Sobre el desarrollo rural, en el 2008, se creó mediante Decreto Legislativo N° 997, el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural – AGRORURAL, el cual está articulada con la gestión integrada de las cuencas y el desarrollo productivo de las zonas más pobres del país, donde se asientan los agricultores de subsistencia, brinda apoyo financiero, asistencia técnica, desarrollo de la innovación, fomento de la asociatividad, creación de capacidades, desarrollo y acceso a mercados, y alianzas estratégicas público-privadas con gobiernos regionales, gobiernos locales, ONGs, empresas privadas y productores.60 Según el Plan Operativo Institucional del 2011,61 se destinó a AGRORURAL, un monto de S/. 141, 556, 022 millones de Nuevos Soles. 59 Artículo modificado por el Artículo 1 de la Ley N° 28076, publicada el 26-09-2003; y, posteriormente derogado por el decreto legislativo 997. 60 LEIVA, M. Política agraria y seguridad alimentaria frente al cambio climático: retos del sector agrario en el Perú. En: Memorias Taller Subregional “La Incorporación de la Gestión del Riesgo en la Planificación, Inversión Pública, la Protección Financiera de Activos Frente a Desastres y en el Sector Agropecuario”. Proyecto PREDECAN. 19 y 20 de marzo de 2009, Lima, Perú, 52 pp. 61 Disponible en: http://www.agrorural.gob.pe/dmdocuments/POI_2011_I.pdfción INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 41 Asimismo, se viene desarrollando el proyecto “Recuperación de Andenes como Mecanismo de Adaptación al Cambio Climático y Seguridad Alimentaria”, cuyo objetivo es contribuir a la adaptación al cambio climático, seguridad alimentaria y a la reducción de la pobreza en las familias y comunidades campesinas de la Sierra, asentadas en zonas con andenes afectados por el cambio climático; el proyecto abarca las regiones de Puno, Tacna, Moquegua, Arequipa, Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Cusco, Lima, Junín y Amazonas. Existen más de 270,000 ha. de andenes por reconstruir, que en caso de ser rehabilitadas, aumentarían la frontera agrícola Nacional, en 18%.62 3.1.7 PRONAMI Agrario El sector agrario es un importante emisor de GEI, sin embargo no cuenta con un programa de mitigación para reducir o evitar mayores emisiones de GEI. Actualmente se viene elaborando el PRONAMI Agrario, conocido internacionalmente como NAMA, que promueve la implementación de acciones para la reducción de las emisiones de GEI provenientes del sector Agrario. Sus objetivos específicos se alinean en tres temas: (i) Elaboración de un Sistema de Inventario de GEI provenientes del sector agrario; (ii) identificación e implementación de mejores prácticas para la producción agraria; (iii) fortalecimiento de capacidades a nivel institucional, sector público, privado para la mitigación de GEI. 3.1.8 Las políticas de reforestación en el Plan Estratégico Sectorial Multianual Actualizado 2007-2011 (PESEM) Las metas planteadas por el Ministerio de Agricultura en su Plan Estratégico Multianual 2007 – 201163, en el cual se plantea como meta al 2011 mejorar la conservación de cuencas a través de la reforestación de 99,5 mil hectáreas. Resulta particular que la política de reforestación dentro de dicho plan estratégico, sólo se establezca bajo un objetivo de protección de cuencas, es decir, dentro de una política de manejo del recurso hídrico y no se haya complementado con políticas similares dentro del sector forestal, que también son competencia del MINAG. Dentro del período 2007 – 2011 el MINAG planificó invertir un total de S/. 350’230,723 Nuevos Soles en la reforestación de 194,360 hectáreas a través del Proyecto Manejo de Recursos Naturales para el Alivio de la Pobreza en la Sierra, S/. 14’641,230 Nuevos Soles para la promoción de la reforestación a nivel de los gobiernos regionales, con una meta de 9,000 ha reforestadas para la protección de cuencas, y S/. 14’480,410 Nuevos Soles para reforestar un total de 5,000 ha para la captura de carbono.64 Las metas señaladas en el citado plan debían ser alcanzadas, en el primer caso, por el Programa Nacional de Manejo y Conservación de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos – PRONAMACHS, ejecutado por AGRORURAL (Programa de Desarrollo Rural del Ministerio de 62 Mayor información en el portal del MINAG, accediendo al siguiente link: http://www.minag.gob.pe/portal/especiales/comisionmultisectorial-de-bioenergia/agricultura-y-competitividad-en-un-contexto-de-cambio-climatico 63 Ver página 69. 64 MINISTERIO DE AGRICULTURA, Plan Estratégico Sectorial Multianual de Agricultura 2007 – 2011. p 55. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 42 Agricultura), mientras que las otras dos metas mencionadas debían ser ejecutadas por la Dirección General para la Competitividad Rural del citado Ministerio. En lo que respecta a la meta asumida por AGRORURAL, de acuerdo al Informe de Avance del Plan Operativo Anual 2011 - II Trimestre65, hasta ese período se lograron instalar 122 mil hectáreas en 18 regiones, con la producción de 230 millones de árboles. Asimismo, señala que según el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente – PNUMA, la experiencia ha sido exitosa, ubicando al Perú en el primer lugar de Sudamérica y noveno a nivel mundial entre los países con mayor número de árboles plantados. Como se ha podido apreciar, la mayor carga presupuestal del Ministerio de Agricultura en lo que respecta al tema de reforestación durante el período 2007 – 2011 recayó en un Programa con objetivos específicos (AGRORURAL) y no directamente en alguno de los órganos de línea del Ministerio, de la misma manera, tampoco se previó su articulación con alguno de ellos. El resultado de estos procesos en los cuales no se complementa la inversión pública con actividades constantes de acompañamiento y monitoreo del sector encargado de la promoción de la actividad, traen consigo que los resultados y metas propuestas no sean lo suficientemente sostenibles en el tiempo, en tanto, al cumplirse con la meta, el programa culmina sus labores en la zona y abandona a la población, dejándola bajo su cuenta y riesgo en las siguientes etapas del proceso productivo. El acompañamiento y monitoreo de las poblaciones en la consolidación del proceso productivo denota mayor importancia cuando hablamos de plantaciones forestales, en los cuales se hablan de ciclos de maduración de la inversión de cuando menos ocho años, de los cuales los primeros resultan de vital importancia las actividades de manejo y cuidado de los plantones instalados, pues durante dicha etapa se producen los mayores índices de mortalidad de los individuos instalados. En consecuencia, la sostenibilidad ambiental y económica de la inversión pública en materia de reforestación durante el período 2007 – 2011, requiere ser complementada con un adecuado sistema de monitoreo y acompañamiento a la obtención de las metas planteadas, las cuales en su gran mayoría están destinadas a la conservación de cuencas, y por tanto a la provisión de servicios ambientales. El PESEM, a través de sus instrumentos de política favorece en la adaptación a los efectos del cambio climático; sin embargo, aún queda implementar acciones y destinar esfuerzos hacia la mitigación de los efectos del cambio climático. Asimismo, si bien la mejora en las técnicas de irrigación puede contribuir tangencialmente a reducir las emisiones de metano originadas por el cultivo de arroz, no se han planteado objetivos concretos, en las zonas nortes del país los agricultores de arroz siguen empleando técnicas de riego por inundación. Sobre los proyectos de reforestación, la falta de seguimiento de estos proyectos como una política real y efectiva de Estado se ve reflejada en la falta de un documento cartográfico que muestre la localización de las plantaciones forestales y las especies utilizadas en las mismas. La única información disponible son estadísticas que muestran las superficies y especies de las plantaciones forestales por regiones (información con la que cuenta la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre al año 2009).66 Finalmente, el PESEM, no establece ejes estratégicos para mejorar el manejo de los residuos sólidos derivados de la actividad agrícola y de la agroindustria, las prácticas de quema de biomasa son muy utilizadas por los agricultores, ésta práctica genera emisiones de metano; una 65 66 Ver página 21 del citado Informe. FAO, Bioenergía y seguridad alimentaria BEFS, el análisis de BEFS para el Perú, 2010, Vol. II, p. 84. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 43 adecuada gestión de los residuos sólidos de la agricultura, permite desarrollar energías renovables y un desarrollo sostenible del sector. 3.2 Creación de la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrícolas Mediante Decreto Supremo Nº 031-2008-AG, se crea la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios, como la encargada de coordinar con el MINAN el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables de su competencia y proponer planes y programas, proyectos y normas para la reducción de la vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en el sector agrario en el marco de la ENCC.67 En ese sentido, la creación de esta Dirección General constituye un hito institucional al interior del MINAG, ya que por primera vez asignan funciones específicas relacionadas con la reducción de la vulnerabilidad y la adaptación al cambio climático en el sector. 3.3 Grupo de Trabajo Técnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climático y el “Plan Nacional de Gestión del Riesgo y Adaptación a los Efectos del Cambio Climático en el Sector Agrario para el período 2012-2021”. Como parte del proceso de adaptación al cambio climático se debe promover la participación del mayor número de actores, de acuerdo al rol que le corresponde en el marco del reto de la adaptación,68 este conforma uno de los pilares del Plan Nacional de Adaptación, el mismo que se encuentra en proceso de elaboración. Es así, que mediante la Resolución Ministerial N° 0647-2008-AG, se constituyó el Grupo de Trabajo Técnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climático (en adelante, “GTTSACC”) encargado de proponer la visión sectorial del cambio climático en los sistemas productivos agrarios del país y recomendar medidas que orienten procesos y acciones institucionales y la articulación intersectorial para la adaptación al cambio climático mediante la reducción de la vulnerabilidad del agro, con la finalidad de contribuir con la seguridad agroalimentaria del Perú.69 El GTTSACC es el espacio de discusión donde deberían articularse las propuestas sectoriales relacionadas a la adaptación al cambio climático. En el 2011, se actualizó la conformación del GTTSACC, mediante Resolución Ministerial Nº 01662011-AG, estableciendo que se encuentra presidido por el señor Viceministerio de Agricultura y la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios como Secretaria Técnica. El GTTSACC está conformado por las diferentes direcciones generales del MINAG, y de los Organismos Públicos Descentralizados del MINAG.70 67 Información disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link: http://cambioclimatico.minam.gob.pe/que-podemos-hacer/datos-sobre-el-cambio-climatico/ . Información consultada el 04 de abril del 2012. 68 Ministerio del Ambiente. “Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático 2010”. Pp. 24, Lima. 69 Información disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link: http://www.minag.gob.pe Información consultada el 04 de abril del 2012. 70 El GTTSACC está conformado por un representante de las distintas Direcciones Generales del MINAG: Dirección General de Competitividad Agraria, Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre, Dirección General de Infraestructura Hidráulica, Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios; por representantes de los OPDs del MINAG: Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA), Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRORURAL), Programa Sectorial de Irrigaciones (PSI),Programa de Compensaciones para la Competitividad (AGROIDEAS), Autoridad el Agua (ANA); y, representantes de las oficinas de Planeamiento y Presupuesto del MINAG y Oficina de Estudios Económicos y Estadísticos del MINAG. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 44 El GTTSACC, tiene un enfoque centrado en reducir la vulnerabilidad del sector agro, a través de procesos y acciones institucionales y la articulación intersectorial para la adaptación al cambio climático. En ese sentido, propuso la formulación del “Plan Nacional de Gestión del Riesgo y Adaptación a los Efectos del Cambio Climático en el Sector Agrario para el período 2012-2021” (en adelante, “PLANGRACC”), y mediante el Oficio Nº 407-2009-AG-DM el gobierno solicitó el apoyo técnico de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) para la formulación de dicha herramienta de planificación, considerándola de prioridad nacional. Es así que el MINAG, a través de la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios, conjuntamente con la FAO Perú, viene desarrollado el PLANGRACC. El PLANGRACC, busca generar 3 productos: Producto 1: Actores generan acciones articuladas en el sector agrario orientadas a la mejora de la gestión de riesgos agropecuarios principalmente en la construcción de resiliencia y la reducción del riesgo ante los eventos climáticos extremos. Producto 2: Plataforma de información adecuada para la gestión de riesgos agropecuarios, principalmente para la generación de resiliencia y reducción del riesgo climático. Producto 3: Lineamientos y estrategias adecuadas que aporten a la política sectorial agropecuario para la gestión de riesgos agropecuarios en la prevención, generación de resiliencia, reducción de vulnerabilidad y adaptación a los efectos del cambio climático. El objetivo del PLANGRACC al 2012 es contar con un instrumento de planificación para el periodo 2012-2021 y hacer frente a los efectos del cambio climático en sector agrario y contribuir con la seguridad alimentaria, a través de las propuestas de acciones, lineamientos de política y proyectos sobre la gestión de riesgos y adaptación al cambio climático. El PLANGRACC servirá como un marco de referencia en la implementación de acciones para la reducción de la vulnerabilidad mediante un enfoque de prevención y planificación para el desarrollo agropecuario, y permitirá identificar las medidas de adaptación al cambio climático para contribuir con la seguridad alimentaria. Durante el 2011, se ejecutaron 24 talleres de diagnóstico a Nivel Nacional, en los cuales se fortalecieron las capacidades regionales. Estos talleres contaron con el apoyo de los Gobiernos Regionales y de los miembros del GTTSACC. Con la elaboración del PLANGRACC se espera beneficiar a la población de las 24 regiones del Perú71, principalmente al sector rural que vive de la pequeña y mediana agricultura, quienes serían los más vulnerables por los eventos climáticos extremos y recurrentes. Los talleres se han realizado con éxito, y contaron con la aprobación y apoyo de gobiernos regionales y productores agropecuarios locales. El pasado 20 de abril el MINAG y FAO, instalaron el comité técnico, que tendrá la misión de concluir con el “Plan de Gestión de Riesgo y Adaptación al Cambio Climático para el Sector Agrario 2012-2021”, el cual tendrá una duración de 18 meses. 