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Autonomía escolar:
de las expectativas a las realidades
Joan Estruch
Pamplona-Iruña
25.10.07
Índice
1.
•
•
•
2.
•
•
•
•
•
•
3.
•
•
INTRODUCCIÓN
Descentralización educativa: una tendencia general
Panorama internacional
Concepciones diversas de la autonomía escolar
IMPLICACIONES DE LA AUTONOMIA ESCOLAR
Autonomía y recursos
Autonomía y libre elección de centro
Autonomía y profesorado
Autonomía y dirección escolar
Autonomía y evaluación de centros
Autonomía y Administración educativa
CONCLUSIONES
Oportunidades y riesgos
Instrucciones de uso
2
1
Autonomía escolar: un concepto polisémico
La imprecisión del concepto produce ambigüedad
Confusión entre autonomía política y autonomía escolar
Hay que saber de qué hablamos cuando hablamos de autonomía
escolar
DEFINICIÓN: Capacidad para elaborar y gestionar un proyecto
educativo propio, orientado a la mejora de los resultados de los
alumnos.
Dimensiones: recursos económicos, recursos humanos, currículum,
organización, admisión de alumnos-libertad de elección de centro
PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA
1) Corporativa
2) Neoliberal-competitiva
3) Integrada y integradora
3
Centralización y descentralización de las decisiones
en el primer ciclo de secundaria pública
OCDE, 2004
Décisions prises à un niveau plus décentralisé en 2003 qu’en 1998
Décisions prises à un niveau plus centralisé en 2003 qu’en 1998
Turquie
Corée
Rép. tchèque
Angleterre
Pays-Bas
Italie
Portugal
Plus centralisé en
2003
Danemark
Norvège
Espagne
Nouvelle-Zél.
France
Plus decentralisé
en 2003
Autriche
Allemagne
Hongrie
Finlande
Grèce
60
50
40
30
20
10
0
10
20
30
40
50
4
60
%
2
Autonomía y descentralización administrativa
Porcentaje de decisiones tomadas en cada nivel administrativo.
Centros públicos de secundaria (2003) Fuente: OCDE
Administration centrale et État
Établissement
Administration régionale et locale
100
80
60
40
Pays-Bas
Hongrie
Finlande
Corée
Rép. tchèque
Japon
Angleterre
Suède
Italie
Danemark
France
Islande
Nouvelle-Zél.
Norvège
Belgique(Fr.)
Allemagne
Rép. slovaque
Turquie
Espagne
Portugal
Mexique
Luxembourg
Grèce
Australie
0
Autriche
20
5
PORCENTAJE DE DECISIONES
EN LA SECUNDARIA PÚBLICA (2003)
Fuente: Elaboración propia a partir de OCDE, 2004
ALEMANIA
DINAMARCA
CENTRAL
CC.AA.
REG-PROV.
LOCAL
CENTRO
4
30
17
17
32
38
44
19
ESPAÑA
FINLANDIA
FRANCIA
57
15
2
24
28
71
45
27
31
HOLANDA
100
INGLATERRA
11
ITALIA
23
16
PORTUGAL
50
8
SUECIA
18
4
85
15
46
41
36
47
6
3
DECISIONES TOMADAS POR LOS CENTROS
DE SECUNDARIA PÚBLICA, POR ÁMBITOS (2003)
Elaboración propia a partir de OCDE, 2004
Organización de
la enseñanza (1)
Gestión de
personal
Planificación
y
estructuras (2)
14
Recursos
ALEMANIA
88
8
17
DINAMARCA
88
42
46
ESPAÑA
88
8
17
FINLANDIA
88
21
FRANCIA
75
13
21
17
HOLANDA
100
100
100
100
INGLATERRA
100
83
57
100
ITALIA
100
33
36
17
PORTUGAL
75
33
7
50
SUECIA
88
67
33
1) Matriculación, horario, agrupación de alumnos y medidas de refuerzo, metodología, evaluación, etc.
