Download Titulo: Guía Conceptual. MATERIA: “Derecho a la Participación

Titulo: Guía Conceptual.
MATERIA: “Derecho a la Participación”.
Elaborada por: María Gabriela Cuevas.INTRODUCCIÓN
A continuación se le presenta la guía conceptual correspondiente a su
materia: Derecho a la Participación, en la cual usted encontrará la explicación de
los conceptos claves que se desarrollaran a partir de cada una de las unidades de
aprendizaje correspondientes a la arquitectura de contenidos de dicha materia.
Esta guía es de suma importancia, para el manejo apropiado de los
conocimientos que usted trabajará a lo largo de esta nueva experiencia de
aprendizaje.
Seguidamente se le indican según la arquitectura de contenidos, los puntos
claves que serán desarrollados:
Unidad I: Aspectos teóricos del derecho a la participación I.
Tema 1: Marco conceptual.
1.1.
Concepto.
1.2.
Características.
1.3.
Fines.
1.4.
Principios que orientan la participación.
1.5.
Concepto de ciudadanía.
1.6.
Conceptos de desobediencia civil y rebelión.
Tema 2: Alcances y mecanismos para su ejercicio.
2.1. Derecho autónomo.
2.2. Vínculo con otros derechos.
2.3. Tipos de mecanismos.
2.4. Mecanismos.
2.4.1. Derechos específicos como mecanismos.
2.4.2. Mecanismos del derecho genérico.
2.4.3. Otros mecanismos especificados en el ordenamiento
jurídico.
2.4.4. Espacios de representación de la sociedad en el seno de
órganos públicos.
Unidad II: Aspectos teóricos del derecho a la participación II.
Tema 1: Obligaciones frente al derecho.
1.1.
Obligaciones genéricas.
1.2.
Obligaciones específicas.
1.3.
Compromiso de la sociedad.
Tema 2: Límites admisibles al derecho.
Tema 3: Supuestos de violación del derecho.
Tema 4: Mecanismos de protección.
Unidad III: Sociedad y participación política.
Tema 1: Formas de organización de la sociedad.
1.1.
Democracia interna en las organizaciones.
1.2.
Representación.
Tema 2: Nuevas formas de relación entre Estado y Sociedad.
Tema 3: Relación entre partidos políticos y actores sociales.
Unidad IV: Análisis de experiencias.
Tema 1: Áreas en que se ha venido ejerciendo la participación: indicadores
de fortalezas y debilidades.
Tema 2: Aproximación al análisis de experiencias.
Desarrollo Conceptual.Unidad I. Aspectos teóricos del derecho a la participación I.Tema 1. Marco conceptual.
1.1.
Concepto.
1.1.1.- Participación, protección jurídica de la participación
y derecho a la participación. Derecho a la participación genérica
y derechos de participación específicos.
En su definición más amplia, participar consiste en intervenir en actividades de
grupos, e incidir en dichas actividades.
En su expresión más acabada el derecho a participar es la posibilidad de incidir en
la dirección de los asuntos públicos. Esta expresión de la participación es la que
está reconocida como derecho humano en los instrumentos internacionales de
protección, y reconocida en las constituciones de los estados liberales
democráticos.
La participación es un proceso social del cual el derecho a participar es un
elemento.
La participación es un modo de realizar las cosas de manera compartida. El
derecho a participar es la facultad reconocida jurídicamente de incidir en la
realización de ciertas cosas.
La participación es más amplia que el derecho a participar: La participación es un
fenómeno que se produce, o se puede producir, en todas las áreas de la actividad
humana colectiva (no estrictamente individual).
La protección jurídica de la participación es más amplia que el derecho a
participar: Gran cantidad de actividades que se ejecutan de manera compartida no
está, ni debe estar regulada, imaginemos por ejemplo las formas en que se
comparten las labores en el hogar. De las infinitas cosas que pueden hacerse de
manera compartida, existe un universo menor que goza de regulación jurídica,
entre el que se encuentran distintas denominaciones, por ejemplo, en el campo
civil existe regulación sobre cooperativas, sobre fundaciones, sobre la propiedad
compartida, o sobre los derechos de los socios en una asociación; en materia
laboral existe regulación sobre la conformación de sindicatos; en materia de
familia, existe regulación sobre el ejercicio compartido de la patria potestad frente
a los hijos, o sobre la comunidad conyugal de bienes; en el campo mercantil existe
regulación sobre la participación de los socios en la toma de decisiones o en los
beneficios la compañía; en materia financiera existe regulación sobre cajas de
ahorro; en el campo penal existe regulación sobre distintas formas de
responsabilidad por distintas formas de participación en el delito; en el campo de
la administración pública existe regulación sobre formas de ejecución de servicios
públicos compartida entre la administración pública y los particulares, como
contratos administrativos y, en particular, el contrato de concesión; en el campo
político existe regulación sobre la existencia y actividad de partidos políticos y
grupos de presión que, entre otras, propicia ciertas condiciones para que exista la
alternancia en el ejercicio del poder, que es una manera de que éste sea
compartido.
De todo ese universo de cosas que se hacen de manera compartida y que gozan
de regulación jurídica, existe un grupo al que se denomina derechos de
participación, en virtud de los que las personas están facultadas para incidir en la
dirección de los asuntos públicos, que pueden estar vinculados a distintos campos
de actividad (civil, laboral, familiar, mercantil, financiero, penal, administrativo o
político), es decir, se trata de formas de participación política desde una
concepción amplia de ésta, que abarca el ejercicio de poder implicado en la
dirección de los asuntos, en cualquiera de los campos en que se despliega la
actividad social.
Entre todas las formas de participación política, existen muchas con denominación
específica. En consecuencia, el derecho a participar es más amplio que ciertos
derechos de participación específicos: Existen formas de participación política que
aunque no tienen otra denominación específica se encuadran en la facultad de
incidir en la dirección de los asuntos públicos, éstas constituyen también el
derecho a la participación. Para tener mayor precisión en el uso de términos, se
puede decir que se trata del derecho a la participación genérica (derecho a incidir
en la dirección de todos los asuntos públicos mediante formas libres de
colaboración y control), paralelo al cual existen derechos de participación
específicos (derecho a incidir en la dirección de ciertos asuntos públicos mediante
determinadas formas reguladas), entre los que se encuentran los derechos
específicos vinculados a ciertas formas de participación, como: elegir y ser elegido
mediante el voto, acceder a cargos públicos, los referendos, las iniciativas
populares, las asambleas ciudadanas, el derecho a exigir rendición de cuentas, el
derecho a asociarse con fines políticos, derecho de manifestación pacífica.
1.1.2. El derecho a participar en distintos instrumentos
jurídicos.
1.1.2.1. Instrumentos internacionales de protección de
derechos humanos.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos, en su artículo 21 establece:
“1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su
país, directamente o por medio de representantes libremente
escogidos.
2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de
igualdad, a las funciones públicas de su país.
3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder
público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas,
que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e
igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que
garantice la libertad del voto.”
La Declaración Americana sobre Deberes y Derechos del Hombre, en su artículo
XX establece:
“Toda persona, legalmente capacitada, tiene derecho de tomar
parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus
representantes, y de participar en las elecciones populares, que
serán de voto secreto , genuinas, periódicas y libres”.
El Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 25
establece:
“Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones
mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los
siguientes derechos y oportunidades:
a) Participar en
la dirección
de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que
garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;
c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las
funciones públicas de su país”.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 23, titulado,
derechos políticos, establece:
“1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y
oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que
garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las
funciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y
oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por
razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción,
capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en
proceso penal”.
Con fundamento en estos instrumentos internacionales se puede afirmar que la
participación no es sólo un mecanismo del sistema democrático, sino que además
este mecanismo ha alcanzado la categoría de derecho, y de derecho inherente a
la persona humana.
Obviamente, el alcance de este derecho dependerá de lo que la Constitución y las
leyes de cada país definan por “participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente” pues en algunos Estados podría limitarse esta participación directa
al ejercicio del sufragio activo y pasivo (aunque el hecho de que al sufragio activo
y pasivo se dedique un párrafo aparte en ambos tratados podría indicar la
intención de diferenciación de tales derechos y oportunidades, es decir, la
intención de dotar de entidad propia a la participación directa más allá de la
elección de representantes), y aún en Estados que interpreten que se trata de algo
que va más allá del sufragio (basando tal distinción en el propio hecho de que los
instrumentos internacionales comentados destacan ambos mecanismos participación
directa
y
elección
de
representantes-
como
situaciones
diferenciables, al presentarlas en una redacción que las une con la conjunción “o”)
podría variar su reconocimiento, desde un extremo mínimo como sería el respeto
a la participación en actividades relacionadas con el derecho al sufragio, como
sería la participación en campañas electorales, hasta las formas más avanzadas
que permiten la participación en la toma de decisiones públicas, precedida del
reconocimiento de la importancia del flujo de información y del papel fundamental
de la educación en la formación de personas conscientes de la importancia del
sistema, y por ende, de su papel ante los asuntos públicos de su interés.
Ahora bien, en los Estados cuya legislación interna o interpretación constitucional
haya avanzado en reconocer más amplio alcance a la expresión “participar en la
dirección de los asuntos públicos, directamente” tales niveles de participación
reconocidos pueden ser defendidos con el carácter de derechos humanos,
tomando como fundamento los instrumentos internacionales citados, así como el
principio de que los instrumentos internacionales de derechos humanos configuran
siempre mínimos que los Estados pueden superar en beneficio de la persona, y
que, de ser así, el respeto a ese margen adicional reconocido tiene el mismo
carácter obligatorio para los Estados que el respeto al mínimo reconocido
internacionalmente.
En el caso de Venezuela es oportuno, además, reforzar la afirmación de
obligatoriedad antes hecha con una referencia al carácter obligatorio que tienen en
general los instrumentos internacionales de derechos humanos, con fundamento
en el artículo 23 de la Constitución, según el cual “Los tratados, pactos y
convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por
Venezuela, tienen jerarquía constitucional ..., y son de aplicación inmediata y
directa por los tribunales y demás órganos del poder público.”