71 A la fecha, se ejecutaron 24 talleres regionales de diagnóstico en diferentes regiones entre ellas, Piura, Cajamarca, Madre de Dios, San Martín, Arequipa, Junín, Moquegua, Tacna, Loreto, Amazonas y Ucayali. Información disponible en: http://www.andina.com.pe/Espanol/noticia-minag-instalara-comite-busca-reducir-danos-agricultura-cambio-climatico-404599.aspx INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 45 3.4 El problema de estrés hídrico en el país, en el marco de reforma del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos - Ley de Recursos Hídricos – Ley N° 29338 y su Reglamento – D.S. N° 01-201-AG Dado la importancia de la gestión de los recursos hídricos en el sector agricultura, y dado la vulnerabilidad del recurso a los efectos del cambio climático, que como vimos en el capítulo anterior generadora del estrés hídrico, es importante incorporar en el presente documento, un análisis de las políticas publicas que en el Perú se vienen dando respecto a la gestión del agua. El segundo objetivo de la ENCC, establece que los recursos hídricos se manejan con enfoque de gestión integrada, considerando el impacto del cambio climático en su disponibilidad En ese sentido, corresponde hacer un análisis global de los objetivos de la Ley de Recursos Hídricos (LRH) – Ley N° 29338, toda vez, que una adecuada gestión de los recursos hídricos que priorice su acceso y uso sostenible, es necesario como parte del proceso de adaptación a los efectos del cambio climático. La nueva LRH tiene como objetivo principal reorganizar la estructura de este sistema, con el fin de desarrollar y asegurar la gestión integrada, participativa y multisectorial, el aprovechamiento sostenible, la conservación, la protección de la calidad y el incremento de la disponibilidad de los recursos hídricos. En lo que respecto a los objetivos climáticos, una de las novedades de la normatividad actual sobre recursos hídricos es la incorporación de un artículo en la LRH referente a la prevención ante efectos del cambio climático. En ese sentido, la LRH dispone que el ANA, en coordinación con la autoridad ambiental, desarrolle estrategias y planes para la prevención y adaptación a los efectos del cambio climático, a nivel local, regional y nacional, así como realizar el análisis de vulnerabilidad de los recursos hídricos en gestión integrada con las demás organismos integrantes del Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos. Respecto al diseño del nuevo Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos, éste busca ser integrado y articulado en los diferentes niveles de gobierno, en ese sentido, a nivel nacional se encuentra el ANA como ente rector y máxima autoridad técnico-normativa del Sistema; a nivel local están la Autoridades Locales de Aguas (ALA)72, y en una instancia intermedia están los Consejos de Cuencas73. Pero el Sistema, en su conjunto también cuenta con la participación de diversos actores, tales como, ministerios, gobiernos regionales, organizaciones de usuarios agrarios y no agrarios, comunidades campesinas, entre otros, o se detalla en el cuadro siguiente: GRAFICO N° 2: ORGANIGRAMA ESTRUCTURAL DE LA AUTORIDAD NACIONAL DEL AGUA – ANA 72 Las Autoridades Locales de Agua son las encargadas de administrar las aguas de uso agrario y no agrario en sus respectivos ámbitos territoriales. Estos ámbitos se aprueban mediante resolución ministerial, sobre la base de la agrupación de unidades hidrográficas indivisas, conforme a la metodología aprobada por el MINAG. 73 Los Consejos de Cuenca constituyen la instancia intermedia entre la gestión administrativa del gobierno respecto del recurso y las instancias administrativas participativas. Son órganos de naturaleza permanente integrantes de la autoridad nacional, creados mediante decreto supremo a iniciativa de los gobiernos regionales, con el objeto de participar en la planificación, coordinación y concertación del aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos en sus respectivos ámbitos. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 46 Fuente: Pagina web de la Autoridad Nacional del Agua - ANA La participación de diversos actores en el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos, refleja un claro avance en la institucionalidad de la gestión, más integrada y multisectorial que sus antecesoras. Sin embargo, en la redacción de la ley prevalece un sesgo agrarista, y se otorga un papel disminuido a los consejos de cuenca y gobiernos regionales. El sesgo agrarista se ve más claramente al analizar la estructura del ente rector del sistema. El ANA es un organismo público adscrito al MINAG, responsable de dictar las normas y establecer los procedimientos para la gestión integrada y sostenible de los recursos hídricos. El hecho de que el ANA esté adscrito al MINAG, ha sido materia de discusiones, toda vez que al ser el recurso hídrico de vital importancia para los diferentes sectores debiera estar adscrito al MINAM. Dentro de la estructura de la ANA, el MINAG asume la presidencia del consejo directivo y la jefatura de la ANA está a cargo de un funcionario designado mediante resolución suprema refrendada por el MINAG, en ese sentido se aprecia que el MINAG mantiene el rectorado del Sistema. Otro problema que adolece el sistema, es la falta de presupuesto destinado para sus funciones. Las Autoridades Locales del Agua, encargadas de administrar las aguas de uso agrario y no agrario en sus respectivos ámbitos territoriales, no cuentan con los recursos suficientes, su actuación y capacidad de gestión es aun limitada. En ese sentido, si bien el diseño del Sistema, significa un gran avance en la gestión del agua, es necesario que esto vaya acompañado de recursos presupuestales para su correcta implementación a todo nivel. Respecto a la fortaleza institucional, como se vio antes, debe replantearse el hecho de que la gestión hídrica recaiga en el MINAG. En lo que respecta a la manera en como se aprobó la nueva LRH, ésta tiene como antecedente inmediato a la aprobación de los Decretos Legislativos N° 1081 "Decreto Legislativo que crea el INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 47 Sistema Nacional de Recursos Hídricos" y 1083 "Decreto Legislativo que promueve el Aprovechamiento Eficiente y la Conservación de los Recursos Hídricos", creados en el marco de las facultades delegadas al Poder Ejecutivo para legislar con el fin de implementar el TLC Perú Estados Unidos. Es así que estos decretos fueron aprobados pese a que el Congreso venía tramitando una nueva ley de aguas, más completo y de mayor consenso. Los nuevos decretos buscaban brindar facilidades a la inversión en el uso del agua, por lo que bajaban algunos estándares sociales y ambientales con el fin de favorecer la inversión privada, afectando la sostenibilidad de los recursos hídricos y afectando los derechos reconocidos a los pueblos indígenas y campesinos. En ese sentido no contaban con el apoyo social ni político, y pronto empezaron las oposiciones de la sociedad que pedía su derogatoria. Es en este contexto que se aceleraron en el Congreso los procesos que se venían dando para aprobar la ley de aguas , y en el 2009 se aprueba la Nueva Ley de Recursos Hídricos, Ley N° 29338, que deroga los decretos legislativos 1081 y 1083. No obstante, el texto del Decreto Legislativo N° 1081, que creó el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos, con la Autoridad Nacional del Agua como su ente rector, se encuentra recogido casi en su totalidad en la nueva Ley. Asimismo, parte del Decreto Legislativo N° 1083 se ha incorporado en el texto de la Ley de Recursos Hídricos. Finalmente, se rescata el hecho de que sea una Ley del Congreso, la que regule la gestión del recurso hídrico, lo que le da mayor fuerza normativa. Sin embargo, cabe precisar que en sus inicios la LRH no tuvo gran apoyo político y social, debido en parte a los conflictos socioambientales que venía sufriendo el país , muchos de ellos en torno a la problemática de acceso al agua, además de la desconfianza generada por los decretos legislativos 1081 y 1083 que la antecedieron. A lo anterior, se suma el hecho de que en la etapa de elaboración de la LRH, no hubo una participación real de actores relevantes, razón por la cual representantes de pueblos originarios demandaron al Congreso la derogatoria de la norma, puesto que la consideraban contraria a los mandatos del Convenio 169 de la Organización Nacional del Trabajo. Otra de las principales causas a la oposición de esta norma es que no quedaba claro si la norma promovía la “privatización del recurso”, se argumentaba que contenían elementos que limitarían el acceso al recurso a los grupos económicos más pobres, favoreciendo a los grandes inversionistas. El reglamento, promulgado un año después de la LRH, establece con mayor claridad que no hay propiedad privada sobre este importante recurso. Al respecto del reglamento de la LRH, este ha sido elaborada contando con una mayor participación de la gobiernos regionales y sociedad civil; participaron la Asociación de Gobiernos Regionales, Sociedad Nacional de Industrias (SNI), Sociedad Nacional de Minería y Petróleo (SNMPE), universidades, colegios profesionales, municipalidades, organizaciones no gubernamentales vinculadas con la gestión del agua, la Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego (JNUDRP) y la Asociación de Exportadores; además, el documento borrador del Reglamento fue pre-publicado, y entró en consulta pública, se organizaron talleres de difusión y sensibilización en torno a su contenido.74 3.5 Sobre la gestión de los residuos sólidos. Decreto Legislativo Nº 1065, que modifica la Ley Nº 27314, “Ley de Residuos Sólidos” y la propuesta del Reglamento de Residuos Sólidos Agropecuarios y Agroindustriales”. Mediante Decreto Legislativo Nº 1065, se modifica la Ley de Residuos Sólidos (LRS) y se dispone que la gestión y el manejo de los residuos sólidos de origen industrial, agropecuario, agroindustrial, de actividades de la construcción, de servicios de saneamiento o de instalaciones 74 Información disponible en: http://biznews.pe/noticias-empresariales-nacionales/promulgan-reglamento-la-ley-recursos-hidricos INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 48 especiales, sean normados, evaluados, fiscalizados y sancionados por los ministerios u organismos reguladores o de fiscalización correspondientes, sin perjuicio de las funciones técnico normativas y de vigilancia que ejerce la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) del Ministerio de Salud y las funciones que ejerce el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental del Ministerio del Ambiente75. Que el decreto legislativo Nº 1065, disponga que el MINAG, sea la institución encargada de normar, evaluar, fiscalizar y sancionar los residuos agropecuarios e agroindustriales, es un avance en la integración y articulación de las políticas públicas de gestión de los residuos; así cada sector asumirá la responsabilidad por los residuos que son producidos por las actividades bajo su competencia. En cumplimiento de lo dispuesto por la modificatoria de la LRS, el MINAG publicó en noviembre de 2010, la propuesta de Reglamento de Residuos Sólidos Agropecuarios y Agroindustriales, la misma que colgó en su portal, con la finalidad de recibir opiniones y sugerencias de la sociedad civil. Ha pasado más de un año desde la publicación de la propuesta y el Reglamento de Residuos Sólidos Agropecuarios y Agroindustriales aun no ha sido promulgado, pese a que se subsanaron las observaciones y cuenta con opinión favorable del MINAM; actualmente se encuentra en la PCM para su promulgación. Los objetivos de la propuesta de Reglamento son: (i) asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales sobre el manejo de residuos sólidos, (ii) minimizar los residuos de las actividades agropecuarias y agroindustriales; y, (iii) promover, regular e incentivar la participación de la inversión privada en la gestión de los residuos agropecuarios y agroindustriales. Respecto a objetivos climáticos, el reglamento regula la gestión de estiércol de los animales, que como se vio en el capitulo anterior, es uno de los principales generadores de Oxido Nitroso, uno de los Gases de Efecto Invernadero; en ese sentido de promulgarse el Reglamento, este contribuirá a la mitigación del cambio climático. La Propuesta del Reglamento regula la gestión de los residuos del sector agropecuario en 4 momentos: (i) almacenamiento, prohibiendo el abandono de los residuos en espacios públicos, áreas arqueológicas, Áreas Naturales Protegidas, playas, zonas de amortiguamiento, ríos, entre otros, (ii) el recojo de residuos sólidos haciendo uso de envases adecuados para su recolección, (iii) reaprovechamiento, y/o comercialización, dándole un nuevo uso a los residuos, (iv) tratamiento adecuado, neutralizando sus sustancias peligrosas, facilitando su uso como fuente de energía (biogás) y dando valor agregado. Asimismo, se prohíbe la quema de los residuos vegetales (quema de biomasa), que emite, aunque en menor medida, metano y óxido nitroso. La Propuesta de Reglamento promueve el aprovechamiento de los residuos para su utilización en la producción de biogás, biofertilizante, incentiva el uso de energía renovable, amigable al medio ambiente y que contribuye a la mitigación del cambio climático El diseño de la propuesta de reglamento resulta adecuado, se rescata que regule de manera independiente la gestión de residuos de establecimientos avícolas, de animales mayores, de residuos agroindustriales y los residuos de la actividad forestal; toda vez, que los procesos de 75 Antes de la modificación, el artículo 6° de la Ley de Residuos Sólidos no establecía la obligación de los sectores, de normar la gestión y el manejo de los residuos sólidos producido por los diversos sectores. Solo establecía la obligación de regular, fiscalizar y sancionar. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 49 almacenamiento, recojo, reaprovechamiento y tratamiento varían dependiendo del tipo de residuos y de quien lo genera. El Estado tiene un modelo de economía social de mercado, en ese sentido ha pasado de tener un rol intervencionista de la economía a un rol subsidiario, regulador y promotor, siendo los privados, en el ejercicio de su libre iniciativa, los llamados a ser el motor del crecimiento. En ese sentido, es rescatable que la Propuesta de Reglamento incorporare este rol promotor, encargando a las municipalidades provinciales y distritales la misión de facilitar la inversión del sector privado en la gestión y manejo de residuos sólidos de la actividad agropecuaria y agroindustrial. De la lectura del artículo 47 y 48 de la propuesta normativa, se presupone que la gestión de residuos sólidos resulta atractiva al sector privado, por lo que las municipalidades asumen un rol poco activo; sin embargo, dado que uno de los objetivos principales de la propuesta normativa es promover, regular e incentivar la participación de la inversión privada, lo normado resulta insuficiente para cumplir a cabalidad los objetivos. 3.6 Sobre la generación de energía a partir de la biomasa. Propuesta del Plan Nacional de Agroenergía 2009 – 2020. Mediante, Resolución Ministerial N° 0315-2009-AG, se constituye el grupo de trabajo en Agroenergía, el cual tiene la misión de desarrollar la Estrategia Nacional de Agro-Energía. Al respecto, el MINAG, en su portal web, publicó la propuesta a fin de recibir aportes y comentarios. La propuesta ha recibido los comentarios de todos los actores vinculados al tema al interior del país, y actualmente se encuentra en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) para su correspondiente aprobación. Dicho Plan constituye una herramienta de suma importancia porque establece requisitos y criterios mínimos de sostenibilidad ambiental y social que deberán implementar los gobiernos regionales en la producción de las fuentes agro-energéticas. Entre sus objetivos el plan busca minimizar los impactos en la seguridad alimentaria y en la conservación de los recursos naturales. Pero su principal objetivo es favorecer el uso de la biomasa como fuente de energía, focalizando su accionar en beneficio de las áreas rurales y la promoción de nuevos mercados. Cabe precisar que actualmente la biomasa del sector agrario en Perú es una fuente tradicional de energía que representa el 20 por ciento de la energía primaria consumida en el país, leña y bosta principalmente, siendo en muchas áreas rurales la única fuente de energía y calefacción. Pero la promoción no planificada de esta biomasa perjudica la conservación de ecosistemas ya que pueden ser un factor de deforestación y degradación de la calidad ambiental, así como de mayores emisiones de GEI a la atmosfera. A largo plazo, el plan busca aprovechar la oportunidad generada por el interés mundial en fuentes de energía alternativas, nuevos mercados ambientales y generar inversión en este sector. 3.7 El proceso de mejora del marco normativo forestal y la función de los recursos forestales en un escenario de cambio climático. La Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N° 29763) y el Plan de Reforestación. La función de los recursos forestales respecto al cambio climático ha seguido un proceso de evolución, que va desde considerarlos en los primeros años sólo como simples herramientas para INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 50 la captación y fijación de carbono (promoción de las actividades de reforestación), para luego ser valorados de una manera más integral, identificando entonces procesos más complejos que no sólo se centran en la cantidad de carbono que pueden captar o fijar, sino también en la importancia de su conservación o mantenimiento en pie, es decir, que éstos no sean afectados. Queda claro hoy en día que todo impacto significativo (degradación o deforestación) sobre los ecosistemas boscosos se traduce en una pérdida de los servicios que brindan estos ecosistemas, lo cual repercute directamente en las poblaciones más pobres que aprovechan directamente estos servicios o productos forestales. A lo anterior se añade el impacto significativo derivado de las emisiones de GEI y el cambio climático. Asimismo, se ha ampliado nuestra perspectiva y comenzamos a internalizar que los bosques entonces no sólo tienen importancia para la mitigación, sino también para la adaptación al cambio climático. Bajo esa perspectiva, el Perú no ha sido ajeno a estas discusiones y a lo largo de estos últimos doce años ha venido implementado una serie de políticas implícitas o explícitas que han servido para impulsar y potenciar el valor de nuestros recursos forestales tal y como ha sido reseñado en el capítulo anterior en el presente documento. Sin embargo, la conjunción del potencial de recursos primarios que posee nuestro territorio (minería, hidrocarburos, gas natural), así como la estabilidad social y económica que nos ha caracterizado en los últimos 10 años, ha generado que la explotación de nuestros recursos naturales (renovables y no renovables) incremente su atractivo para los inversionistas. Adicionalmente a ello, debemos indicar que el incremento del precio internacional de algunos “commodities”, como el oro por ejemplo, ha generado el incremento de la minería aurífera aluvial de una manera desordenada, llegando a afectar incluso áreas forestales. Tenemos entonces que a lo largo de estos últimos doce años nuestros recursos forestales se han visto afectados por una serie de procesos que no sólo implican cambios o modificaciones en la política forestal o ambiental del país, sino que debido a las políticas de desarrollo y explotación de recursos naturales, se han creado situaciones jurídicas que vienen afectando la gestión y aprovechamiento sostenible de los bosques, ya sea por la decisión política de implementar mejores vías de comunicación con la Amazonía (infraestructura vial), incrementar la oferta energética (represamiento de ríos en Amazonía para hidroeléctricas), cambio de uso de la tierra (agricultura migratoria en áreas forestales), y hasta el incremento de amenazas como la deforestación por actividades ilícitas (minería ilegal). En consecuencia, a continuación nos enfocamos en algunos de los más importantes procesos que incluyen políticas públicas, marco normativo y reformas institucionales, que vienen afectando la cobertura forestal de nuestro país, y en consecuencia teniendo un impacto sobre el cambio climático y las opciones de desarrollo de nuestro país: i. Proceso de mejora del marco normativo Ley Forestal y de Fauna Silvestre - Ley N° 29763, reforma institucional (nacional sectorial y descentralización) y definición de una política nacional forestal;76 ii. Políticas de reforestación; iii. Desbosque, actividades extractivas e infraestructura; iv. Cambio climático y bosques desde una nueva perspectiva: Promoción e incentivos a la conservación y el manejo forestal 76 La Ley N° 29763 fue publicada el 22 de julio de 2011, y su vigencia y aplicación total está sujeta a la aprobación de su Reglamento. Sólo se encuentran vigentes los artículos relacionados al Servicio Forestal. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 51 Antes de dar inicio al análisis de cada uno de los temas identificados, así como a las diversas políticas que ellos albergan, debemos indicar que al referirnos al sector forestal77 estamos considerando como parte de él a los recursos forestales, sus ecosistemas y los servicios ambientales que ellos proveen, de acuerdo como se define en el artículo 2° de la Ley N° 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre78. A mayor abundamiento, la nueva legislación forestal y de fauna silvestre dispone que sean objeto de trabajo y materia de análisis del sector forestal un conjunto de recursos naturales y actividades económicas que pasamos a explicar en el cuadro a continuación: Patrimonio forestal y fauna (Art. 4°) Actividades forestales y de fauna silvestre (Art.5°) • Los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre. • Los recursos forestales y de fauna silvestre mantenidos en su fuente. • La diversidad biológica forestal y de fauna silvestre, incluyendo sus recursos genéticos asociados. • Los bosques plantados en tierras del Estado. • Los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre. • Las tierras de capacidad de uso mayor forestal y tierras de capacidad de uso mayor para protección, con bosques o sin ellos. • Los paisajes de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre en tanto sean objeto de aprovechamiento económico. • La administración, investigación, conservación, protección, monitoreo, restauración, evaluación, manejo, aprovechamiento, poblamiento, repoblamiento y mejoramiento del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación. • La forestación y reforestación. • El manejo de la flora y fauna silvestre in situ y ex situ. • Las actividades agroforestales y silvopastoriles en tierras de capacidad de uso mayor forestal o de protección. • Coadyuvar a la provisión de los servicios de los ecosistemas forestales y otros sistemas de vegetación silvestre. • El aprovechamiento económico no consuntivo de los paisajes de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre. 3.7.1 Antecedentes (2007 – 2012) Para entender el contexto del sector forestal peruano de los últimos cinco años, hay que considerar como procesos claves el de reforma estatal generado a partir de la suscripción del Acuerdo de Promoción Comercial con los Estados Unidos, así como la construcción de una nueva propuesta de política y ley forestal y de fauna silvestre, la cual finalmente fuera aprobada mediante Ley N° 29763. a. El Acuerdo de Promoción Comercial y el sector forestal peruano 77 No se ha tomado en cuenta dentro del análisis a las Áreas Naturales Protegidas por el Estado, por cuanto ellas se encuentran reguladas por una ley especial, ley N° 26834. 78 Artículo 2°.- Definición de recursos forestales, fauna silvestre y servicios ambientales 2.1 Son recursos forestales los bosques naturales, plantaciones forestales y las tierras cuya capacidad de uso mayor sea de producción y protección forestal y los demás componentes silvestres de la flora terrestre y acuática emergente, cualquiera sea su ubicación en el territorio nacional. 2.2 Son recursos de fauna silvestre, las especies animales no domesticadas que viven libremente y los ejemplares de especies domesticadas que por abandono u otras causas se asimilen en sus hábitos a la vida silvestre, excepto las especies diferentes a los anfibios que nacen en las aguas marinas y continentales que se rigen por sus propias leyes. 2.3 Son servicios ambientales del bosque, los que tienen por objeto la protección del suelo, regulación del agua, conservación de la diversidad biológica, conservación de ecosistemas y de la belleza escénica, absorción de dióxido de carbono y en general el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 52 La agenda política del país y en especial del gobierno entrante (2006 – 2011), se vio marcada por la ratificación y la necesidad de poner en marcha lo más pronto posible, el Acuerdo de Promoción Comercial - APC suscrito con los Estados Unidos79. Los compromisos asumidos por el Estado peruano a partir del APC, significaban un reto para la administración pública nacional, por cuanto se requerían que diversos sectores modernicen su gestión e impulsen políticas sectoriales destinadas a fortalecer las capacidades de los actores más vulnerables a la competencia generada con el ingreso de nuevos productos y servicios al mercado nacional. El proceso de reforma a ser implementado por el Perú con motivo del APC, se vio complementado por el Protocolo de Enmienda suscrito por ambos países el 25 de junio de 200780, y que significó incluir dentro del proceso de reforma al sector forestal, así como definir como fecha de vigencia del acuerdo el 01 de febrero de 2009. El denominado anexo forestal, aprobado en el Protocolo de Enmienda tiene cuatro ejes de trabajo: i) Fortalecimiento del manejo del sector forestal, ii) Verificación y medidas de observancia; iii) Subcomité de Manejo del Sector Forestal; iv) Comentarios del Público81. Bajo ese contexto y ante la necesidad de proponer e implementar una serie de reformas, el Congreso mediante Ley Nº 29157, delegó facultades para legislar al Poder Ejecutivo, por ciento ochenta días (180), para legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementación del APC. Como consecuencia, entre enero y junio de 2008 se publicaron una serie de Decretos Legislativos, algunos de los cuales fueron posteriormente revisados y derogados por el Congreso, como por ejemplo: el Decreto Legislativo Nº 1064, referido al régimen de tenencia de la tierra y el Decretos Legislativos Nº 1090, Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Dichos decretos, fueron cuestionados duramente y originaron la movilización y protesta de diversos actores sociales, en especial de las comunidades nativas, lo que generó finalmente una polarización entre el gobierno y el gremio de comunidades nativas lo que generó los lamentables sucesos de Bagua en junio de 2009. Dentro de la cartera de Decretos emitidos hubieron importantes avances en materia ambiental, pudiéndose identificar como los más resaltantes para el sector forestal los Decretos Legislativos Nº 1013 y Nº 1085 que significaron, respectivamente, la creación del Ministerio del Ambiente (MINAM) y la creación del Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR). Asimismo, el Decreto Legislativo 1079 mejoró las condiciones para la protección efectiva de las áreas naturales protegidas por el Estado. En el marco de la reforma normativa destinada a desincentivar las conductas ilícitas que afectan a los bosques, debemos mencionar la modificación del Título XIII del Código Penal, referido a los delitos contra el medio ambiente y los recursos naturales, aprobada por la Ley Nº 29263, publicada el 02 de octubre de 2008, y vigente desde el 01 de abril de 2009. La norma planteó el aumento de las penas relacionadas a la extracción, comercialización y transporte de especies de flora y fauna, explicitando como agravantes la afectación de áreas naturales protegidas, tierras de comunidades nativas, así como si el mismo se desarrolla a través de una organización delictiva, entre otros. 