2) Apertura y cierre de centros, plan de estudios, contenido de los programas, títulos académicos, etc.
7
El modelo neoliberal:
centros en competencia
GRAN BRETAÑA: Las leyes del mercado
Ley 1944: Comprensividad. Ley 1988 (Tatcher vs. LEAs)
Competencia.
Evaluación de centros y mercado libre.
Control “remoto” de la Administración (resultados)
Consecuencias: los centros seleccionan a los alumnos. Aumenta la
segregación social
EE.UU.: Escuela pública casi privada
Comprensividad curricular combinada con desigualdad territorialsocial-étnica
8
4
Modelos latinos
• PORTUGAL E ITALIA: Autonomía por decreto
• FRANCIA: Centralización para garantizar la igualdad
• ESPAÑA: Híbrido incoherente:
centralización autonómica de la Administración +
autonomía pedagógica de los centros +
centralización de recursos + profesores funcionarios
+ autogestión participativa
9
Modelo escandinavo:
centros integrados e integradores
• HOLANDA: autonomía total, libre elección con
medidas compensatorias
PAÍSES ESCANDINAVOS: Fuerte municipalización
Contexto: Estado de bienestar. Sociedad cohesionada
Descentralización: Suecia (1991), Finlandia (1985, 2004:
currículum nacional)
Sistema educativo: comprensividad hasta los 16 años,
escolarización hasta los 19 años
Centros autónomos, que seleccionan a sus directivos
y a sus profesores
Fuerte cultura de la evaluación
10
5
Autonomía y recursos
• Relación indirecta entre recursos y resultados educativos
• La autonomía neoliberal: administración de la precariedad,
competencia entre centros y culpabilizando a los centros
“ineficientes”
• La autonomía rompe el reparto lineal
• Cambios en la gestión: criterios de eficacia (educativa) y de
rendición de cuentas. Prioridad al gasto que repercuta
directament en la mejora de los resultados de los alumnos
• Reparto desigual de los recursos, de acuerdo con criterios
compensatorios
• Apoyo a planes de mejora y a proyectos presentados por
centros o zonas, evaluables según los resultados (evaluación
de centros)
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Autonomía y libre elección de centro (I)
•
•
•
.
.
*
Diversificación de la oferta, aumento de la libertad de elección de
centro
La libre elección depende de si hay plazas. ¿La demanda ha de
condicionar la oferta? ¿Aumento de plazas en los centros más
solicitados y reducción en los menos solicitados? Los recursos
¿han de depender sólo de la cantidad de alumnos?
El aumento de la libertad de elección puede acentuar la
especialización social y étnica de los centros
La distribución de la población en zonas urbanas configuradas
por factores económico-sociales: el “capital cultural”, primer
factor de influencia en los resultados educativos.
Ejemplo: EE.UU: barrio rico, centro rico; barrio pobre, centro
pobre
Las restricciones legales a la libre elección tienen un alcance
limitado, no pueden controlar totalmente el “casimercado”
educativo
12
6
Autonomía y libre elección de centro (II)
* Los mapas escolares reproducen esta distribución y favorecen
la “colonización” de los centros
*La proximidad coincide con el criterio básico de las familias:
convivencia entre iguales (inmigración), más que el nivel
académico o el PEC. ¿Un centro es los que van a él?
* La libertad de elección favorece a los usuarios motivados
(clases medias con capital cultural)
* La competencia tiene una fuerte dimensión de “mercado local”:
especialización de centros: simbiosis entre centros de éxito
y centros papelera, también dentro de la red pública
* En definitiva, la autonomía escolar acentúa una
diferenciación basada, más que en el proyecto
educativo, en los usuarios
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Autonomía y evaluación de centros
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Más autonomía = Más rendición de cuentas.
Evaluación de los resultados: función niveladora y unificadora de la calidad
del sistema
Autonomía y diversidad en los métodos, pero equidad en los resultados.
Menos normativa para controlar los procesos y más control de los
resultados.