1.1.2.2. Constitución.
La Constitución venezolana de 1999 contiene referencias expresas a la
participación en el preámbulo, lo que constituye un importante elemento unificador
en la interpretación del resto del articulado constitucional, en el que se incluye una
amplia y variada gama de referencias a la participación, entre todas estas el
artículo 62, que forma parte del capítulo dedicado a los derechos políticos, puede
considerarse el texto básico en el reconocimiento del derecho a la participación.
Este artículo expresa:
“Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar
libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes elegidos o elegidas.
La participación del pueblo1 en la formación, ejecución y control de la
gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo
1
“...el pueblo, en sentido jurídico-político es la parte de la población que posee derechos políticos.”
CHALBAUD ZERPA, Reinaldo, Estado y Política. Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, sexta
edición, Caracas, Ediciones Liber, 1999, Pg. 49.
que garantice su completo desarrollo, tanto individual como
colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la
generación de las condiciones más favorables para su práctica”.
1.2.
Características2.
A continuación mencionaremos características tanto del fenómeno social
participativo como del derecho a la participación.
1.2.1. Existen distintos grados de participación.
Existen distintos grados de participación, según el grado de incidencia de la
persona en la actividad del grupo, y según el grado de incidencia de la actividad
del grupo en la sociedad. El mayor grado de participación implica también mayor
grado de responsabilidad del participante consigo mismo, con el grupo y con la
sociedad. Los distintos grados de participación son:
•
de la pertenencia a la participación crítica (de menor a mayor autonomía);
•
de la participación eventual a la participación constante;
•
de la participación en acciones a la participación en procesos;
•
de la participación en una organización aislada a la participación en
organizaciones estructuradas y coordinadas en red.
•
de la participación respecto a productos finales (ejecución o control) a la
participación respecto a orígenes de esos productos (planificación, diseño);
•
de la participación en acciones de un grupo a la participación en la
organización, funcionamiento y dirección del grupo;
•
de la participación como fin a la participación como medio para resolver
problemas;
2
•
del beneficio individual al beneficio colectivo;
•
de la participación en lo privado a la participación en lo público;
•
de la participación para proponer a la participación para decidir.
Parcialmente tomado de la minuta de la primera reunión especializada sobre el derecho a la participación,
convocada por el Centro de Derechos Humanos de la UCAB, el 8 de abril de 2002.
El grado de participación de una persona en un grupo determinado puede
depender de distintas circunstancias, provenientes del participante, del grupo que
recibe la participación o de la normativa jurídica que regula la materia, cuya
existencia a su vez puede depender de que la materia sobre la que se plantea la
participación sea de interés público, o de que el “grupo” que recibe la participación
sea de naturaleza pública, es decir, que se trate de un ente u órgano del poder
público. En otras palabras, el grado de participación (de intervención e incidencia)
puede depender de:
•
La voluntad del individuo que participa, que debe suponer la conciencia de
las responsabilidades que la participación implica (la mayor incidencia en
las actividades del grupo implica también mayor grado de responsabilidad);
•
La voluntad de la agrupación que acoge la participación y de sus propias
normas: si la agrupación es privada puede tener más autonomía para
definir los grados de participación que mantiene; si la agrupación tiene fines
públicos el grado de participación le puede venir exigido por el
ordenamiento jurídico (Ej. Partidos políticos, por disposición constitucional
tienen que tener métodos democráticos de organización, funcionamiento y
dirección); si la agrupación es pública la validez de ciertos actos puede
estar condicionada por ley al respeto a ciertas formas de participación.
•
La voluntad de la Ley: ciertas formas de participación y su grado específico
son ordenadas por ley.
1.2.2. La participación es un fin y es un medio.
Esta dicotomía se convierte en una discusión sin sentido. Existe consenso en que
la participación es tanto un fin como un medio. Un medio para alcanzar la
conquista de derechos, pero también un fin para potenciar la ciudadanía y ejercer
esos derechos.
1.2.3. Diversos tipos de participación.
Existe consenso en que la participación puede ser de diverso tipo según el
objetivo que se persiga: social, económica, cultural, comunitaria, política, entre
otros. Sin embargo, pareciera que siempre la participación tendrá un carácter
político.
1.2.4. Es derecho y es deber.
La participación es un derecho del ciudadano y un deber del Estado garantizarlo.
La sociedad debe ser participativa y protagónica, hay corresponsabilidad. Sin
embargo, hay que estar alerta pues se corre el riesgo de desdibujar el rol del
Estado con el término de corresponsabilidad. Desde la doctrina de los derechos
humanos, la participación como derecho no está sujeta a la contraprestación de un
deber; es decir, el derecho a participar no se pierde si a su vez, no se cumple con
el deber de participar. Se reconoce que la participación, para que sea real y
efectiva, requiere de asociación, educación, información, y de una actitud
proactiva.
1.2.5. Puede ejercerse de forma individual o colectiva.
Toda participación tiene componentes individuales y colectivos. Por otra parte, es
un proceso netamente social pues las acciones individuales también son sociales.
1.2.6. Es complementaria de la representación.
La aprobación de una nueva constitución que en sí misma se define como
participativa abre la discusión sobre si es posible alcanzar el ejercicio de una
democracia directa, participativa y protagónica. Esta también es una discusión
innecesaria. El problema es de énfasis: democracia representativa no es
contradictoria con democracia participativa. Además, la delegación de poder no
debe entenderse ni practicarse como su apropiación por parte de particulares que
actúan sin rendir cuentas o sin estar sometidos al control de sus representados.
1.2.7. Implica ejercicio democrático del poder.
Una definición adecuada de lo público, lo privado y lo estatal, permite visualizar los
objetivos de la participación. Todo lo estatal es público pero no todo lo público es
lo estatal. Esta discusión es fundamental. En definitiva, la participación tiene que
ver con la organización de los ciudadanos en relación con el Estado para fines que
le son comunes; con lograr el ejercicio más democrático del poder y hacer que lo
público sea de todos. La participación tiene que ver con la recuperación o la
conquista de derechos y no sólo con la solución de necesidades.
1.2.8. Debe contextualizarse.
La participación no puede ser descontextualizada, es distinta en cada momento
histórico. Al tener una perspectiva histórica se puede apreciar que el tema de la
participación adquiere un sentido particular en un momento determinado. Esta
materialidad nos ayuda a que se concrete la participación con el objetivo de
resolver las necesidades.
1.2.9. Es inherente a la condición humana.
Participar forma parte de la necesidades del ser humano, responde a los intereses
y al desarrollo de la persona. En la participación está involucrada la individualidad
del ser humano y las concesiones que hace para vivir en sociedad. La
participación debe concretarse en la realidad y no quedarse en la teoría o en las
leyes.
1.2.10. Vincula a los individuos con el Estado.
La participación tiene que ver con las relaciones de los individuos entre sí y con el
Estado. Para contextualizar la participación hay que determinar como se entiende
un determinado Estado, si se entiende como una forma de conducción colectiva,
que parte de todos y para todos, o si se entiende como una entidad apropiada por
parcialidades. En la actualidad, en muchos contextos se ha perdido esa
universalidad del Estado, siendo éste cooptado por intereses particulares. El
Estado debe mantenerse como el centro de la vida colectiva, como el medio por el
cual la gente puede vivir en sociedad, por lo que la participación adquiere un
sentido trascendental en estos tiempos.
1.3. Fines.
La aspiración del derecho a la participación de las personas es el fortalecimiento
de la sociedad democrática, entendida como el sistema de organización social y
política que mejor garantiza los derechos humanos. Esta afirmación se basa en
tres ideas sobre la organización social en la que se reconoce el derecho a la
participación. Primero, la satisfacción de los derechos humanos aparece como el
fin fundamental, segundo, la consolidación de la democracia aparece como el
medio idóneo para lograr dicho fin, porque los incorpora como parte esencial de su
concepción, y tercero, existe la necesidad de un puente entre estas dos ideas, que
permita convertirlas en realidades, ese puente es la persona, que no sólo elige
representantes al gobierno, sino que actúa, exige y propone, y con ello colabora y
controla el adecuado funcionamiento del sistema democrático y el logro de sus
fines.
Las aspiraciones de este derecho se manifiestan a través de otros objetivos, a
saber, que toda persona sea responsable de su destino; el diálogo y el debate
plural, la igualdad entre todas las personas; la solidaridad social; la formación de
cultura de participación; y la educación para la participación a través de su
ejercicio. Lo anterior lo explicamos afirmando que los objetivos finales de la
participación son los siguientes:
•
El desenvolvimiento en sociedad en un marco democrático en que los
individuos son conscientes de que además de ser parte de los
problemas pueden ser parte de las soluciones, en que se considera que
las personas deben ser responsables de su destino, y por tanto deben
incorporarse a la definición y construcción de dicho destino, tanto en el
ámbito de lo privado como en el de lo público, y respecto a este último,
tanto indirectamente, a través de la elección de representantes, como
directamente, en actividades de control de dichos representantes o de
cooperación con éstos.
•
El desenvolvimiento en sociedad en un marco democrático en que el
diálogo y el debate plural son fundamentales para la resolución de los
conflictos.
•
El reconocimiento de una igualdad básica entre todos los seres
humanos, con fundamento en lo cual se favorece la incidencia de todos
en la orientación de los asuntos públicos, más allá de las posibles
diferencias entre personas y grupos.
•
La existencia de una sociedad basada en la solidaridad, en la que la
colectividad se interesa por el desarrollo del individuo, pues éste en
definitiva repercute en el desarrollo de la colectividad a través de su
incidencia en la orientación de los asuntos públicos.
•
La adopción de la cultura de participación desde la más temprana edad
posible
persigue
la
formación
de
individuos
capaces
para
la
incorporación plena a la vida en sociedad democrática. La educación
participativa aparece como uno de los pilares fundamentales en la
creación de dicha cultura.
•
El ejercicio de la participación se constituye además en un proceso
educativo para lograr más y mejor participación. Así pues, las
condiciones ideales para que el derecho sea ejercido a plenitud no se
consideran como requisitos previos a su ejercicio efectivo, sino que, por
el contrario, se considera que el propio ejercicio del derecho va
proporcionando
herramientas
y
conocimientos
que
permiten
su
perfeccionamiento.