79 El APC fue suscrito el 12 de abril de 2006, aprobado por el Congreso de la República del Perú mediante la Resolución Legislativa N° 28766 y ratificado por el Poder Ejecutivo mediante el Decreto Supremo N° 030-2006-RE. 80 El Protocolo de Enmienda fue aprobado por el Congreso de la República del Perú mediante la Resolución Legislativa N° 29054 y ratificada por el Poder Ejecutivo a través del Decreto Supremo N° 040-2007-RE. 81 Las principales obligaciones en materia forestal que abarcan los ejes mencionados se encuentran detallados en el anexo Nº 18.3.4 del Protocolo de Enmienda del Acuerdo de Promoción Comercial suscrito entre Perú y USA. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 53 No obstante lo señalado, aún es necesario hacer énfasis en temas como el fortalecimiento de las capacidades de las comunidades nativas para gestionar y vigilar sus bosques, mejora del marco presupuestal para el cumplimiento de las funciones transferidas a los gobiernos regionales en materia forestal, transparencia y vigilancia forestal, entre otros. Actualmente, las entidades encargadas de dar cumplimiento al Anexo Forestal del APC han elaborado y actualizado la denominada “Matriz de cumplimiento del anexo forestal del acuerdo comercial Perú – Estados Unidos” en la cual se especifican las actividades realizadas para el cumplimiento, así como las acciones pendientes82. b. El proceso de creación de una nueva política y ley forestal y de fauna silvestre Luego de la derogatoria del Decreto Legislativo N° 1090, generado a partir de la oposición de los gremios de comunidades nativas por considerarlo atentatorio contra sus derechos, y ante la necesidad de revisar las políticas forestales y establecer un mejor marco regulatorio, el Ministerio de Agricultura publicó la Resolución Ministerial Nº 544-2009-AG, mediante la cual dispuso la realización de un proceso nacional participativo y descentralizado para la revisión y actualización de la legislación forestal y de fauna silvestre. La implementación de este mandato, a nivel del ejecutivo, involucró a una serie de entidades, como el Ministerio del Ambiente, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Presidencia del Consejo de Ministros, el Organismos de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre – OSINFOR, entre otros. El compromiso político del Ministerio de Agricultura, los procesos de diálogo entablados durante el 2009 con los representantes de los gremios de comunidades nativas a nivel nacional, y la percepción de los diversos actores del sector forestal, de la necesidad de mejoras estructurales, fueron el escenario en el cual se impulsó la construcción de una política forestal nacional y una propuesta de nueva ley forestal y de fauna silvestre. El resultado de este proceso fue la elaboración de dos propuestas normativas, una política forestal y una nueva ley forestal, lamentablemente ambas propuestas no han seguido el mismo derrotero. En efecto, la política forestal no ha sido aprobada hasta la fecha, sin embargo la propuesta de ley, fue presentada al Congreso de la República en el primer semestre del 2010, y posteriormente aprobada mediante la Ley N° 29763 en julio de 2011, luego de que la Comisión Agraria del Congreso llevara a cabo un proceso participativo y de consulta previa con las comunidades nativas. En lo que respecta al proceso de consulta, debe considerarse que el mismo estuvo compuesto por un total de 11 talleres informativos, y 2 plenarias de 4 días cada una en donde las comunidades nativas y sus principales gremios llegaron a importantes consensos con el Congreso. Ahora bien, el nuevo reto que debe afrontar el sector forestal es impulsar el debate para la formulación del Reglamento de la Ley N° 29763, en tanto es un requisito indispensable para poder implementar las reformas propuestas en el marco de la Ley N° 29763, además de constituir un requisito para su vigencia plena, en tanto de acuerdo a la sexta disposición complementaria final, sólo se encuentran vigentes los artículos entre el 12° y 17°, 135°, sexta, sétima y octava disposiciones finales complementarias, referidas en su mayoría a la creación del Servicio Forestal Nacional – SERFOR y su implementación en el corto plazo, siendo entonces que las demás disposiciones de la ley sólo tomarán vigencia al día siguiente de la publicación de su Reglamento. 82 El documento puede ser visualizado y descargado ingresando a la siguiente dirección electrónica: http://www.acuerdoscomerciales.gob.pe/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=56&Itemid=79 INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 54 Debemos mencionar que durante el proceso de participación y consulta de la ahora Ley N° 29763, también se encontraba en el Congreso cuando menos dos proyectos de Ley sobre los Servicios Ambientales ante la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología. EL trabajo de dicha Comisión sólo logró alcanzar un total de 04 audiencias públicas a niel nacional y concluyó con la propuesta de un texto sustitutorio, sin embargo, pese a los esfuerzos de la Comisión, el pleno del Congreso no logró debatirla durante su mandato (2006 – 2011), lo que en consecuencia, al instalarse el nuevo Congreso en julio de 2011, motivó su archivamiento de acuerdo al Reglamento del Congreso83. Es importante resaltar que a la fecha, el Congreso ha vuelto a impulsar el debate sobre la necesidad de una Ley de Servicios Ambientales, a través de una propuesta elaborada por la actual Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología. 3.7.2 Ley forestal y de fauna silvestre – Ley N° 29763- . Herramienta para la asignación de derechos a pequeños titulares del bosque y una opción para combatir la agricultura migratoria A manera de introducción, podemos señalar que de acuerdo al documento “El cambio climático para los responsables de políticas forestales”, publicado por la Food and Agriculture Organization (FAO), dentro de las políticas forestales con impacto en la mitigación del cambio climático podemos considerar aquellas destinadas a la retención de carbono, tales como la forestación, reforestación y restauración forestal, asimismo debemos considerar aquellas que tienen por objetivo la conservación de reservas forestales, como la promoción del ordenamiento de los bosques, la promoción de las actividades de impacto reducido, manejo de fuegos, plagas, entre otros. En lo que respecta a adaptación, tenemos entre otras medidas la prevención de la fragmentación del paisaje y la mejora de los corredores de biodiversidad, el fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones comunitarias para mejorar la gobernanza, diversificación de productos, entre otros. El documento señala otras opciones, las cuales se reflejan mucho más didácticamente en el siguiente cuadro: 83 Una posible explicación para que el proyecto de ley de servicios ambientales no haya sido discutido por el pleno del Congreso, es que ya se encontraba comprometido con impulsar el proceso de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, lo que implicó una serie de esfuerzos, tanto técnicos como económicos, tanto del sector público como de la cooperación internacional. Asimismo, la propuesta de ley forestal, dado el proceso participativo y de consulta, fue el más mediático durante el último año del período parlamentario 2006 – 2011. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 55 Cuadro N° 10 Ejemplos de medidas de mitigación y adaptación en el sector forestal OPCIONES DE MITIGACIÓN OPCIONES DE ADAPTACIÓN Retención de carbono mediante aumentos en los bosques, árboles y la mejora de existencias de carbono Reducción de la vulnerabilidad y fortalecimiento de la capacidad de adaptación de los árboles y los bosques especialmente en los ecosistemas forestales frágiles 1.1 Forestación, reforestación y restauración forestal 1.1 Ordenación de la biodiversidad forestal 1.2 Aumento de la cubierta forestal en los sistemas de explotación agrícola (agrosilvicultura), los paisajes rurales y las ciudades 1.1.1 Escoger las procedencias más adecuadas y promover las especies adaptables 1.3 Incremento de las existencias de carbono y la capacidad de absorción por medio de prácticas silvícolas 1.1.2 Proteger las formaciones forestales maduras 1.3.1 Empleo de técnicas silvícolas para aumentar la productividad de los bosques y las existencias de carbono 1.3.2 Aumentar el contenido de carbono del suelo 1.1.3 Proteger grupos funcionales y especies clave Conservación de reservas forestales de carbono mediante la reducción de la deforestación y degradación de los bosques 2.1 Tratamiento de los impulsores de la deforestación 2.2 Promoción de la ordenación sostenible de los bosques y la tierra 2.2.1 Implementación de explotación maderera de impacto reducido 2.3 Conservación eficaz de áreas forestales protegidas 2.4 2.5 Manejo integral del fuego en los bosques y en Control de plagas y enfermedades Sustitución usando productos madereros 1.1.4 Proteger los refugios climáticos y especies más amenazadas fuera de su hábitat 1.1.5 Evitar la fragmentación del paisaje y mejorar los corredores de biodiversidad 1.2 Mantenimiento de la salud y vitalidad forestal para reducir la vulnerabilidad 1.2.1 Control de plagas y enfermedades 1.3 Mejora del control y la extinción de incendios 1.3.1 Control integrado de incendios en bosques y en tierras adyacentes no forestales 1.4 Adaptación de prácticas de ordenación forestal 1.4.1 Minimizar los riesgos de las alteraciones forestales derivadas de la subida del nivel del mar y eventos extremos (por ejemplo, arbolado volteado por el viento, erosión, desprendimiento de tierras, etc.) 1.4.2 Selección de especies, preparación del suelo, plantación, mezcla, cuidados culturales, operaciones de aclareo, etc. 3.1 Sustitución de acero, hormigón, aluminio y plástico de forma sostenible con productos madereros aprovechados legalmente Reducción de la vulnerabilidad y fortalecimiento de la capacidad de adaptación de las comunidades que dependen de los bosques 3.2 Uso de bioenergía basada en la madera producida de manera sostenible para sustituir a los combustibles fósiles 2.1 Refuerzo de los mecanismos locales de supervivencia 2.2 Fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones comunitarias para mejorar la gobernanza 2.3 Diversificación de los productos relacionados con los bosques y las oportunidades de Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, "El cambio climático para los responsables de las políticas forestales", 2012, p.5. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 56 Bajo las políticas forestales con impacto en el cambio y mitigación del cambio climático así como de acuerdo a los elementos de evaluación de políticas, consideramos importante evaluar algunos aspectos de la Ley N° 29763, Ley forestal y de fauna silvestre, la cual trae consigo una serie de reformas que significan una serie de retos para el país, y muchas de ellas de implementarse, aportarían a los esfuerzos de mitigación y adaptación al cambio climático. Al respecto, este tipo de políticas requiere primero mejorar y fortalecer el marco institucional y la capacidad de los actores públicos encargados de llevar a cabo estas reformas. Más aun considerando que actualmente las autoridades encargadas de implementar las políticas forestales se encuentran en una situación gravísima de falta de fondos y capacidades en el ejercicio de sus funciones forestales.84 Es así que hemos escogido para efectos del presente análisis de política una de las medidas más relevantes en torno a la implementación de la Ley 29763. Nos referimos a aquella por la cual el Estado peruano buscará identificar aquellas áreas donde determinados usuarios de bosques vienen realizando actividades económicas (como es el caso del café) que no se han encontrado comprendidas dentro de lo que comprendía el sector forestal. Identificando dichas actividades mediante un proceso acucioso, el Estado buscará formalizar y estabilizar la existencia de actividades agroforestales, de manejo de bosques remanentes o realización de actividades consuntivas que puedan ser soportadas por determinados ecosistemas. De esta forma se podrían destinar acciones de comando control hacia esas zonas, pero además (y sobre todo) se podrían canalizar incentivos referidos a la valorización de las áreas como parte de una política de cambio climático y bosques. En ese sentido, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre – Ley N° 29763, propone una serie de mejoras al modelo de ordenamiento y zonificación del patrimonio forestal, así como al sistema de concesiones y a la implementación de técnicas de manejo forestal adecuadas de acuerdo al impacto de la actividad e intensidad de inversión. Asimismo, dispone la prohibición del cambio de uso de la tierra de aptitud forestal para fines agrarios. A ello se añaden criterios y un marco regulador referido a la utilización de las tierras con capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivo permanente (áreas no forestales) que cuentan con cobertura vegetal; en esos casos, la norma exige: (i) La intervención del Ministerio del Ambiente (opinión previa favorable en caso de afectación de tierras públicas) o del gobierno regional (opinión previa favorable en caso de tierras privadas); (ii) Observancia de la zonificación ecológica y económica (tierras públicas) o la microzonificación (tierras privadas); y, (iii) Conservar por lo menos el 30% de la cobertura vegetal. Con ésta política se busca reducir los procesos de deforestación originados por actividades agrícolas durante los últimos años, las cuales han significado de acuerdo al Plan Estratégico Sectorial Multianual 2007 – 2011 del Ministerio de Agricultura una tasa anual de deforestación aproximada de 149,632 ha, producidas principalmente por la agricultura migratoria (conversión de uso de las tierras boscosas hacia fines agropecuarios, debido a la migración de los agricultores desde la sierra a la selva) que han venido afectando la Amazonía peruana.85 84 Desde hace 3 años, cuando comenzaron las transferencias de funciones forestal y de fauna silvestre a los gobiernos regionales, se ha venido reclamando desde los propios gobiernos regionales (Ej.: Loreto – mediante comunicaciones formales) que no se han derivado los recursos necesarios para ejercer las funciones forestales y de fauna silvestre. 