La evaluación de centros se ha de basar en los resultados formativos y
académicos de los alumnos.
Indicadores referidos al valor añadido que el centro proporciona a sus
alumnos
Los resultados de las evaluaciones no habrían de ser públicos en forma de
ranking, pero se podría informar a los padres de los resultados obtenidos
por el centro.
Hemos de preguntarnos por qué escuelas con condiciones parecidas
obtienen resultados diferentes
La evaluación ha de tener consecuencias: planes de mejora, apoyo a
proyectos, repercusiones sobre la evaluación de profesores y directivos
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7
Autonomía y dirección de centros
• Mayor autonomía: potenciación de la dirección
• Sin liderazgo pedagógico, la autonomía podría favorecer el
corporativismo del profesorado (Universidad)
• “Los poderes públicos centrales han de estar dispuestos a
conceder una mayor libertad a las escuelas, a condición de que
se disponga de recursos adecuados y que se definan claramente
las funciones y responsabilidades. Los directores pueden influir
mucho en la calidad de las escuelas. La tendencia a conceder
una mayor autonomía a las escuelas supone que se pueda exigir
a sus administradores la ejecución de tareas de gestión más
complejas” (UNESCO, 2004)
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Autonomía y liderazgo pedagógico
Perfil
burocrático
Perfil
corporativista
Liderazgo
pedagógico
Función
básica
Aplicar las
normas
Director-compañero
Conciliar los
conflictos de
intereses
Mejorar la calidad
educativa
Selección
Hegemonía de la
Administración
Hegemonía del
profesorado
Profesional
Objetiva
Formación
Procedimientos
legales y
administrativos
Habilidades
comunicativas y
negociadoras
Innovación de la
enseñanzaaprendizaje
Evaluación
Según el grado
de cumplimiento
de las normas
Según el grado de
satisfacción del
profesorado
Según el grado de
mejora del centro
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8
Autonomía escolar y profesorado
•
•
•
•
•
•
•
Autonomía neoliberal: desregulación del estatus del profesorado
funcionario, fragmentando su capacidad de presión. En general, el
profesorado es reticente a la autonomía, que percibe como una
amenaza a su estatus funcionarial.
No puede imponerse: “Para que las reformas tengan éxito, los
profesores también han de obtenir algún beneficio de la
descentralitzación” (HANSON)
Contradicción objetiva entre el estatus funcionarial del profesorado
y la autonomía de centros.
El cambio: de agregaciones aleatorias de profesores a claustros
coherentes con el proyecto de centro
Del igualitarismo funcionarial a la carrera profesional vinculada a la
evaluación del trabajo docente
Evaluación voluntaria del profesorado
El problema del profesorado español: no mejoras cuantitativas,
sino falta de incentivos y de prestigio social
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Autonomía escolar y Administración
• Descentralización a escala estatal, pero
no a escala autonómica
• Los centros siguen siendo dependientes,
sobre todo en los recursos
• Escasa intervención de la Administración
municipal
• La autonomía de centros supondría una
redefinición de cargos y funciones en la
Administración educativa
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Autonomía escolar: un proceso
. No es una opción que, por sí sola, pueda solucionar los problemas educativos
de fondo
. No a una autonomía por decreto, impuesta al mismo tiempo a todo el sistema
educativo
. Sí a una autonomía basada en un consenso educativo y social que le dé
estabilidad y recursos al margen de las coyunturas políticas
. Sí a una autonomía planificada a largo plazo (5+5+5 años), con visión
estratégica, con mecanismos permanentes de evaluación, revisión y
reajuste
. Implantación progresiva: centros nuevos, centros y zonas voluntarios. Política de
pacto entre la Administración y los centros: auditoría, transferencia y
compromisos mutuos
. Ampliación progresiva: curricular, organizativa, económica, profesorado...
Ampliación muy controlada de la libertad de elección de centro.