1.4. Principios que orientan la participación.
Al hablar de principios se pretende identificar las ideas fundamentales
orientadoras de la participación. Es esencial a la participación su potencial para
ser desarrollada por amplios sectores de la población en todo el territorio de la
República, lo cual resalta la utilidad de la identificación de principios que permitan
contrastar distintas iniciativas y estrategias con esas ideas fundamentales que nos
muestran el deber ser de la participación, y que comentamos a continuación 3:
Se parte de la definición de la participación como derecho, y específicamente
como derecho humano, consagrado como tal en instrumentos internacionales de
3
Esta lista de principios ha sido tomada de documento que consideramos completo y valioso en esta materia,
elaborado por el Centro de Derechos Humanos de la Universidad Católica Andrés Bello y la Red de Apoyo
por la Justicia y la Paz, como miembros de la Comisión de Estado y Sociedad del Foro por la Vida (red de
organizaciones de derechos humanos venezolanas).
protección de derechos humanos. En este sentido El Estado debe respetarla y
garantizarla, y velar porque los demás actores sociales la respeten.
Como principios derivados de esa definición, y como principios que orientan sobre
los sujetos involucrados y sus roles, se identifica los siguientes:
•
la no discriminación:
Se debe garantizar los espacios necesarios para que todo tipo de minorías o
grupos por raza, género, etnia, religión, cultura, o tendencia sexual,
entre
otras, puedan expresar sus ideas o propuestas a todo nivel e involucrarse
activamente en los procesos de elaboración de políticas públicas que les
afecte.
•
el reconocimiento a todos los actores sociales:
La participación puede ejercerse tanto de forma individual o colectiva y no se
debe limitar bajo ninguna circunstancia. Significa incorporar a los nuevos
actores en la construcción del proyecto político democrático y reconocer que
algunos grupos están, potencial o realmente, oprimidos en situación de
desventaja. Implica el reconocimiento y valoración pública de la importancia de
las de la sociedad organizada, de sus aportes al proceso de desarrollo del
país, desde un punto de vista comunicacional y cultural entre otros (lo “privado
con fines públicos” y lo “público no estatal”). Significa consolidar su rol público y
estratégico, y ello requiere contar con estrategias de visibilidad y proyección de
su trabajo, en un esquema de cooperación con otros actores públicos y
privados, que les permita ejercer un liderazgo público sobre sus logros y
propuestas.
Entre ellos aparecen actores como: las organizaciones no
gubernamentales,
religiosas
que
universidades,
trabajan
en
asociaciones
el
campo
vecinales,
social,
diversos
comunidades
organismos
internacionales, y las comunidades desfavorecidas. Los beneficios van desde
el ejercicio de los propios derechos hasta el fortalecimiento del capital social,
tejido organizacional y redes sociales.
•
la flexibilidad en los requisitos para organizarse:
La obligatoriedad del registro de la personalidad jurídica de una iniciativa
organizacional se convierte en una limitación para organizaciones comunitarias
que generalmente no cumplen con estos formalismos jurídicos. Además,
tratándose de un derecho humano cuyo titular es la persona humana, su
ejercicio no debe limitarse o condicionarse a expresiones corporativas.
•
la autonomía:
Cada uno de los actores debe conservar su rol en la sociedad cuidando que la
responsabilidad del Estado no se diluya, ni se pretenda estatizar todos los
espacios de la vida social y evitando la cooptación y el establecimiento de
relaciones clientelares. Se trata de una autonomía frente al Estado.
•
la voluntariedad:
Es libre, no es impuesta ni decretada. El Estado debe fomentarla pero no
exigirla ni condicionarla. Es un derecho de las personas. En este sentido es
necesario reiterar que el disfrute derechos no está supeditado al cumplimiento
de deberes y que ello debe quedar claramente contenido en la Ley.
•
la corresponsabilidad:
El Estado y la sociedad comparten responsabilidades en la gestión pública. La
sociedad contribuye con el bienestar social pero no deber sustituir
las
responsabilidades del Estado.
•
la institucionalización con apertura a otros mecanismos espontáneos:
Se reconoce que es impensable la existencia de una real participación si no se
promueven desde el Estado los mecanismos que la hagan posible; la
participación requiere consolidar espacios legítimos y formales de intercambio
entre ciudadanos y ciudadanas y los órganos del poder público. Se trata de
crear nuevos canales de los tradicionalmente empleados por los grupos de
presión para articular intereses. De tal forma que el Estado debe crear o
fortalecer los espacios concretos de participación y cuidar que se garanticen en
todas las estructuras del Poder Público.
Además de los medios ya establecidos en los Tratados internacionales, en la
Constitución y las leyes se debe respetar las nuevas iniciativas.
•
la exigencia de recursos públicos:
Por ser un derecho humano el estado debe garantizar los recursos, tanto
institucionales, humanos como financieros, para asegurarle a las personas el
goce del derecho.
Como principios que orientan sobre la materia objeto de participación se identifica:
•
la procedencia respecto a todo el quehacer público:
En las distintas ramas en que se ejerce el poder (ejecutivo, legislativo, judicial,
electoral, ciudadano), en los distintos niveles (nacional, estadal, municipal,
parroquial), y en las distintas facetas (planificación, formulación, ejecución,
control, evaluación). Respecto a cada aspecto debe existir mecanismos de
participación democráticos.
Para cada iniciativa de participación el Estado debe presentar los resultados
del proceso. Esta evaluación debe ser de calidad, con indicadores de
resultados y sugerencias para nuevos proyectos.
•
la posibilidad de establecer límites:
Siempre que se establezcan en las leyes, con fundamento en el respeto de los
derechos de otros, el bien común y la seguridad de todos, interpretados éstos
según parámetros democráticos.
El Estado debe velar porque ningún ejercicio de participación vulnere otros
derechos humanos.
•
la exigencia de respeto de otros derechos interdependientes:
La participación es un derecho humano que permea a los otros derechos. Si
bien la participación resulta un componente indispensable para la exigencia y
garantía de los derechos humanos también está relacionada con otros
derechos humanos que hacen posible su ejercicio, tales como: petición,
conciencia,
información,
expresión,
asociación,
educación, elegir, ser elegido, entre otros.
reunión,
manifestación,
Como principios que orientan sobre el fin inmediato que persigue la participación
se identifica los siguientes:
•
la complentariedad entre mecanismos de democracia representativa y
participativa:
La participación directa es complementaria a las funciones de representación
política, no significa sustituir los mecanismos tradicionales de representación
como el parlamento y funcionarios electos, sino profundizar la democracia con
el uso de mecanismos de la democracia directa: referéndum, asambleas, etc.
Busca la combinación de la acción de la representación y la acción directa de
los ciudadanos y ciudadanas.
•
el control de la actividad pública:
Se trata de avanzar hacia el control de la gestión pública de los diferentes
órganos de gobierno, de los representantes electos y de sus decisiones, y de la
incorporación al proceso de desarrollo de las políticas públicas. Esta estrategia
debe incluir la participación en la planificación, diseño, ejecución y evaluación
de las políticas públicas, en especial de las sociales. La participación en el
proceso de toma de decisiones es la única que sirve para profundizar los
procesos de democratización: a mayor participación en el proceso de toma de
decisión, mayor democracia.
•
la colaboración en la actividad pública:
A parte de posibilitar el control de la gestión pública la participación permite
que las personas actúen como consejeros de los órganos públicos, aportando
opiniones, propuestas, proponiendo proyectos, ofreciendo diagnósticos, que
las autoridades deben recibir y evaluar.
•
la exigencia de motivación expresa:
Las decisiones que sean adoptadas deben contener motivación en que se
señale las mejores razones por las que se haya dejado de adoptar las posturas
expuestas mediante mecanismos de participación. Los órganos del Estado
deben explicar porqué se selecciona una determinada propuesta o proyecto, o
evaluación y porqué no otras.
•
la exigencia excepcional de adecuación de decisiones:
Cuando así lo disponga expresamente la ley, las decisiones que se adopten
deben adecuarse a las posturas expuestas mediante mecanismos de
participación, es decir, en los casos en que excepcionalmente la ley otorgue
expresamente
carácter
vinculante
a
un
determinado
mecanismo
de
participación.
Como principios que orientan sobre la forma en que debe ejercerse la partición se
identifica los siguientes:
•
la pluralidad:
La participación debe incluir la mayor diversidad de intereses y opiniones que
permitan enriquecer el proceso de resolución de problemas y planificación para
el desarrollo.
•
la transparencia:
La rendición de cuentas tanto en el aspecto económico como en el de los
resultados de las actuaciones, por parte de los funcionarios y funcionarias, es
esencial para la incidencia de las personas en la actividad pública, en especial
en la evaluación de las políticas y en la planificación de las siguientes.
•
el acceso pleno y permanente a la información con excepciones solo
establecidas en ley:
Para la participación debe ser plena, permanente y totalmente accesible. Los
propósitos de los programas, los recursos que van a utilizar, sus fuentes de
financiamiento, y los procesos de ejecución deben ser información tan
accesible como cualquier información administrativa elemental. De allí la
importancia que sea asegurado jurídicamente el derecho a la información y que
las decisiones acerca de la revelación de la información pública sean materia
legal. Para que exista el acceso a la información en el momento en que
cualquier individuo u organización social la estime necesaria, debe existir
siempre la disponibilidad de información.
•
la deliberación pública:
Se refiere a que las decisiones no pueden ser tomadas a espaldas de la
población, más bien son el resultado de la interacción entre líderes,
funcionarios, funcionarias y ciudadanos y ciudadanas. Alude al espacio donde
los ciudadanos y ciudadanas interactúan mediante los recursos del discurso y
la persuasión, descubren sus identidades y deciden, mediante la deliberación
colectiva acerca de los temas de interés común. Los ideales e intereses, son
organizados, articulados y negociados a nivel social. Esto implica que también
la definición de agenda política se haga públicamente.
•
la valoración del saber popular:
Promover el diálogo entre lo técnico, la experiencia comunitaria y el saber
popular a través de la realización de diagnósticos participativos de problemas,
negociación de propuestas con sectores interesados, y rendición de cuentas.