85 Ministerio de Agricultura, Plan Estratégico Sectorial Multianual 2007 – 2011, p.24 - 25. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 57 Sobre el diseño de la política, si bien es cierto el proceso de reglamentación de la Ley N° 29763 se encuentra en sus primeros pasos86, queda claro que uno de los temas importantes a considerar en dicho proceso será el análisis de las causas de la deforestación por agricultura migratoria. Se deberá observar que en virtud del marco de titulación de tierras y por una laxitud en la implementación de la legislación forestal, se ha venido legalizando la deforestación en razón de las políticas agrarias. Se ha generado así el incentivo perverso de entender que para obtener un título de propiedad en áreas rurales se deben instalar “mejoras”, las cuales han sido valoradas de la misma manera si es que ellas son realizadas en zonas de costa, sierra o selva, lo que ha significado en esta última región que los pobladores decidan rozar y quemar grandes extensiones de tierras de aptitud forestal para poder instalar sus parcelas agrícolas, y de esa manera acceder al régimen de propiedad agraria rural. En ese sentido, el nuevo marco forestal busca implementar los mecanismos de asignación de derechos, que respondan a las necesidades reales de los pobladores que hoy en día se encuentran en los bosques y en las zonas de frontera de bosques. Para responder a estas necesidades, la mencionada Ley N° 29763 ha creado la posibilidad de otorgar derechos a pequeños tenedores de tierras de aptitud forestal (hasta 100 ha) para que instalen sistemas agroforestales o aprovechen áreas consideradas como bosques remanentes, comprometiéndose a la ejecución de actividades que aseguren el mantenimiento de la cobertura forestal asignada a cada titular.87 Dichas figuras de asignación de derechos sobre recursos forestales, resulta novedosa al amparo de las normas forestales, pues hasta la fecha la normativa no preveía modalidades de acceso similares. Si bien es cierto que estas nuevas modalidades de acceso a los recursos forestales para los pequeños titulares, abre una puerta para que los procesos de saneamiento territorial en selva puedan contar con una herramienta distinta a las del régimen exclusivamente agrario, resulta imprescindible que durante el proceso de reglamentación se establezcan claramente las características mínimas de lo que implica la sostenibilidad y conservación de los recursos forestales, así como estructurar los mecanismos necesarios para realizar una adecuada y eficiente asignación de derechos, control y supervisión. Cabe mencionar que en lo que respecta al otorgamiento de estos derechos, la competencia ha sido asignada a las autoridades regionales forestales y de fauna silvestre, mientras que la supervisión quedaría en manos del Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR), tal y como se desprendería del artículo 3° del Decreto Legislativo N° 1085.88 86 Fue convocado de forma oficial mediante la promulgación de la Resolución Ministerial Nº 048-2012-AG, del 21 de febrero de 2012. Artículo 63. Cesión en uso para sistemas agroforestales (Ley N° 29763) Procede el otorgamiento de cesión en uso en el caso de sistemas agroforestales en las zonas de producción agroforestal, silvopecuaria o recuperación. En estos casos, la autoridad regional forestal y de fauna silvestre suscribe contratos de cesión en uso en tierras de dominio público, en superficies no mayores a cien hectáreas, con las condiciones y salvaguardas establecidas por el SERFOR y en el marco de la presente Ley y su reglamento, respetando los derechos adquiridos. Artículo 64. Cesión en uso en bosques residuales o remanentes (Ley N° 29763) En zonas determinadas como bosques residuales o remanentes, procede el otorgamiento, por la autoridad regional forestal y de fauna silvestre, de cesiones en uso a favor de pobladores locales asentados que cuentan con título o posesión sobre las zonas adyacentes a dichos bosques, de acuerdo a las condiciones establecidas en el reglamento de la presente Ley. Dicha cesión en uso tiene la finalidad de conservar la cobertura forestal y aprovechar los bienes y servicios en tales áreas sobre la base de contratos de cesión en uso por cuarenta años renovables, en superficies no mayores a cien hectáreas. En caso de que se busque aprovechamiento comercial de los bienes o servicios ambientales, contará con el correspondiente plan de manejo. 88 Artículo 3.- De las Funciones El OSINFOR, tendrá las siguientes funciones: 3.1 Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de los títulos habilitantes otorgados por el Estado, así como las obligaciones y condiciones contenidas en ellos y en los planes de manejo respectivos. Considérese títulos habilitantes para efectos de esta Ley, los contratos de concesión, permisos, autorizaciones y otros, que tengan como objetivo el aprovechamiento sostenible y la conservación de los recursos forestales y de fauna silvestre; así como los servicios ambientales provenientes del bosque. 87 INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 58 Ahora bien, para asegurar el cumplimiento de las actividades de supervisión, resulta necesario implementar un régimen que permita realizar el seguimiento de los derechos otorgados, más aun tomando en cuenta el número de contratos de cesión en uso a otorgar, así como los instrumentos de gestión o manejo forestal que les serán exigidos o monitoreados. Actualmente la implementación de las políticas forestales que pretenden asignar derechos a pequeños titulares de áreas forestales (no más de 100 ha), se encuentra en proceso de reglamentación. De otro lado, a la fecha aun existen procedimientos de titulación de tierras en la selva peruana bajo normas de acceso a la tierra agraria, es decir, que premian con titulación a la deforestación de tierras con aptitud forestal en lugar de sancionarlas como es debido. En consecuencia, es eminentemente urgente la implementación del marco normativo de la Ley 29763 con la reglamentación de dicha norma, así como con la implementación de una reforma en el marco de titulación de tierras para la Amazonía peruana, dado que las normas con las que se viene titulando a la fecha dirigen incentivos perversos que provocan deforestación y degradación forestal. Asimismo, se requiere definir la forma como se tramitarán los procedimientos administrativos en curso sobre titulación de tierras en Amazonía89, en virtud a que casi en su mayoría están sustentadas en una base legal proveniente de la norma de registro de predios rurales, Decreto Legislativo 667 y normas complementarias y modificatorias, que favorecen la deforestación y degradación en su implementación en zonas forestales, en especial la Amazonía peruana y que entran en directa contradicción con lo estipulado por la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Como se ha descrito anteriormente, serán las autoridades regionales forestales y de fauna silvestre las encargadas de implementar los contratos de cesión en uso para la implementación de sistemas agroforestales, así como para el aprovechamiento de bosques remanentes, sin embargo, debemos considerar que a la fecha la mayor parte del financiamiento para la ejecución de las funciones en materia forestal han pretendido ser sostenidas a partir de la contraprestación que pagan los titulares de derechos de aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre, el cual no ha sido suficiente para ejecutar al menos las acciones de control y supervisión de aquellos derechos otorgados al amparo de la Ley N° 27308, los cuales sólo abarcan hasta la fecha menos de 10 millones de hectáreas. Debemos tener en cuenta también, que los procesos de saneamiento de la propiedad rural a gran escala, durante la última década, han sido financiados a través de créditos otorgados por la banca multilateral. A la fecha estos créditos no han sido renovados, por lo que el Estado peruano ha tenido que paralizar estos procesos de saneamiento. A ello debemos indicar que el procesos de saneamiento de la propiedad rural, fue transferido a los gobiernos regionales, quienes sólo habrían recibido la función y el acervo documentario, mas no los fondos ni las capacidades necesarias, pues al momento de la transferencia, se encontraba en negociación el otorgamiento de otro nuevo crédito para culminar los procesos en la selva peruana. El OSINFOR podrá ejercer sus funciones de supervisión y fiscalización a través de personas naturales o jurídicas de derecho privado, especializadas en la materia, pudiendo recurrir a herramientas tecnológicas. Para ello implementará un Registro Administrativo de personas naturales y jurídicas de derecho privado que se encuentren debidamente acreditadas para llevar adelante estas funciones. El Reglamento establecerá los requisitos para esta acreditación. (el subrayado es nuestro) 89 De acuerdo a estudios sobre titulación de tierras en la Amazonía peruana, como los de (BALDOVINO, S. 2010) en el Manual de Derecho Ambiental de la SPDA, el Estado peruano continúa permitiendo con la legislación sobre tierras la titulación de tierras con fines agropecuario en Amazonía que han sido anteriormente deforestadas. Esto pese a que existen mandatos legales en contra desde la Ley Forestal y de Fauna Silvestre vigente, Ley 27308, que serían mejorados con la implementación de la Ley 29763, nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 59 Ante este panorama, se deben fortalecer adecuadamente las funciones de los gobiernos regionales, tanto en materia forestal como en saneamiento de la propiedad rural, dejando espacio al ingreso de las nuevas políticas sobre tenencia de los bosques que pretende impulsarse a partir de la Ley N° 29763. Desde las instancias regionales se cuenta con interés en formalizar la propiedad rural bajo nuevas reglas de juego e incentivos, sin embargo, a la fecha no se ha podido dotar de las capacidades técnicas y presupuestales desde el Estado central para que esta intención, colocada como derrotero de trabajo inclusive por instancias de coordinación interregional como el Consejo Interregional Amazónico – CIAM90, cuenten con el adecuado impulso desde las instancias de decisión de política y financiamiento. Se espera que con el impulso de un marco normativo forestal renovado este apoyo llegue también. De la misma manera se debe diseñar un adecuado sistema de monitoreo y supervisión que responda a las características de los derechos de cesión en uso que se pretenden entregar como producto de la aplicación de la nueva ley forestal. Sobre el apoyo político – social a la Ley N° 29763, cabe precisar que la Ley ha sido producto de un proceso iniciado por el Poder Ejecutivo durante el segundo semestre del año 2009 y que culminó con la presentación de un proyecto de ley ante el Congreso de la República en mayo de 2010. Durante este proceso participaron coordinadamente profesionales de los Ministerios de Agricultura, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Ministerio del Ambiente y la Presidencia del Consejo de Ministros, a través del Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre. El citado proceso constó de tres etapas: Primera. De consulta de los lineamientos de política y normativa forestal, en donde se identificaron las grandes áreas de interés del conjunto de actores vinculados a la gestión forestal. Segunda. De construcción participativa y descentralizada de la política nacional forestal y de las áreas de desarrollo de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Tercera. Elaboración final de la propuesta de PNF, a ser aprobada por el MINAG, el Proyecto de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, a ser presentado por el Ejecutivo al Congreso de la República y los aportes consensuados para el Reglamento de la Ley presentada. Desde el último bimestre del año 2010 y hasta el mes de mayo, la Comisión Agraria del Congreso de la República implementó un proceso de consulta previa del proyecto de ley forestal y de fauna silvestre con los pueblos indígenas a fin de dar a conocer sus alcances y recoger sus inquietudes, y con ello propiciar el diálogo intercultural a que se refiere el convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo – OIT. Finalmente, el trabajo de la Comisión Agraria culminó con la aprobación en el pleno de la citada Ley N° 29763, la cual tiene a la fecha aun pendiente su Reglamentación, el cual también tiene previsto un proceso de participación de los diversos actores forestales, así como un proceso de consulta previa libre e informada a ser desarrollado con los pueblos indígenas. 90 Respecto de las iniciativas del CIAM, ver: www.ciam.org.pe Se puede ubicar en dicha web la decisión política de los gobiernos regionales amazónicos y otros gobiernos regionales aliados de apoyar el proceso de reglamentación y puesta en marcha de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 29763. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 60 Actualmente se viene implementando un proceso participativo para el Reglamento de la Ley 29763, en donde se espera discutir a profundidad los procedimientos para el establecimiento de áreas bajo titulación formal en pequeños predios, y se buscará afinar la herramienta para revertir el proceso perverso de titulación que se ha venido llevando a cabo en toda la Amazonía peruana. 