. Garantías de equidad y de igualdad. Mantenimiento de unos mínimos comunes de
calidad educativa y de recursos para todos los centros. Medidas
compensatorias para los centros con más dificultades sociales. Evaluación del
sistema y centros
. Implantación del proceso de autonomía coordinado con un conjunto de
medidas destinadas a renovar y mejorar el sistema educativo:
descentralización administrativa, más y mejores recursos, carrera docente,
evaluación de centros, doble red educativa...
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Autonomía escolar: un medio
• La autonomía es un medio, no un fin.
• El modelo organizativo ha de estar destinado a mejorar la
calidad educativa, es decir, la formación de los alumnos
• La diferenciación de los centros no tiene que generar
discriminación. No ha de servir para aislar a los centros y
ponerlos en competencia, sino para integrarlos en proyectos
territoriales
• Municipalización. Despolitización. Participación comunitaria
• La Administración ha de facilitar, no dirigir, los procesos de
cada centro hacia su propia autonomía.
• Políticas compensatorias para frenar las tendencias a las
desigualdades educativas y sociales
20
10
Autonomía escolar:
tantos riesgos...
PUEDE FAVORECER:
>Orientación hacia el marketing y la
imagen superficial
>Orientación hacia éxitos inmediatos y
aparentes
>Competencia descontrolada entre
centros
>Los centros más solicitados pueden
seleccionar a los alumnos
>Especialización social y étnica de los
centros
>Efecto multiplicador: los buenos
mejoran, los peores empeoran
>Atomización del sistema, excesiva
diversificación =
MÁS DESIGUALDADES
EXCLUSIÓN SOCIAL
21
...como oportunidades
PUEDE FAVORECER:
>Formación de una identidad de
centro
>Trabajo por objetvos compartidos
>Cohesión del equipo docente
>Participación de las familias que han
elegido el centro deseado
>Políticas compensatorias de las
desigualdades socioculturales
>Gestión eficiente, desburocratizada
>Adaptación a las necesidades del
contexto y de los alumnos
>Liderazgo pedagógico
>Innovación pedagógica =
MEJOR EDUCACIÓN
MÁS EQUIDAD SOCIAL
22
11
Autonomía escolar: ¿para qué?
M. Hanson:
“La transferencia de poder representa una oportunidad,
no la garantía de mejora de la calidad y la equidad de la
escuela”
Denis Meuret:
“Los resultados indican que la autonomía de los centros
no conduce por sí sola a una “liberación” que produzca
mejoras considerables en la eficacia. Los cambios de
estructura no producen efectos por sí solos.
Para alcanzar la eficacia, la autonomía de los centros ha
de ser el apoyo para los cambios pedagógicos, y el
margen de maniobra ha de utilizarse…”
23
...al servicio del aprendizaje
de los alumnos”
24
12
Eskerrik asko
Muchas gracias
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Sistema educativo:
nuevas funciones, nuevos retos
•
•
•
•
•
•
•
Ha perdido parte de la su función como aparato ideológico del Estado
(centralización, uniformidad)
Resulta caro, difícil de gestionar y no proporciona beneficios electorales a
corto plazo >>El Estado tiende a transferir la educación
Ha cambiado su función formativa laboral: ya no es necesaria una formación
uniforme (industrialismo), sino versátil (sociedad del conocimiento) >>
diversificación
La universalización de la educación exige una diversificación para adaptarse
a toda la diversidad del alumnado. Provoca la devaluación del valor de
cambio de los títulos y la demanda de una educación selectiva que sirva de
promoción social >> demanda de calidad elitista
El sistema educativo se convierte en el escenario que reproduce las
desigualdades sociales bajo una apariencia de igualdad de oportunidades.
El éxito/fracaso escolar/social se presenta como individual, al margen de los
factores sociales. La “epidemia” se reduce a una suma inconexa de casos
aïslados.
Más que nunca, la equidad social depende de la equidad educativa.
La autonomía de centros ha de ser valorada por sus repercusiones sociales
26
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