•
la exigencia de tiempo razonable:
Para la apertura de espacios de participación, el Estado debe velar porque se
le otorgue a las personas el tiempo necesario para preparar sus propuestas,
comentarios, etc.
Como principios vinculados a la causa o motivo de la partición se identifica los
siguientes:
•
la educación:
El proceso de socialización para la democracia puede ser desarrollado a través
del proceso de participación, incluyendo el aprendizaje de valores y la práctica
de habilidades y procedimientos democráticos. Se trata de fortalecer las
capacidades, entendidas como actitud cultural y suma de destrezas requeridas
para convertir las necesidades en propuestas de desarrollo posible.
•
la solidaridad social:
Ésta es el eje rector que debe orientar las obligaciones del Estado, entendida
como la capacidad de ordenar, articular y equilibrar, en función del bien común,
los intereses de los distintos sectores con acuerdos institucionales estables
que permitan a éstos actuar con autonomía y reglas claras, sin que se
produzcan desequilibrios en favor de algunos y desmedro de otros,
resguardando principalmente los intereses de aquellos que tienen menos poder
de negociación social con el fin de superar la exclusión.
1.5. Concepto de ciudadanía.
La expresión “ejercicio de la ciudadanía” puede ser entendida desde dos
perspectivas, una perspectiva restringida, en virtud de la cual el ejercicio de la
ciudadanía implica el ejercicio de los derechos políticos, cuya titularidad otorga la
condición de ciudadano, por el vínculo que la persona tiene con un Estado
determinado; y una perspectiva amplia, en virtud de la cual ejercer ciudadanía
significa ejercer todos los derechos de los que se es titular, y específicamente
aquellos que se tienen frente al Estado, como son los derechos humanos, entre
otros.
Algunas
definiciones
del
término
“ciudadano”
dan
cabida
a
ambas
interpretaciones, como cuando se afirma que ciudadano es el “miembro de una
comunidad política que tiene derechos y obligaciones en virtud de su condición”4.
En nuestro ordenamiento jurídico no existe duda alguna respecto a que toda
persona (incluyendo los niños y adolescentes, los extranjeros, los entredichos
civilmente y los inhabilitados políticamente por sentencia judicial) son titulares de
derechos, que pueden ejercerlos personalmente o por medio de representante, y
que tienen derecho a defender sus derechos, frente a todos los obligados en la
materia, lo que incluye a los órganos del Estado. Esa es la base de la doctrina de
los derechos humanos, de manera que existe variedad de normas en nuestro
ordenamiento jurídico que hacen referencia a la condición de todo ser humano, sin
distinción, de sujetos plenos de derecho. Por lo tanto, independientemente de que
se esté a favor o no, de la perspectiva de interpretación amplia del concepto de
ciudadanía, la conclusión en nuestro ordenamiento es la misma: Toda persona es
titular de derechos, igualmente, toda persona es titular de derechos frente al
Estado, y toda persona es, además, titular del derecho a defender sus derechos.
Aclarado lo anterior, pasamos a señalar que la perspectiva restringida del
concepto de ciudadanía parece ser la acogida en la Constitución de Venezuela.
De conformidad con la exposición de motivos de la Constitución5, la ciudadanía es
la condición jurídica o vínculo de una persona con el Estado, que le permite el
ejercicio de los derechos políticos. Se menciona como objeto de la titularidad de
tales derechos el de integrarse a la vida y destino del país. Entre tales derechos
políticos se menciona la potestad electoral activa y la posibilidad de ejercer cargos
públicos por elección o designación.
El texto constitucional es el siguiente:
“Artículo 39.
Los venezolanos y venezolanas que no estén sujetos o sujetas a
inhabilitación política o a interdicción civil, y en las condiciones de
edad previstas en esta Constitución, ejercen la ciudadanía; en
consecuencia, son titulares de derechos y deberes políticos de
acuerdo con esta Constitución”.
Pasaremos a determinar cuál es el tratamiento de los derechos políticos y del
derecho de participación en la Constitución, y si son titulares de los mismos
quienes no tienen la condición de ser mayores de edad o de ser venezolanos.
La Constitución define como electores a los venezolanos mayores de edad, en los
términos siguientes:
“Artículo 64:
Son electores o electoras todos los venezolanos y venezolanas que
hayan cumplido dieciocho años de edad y que no estén sujetos a
interdicción civil o inhabilitación política.
El voto para las elecciones parroquiales, municipales y estadales se
hará extensivo a los extranjeros o extranjeras que hayan cumplido
4
GIDDENS, Anthony, Sociología, Manuales, Ciencias Sociales, tercera edición, Madrid, Alianza editorial,
1999, Pag.743.
5
Publicada en la Gaceta Oficial N° 5.453 extraordinario del 24 de marzo de 2000, con ocasión de la
reimpresión del texto constitucional aprobado en referendo el 15 de diciembre de 1999.
dieciocho años de edad, con más de diez años de residencia en el
país, con las limitaciones establecidas en esta Constitución y en la
ley, y que no estén sujetos a interdicción civil o inhabilitación
política”.
En la enumeración de derechos políticos contenidos en los artículo 62 a 74 de la
Constitución venezolana encontramos varias ideas a resaltar, primero, una
definición de elector, luego, tres situaciones distintas, según los titulares de los
derechos, a saber, 1) derechos políticos en los que se identifica como titulares a
los electores; 2) derechos políticos en los que se identifica como titulares a los
ciudadanos; y 3) derechos políticos en los que no se identifica expresamente
titulares (estos últimos está previstos exclusivamente para los extranjeros pues se
trata de los derechos a asilo y refugio).
De conformidad con la Constitución venezolana: 1) la condición de elector y la
condición de ciudadano no son equivalentes; 2) elector es el venezolano mayor de
edad (o extranjero que reúna determinadas condiciones y para ciertos tipos de
elección); 3) ciudadano es el nacional titular de derechos políticos en las
condiciones de edad que establece la Constitución; 4) según las condiciones de
edad establecidas en la Constitución, antes de cumplir dieciocho años las
personas tienen ciudadanía en progreso; y 5) según las condiciones de edad
establecidas en la Constitución, al arribar a los dieciocho años, se adquiere la
ciudadanía plena, en virtud de la cual la persona es titular de todos los derechos
políticos, lo que incluye los derechos exclusivos de los electores.
Por lo tanto, quienes tienen ciudadanía plena, es decir, titularidad de todos los
derechos políticos, son los venezolanos mayores de edad. Mientras que los
venezolanos menores de edad gozan de cierta forma de ciudadanía, en otras
palabras, ciudadanía en progreso, lo que equivale a decir que gozan de ciertos
derechos políticos, y la determinación de los derechos políticos de los que sí son
titulares, y de los que no son titulares, debe hacerse de conformidad con la
Constitución y las leyes que la desarrollan. En esta medida se puede afirmar que
los niños y adolescentes son ciudadanos. En otras palabras, los niños y
adolescentes son ciudadanos no electores, son titulares de derechos políticos no
reservados a los electores. Uno de esos derechos políticos no reservado a los
electores, en el que se identifica como titular a los ciudadanos, es el derecho a la
participación en la dirección de los asuntos públicos. Una forma de incorporación
progresiva a la ciudadanía activa consiste en el ejercicio gradual del derecho a la
participación, según el grado de madurez del niño o adolescente, y con la debida
orientación de padres, representantes y responsables, que garantice su protección
integral.
Respecto a los derechos políticos que no están reservados a los ciudadanos sino
a los electores debemos expresar que los extranjeros pueden ser titulares de los
mismos, en la medida que el ordenamiento jurídico reconoce su condición de
electores en materia parroquial, municipal y estadal, siempre que tengan cierta
cantidad de años de residencia en el país, en consecuencia, afirmamos que esta
condición implica que en esos ámbitos parroquial, municipal y estadal son también
titulares de los derechos de exigir rendición de cuentas a las autoridades y de
respaldar iniciativas legislativas, que son derechos atribuidos a los electores.
Por otra parte, a parte del derecho a participar en el ámbito político, existe el
derecho a participar en lo social y económico, a través de diversos mecanismos,
algunos de los cuales son los mencionados en el artículo 70 de la Constitución, a
saber: las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las
cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas
de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los
valores de la mutua cooperación y la solidaridad. Por lo tanto, aunque el derecho a
la participación se define como derecho político, en virtud de que, en su forma más
acabada, faculta a las personas a intervenir en la dirección de los asuntos
públicos, lo cual establece un vínculo con el ejercicio del poder, sin embargo, la
gestión de asuntos públicos abarca todas las áreas de la vida social que son de
interés general, por lo que hay que afirmar que el derecho a la participación tiene
vinculación con todas esas áreas (social, cultural, recreativa, religiosa, política,
económica, laboral), y que respecto a todas éstas áreas puede ejercerse la
participación en el ámbito público. En consecuencia, afirmamos que en la medida
en que los extranjeros tienen derecho a participar en lo social y económico, tienen
también derecho a incidir en la dirección de asuntos públicos vinculados a las
materias social y económica en la que ejercen su participación. Sería incorrecto
decir que el derecho a la participación tiene vinculación únicamente con lo político
en sentido estricto, y por tanto en los asuntos públicos que no están expresamente
reservados a electores venezolanos y a los ciudadanos, los extranjeros que
participan de la vida social y económica del país tienen pleno derecho a participar
en la dirección pública de los asuntos sociales y económicos que les conciernen, a
través de los mecanismos directos de colaboración y control. Así pues, lo político
en sentido estricto puede estar reservado a los nacionales, pero lo político en
sentido amplio, como es la dirección pública de los asuntos sociales y económicos
incluye la participación de los extranjeros que ejercen sus derechos civiles,
económicos, sociales y culturales en el país.
1.6. Conceptos de desobediencia civil y rebelión.
Los conceptos de desobediencia civil y de rebelión difieren absolutamente del
derecho a la participación. Pueden llegar a considerarse como partes del proceso
social de participación, de hecho implican movilización social, organización de
personas en grupos, toma de posiciones, y tienen finalidad vinculada con el
destino de los asuntos públicos, pero como hemos delimitado anteriormente, no
todo lo que compone el proceso social de participación puede considerarse como
ejercicio del derecho a participar.