3.7.3 El Plan Nacional de Reforestación: Como hemos señalado anteriormente, una de las primeras acciones tomadas desde las políticas forestales en razón al cambio climático fueron aquellas tendientes a promover las actividades de reforestación, a fin de incrementar la cobertura forestal y con ello la fijación de carbono. De acuerdo a las cifras oficiales del Ministerio del Ambiente91, la tasa de deforestación promedio entre 1990 – 2000, resultó ser 149,631.76 hectáreas por año, las áreas deforestadas por la agricultura significan el 44,18% de la totalidad de las hectáreas deforestadas a nivel nacional, lo que la sitúa como la primera causa de la deforestación a nivel nacional. Con el objetivo de dar respuesta a esta realidad, el MINAG aprobó mediante Resolución Suprema N° 02-2006-AG, el Plan Nacional de Reforestación, una de las herramientas de política que habían sido previstas dentro de la Ley N° 27308, Ley forestal y de fauna silvestre promulgada en julio de 2000. El Plan Nacional de Reforestación92 advierte de la existencia de 10.5 millones de hectáreas aptas para reforestar, de las cuales 7.5 millones se encuentran en la sierra, 2.5 millones en la selva y 0.5 millones en la costa. Además hace hincapié en la falta de incentivos para la reforestación en el país, el escaso aporte al producto bruto interno del sector forestal, los bajos niveles de producción y exportación maderable proveniente de plantaciones, entre otros. Como se ha señalado anteriormente, el plan nacional de reforestación marcó una hoja de ruta en lo que respecta a la planificación en el sector agricultura, lamentablemente sólo ha logrado impulsar hasta la fecha acciones claras en el ámbito agrícola, mas no en el sector forestal, al menos si se refiere a grandes proyectos de inversión pública. Sin embargo el mencionado plan también hacía mención a la falta de incentivos y beneficios para impulsar la reforestación a nivel nacional. En ese contexto, el año 2006 se promulgó la Ley N° 28852, Ley de promoción de la inversión privada en reforestación y agroforestería, la cual planteó un nuevo régimen de concesiones para el otorgamiento de tierras con fines de reforestación, excluyéndolo del régimen y reglas establecidas en al legislación forestal vigente93. A pesar de que a grandes rasgos la norma parecía flexibilizar el marco normativo para incentivar el ingreso de inversiones en reforestación, la norma jamás fue reglamentada, hasta que finalmente ha sido derogada casi en su totalidad por la publicada Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre que se encuentra aun en proceso de reglamentación. 91 Ministerio del Ambiente, Mapa de deforestación de la Amazonía peruana, capítulo 4: Causas de la deforestación, p. 92. Ministerio de Agricultura, Plan nacional de reforestación, p. 13. 93 En efecto la Ley N° 28852 derogó el artículo 28° de la Ley N° 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y con ello se excluyó del régimen forestal el otorgamiento de concesiones de forestación y reforestación, pasando a ser ellas otorgadas según las reglas que se propondrían a partir de la reglamentación del nuevo sistema de concesiones propuesto por la norma derogatoria, la cual incrementó el número de años de vigencia de las concesiones de 40 a 60 años, así como una serie de beneficios e incentivos atractivos para la inversión en el sector. 92 INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 61 La Ley N° 29763 ha exceptuado de su derogación los artículos 1° y 3° de la Ley N° 28852, los cuales, respectivamente, declaran de interés nacional la reforestación y agroforestería, y otorgan beneficios que le reconocen a la actividad agrícola los Decretos Legislativos N° 662, 757° y la Ley N° 27360. Las mencionadas normas establecen una serie de beneficios para la inversión, como la posibilidad de suscribir contratos de estabilidad jurídica (DL N° 662), así como obtener beneficios tributarios y flexibilidad en las regulaciones referidas al régimen tributario y laboral (Ley N° 27360). En este punto del análisis corresponde indicar otros objetivos estratégicos del plan nacional de reforestación que no han sido desarrollados a la fecha y que vienen retrasando el desarrollo de las inversiones en materia de reforestación, así tenemos entre otros: i) la implementación de un catastro de tierras disponibles para plantaciones forestales; ii) establecimiento de un programa de mejora tecnológica; iii) creación del fondo de inversión de plantaciones forestales; iv) aplicación de una política de mecanismos e incentivos financieros; v) instrumentar mecanismos de pagos por servicios ambientales provenientes de plantaciones, entre otros. En consecuencia, existen pendientes aun una serie de iniciativas plasmadas en el plan nacional de reforestación, que no han venido siendo desarrolladas por los diversos sectores, en especial del sector agricultura, por lo que resulta necesario incorporarlas dentro del debate y la agenda nacional a fin de impulsar las inversiones sostenibles en materia de forestación y reforestación. Con motivo de la reciente modificación del marco normativo forestal, se ha dispuesto la creación del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre - SERFOR, órgano técnico especializado adscrito al Ministerio de Agricultura, quien tendrá encargado como función principal la gestión coordinada con los gobiernos regionales del acceso, administración y control de los recursos forestales y de fauna silvestre. En razón de los procesos de descentralización, la Ley N° 29763 reconoce que la gestión de los recursos forestales es ejecutada principalmente por los gobiernos regionales, recayendo principalmente en el SERFOR las funciones de coordinación, planificación nacional del sector forestal, y de construcción de mejoras del marco técnico y normativo. En ese orden de ideas, la institucionalidad en materia forestal viene siendo revisada, quedando aun como reto dotarlas aun dentro de su diseño reglamentario de todos los elementos necesarios para ejercer de una manera efectiva la promoción de las actividades de reforestación. Por el lado de la mejora del marco normativo y la generación de regulaciones que se ajusten adecuadamente a los fines ambientales y económicos de las inversiones, la Ley N° 29763 ha diferenciado las actividades de forestación y reforestación de las denominadas plantaciones forestales, y dentro de éstas últimas ha dejado claro que no se encuentran las plantaciones con fines agroenergéticos o agroindustriales, esto ultimo con la finalidad de evitar la utilización de tierras de aptitud forestal con fines distintos a sus calidades y características biofísicas. Asimismo, la mencionada Ley reconoce la importancia de las actividades de conservación de los ecosistemas forestales como una estrategia para la mitigación y adaptación al cambio climático, pudiendo la institucionalidad forestal asignar recursos presupuestales en el desarrollo e implementación de planes de prevención, educación, entre otros. De acuerdo a la información recopilada y analizada, aun existen una serie de acciones que tomar a fin de impulsar el plan nacional de reforestación, el cual bajo la nueva coyuntura institucional, podrá ser liderado por un órgano técnico especializado, SERFOR, quien deberá coordinar con los INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 62 diversos gobiernos regionales las estrategias de intervención de acuerdo a las prioridades y necesidades de cada departamento. No se puede dejar de mencionar los avances que ha habido en los últimos años en lo que respecta a incremento de hectáreas reforestadas, sin embargo urge que la información resultante de las acciones tomadas en los últimos años pueda ser sistematizada y sea parte no sólo de las estadísticas, sino que se adopten medidas de seguimiento, monitoreo y acompañamiento a fin de que las superficies reforestadas cumplan los fines para las cuales fueron instaladas. De la misma manera, no puede perderse de vista la necesidad de impulsar otros procesos como: i) la generación de incentivos y beneficios en favor de la inversión en forestación y reforestación; ii) establecer las bases para la implementación de esquemas de pagos pro servicios ambientales; iii) impulsar las actividades e iniciativas de investigación aplicada; iv) facilitar esquemas de financiamiento para promover la forestación y reforestación, entre otros. 3.8 Desbosque e inversiones en la Amazonía - Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) – DL N° 1078 Tal como se ha señalado anteriormente, el cambio de uso de tierras forestales ha sido históricamente el principal impulsor de deforestación en nuestro país, sin embargo dada la cartera de inversiones que se pretenden desarrollar en ella, resulta importante poner atención a los posibles impactos acumulativos, directos e indirectos que pueden desencadenarse en razón de la implementación paralela de las diversas políticas sectoriales de desarrollo que pretenden ser implementadas en el mediano plazo por el Estado Peruano. Sobre el particular, el libro Amazonía Peruana en 202194 señala que a diferencia de otras épocas en las que el territorio amazónico fue amenazado por el acceso a sus recursos, el panorama futuro sería mucho más complicado, pues existen demasiados recursos que pretenden ser explotados al mismo tiempo, situación que nos debe obligar a revisar los posibles impactos en el territorio amazónico no sólo desde el punto de vista de cada sector o actividad económica, sino con una visión de gestión del desarrollo amazónico. Dentro de las principales actividades económicas que afectarán el territorio amazónico, según el citado libro, tenemos: la generación de energía (52 proyectos de hidroeléctricas y sus respectivas líneas de transmisión), la búsqueda de hidrocarburos, minería, construcción de carreteras, plantaciones para biocombustibles, entre otros. Este panorama significaría, de acuerdo al autor, que al 2041, se habría afectado el 91% de la selva peruana, lo que significaría un impacto sobre las áreas naturales protegidas, las comunidades nativas y reservas territoriales, que constituyen actualmente el 38% del territorio amazónico. Estamos entonces ante la necesidad de planificar los niveles de inversión en el territorio amazónico, bajo una perspectiva de desarrollo y sostenibilidad de los recursos y servicios ambientales que nos brinda. Ante esta necesidad, primero debemos tener claro entonces las necesidades del país y sus poblaciones amazónicas, para luego identificar las prioridades de inversión adecuadas, las cuales deben ser sometidas en su conjunto a una evaluación ambiental estratégica que permita identificar los diversos impactos que generarían su implementación en conjunto y no por separado como se ha venido proponiendo. 94 DOUROJEANNI, Marc y otros. ”La Amazonía Peruana en 2021”, segunda edición, 2010, p.17. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 63 La evaluación ambiental estratégica es una herramienta de gestión ambiental incorporada en el ordenamiento peruano a través del Decreto Legislativo N° 1078, que modificó la Ley del Sistema Nacional de Evaluación e Impacto Ambiental (SEIA). Dicha herramienta tiene por objetivo incorporar criterios de identificación, prevención, supervisión, control y corrección oportuna de los impactos ambientales negativos que puedan generarse a partir de la implementación de políticas, planes programas y proyectos de nivel nacional, regional o local. Como se ha indicado anteriormente, la evaluación ambiental estratégica tiene por objetivo principal identificar los impactos ambientales que se generarán con motivo de la implementación de una acción de gobierno, a fin de asegurar la ejecución de las adecuadas actividades de prevención, mitigación, restauración o compensación ambiental. La normativa nacional reconoce que la evaluación ambiental estratégica es un proceso previo a la implementación de cualquier decisión política, cuyos resultados no sólo son la prevención de impactos ambientales significativos, sino que además incorpora las diferentes visiones de desarrollo y ayuda a la prevención de los conflictos socio-ambientales de carácter nacional o internacional. Podemos tener en cuenta entonces que la evaluación ambiental estratégica, si se deja de ver como una herramienta de evaluación sectorial de políticas, y se le atribuye una mayor importancia en el desarrollo de políticas de desarrollo multisectorial, y de esa manera evitar alcanzar las proyecciones de deforestación al 2041 estimadas por Marc Dourojeanni, que alcanzarían, en un escenario optimista, un total de 43,6 millones de hectáreas y en el peor de los casos hasta 70,3 millones de hectáreas.95 En efecto, hasta el momento como hemos indicado anteriormente, la EAE ha sido pensada solamente para políticas sectoriales, asignándose además un ente competente, sin embargo no se menciona qué pasa cuando estamos ante una serie de políticas multisectoriales que van a afectar un mismo espacio. Así tenemos, que por ejemplo si queremos ver las diversas políticas de energía e infraestructura que impactarán nuestra Amazonía, en ese caso cada sector detallará su EAE para cada una de sus políticas, cada Ministerio por su lado, a pesar de que en la realidad ambas podrían complementarse en temas como considerar el trazo de la carretera para la línea de transmisión, futuras poblaciones que tendrán que ser atendidas con electrificación rural, impacto del trazo de la línea de transmisión y la carretera en los recursos forestales, entre otros. Lo que tratamos de advertir, es que dentro de nuestra legislación referida a EAE, serán los Ministerios de Energía y Minas y de Transportes y Comunicaciones, quienes evaluarán los impactos propios vinculados a cada una de sus actividades, y no verán aquellos que se generarán por la conjunción de ambas actividades, y ello se debe a que nuestra legislación no ha asignado a un sector en especial la responsabilidad de realizar las EAE cuando estamos frente a políticas, planes, programas o proyectos de diversos sectores, pero que se implementarán paralelamente o casi consecutivamente en un mismo territorio. No obstante la importancia de la mencionada herramienta para la planificación de las inversiones en la Amazonía peruana, debemos considerar que requiere ser mejorada, por cuanto tal y como está diseñada actualmente, la EAE es responsabilidad sólo de un sector en particular. Ello resulta insuficiente en situaciones como las previstas para nuestro territorio amazónico, en el cual se tienen planificadas una serie de inversiones en el mediano plazo que serán impulsadas desde 95 DOUROJEANNI, Marc y otros. ”La Amazonía Peruana en 2021”, segunda edición, 2010, p.120. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 64 diferentes sectores, quienes desde su perspectiva y de manera aislada, no podrán advertir los impactos negativos acumulativos que podrán generarse por la implementación de cada una de las políticas. Ahora bien, la cuarta disposición complementaria final del Reglamento del SEIA – D.S. N° 0192009-MINAM, dispone que el Ministerio del Ambiente es el encargado de definir criterios y mecanismos generales a tener en cuenta por todo proponente para la formulación de políticas, planes y programas, de nivel nacional, regional o local, que puedan ocasionar impactos negativos en el medio ambiente. Según ello, estaría en manos del citado Ministerio, conseguir que la EAE pueda ser implementada para políticas de inversión que abarquen distintos sectores económicos, pero que requieran ser evaluados de manera integral debido a los impactos negativos acumulativos que podrían ocasionar. Considerando la intensidad de inversiones que se estarían pretendiendo desarrollar durante la presente década en la Amazonía, es de vital importancia fortalecer nuestros mecanismos de evaluación ambiental a fin de no impulsar procesos de deforestación vinculados al desarrollo y materialización de políticas sectoriales. La EAE, si bien es cierto es una herramienta joven en nuestro sistema de evaluación ambiental, a la fecha ya ha sido implementada de alguna manera en algunos proyectos vinculados a nuestro bioma amazónico. Así, podemos mencionar dos casos sui generis en los cuales la EAE no ha guardado su elemento esencial de ser previa a la ejecución de cualquier actividad económica, sino que ha sido elaborada con posterioridad al inicio de actividades, tales son los casos del corredor vial interoceánico sur – CVIS y el programa de desarrollo de hidrocarburos del Bajo Urubamba – PDHBU, siendo sin duda el primero, el más peculiar por el contexto político y ambiental en el que se desarrolló. El CVIS tiene por objetivo interconectar los Estados de Acre y Rondonia en Brasil con el Pacífico, para ello los tramos 2, 3 y 4 atraviesan los departamentos de Madre de Dios, Puno y Cusco. La concesión del CVIS estuvo desde un inicio acompañada por serios cuestionamientos que apuntaban básicamente al apresuramiento político para que se materialice la obra en el menor plazo posible, llegando a ser exonerada del Sistema Nacional de Inversión Pública (régimen obligatorio para todo proyecto de envergadura que implique la participación del Estado), así como de culminar el estudio de impacto ambiental integral de todos los tramos respectivos. Todas estas situaciones permitieron que la ejecución de las obras haya sido iniciada en el año 2006. Finalmente la EAE fue culminada recién en el año 2009 y fue elaborada por una empresa consultora contratada por el MINAM, lamentablemente, los resultados del documento no fueron puestos a conocimiento de la población.96 Se advierte una deficiencia en el proceso de elaboración de la evaluación ambiental estratégica del CVIS, por cuanto el órgano encargado de realzarla no asumió dicha responsabilidad, y le cedió tal obligación al órgano encargado de evaluarla y aprobarla – MINAM. La elaboración de la EAE es responsabilidad de cada sector interesado en la implementación de una política, programa o proyecto, siendo el MINAM el encargado de evaluarlo y aprobarlo, pudiendo introducir incluso mejoras o nuevas obligaciones que una vez aprobadas serán materia de seguimiento, control y fiscalización por parte del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA). 96 PATRÓN, Patricia, ¿Energía o REDD? Primero EAE Evaluación Ambiental Estratégica en el Perú: Próximos pasos, 2011, p 98-99. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 65 Si bien es cierto que en el caso de la CVIS las circunstancias han ocasionado que no se cumpla con todos los objetivos de la EAE, debemos considerar que aun requiere un proceso de mejora como el indicado anteriormente en relación al órgano responsable de plantear y elaborar la EAE cuando estamos frente a una política de desarrollo de un territorio, en el cual van a converger diversos sectores con proyectos, programas o políticas que pueden generar impactos negativos significativos acumulados. Asimismo, como se ha indicado anteriormente, la EAE tiene como una de sus finalidades identificar los posibles conflictos socioambientales que pueden generarse a partir de la implementación de una política. En ese sentido, se constituye en un proceso en el cual los pobladores locales tienen la oportunidad de informarse adecuadamente de los posibles cambios a los que se verían expuestos con motivo de la implementación de una decisión de Estado, y de esa manera participar desde un inicio del proceso de diseño de la implementación de la política. Con ello se lograría construir adecuadamente las medidas de prevención, mitigación y compensación ambiental que requerirían ser adoptadas de acuerdo a la realidad y necesidades de las poblaciones locales. 3.9 Servicios ambientales del bosque y REDD (Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación) en el Perú. Considerando el potencial del Perú en relación a su cobertura forestal, es fácilmente comprensible su interés por desarrollar en el marco de su regulación nacional aquellas que le permitan implementar proyectos para reducir las emisiones por deforestación y degradación – REDD. De acuerdo a lo señalado anteriormente, la importante extensión amazónica que cubre el territorio peruano actualmente se encuentra amenazada por una serie de factores como: tala ilegal, minería, desarrollo de megaproyectos de infraestructura, exploración de hidrocarburos, entre otros. Tales amenazas, requieren ya no sólo de la actuación coordinada de las poblaciones locales y del Estado, sino que además el establecimiento de mecanismos de incentivos económicos adecuados que permitan revalorar los servicios ambientales que nos brinda el bioma amazónico. Sobre el particular, debemos considerar que el diseño de las políticas de aprovechamiento de servicios ambientales viene siendo liderado por el MINAM, tal y como lo señala su norma de creación (Decreto Legislativo N° 1013), así como su Reglamento de Organización y Funciones (Decreto Supremo N° 07-2008-MINAM). Uno de los principales puntos de la agenda ambiental durante el gobierno anterior fue la discusión de un proyecto de ley sobre servicios ambientales, la cual permitiría aclarar las dudas que existen en torno a la titularidad de los derechos sobre los recursos naturales y los servicios ambientales que ellos pueden brindar. No obstante los esfuerzos del Ministerio del Ambiente, así como de los diversos actores de la sociedad civil involucrados en el proceso, no se pudo lograr que el Congreso anterior debata el proyecto de ley elaborado por el Poder Ejecutivo. No obstante ello, resulta importante resaltar que durante la elaboración de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre se ha pretendido proponer un aprovechamiento integral de los recursos forestales y de fauna silvestre, así como de sus servicios ambientales, sin desconocer en este aspecto el rol del MINAM como órgano rector. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 66 En el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre - N° 29763, se ha desarrollado un marco normativo que permite tener una mayor claridad respecto de los derechos y obligaciones que pueden tener los privados respecto a los servicios ambientales generados a partir de los ecosistemas forestales. Al despejarse cada vez más las dudas respecto a su aprovechamiento (incrementar la seguridad jurídica), se podrán diseñar los procesos de negociación que permitan la consecuente implementación de esquemas de pagos por servicios ambientales, y con ello ampliar la gama de oportunidades de financiamiento de las actividades de manejo y conservación de los recursos forestales y de fauna silvestre. En términos de mitigación y adaptación al cambio climático, la incorporación de mecanismos de financiamiento, como los esquemas de pagos por servicios ambientales, o proyectos REDD, permiten que las poblaciones locales o usuarios del bosque puedan obtener una compensación por las actividades de manejo sostenible y conservación, que viene realizando, con lo cual se asegura la permanencia y sostenibilidad de los recursos forestales. Si bien es cierto la Ley N° 29763 aporta en el procesos de esclarecer en algo el problema de la asignación de los derechos sobre los servicios ambientales generados a partir del manejo de los recursos forestales (la norma establece que son del titular del derecho de aprovechamiento otorgado en el marco de la legislación forestal), tal y como hemos indicado resulta necesario aun realizar un análisis mayor para poder diseñar un esquema de pago por servicios ambientales. En efecto, siguiendo el esquema planteado por la Ley N° 29763, para el aprovechamiento de los servicios ambientales de los ecosistemas forestales, requeriríamos contemplarlo así en nuestros planes de manejo forestal, los cuales debe ser evaluados y aprobados por la autoridad regional forestal y de fauna silvestre. El proceso de supervisión y monitoreo, estaría a cargo del OSINFOR, tal y como se desprende de su norma de creación (D.L. N° 1085). Ahora bien, si el servicio ambiental que se pretende aprovechar está vinculado por ejemplo al aprovechamiento de los stocks de carbono, requerimos que el proyecto se encuentre debidamente registrado ante el MINAM a través de la Dirección General de Cambio Climático, Desertificación y Recursos Hídricos. A pesar de las reformas introducidas, existen aun temas pendientes para la implementación de esquemas de pagos por servicios ambientales o proyectos REDD, entre los que podemos mencionar: i) implementación del ordenamiento forestal y catastro; ii) políticas públicas con visión integral para evitar la deforestación y degradación de los bosques; iii) herramientas de contabilidad de GEI; iv) sistema de reparto de beneficios adecuado97. No obstante lo señalado respecto a la necesidad de impulsar otros procesos vinculados a la gobernabilidad forestal, a la fecha han existido iniciativas tempranas que pretenden implementar esquemas de pagos por servicios ambientales o proyectos REDD. En efecto a la fecha podemos mencionar cuando menos tres iniciativas de proyectos REDD a ser implementadas dentro de áreas naturales protegidas: Bosque de Protección Alto Mayo, Reserva Nacional Tambopata – Parque Nacional Bahuaja Sonene, y el Parque Nacional Cordillera Azul. Los objetivos de los proyectos están destinados a cubrir las necesidades de financiamiento de las actividades de control, mitigación y adaptación que deben ser ejecutadas a fin de asegurar la conservación de la flora y fauna silvestre que ellas albergan. 97 CAPELLA, José y otros, REDD en el Perú: consideraciones jurídicas para su implementación, 2010, p. 11. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 67 Los casos mencionados, son un claro indicador de que el mercado viene impulsando la implementación temprana de proyectos REDD dentro del territorio nacional, sin embargo es preciso tener en cuenta la importancia de la labor del Estado a fin de asegurar la correcta ejecución de los proyectos a través del monitoreo de la deforestación y degradación, así como en lo referido a la contabilidad de las emisiones de GEI, a fin de evitar una doble contabilidad. Resulta necesario entonces, impulsar las políticas de gobernanza forestal adecuadas que aseguren la sostenibilidad de estos esquemas de financiamiento. En relación al aparato institucional vinculado a la gestión de los recursos forestales y de fauna silvestre, debemos tener en cuenta que los derechos de acceso a los recursos forestales y de fauna silvestre son otorgados por los gobiernos regionales, quienes también además aprueban los planes de manejo, requisito indispensable para el aprovechamiento de los recursos forestales y los servicios ambientales que ellos proveen. En lo que respecta a la autoridad encargada del registro de los proyectos que pueden implicar actividades de mitigación o adaptación al cambio climático (REDD por ejemplo), esta recae en la Dirección General de Cambio Climático, Desertificación y Recursos Hídricos, órgano no descentralizado ni desconcentrado del Ministerio del Ambiente, situación que obligaría a todos aquellos titulares de proyectos de mitigación o adaptación al cambio climático, a realizar todo el procedimiento de registro en Lima. Por su parte, la supervisión del cumplimiento de las actividades de manejo forestal y la consecuente provisión de los servicios ambientales estaría de cargo del OSINFOR, quien tampoco cuenta con oficinas desconcentradas o descentralizadas que puedan ejecutar estas labores de monitoreo de una manera más cercana al usuario del bosque. Consecuentemente, podemos advertir que el centralismo aun puede significar un obstáculo para la implementación de proyectos REDD o de esquemas de pagos por servicios ambientales. A ello se debe sumar que al tratarse de procesos nuevos, el órgano encargado de la gestión (gobiernos regionales) aun se encuentra en proceso de adaptación al ejercicio de la gestión forestal y de sus bosques, en algunos casos sin la adecuada transferencia presupuestal, personal y gestión del conocimiento, lo que se convierte también en un punto en contra en lo que se refiere a la promoción de estos tipos de mecanismos de financiamiento. 3.9.1 Programa nacional para la conservación de bosques para la mitigación del cambio climático (MINAM). El Programa Nacional para la Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático fue creado mediante el Decreto Supremo Nº 008-2010-MINAM,con el objetivo general de conservar 54 millones de hectáreas de bosques tropicales en sus primeros diez años de vigencia, y, de modo particular, promover el desarrollo de sistemas productivos sostenibles con base en ellos, para la generación de ingresos en favor de las comunidades nativas y campesinas tituladas y pobladores que viven en y alrededor de los bosques tropicales amazónicos y secos del país. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 68 Para el año 2011 el Programa contó con un presupuesto proveniente del tesoro público ascendente a once millones de Nuevos Soles98, que se destinaron principalmente a impulsar la preservación de 300 mil hectáreas de bosques primarios en Satipo (selva central). El mecanismo de promoción utilizado por el Programa con las comunidades nativas y campesinas tituladas de la selva central, estuvo constituido por la entrega de un bono a favor de aquellas comunidades que se hayan comprometido voluntariamente a cuidar sus bosques. El valor de la compensación propuesto fue de S/. 