El derecho a participar implica el reconocimiento de la autoridad constituida, de la
autoridad de los representantes electos, es decir, el respeto de los mecanismos de
la democracia representativa. Por el contrario quienes postulan la desobediencia
civil o la rebelión pretenden expresamente desconocer a las autoridades
constituidas por considerarlas ilegítimas.
Salvo en los casos excepcionales en que expresamente la ley atribuye carácter
vinculante a un determinado mecanismo de participación, la regla general es que
el derecho a participar no garantiza la obtención de un determinado resultado, por
lo que las personas que participan deben tener claridad respecto a que las
decisiones que en definitiva adopte la autoridad pueden diferir de las propuestas y
opiniones expuestas mediante los mecanismos de participación, en virtud de que a
la autoridad le corresponde articular los distintos intereses de los distintos sectores
que participan y determinar lo más apropiado para el interés general, motivando
adecuadamente su decisión. Por lo tanto, las personas que ejercen el derecho a la
participación deben limitar sus expectativas de resultados. Por el contrario,
quienes postulan desobediencia civil o rebelión tienen objetivos específicos, no se
conforman con argumentaciones contrarias, usan estos mecanismos precisamente
como forma de lograr sus objetivos.
Por razones lógicas, si en los ordenamientos jurídicos no se incorporan estas
figuras como parte integrante del sistema jurídico, es precisamente por tratarse de
mecanismos que persiguen ir contra el sistema. Ahora bien, en los ordenamientos
en que alguna de estas figuras se incluye, la misma debe ser interpretada dentro
de
parámetros
que
no
impliquen
desconocimiento
de
los
mecanismos
democráticos y que no promuevan la anarquía. El derecho a la participación no
debe ser confundido con la desobediencia civil o con la rebelión y, por tanto, no
debe enarbolarse el derecho a la participación como bandera en situaciones en
que se ejerce actos de desobediencia civil o de la rebelión, aclarar esto tiene por
finalidad, igualmente, interpretar este derecho dentro de parámetros que no
impliquen desconocimiento de los mecanismos democráticos y que no promuevan
la anarquía.
Tema 2. Alcances y Mecanismos.
2.1 Derecho autónomo.
La participación es un derecho autónomo, diferente de los otros derechos, que por
lo tanto otorga facultades específicas. Ciertamente existen otros derechos
vinculados al derecho a la participación, pero no debe confundírseles para no caer
en el error de limitar la participación a las facultades que otorgan esos otros
derechos vinculados, o para poder identificar violación al derecho autónomo que
puedan producirse, aun cuando no se viole tales derechos vinculados.
Esta afirmación de que es un derecho autónomo encuentra fundamento en los
instrumentos internacionales de protección de derechos humanos y en la
Constitución de Venezuela, que dedican texto expreso al tema del derecho a la
participación, de manera independiente al texto referido a los otros derechos
vinculados.
Por este motivo consideramos que en Venezuela no es correcto referirse a la
participación sólo como a una categoría que agrupa ciertos derechos, como los
derechos de libertad de expresión, de información, de opinión y de asociación. En
nuestra opinión éstos son derechos vinculados al derecho a la participación, pero
el derecho a ésta tiene un contenido propio diferenciable del contenido de dichos
derechos vinculados, que en ocasiones puede coincidir, pero no necesariamente.
Lo esencial del derecho a la participación guarda relación con el ámbito público en
que está llamada a ejercerse y con su finalidad de permitir a la persona incidir en
la dirección de los asuntos públicos, como mecanismo de profundización de la
democracia. Muchos de los derechos vinculados que más se asemejan al derecho
a la participación (como el derecho a opinar o el derecho de petición) se
enriquecen con el reconocimiento del derecho a la participación, en la medida que
éste aporta el que con el mismo se rebasan los fines individuales del titular del
derecho, apuntalándose la condición de sociedad democrática en la que se
comparte el poder de dirigir los asuntos públicos, y en este sentido existen
obligaciones específicas de los entes públicos, así, a una persona puede estársele
respetando su derecho a opinar o su derecho a petición, pero estársele violando
su derecho a la participación, si no se da el curso necesario a su opinión y su
petición, como para que estas puedan tener incidencia en la dirección de los
asuntos públicos. Consideramos además que la lista de derechos vinculados al
derecho a la participación es mayor que la mencionada anteriormente.
2.2. Vínculo con otros derechos.
El respeto y protección de todos los derechos vinculados es obligatorio y se
configura como garantía del ejercicio pleno del derecho a la participación. A
continuación presentamos la lista de los derechos que consideramos vinculados al
derecho a la participación, clasificados en categorías, según distintos tipos de
vínculos:
•
derechos políticos que configuran formas de participación específicas:
- sufragio activo: para elegir funcionarios públicos.
- sufragio pasivo: ser elegido.
- postular candidatos.
- exigir a los representantes rendición de cuentas sobre su gestión.
- referendos:
- consultivo.
- revocatorio.
- aprobatorio.
- abrogatorio.
- consulta popular.
- iniciativa popular:
- legislativa.
- constitucional.
- constituyente.
- cabildo abierto.
- asamblea de ciudadanos.
•
otros derechos políticos (todo derecho político implica una forma de
participación):
- asociación con fines políticos.
- manifestación pacífica con fines políticos.
- ejercer funciones públicas.
•
derechos que pueden ser componentes del derecho a la participación.
- libertad de conciencia, expresión del pensamiento, y opinión.
- reunión.
- manifestación.
- huelga.
- asociación.
- petición.
- acudir ante tribunales.
•
derechos que aportan herramientas necesarias para la participación (ej.
información);
•
derechos cuyo respeto y garantía es propicio exigir a través del ejercicio del
derecho a la participación:
- derechos humanos en general, y en especial los derechos económicos,
sociales y culturales.
- derechos e intereses colectivos y difusos.
•
derechos respecto a los que el ejercicio del derecho a la participación
puede ser un componente:
libre desarrollo de la personalidad.
defender los derechos.
•
derechos cuyo ejercicio implica la incorporación a grupos (todo grupo puede
verse como un sujeto potencial de participación):
- educación.
- trabajo.
- asociación.
afiliación a sindicatos, constitución de sindicatos.
•
derechos cuyo ejercicio puede implicar la incorporación a grupos:
libertad de culto.
•
derechos que aportan condiciones que facilitan el ejercicio del derecho a la
participación:
- nacionalidad –en caso de que para determinada forma de participación sea requerida- ser inscrito en el registro civil.
- documentos públicos de identidad.
- ser inscrito en el Registro Electoral Permanente.
2.3. Tipos de mecanismos.
Se puede diferenciar tipos de mecanismos según el grado de desarrollo normativo
del mecanismo, según el origen de la iniciativa, según el contenido de la
participación, según la naturaleza de sus efectos, y según la oportunidad en que
estos se ejercen.
a) Los tipos de mecanismos según el grado de desarrollo normativo pueden
consistir en:
•
derechos específicos: los derechos vinculados al derecho a la participación,
por ejemplo, derecho al sufragio.
•
mecanismos
con
cierto
desarrollo
normativo:
otros
mecanismos
desarrollados en normas sin llegar a catalogarse como derechos en sí,
aunque
generan
obligaciones
de
las
autoridades
públicas,
cuyo
cumplimiento las personas tienen derecho a exigir.
•
mecanismos genéricos: derivan del reconocimiento del derecho (Art. 25
PIDCP, Art. 23 CADH, Art. 62 CRBV) aun en ausencia de normas que lo
desarrollen, a estos nos referiremos más adelante.
b) Los tipos de mecanismos según el origen de la iniciativa de participación
pueden consistir en mecanismos:
•
de iniciativa pública: son principalmente los desarrollados en normas
jurídicas, en los que la iniciativa puede ser una de las obligaciones
asignadas a los órganos públicos, por ejemplo, someter a consulta proyecto
normativo.
•
de iniciativa privada: puede tratarse de mecanismos con desarrollo
legislativo, por ejemplo, la iniciativa legislativa; o puede tratarse de
iniciativas libres, cuya variedad depende de la dinámica social y cuyo límite
es el respeto al principio de eficiencia que rige la actividad de la
administración pública6.
c) Los tipos de mecanismos según el contenido de la participación pueden
consistir en:
•
la colaboración: con los entes públicos, por ejemplo, la presentación de
opiniones.
•
el control: de la actividad de los entes públicos, por ejemplo, la exigencia de
rendición de cuentas.
d) Los tipos de mecanismos según la naturaleza de sus efectos pueden consistir
en:
•
no vinculantes: son la generalidad de los mecanismos, las expectativas al
ejercerlos deben limitarse. Se tiene derecho a que las decisiones que
desfavorecen las posturas aportadas en su ejercicio sean motivadas
debidamente, por ejemplo, la presentación de opinión a favor o en contra de
determinado proyecto. Aunque el efecto del resultado no sea vinculante, las
autoridades sí están obligadas a respetar los procesos previos a la
obtención del resultado, por ejemplo, deben recibir los documentos en que
las personas presenten sus opiniones, estudiarlos y dar respuesta.
•
vinculantes: son la excepción, por lo que requieren que un texto legal
expresamente establezca su carácter obligatorio, por ejemplo, el referendo
revocatorio de mandato.
e) Los tipos de mecanismos según la oportunidad en que se ejercen pueden
consistir en:
6
Segunda reunión especializada sobre el derecho a la participación, convocada por el Centro de Derechos
Humanos de la UCAB el 28 y 29 abril de 2003. Texto inspirado en intervenciones de Andrés Linares.
•
la colaboración previa,
•
el control concomitante, y
•
el control posterior.
En el ejercicio de las distintas funciones públicas existen actividades respecto a
las que proceden mecanismos de estos tres distintos tipos, mientras que respecto
a otras sólo procede alguno de éstos.
Los mecanismos de consulta previa deben tener especial aplicación respecto a:
•
la actividad normativa,
•
la actividad de otorgamiento de permisos y autorizaciones.
Los mecanismos de control concomitante tienen especial aplicación respecto a:
•
la prestación de servicios públicos,
•
la gestión de la industria pública,
•
el control de la actividad de los órganos públicos y sus funcionarios,
•
la ejecución de procesos eleccionarios y revocatorios de funcionarios
públicos.
Los mecanismos de control posterior tienen especial aplicación respecto a:
•
la protección de la seguridad ciudadana,
•
la protección de la seguridad de la nación,
•
el control de las organizaciones políticas.
2.4. Mecanismos.
2.4.1. Derechos específicos como mecanismos.
Los derechos vinculados a la participación mencionados anteriormente (derechos
políticos que consagran mecanismos específicos de participación; los demás
derechos políticos pues toda esta categoría de derechos implica alguna forma de
participación; y los demás derechos de alguna manera vinculados) constituyen
mecanismos de ejercicio del derecho a la participación, y el hecho de que estén
establecidos jurídicamente implica la posibilidad de oponerlos tanto frente a los
órganos públicos como frente a los particulares, y de exigir su respeto, en las
condiciones establecidas en las normas.
Además de esos mecanismos, hemos dicho que existe un derecho genérico a la
participación, que consiste en la facultad de las personas para incidir en la
dirección de los asuntos públicos, ello implica la existencia de otros mecanismos
que permiten el ejercicio de ese derecho autónomo aún en ausencia de los otros
mecanismos específicos, establecidos en otros derechos.
2.4.2. Mecanismos del derecho genérico.
Para determinar los mecanismos del derecho genérico, o del derecho autónomo
hay que empezar por identificar las distintas funciones públicas, para luego
identificar las posibles formas en que las personas y grupos pueden incidir en la
dirección de los asuntos derivados de estas.
Las funciones públicas son a) función normativa: la creación de normas jurídicas
(legislativas o administrativas); b) función ejecutiva: la recaudación e inversión de
los recursos públicos, la prestación de servicios públicos, la protección de la
seguridad ciudadana y el control, a través de autorizaciones o permisos ,de ciertas
actividades de los particulares, reguladas por estar vinculadas al interés público, la
gestión de la industria pública, la protección de la seguridad de la nación, y las
relaciones internacionales; c) función judicial: la solución de conflictos en
aplicación de la ley, estableciendo responsabilidades y reparaciones; d) función de
control: el control de la actividad de los órganos públicos y sus funcionarios; y e)
función electoral: ejecución de procesos eleccionarios y revocatorios de
funcionarios públicos, registro y control de organizaciones políticas.
Una vez identificadas las funciones procede determinar las maneras en que puede
incidirse en estas, tanto de forma espontánea como a través de formas que hayan
sido establecidas en la Constitución y desarrolladas en textos normativos.
Distintos tipos de mecanismos pueden ser ejercidos mediante mecanismos más
específicos, entre los que se encuentran:
a) mecanismos que operan respecto al contenido y forma en que se ejerce la
función pública:
•
la solicitud de información.
•
la observación.
•
el registro de información, clasificación de información y análisis de
tendencias.
•
la comparación entre los resultados obtenidos y las expectativas
generadas.
•
la emisión de opinión.
•
la emisión de opinión sobre las prioridades.
•
la presentación de propuestas alternativas,
•
la presentación de proyectos alternativos.
b) mecanismos que operan respecto a los sujetos que intervienen en el ejercicio
de la función pública:
•
emisión de opinión respecto a la postulación de determinadas personas a
determinados cargos públicos,
•
la emisión de opinión respecto a que determinadas personas jurídicas sean
contratadas para ejecutar determinadas obras o servicios públicos.
c) mecanismos que operan respecto a la causa y fin de la función pública:
•
la verificación de la legalidad de la actuación pública
•
la exigencia de motivación de los actos públicos
2.4.3. Otros mecanismos especificados en el ordenamiento
jurídico.
Disposiciones constitucionales: La Constitución Venezolana incluye referencias a
la participación desde diversas perspectivas, muchas de ellas hacen referencias a
ciertas formas de participación y en ciertas materias. Un análisis exhaustivo del
tema de los mecanismos impone la identificación y análisis de los mismos.
Disposiciones en otras normas jurídicas:
Un ejemplo es la Ley Orgánica de la Administración Pública Nacional, que
establece la existencia de registros de organizaciones por sector de actividad, así
como un procedimiento para realizar consultas. En el artículo 135 establece que:
“Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y en las leyes especiales, los órganos y
entes de la administración pública promoverán la participación
ciudadana en la gestión pública.
A tales fines, las personas podrán, directamente o a través de las
comunidades organizadas o las organizaciones públicas no estatales
legalmente constituidas , presentar propuestas y formular opiniones
sobre la gestión de los órganos y entes de la Administración Pública.
A los efectos de su participación en la consulta sobre políticas y
normas para la regulación del sector respectivo, cada órgano o ente
público llevará un registro de las comunidades organizadas y las
organizaciones públicas no estatales cuyo objeto se refiere al sector
y que soliciten libremente su inscripción”.
En el artículo 136 establece que:
“Cuando los órganos o entes públicos, en su rol de regulación,
propongan la adopción de normas legales, reglamentarias o de otra
jerarquía, deberán remitir el anteproyecto para su consulta a las
comunidades organizadas y a las organizaciones públicas no
estatales inscritas en el registro señalado en el artículo anterior. En
el oficio de remisión del artículo correspondiente se indicará el lapso
durante el cual se recibirá por escrito las observaciones, y el cual no
comenzará a correr antes de los diez días hábiles siguientes a la
entrega del anteproyecto correspondiente.
Paralelamente a ello, el órgano o ente público correspondiente
publicará en la prensa nacional la apertura del proceso de consulta
indicando su duración. De igual manera lo informará a través de su
página en la internet, en la cual se expondrá el o los documentos
sobre los cuales verse la consulta.
Durante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar
por
escrito
sus
observaciones
y
comentarios
sobre
el
correspondiente anteproyecto , sin necesidad de estar inscrito en el
registro a que se refiere el artículo anterior. Una vez concluido el
lapso de recepción de las observaciones, el órgano o ente público
fijará una fecha para que sus funcionarios o funcionarias
especialistas en la materia que sean convocados y las comunidades
organizadas y las organizaciones públicas no estatales intercambien
opiniones, hagan preguntas, realicen observaciones y propongan
adoptar, desechar o modificar el anteproyecto propuesto o
considerar un anteproyecto nuevo.
El resultado del proceso de consulta no tendrá carácter vinculante”.
Se regula también sobre mecanismos en el Reglamento Interno de la Asamblea
Nacional que desarrolla la norma constitucional que se refiere a la participación en
los debates sobre proyectos normativos.
Las anteriores referencias se han hecho, como hemos dicho, a título de ejemplo,
reiterando aquí también que un análisis exhaustivo sobre mecanismos implica el
estudio de todas las normas que puedan hacer referencia a formas de ejercicio de
la participación, de los cuales se pueda derivar orientación para las personas
participantes y precisión sobre obligaciones concretas de los entes públicos.
2.4.4. Espacios de representación de la sociedad en el seno
de órganos públicos.
Un mecanismo de participación es el establecimiento de órganos públicos
colegiados en los que determinada cantidad de cargos corresponde a
representantes de la sociedad, generalmente por sectores de actividad. En el
caso de Venezuela puede citarse como ejemplo los órganos de evaluación de
postulaciones para ciertos cargos públicos (del Poder Judicial, del Poder Electoral
y del Poder Ciudadano, a saber, los cargos Contralor General, Fiscal General y
Defensor del Pueblo); los órganos de planificación pública a nivel nacional,
estadal y municipal; y órganos de protección de niños y adolescentes a nivel
nacional, estadal y municipal.
Se trata de experiencias de participación en las que es interesante revisar lo
relacionado con los mecanismos de representación, estudiar el grado de
incidencia de la sociedad y los retos que se plantean para profundizarlo.
Unidad II. Aspectos teóricos del derecho a la participación II.
Tema 1. Obligaciones frente al derecho.
1.1. Obligaciones genéricas:
Como todo derecho humano, el derecho a la participación implica la obligación de
respeto y garantía por parte del Estado, sus órganos y funcionarios. La obligación
de respetar implica el abstenerse de imponer obstáculos al ejercicio del derecho,
mientras que la obligación de garantizar implica crear las condiciones necesarias
para que el derecho pueda ser ejercido efectivamente, así como impedir que el
ejercicio del derecho pueda ser obstaculizado o irrespetado por otros particulares.
Igualmente, son obligaciones del Estado proveer las vías jurídicas para que el
derecho sea defendido, investigar y sancionar los casos de violación al derecho
por agentes del Estado, y reparar la situación infringida e indemnizar a las víctimas
de la violación.
Las obligaciones del Estado como garante del derecho a la participación son tres
básicamente7: 1) reconocer a los individuos y a las organizaciones como titulares
del derecho a participar, 2) abrir los canales para la participación, y 3) dar
respuestas a las solicitudes y planteamientos de la sociedad.
1.2. Obligaciones específicas:
A partir de esas obligaciones genéricas procede el estudio del ordenamiento
jurídico que desarrolla los distintos mecanismos concretos de participación, pues
cada uno de estos, en la medida en que especifica una forma de ejercicio del
derecho estará especificando también obligaciones concretas de determinados
entes públicos.
Obligación respecto a los derechos vinculados:
El Estado tiene obligación igualmente de respetar y garantizar los otros derechos
vinculados al derecho a la participación señalados en el capítulo anterior, para que
ésta pueda ejercerse plenamente, el respeto a algunos de esos derechos puede
considerarse como pre-requisitos8 para el ejercicio del derecho a la participación,
como es el caso del derecho a la información, pues sin información difícilmente
puede concebirse la posibilidad de que el individuo comprenda un determinado
proceso y pueda aportar opiniones e ideas al respecto.
1.3.
Compromiso de la sociedad:
Hablar de deberes en ningún caso puede conducir a que se pretenda establecer
que su incumplimiento justifica que a las personas se les irrespeten los derechos
humanos. Al respecto, el Diccionario Electoral del IIDH9 explica: “... la noción de
deberes de la persona en el derecho internacional perdió vigencia en los últimos
7
Segunda reunión especializada sobre el derecho a la participación, convocada por el Centro de Derechos
Humanos de la UCAB el 28 y 29 abril de 2003. Texto inspirado en intervenciones de Maryluz Guillén.