10.00 (Diez Nuevos Soles) anuales por hectárea conservada a través del mecanismo de Transferencias Directas Condicionadas - TDC. El TDC es el mecanismo a través del cual las comunidades interesadas en formar parte del Programa, identifican el área a conservar y establecen un plan de inversiones en el cual se encuentran plasmados los objetivos y actividades a las que se compromete la comunidad para obtener el beneficio. 98 Aproximadamente US$ 3 957 000 Dólares de los Estados Unidos de Norteamérica ( Valor referencial 1 Dólar = S/. 2.78 Nuevos Soles) INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 69 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 1. El sector agropecuario, es uno de los sectores más vulnerables a las variaciones climáticas, lo que hace necesario la adaptación progresiva de los sistemas agrícolas y ganaderos. Asimismo, es un sector que contribuye en la emisión de GEI, que representan el 18.9% del total de emisiones nacionales, además que el Estado reconoce la posibilidad de que se triplique la cantidad de emisiones de GEI del sector agropecuario en los próximos 40 años. En ese sentido, existe una compleja interacción entre la adaptación al cambio climática, la seguridad alimentaria, la mitigación de GEI y el desarrollo económico del sector. En los últimos años el sector agropecuario ha mantenido un enfoque centrado en aumentar su productividad, procurando que sea más competitiva y de esta manera combatir la pobreza que afecta a las zonas rurales del país, donde el sustento familiar principal son las actividades agrícolas y ganaderas. Asimismo, para satisfacer la cada vez más creciente demanda de alimentos es necesaria una mayor producción lo que inevitablemente conduce a la emisión de mayores GEI. Con el objetivo de compatibilizar el desarrollo del sector con los procesos de adaptación al cambio climático, mitigación de GEI y seguridad alimentaria, es necesario diseñar planes, programas y políticas públicas que incorporen las variables ambientales y de cambio climático. Pese a que el tema ambiental es de vital importancia para el sector no se le da la importancia debida, las políticas no son diseñadas teniendo objetivos ambientales, sino de desarrollo económico. Resulta necesario la institucionalidad del tema y el fortalecimiento de las capacidades del MINAG en temas ambientales y específicamente en temas de cambio climático. 2. Existen iniciativas desde el MINAG y sus organismos descentralizados en torno a la adaptación y mitigación del cambio climático, tales como la creación del GTTSACC, que viene impulsando el PLANGRACC, los programas de investigación del INIA, la propuesta de diseñar un PRONAMI, entre otras. Sin embargo, es necesario fortalecer la institucionalidad del tema en un eje central, si bien cada institución impulsa iniciativas, estas no son coordinadas ni articuladas. No es clara cuál es la posición del sector respecto a los desafíos del cambio climático. Asimismo, de debe consolidar la información en temas ambientales. 3. Se debe dar un mayor impulso en la generación de nuevas tecnologías, a través del fortalecimiento de instituciones como el INIA y sus Programas de Investigación. Las investigaciones deben ser enfocadas en promover prácticas para un uso adecuado y sostenible de los recursos hídricos, de los suelos y de los residuos sólidos agropecuarios y agroindustriales; respecto a éstos últimos se debe promover su aprovechamiento en la producción de energía renovable. 4. Dado su impacto en los ecosistemas y su contribución a la emisión de GEI, los residuos sólidos requieren de un adecuado manejo desde el momento de su recolección, INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 70 almacenamiento, procurando su reaprovechamiento y/o comercialización, promoviendo su uso como fuente de energía, lo que le aporta un valor agregado al proceso. En se sentido, un primer paso corresponde a la aprobación de la propuesta de “Reglamento de Residuos Sólidos Agropecuarios y Agroindustriales”. Así también el nuevo PESEM que sea diseñado, toda vez que el actual ya cumplió su periodo (2007 – 2011), debe incluir entre sus ejes estratégicos, mejorar la gestión de los residuos agrícolas, ganaderos y agroindustriales. Una adecuada, sostenible y planificada gestión de estos residuos evitará los perjuicios que se ocasionan en los ecosistemas y dado el cada vez más creciente interés mundial en las fuentes de energía renovables, representa una oportunidad para el desarrollo sostenible del país. 5. En el Perú, el desarrollo de la actividad ganadera es aun incipiente, por lo general es extensiva basada en técnicas de pastoreo y es responsable de la deforestación por tala y quema de bosques, que luego son convertidos en pasturas. Asimismo, dado su bajo rendimiento, en el caso del vacuno, para producir leche y carne es necesario un mayor número de vacas, lo que genera un mayor número de emisiones de metano a consecuencia del proceso de fermentación entérica. Al respecto se debe desarrollar tecnologías para incrementar la calidad de pasturas y mejoramiento genético del ganado. Un mayor rendimiento por cabeza de ganado, elevará su producción lo que reducirá las emisiones de metano. Asimismo, se debe promover el empleo de sistemas silvopastoriles que representan una oportunidad para la adaptación y mitigación del cambio climático, además que se ha comprobado que el empleo de cercas vivas, tales como árboles frutales, árboles de sombra, benefician a la producción de ganado, aportan alimento en épocas de sequía y reducen el estrés calórico en los animales. 6. Siendo el sector agropecuario, el que emplea aproximadamente un tercio de la PEA, tiene un impacto significativo en la economía; los gobiernos debieran destinar mayor presupuesto público al sector, que permita fortalecer la gestión del MINAG, de sus organismos descentralizados, regionales y locales, fortalecer la capacidad de sus funcionarios, y que se destine mayores fondos en estudios e investigación. 7. Un primer paso en el diseño de política, planes y programas es la generación de información actualizada sobre la situación del agro nacional, información respecto del estado de los suelos (grado de fertilidad y salinización), de las reservas hídricas, de las tierras cultivadas, de los bosques. La información que se obtenga servirá de línea base para la elaboración de políticas públicas de desarrollo sostenibles que respondan a las necesidades de las actividades agropecuarias y forestales. En ese sentido, se debe fortalecer la gestión del SENAMHI, se deben realizar censos nacionales con cierta periodicidad, contar con un catastro de las tierras de cultivo, de los bosques. Se debe contar con una plataforma de información sobre el cambio climático y su impacto en el sector agropecuario y forestal, actualizar el inventario de GEI, generar información meteorológica para construir escenarios locales sobre el impacto del cambio climático. 8. La principal causa de deforestación y degradación, de acuerdo a la información oficial del Ministerio del Ambiente, es la generada por el cambio de uso de tierras de aptitud INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 71 forestal para el desarrollo de agricultura, la cual a su vez, constituye la principal fuente de emisiones de GEI. A dicha realidad se suma el contexto actual en el que la Amazonía peruana viene atravesando un proceso de instalación no planificada de diversas actividades económicas vinculadas a la extracción y exploración de recursos naturales, así como de obras de infraestructura, las cuales en su conjunto pueden generar impactos ambientales negativos acumulativos que no están siendo debidamente advertidos, en tanto hasta la fecha las herramientas de desarrollo para la gestión de un territorio continúan ciñéndose bajo políticas y mecanismos sectoriales de evaluación ambiental, obviando una planificación integral de los impactos. Con el objetivo de hacer frente a estos impactos negativos acumulativos, resulta importante que el Ministerio del Ambiente, en su calidad de ente rector del SEIA introduzca las mejoras necesarias a fin de lograr que la evaluación ambiental estratégica pueda ser implementada intersectorialmente, a fin de que los sectores que tienen planificado implementar políticas en un mismo territorio, consideren los impactos acumulativos que pueden generarse a partir de la implementación paulatina o casi consecutiva de las acciones sectoriales, que vistas desde cada sector por separado no son debidamente identificadas, y por consecuencia no son mitigadas. Bajo ese contexto, se considera importante que el sistema de evaluación ambiental estratégica, debe ser complementado con una perspectiva de gestión integral del territorio, que permita entonces identificar adecuadamente los impactos negativos significativos acumulativos que se ocasionen a partir de la confluencia de diversas políticas de gobierno, y de esa manera diseñar procesos de inversión dentro de la Amazonía con reales criterios de sostenibilidad, prevención y mitigación de impactos. 9. Hasta la fecha no se han implementado de manera sistemática las diferentes políticas y actividades previstas en el plan nacional de reforestación, sólo se ha invertido dinero en intervenciones que han tenido por objetivo alcanzar una meta sectorial. Ello se refleja en la ausencia de información pública respecto de la ubicación de las áreas reforestadas, documentos que acrediten su monitoreo y seguimiento, así como su estado actual, es decir, no existe siquiera la suficiente información como para identificar si las áreas reforestadas han cumplido sus objetivos, ya sea por el lado de conservación de suelos, provisión de servicios ambientales o producción. En consecuencia, la implementación de políticas de reforestación requieren contar con un sistema adecuado que permita hacerles un seguimiento y monitoreo adecuado, a fin de poder identificar correctamente los impactos que ellas han generado en al población, así como en la conservación, recuperación de suelos y prestación de otros servicios ambientales. 10. La implementación de esquemas de pagos por servicios ambientales significan una gran oportunidad como mecanismo de incentivo a las actividades de conservación y aprovechamiento sostenible, sin embargo quedan aun pendientes algunas tareas por parte del Estado a fin de dotar de la suficiente seguridad jurídica a los diversos actores involucrados en los procesos de conservación y manejo sostenible de los bosques. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 72 En ese orden de ideas, es necesario que el Perú cuente con una legislación adecuada que facilite y aclare aspectos relevantes para la implementación de esquemas de pagos por servicios ambientales, a fin de que ella se constituya en una herramienta para financiar actividades de conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre. Es importante que se definan temas como los derechos y obligaciones sobre los servicios ambientales, la titularidad, los requisitos para establecerlos, el rol regulador y promotor del Estado, entre otros. 11. En el marco de la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, se encuentran una serie de oportunidades para facilitar el acceso legal a los recursos forestales y de fauna silvestre, las cuales deben ir acompañadas de adecuadas medidas de monitoreo y supervisión, con niveles de exigencia acordes con los impactos negativos que pudiesen ocasionar. Dentro de estas medidas, resulta importante considerar las cesiones en uso para aprovechamiento de bosques remanentes o para realizar actividades de agroforestería, las mismas que por su extensión máxima (100 hectáreas) seguramente van a significar un número considerable en nuestra Amazonía, lo que implica que la administración pública encargada de la gestión forestal debe contar con adecuados sistemas de información y monitoreo que permitan realizar el monitoreo adecuado de las actividades de manejo y aprovechamiento, caso contrario se corre el riesgo de que estos pequeños derechos se conviertan en la vía idónea para la extracción ilícita de recursos forestales y de fauna silvestre. 12. Resulta importante que el Estado implemente medidas de promoción al manejo y conservación de los bosques, tal y como lo viene re3alizando a través del Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático, sin embargo, es conveniente desarrollar herramientas financieras y económicas que puedan facilitar el acceso al crédito de las áreas manejadas actualmente con fines de aprovechamiento forestal. Para ello se deben pensar en fórmulas como el diseño de un producto financiero con la intervención de Agrobanco99, creación de fondos para el manejo sostenible a través de COFIDE 100 , sin descuidar líneas de crédito para los pequeños titulares de derechos sobre los bosques. 99 El Banco Agropecuario (AGROBANCO) fue creado mediante la Ley N° 27603, con la finalidad de ser un instrumento de apoyo financiero del Estado para el desarrollo sostenido y permanente del sector agropecuario, con especial énfasis en las actividades agrícola, ganadero, forestal, acuícola, agroindustrial, y los procesos de transformación, comercialización y exportación de productos naturales y derivados de dichas actividades. 100 La Corporación Financiera de Desarrollo S.A. (COFIDE S.A.) es una empresa de economía mixta que cuenta con autonomía administrativa, económica y financiera. Su capital pertenece en un 98.7% al Estado peruano, representado por el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE), dependencia del Ministerio de Economía y Finanzas, y en un 1.3% a la Corporación Andina de Fomento (CAF). COFIDE forma parte del Sistema Financiero Nacional y puede realizar todas aquellas operaciones de intermediación financiera permitidas por su legislación y sus estatutos y, en general, toda clase de operaciones afines. INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 73 BIBLIOGRAFÍA AGRONOTICIAS 2012 Edición Nº 374, Lima, Perú, marzo 2012. ÁRTICA, N. MENDOZA, G. & SANO J. 2010 Sector medioambiental en el Perú. Marco regulatorio, actores y oportunidades de negocio. BELTRAN, R. 2009 Adaptación al cambio climático. 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