8
Segunda reunión especializada sobre el derecho a la participación, convocada por el Centro de Derechos
Humanos de la UCAB el 28 y 29 abril de 2003. Texto inspirado en intervenciones de María Pilar García
9
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Centro de Asesoría y Promoción Electoral, Tomo ___,San
José de Costa Rica, IIDH, 2000, Pag. ___
cincuenta años, y sólo surge de vez en cuando como un intento más o menos
velado de limitar los derechos o hacerlos de alguna manera condicionales a un
comportamiento considerado ejemplar. Esa idea es intrínsecamente contradictoria
con la noción de derechos. En efecto, algunos derechos se pueden perder
temporariamente por razón de conductas antisociales y antijurídicas, pero aún en
esos casos la persona humana sigue conservando derechos inalienables. Es en
este sentido que el intento de ligar a los derechos con los deberes presenta aristas
peligrosas y antidemocráticas.”
Ahora bien, teniendo claridad sobre la idea de que el cumplimiento de deberes no
condiciona el ejercicio de derechos, hay que proseguir diciendo que el fenómeno
participativo en general, y el ejercicio del derecho a la participación en particular,
sólo son posibles si opera la movilización social, si las personas actúan y la
ejercen, es por esto que algunos textos jurídicos establecen el compromiso social
(en
algunos
casos
denominándolo
“deber”)
basado
en
la
idea
de
corresponsabilidad, aunque esta última supone un riesgo adicional, que debe
evitarse, que es que se confundan las responsabilidades de ambos grupos de
actores, y los órganos públicos recarguen indebidamente a los actores sociales
con obligaciones que les son propias y de las que no pueden pretender
desprenderse justificándose en la responsabilidad compartida.
Constitución venezolana:
Responsabilidades del Estado en las que se
plantea la participación como deber de co-responsabilidad ciudadana10.
Artículo 55. Toda persona tiene derecho a la protección por parte del
Estado a través de los órganos de seguridad ciudadana ...
La participación de los ciudadanos y ciudadanas en los
programas destinados a la prevención, seguridad ciudadana y
administración de emergencias será regulada por una ley
especial.(...)
Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de
participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por
medio de sus representantes elegidos o elegidas. (...) Es obligación
10
Basado en selección y clasificación elaborada por BOLIVAR, Ligia, “La participación ciudadana en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, principios y mecanismos” inédito, presentado en el
marco de un debate auspiciado por el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, Caracas 2001.
del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las
condiciones más favorables para su práctica.
Artículo 79. Los jóvenes y las jóvenes tienen el derecho y el deber
de ser sujetos activos del proceso de desarrollo. El Estado, con la
participación solidaria de las familias y la sociedad, creará
oportunidades para estimular su tránsito productivo hacia la vida
adulta y, en particular, para la capacitación y el acceso al primer
empleo, de conformidad con la ley.
Artículo 80. El Estado garantizará a los ancianos y ancianas el pleno
ejercicio de sus derechos y garantías. El Estado, con la
participación solidaria de las familias y la sociedad, está
obligado a respetar su dignidad humana, su autonomía y les
garantizará atención integral y los beneficios de la seguridad social
que eleven y aseguren su calidad de vida...
Artículo 81. Toda persona con discapacidad o necesidades
especiales tiene derecho al ejercicio pleno y autónomo de sus
capacidades y a su integración familiar y comunitaria. El Estado, con
la participación solidaria de las familias y la sociedad, le
garantizará el respeto a su dignidad humana, ...
Artículo 83. La salud es un derecho social fundamental, obligación
del Estado, que lo garantizará como parte del derecho a la vida...
Todas las personas tienen derecho a la protección de la salud, así
como el deber de participar activamente en su promoción y
defensa.
Artículo 84. Para garantizar el derecho a la salud, el Estado creará,
ejercerá la rectoría y gestionará un sistema público nacional de
salud, de carácter intersectorial, descentralizado y participativo,
integrado al sistema de seguridad social, regido por los principios de
gratuidad, universalidad, integralidad, equidad, integración social y
solidaridad. El sistema público nacional de salud dará prioridad a la
promoción de la salud y a la prevención de las enfermedades,
garantizando tratamiento oportuno y rehabilitación de calidad. Los
bienes y servicios públicos de salud son propiedad del Estado y no
podrán ser privatizados. La comunidad organizada tiene el
derecho y el deber de participar en la toma de decisiones sobre
la planificación, ejecución y control de la política específica en las
instituciones públicas de salud.
Artículo 102. La educación es un derecho humano (...) El Estado,
con la participación de las familias y la sociedad, promoverá el
proceso de educación ciudadana de acuerdo con los principios
contenidos de esta Constitución y en la ley.
Artículo 127. ... El Estado protegerá el ambiente, la diversidad
biológica, los recursos genéticos, los procesos ecológicos, los
parques nacionales y monumentos naturales y demás áreas de
especial importancia ecológica... Es una obligación fundamental del
Estado, con la activa participación de la sociedad, garantizar que
la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación,
en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de
ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidos, de
conformidad con la ley. (Capítulo indígenas)
Artículo 132. Toda persona tiene el deber de cumplir sus
responsabilidades sociales y participar solidariamente en la vida
política, civil y comunitaria del país, promoviendo y defendiendo
los derechos humanos como fundamento de la convivencia
democrática y de la paz social.
Artículo 333. Esta Constitución no perderá su vigencia si dejare de
observarse por acto de fuerza o porque fuere derogada por cualquier
otro medio distinto al previsto en ella. En tal eventualidad, todo
ciudadano investido o ciudadana investida o no de autoridad, tendrá
el deber de colaborar en el restablecimiento de su efectiva vigencia.
Tema 2. Límites admisibles al derecho.
La participación es un derecho humano, pero, como todo derecho humano está
sujeta a límites, siempre que éstos estén establecidos en los propios tratados o en
la ley y siempre que estén fundados en razones como el interés general o la
seguridad de todos, conceptos éstos que deben ser interpretados siempre dentro
de un marco democrático.
La importancia de hablar de los límites tiene que ver con la necesidad de disipar el
miedo que existe respecto a lo que puede ser la participación, y mientras exista
miedo a que la participación sea algo incontrolable o desordenado vamos a
encontrar reservas, vamos a encontrar discursos que hablan de participación, pero
no puertas verdaderamente abiertas, por lo que se debe tener claridad respecto a
cuáles son esos límites. Afirmamos que la participación existe respecto a todo el
quehacer público, en las cinco distintas ramas del ejercicio del Poder Público, en
los distintos niveles, nacional, estadal, municipal; y en las distintas facetas de la
gestión pública, desde el establecimiento de prioridades, la planificación, la
ejecución y la evaluación; además afirmamos que es derecho humano, es decir,
que es derecho de toda persona, es decir, tenemos ese panorama bien amplio
frente al que tenemos que ser realistas y precisar cuáles son los caminos por los
que se puede verdaderamente transitar para ejercer de manera concreta el
derecho y para poder plantear exigencias, y particularmente plantear el tema de
los límites permite definir cuáles son los que se consideran aceptables, para
identificar de esta manera los límites inaceptables.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos nos orienta en esta materia,
al establecer en su artículo 23 lo siguiente:
“1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y
oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente
o por medio de representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que
garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las
funciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y
oportunidades
a
que
se
refiere
el
inciso
anterior,
exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia,
idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por
juez competente, en proceso penal”.
De esta manera, las leyes que desarrollen determinados mecanismos de
participación pueden establecer límites, siempre que los mismos se encuadren en
el marco general señalado anteriormente, y siempre que en la interpretación de
dicho marco se respeten los principios democráticos, especialmente los principios
de la participación.
El conocimiento exhaustivo de los límites al ejercicio del derecho implica la
revisión y análisis del ordenamiento jurídico referido a cada uno de los
mecanismos específicos.
Tema 3. Supuestos de Violación del derecho.
Existen violaciones directas al derecho derivadas del incumplimiento por parte del
Estado de sus obligaciones las tres obligaciones genéricas a que hicimos
referencia anteriormente, en consecuencia, habrá violación al derecho cuando: a)
las autoridades no reconozcan la cualidad de participantes de personas y grupos,
b) las autoridades no abran los espacios necesarios para que las personas ejerzan
el derecho, y c) las autoridades no den respuesta a las solicitudes y
planteamientos de las personas y grupos que hayan ejercido el derecho11.
Existen violaciones derivadas del incumplimiento de las demás obligaciones que
tienen
las
autoridades
públicas,
que
son
específicas
de
determinados
mecanismos, y que son establecidas en el ordenamiento jurídico que desarrolla
tales mecanismos.
Existe violación por irrespeto de los derechos vinculados, especialmente de los
que son mecanismos específicos de participación, y de aquellos que son requisito
previo para que pueda existir participación (como el acceso a la información).
Existe violación por el incumplimiento del deber de garantía del derecho a la
participación. Parte de las obligaciones vinculadas al derecho a la participación
consisten en propiciar las condiciones necesarias para que el derecho pueda ser
ejercido, en el caso de la participación tales condiciones se ven afectadas cuando
no están satisfechos niveles básicos respecto a los derechos económicos,
sociales y culturales12 por lo tanto, si un Estado no protege los derechos
económicos, sociales y culturales de su población, indirectamente está violando su
derecho a la participación.
11
Segunda reunión especializada sobre el derecho a la participación, convocada por el Centro de Derechos
Humanos de la UCAB el 28 y 29 abril de 2003. Texto inspirado en intervenciones de Maryluz Guillén.
12
Segunda reunión especializada sobre el derecho a la participación, convocada por el Centro de Derechos
Humanos de la UCAB el 28 y 29 abril de 2003. Texto inspirado en intervenciones de Maryluz Guillén y
María Pilar García.
Tema 4. Mecanismos de protección.
Las formas de protección del derecho a la participación derivan en primer lugar de
su reconocimiento como derecho humano, de lo que derivan distintos mecanismos
de protección a nivel interno y a nivel internacional.
El reconocimiento constitucional del derecho a la participación como derecho
humano implica garantías que consisten en: a) la reserva de ley, es decir, que es
la ley la que puede regularlo y no otra norma de rango inferior, o elaborada en
ausencia de mecanismos de representación, b) existen procedimientos judiciales
especialmente dedicados a protegerlos con carácter breve, como es la acción de
amparo, c) existen órganos encargados de velar por su respeto, como la
Defensoría del Pueblo, d) toda interpretación y todo acto de aplicación del
ordenamiento jurídico, que haga cualquier funcionario del Estado, debe ser acorde
con el mismo, en respeto de la jerarquía de normas.
Además existen mecanismos de protección comunes a todo derecho, como son
los recursos administrativos y judiciales que permiten controlar la legalidad de los
actos o de las conductas omisivas de las autoridades públicas. La ausencia de
participación en la formación de determinados actos públicos puede consistir en
un vicio de nulidad por contrariedad a las normas sobre procedimientos en la
elaboración de los mismos, lo que puede fundamentar la declaratoria de su
nulidad.
La protección internacional implica que la obligación del Estado de respetar y
garantizar el derecho a la participación la asume tanto frente a las personas, como
frente a los demás Estados de la comunidad internacional, por lo que su
incumplimiento genera responsabilidad internacional.
Los sistemas de protección internacional de derechos humanos de la
Organización de las Naciones Unidas y de la Organización de Estados
Americanos ofrecen distintos mecanismos de protección, que podemos resumir
afirmando que los Estados, por su voluntad previamente manifestada, están
sujetos a que los órganos de estos sistemas ejerzan sus potestades de
promoción, vigilancia y defensa de el derecho. Entre los órganos podemos
mencionar al Comité de Derecho Humanos del ONU, la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sus
facultades varían desde emitir interpretaciones del derecho que pasan a ser fuente
del derecho internacional, hasta la protección judicial.
En caso de que la violación del derecho fuera sistemática podría dar origen a la
aplicación de mecanismos como los establecidos en la Carta Democrática
Interamericana
Unidad III. Sociedad y Participación política.
Tema 1. Formas de organización de la sociedad.
En la sociedad las personan se vinculan en torno a sus diversos intereses, para
alcanzar diversos fines. La diversidad de formas en que se vinculan los actores
sociales, organizadamente o no, son el actor fundamental en materia de
participación. El fenómeno participativo en su conjunto en última instancia
persigue la inclusión social. Al referirnos a éste se utiliza un concepto amplio de
sociedad, no limitado a lo que se conoce como sociedad civil (que suele
contraponerse a los actores que conforman el mercado y el Estado), sino
incluyente de todos los actores que no pertenecen al aparato estatal, pero que
tienen, deberían tener o podrían llegar a tener interés en el desarrollo social, ya
que, aún para la organización menos comprometida socialmente, el poder
desenvolverse en una sociedad desarrollada, que no presente manifestaciones
groseras y masivas de desigualdad social y de imposibilidad de acceso a recursos
y condiciones que permitan una vida digna, es imperativo para que exista
seguridad para la propia organización y para los individuos que la componen, y
posibilidades de permanencia a largo plazo.
Las organizaciones sociales desempeñan un rol importante como agentes de
control social; algunos afirman que en la actualidad se están produciendo cambios
que incluso ameritan la revisión de las teorías sobre la división de poderes como
garantía del sistema de pesos y contrapesos que permite el control mutuo entre
los distintos poderes públicos, para incluir el control social como aspecto
importante para conseguir la eficacia del aparato estatal.
La actividad de las organizaciones sociales, especialmente las vinculadas a fines
de interés general, es manifestación del fenómeno participativo. Sin embargo, no
todas las organizaciones están necesariamente vinculadas al ejercicio del derecho
a la participación. Es decir, muchas de estas, participan en la vida social y
económica, o persiguen incorporar en aspectos de la vida social y económica a
grupos excluidos; sin participar en la dirección de los asuntos públicos. En otras
palabras, pueden incluso apuntalar la existencia de mayor democracia social o
económica, sin vincularse a actividades de profundización de la democracia
política. Ahora bien, independientemente de que en su actividad incorporen o no el
ejercicio del derecho a participar, todas enriquecen el fenómeno participativo, y
deben ser potenciadas en la sociedad.
En el ejercicio del derecho a la participación, la persona puede actuar de manera
individual o colectiva, por ello la participación está concebida como derecho de la
persona, pero para su más efectivo ejercicio se propicia el fortalecimiento del
tejido social, entendido como la existencia de la mayor cantidad de organizaciones
sociales, articuladas entre sí, con capacidad para establecer comunicación y
generar acción, reacción y movilización, que por tanto, aparece como la más firme
estructura de soporte del vínculo que debe existir entre la necesidad de
satisfacción de los derechos de las personas y la democracia, como el sistema
más apropiado para lograrla.
De conformidad con la Constitución de Venezuela (artículo 70), son medios de
participación y protagonismo del pueblo, en ejercicio de su soberanía, en lo social
y económico:
•
Las instancias de atención ciudadana,
•
La autogestión,
•
La cogestión,
•
Las cooperativas, en todas sus formas, incluyendo las financieras,
•
Las cajas de ahorro,
•
Empresa comunitaria,
•
Demás formas asociativas guiadas por los valores de mutua cooperación y
solidaridad.
Estas son formas de participación cuya mención expresa en la Constitución
muestra la intención de que sean objeto de protección, sin que ello implique que
son las únicas formas de participación existentes en lo social y económico.
1.1. Democracia interna en las organizaciones.
El denominado “derecho a participar” está referido únicamente a la participación
ante los entes públicos (cuestión que abordamos con más detalle en el siguiente
inciso). Sin embargo, la participación como fenómeno social existe tanto en
ámbitos públicos como en privados, tanto en el seno de entes públicos; como en el
seno de organizaciones de la sociedad.
Referirnos al tema de la participación en los ámbitos privados nos acerca a la
cuestión de si la búsqueda de un Estado más democrático implica que debe
propenderse también a una sociedad más democrática, y por tanto a unas
organizaciones sociales también más democráticas en su seno. Ante esta cuestión
existen cuatro posturas, a saber: 1) la que considera directamente vinculados
ambos temas y por tanto establece como requisito para que el Estado sea más
democrático y participativo, el que las organizaciones sociales lo sean también, y
por tanto considera que éstas deben organizarse según los principios
democráticos de alternancia en el ejercicio del poder, garantizada mediante
elecciones periódicas, y con relaciones horizontales en las formas de toma de
decisión, todo lo cual se considera debería estar normado para permitir la
exigibilidad jurídica de su respeto; 2) la que considera que las organizaciones
sociales se justifican por el fin que persiguen y que esto es independiente de su
forma de organización interna, por lo que esta puede no contemplar la alternancia
y ser absolutamente verticales en su dirección y sin embargo cumplir fines que
apuntalan la vida democrática (por ejemplo, la promoción de derechos humanos),
y por el contrario, el regular el funcionamiento interno de las organizaciones podría
ser violatorio de la libertad de asociación; 3) la que considera que el
funcionamiento democrático a lo interno de la mayor cantidad de organizaciones
sociales sería lo más deseable para transitar el camino de la profundización de
este sistema, pero sin embargo esto no debe lograrse a través de la imposición
normativa, sino a través de la educación y de la generación de una cultura de
participación, que genere ciudadanos participativos que se desenvuelven en
organizaciones participativas; y 4) la que considera que en principio debe
respetarse la libertad de asociación, pero en los casos de organizaciones que de
alguna manera ejerzan actos de autoridad pública de conformidad con la ley,
también la ley puede imponerles formas de organización interna participativas.13
En nuestra opinión, en el ámbito privado rige el principio de libertad en base al
cual los particulares pueden hacer todo aquello que no esté expresamente
prohibido por ley. En desarrollo de este principio, los particulares pueden reunirse
en grupos cuyas normas de organización, y dirección establezcan ellos mismos
libremente (esta es una manifestación del derecho de asociación), sin más
limitaciones
que
las
que
puedan
provenir
de
las
leyes
debidamente
fundamentadas, como sería el caso de determinadas normas de orden público que
regulen aquellas materias en que la agrupación privada pueda estar vinculada al
interés general. En tal sentido, la participación en ámbitos privados está
13
Segunda reunión especializada sobre el derecho a la participación, convocada por el Centro de Derechos
Humanos de la UCAB el 28 y 29 abril de 2003. Texto inspirado en intervenciones de Evangelina García,
María Pilar García, Maryluz Guillén y Andrés Linares, respectivamente.
principalmente
regida
por
las
normas
de
organización
que
establecen
privadamente los miembros del grupo, pero puede estar regulada por ley
debidamente fundamentada.
1.2. Representación.
Tema de especial interés en materia de organización de la sociedad es el
relacionado con la figura de la representación en el seno de la sociedad. La regla
en esta materia es que no debe exigirse la representación entre las personas que
participan y todos o mucho de los interesados en el tema objeto de participación.
Los
actores
sociales
que
participan,
generalmente
no
actúan
como
representantes, sino como intermediarios y facilitadores de los procesos. Sin
embargo, en ocasiones la ley establece mecanismos concretos de participación en
los que se exige que la persona que participe sea representante de la sociedad o
de determinados sectores, en estos casos, la ley que así lo establece debe ser
precisa y debidamente fundamentada. Ejemplo de esta situación lo constituyen los
supuestos en que la participación ciudadana consiste en la integración de
representantes en el seno de determinados órganos (consejos de derechos de
niños y adolescentes; consejos de planificación pública locales, estadales y
federal; comités de postulaciones o de evaluación de postulaciones a los altos
cargos del poder judicial, electoral y ciudadano). En estos casos la selección de
representantes debe estar precedida de procesos democráticos en los que se
respete los principios de la participación, y especialmente el principio de la
autonomía de las organizaciones sociales.
Por el contrario, en los casos en que no exista un texto legal expreso y
debidamente fundamentado, debe abrirse los espacios de participación a toda
persona, para permitir el ejercicio de este derecho humano, sin que pueda exigirse
como requisito el que la persona ostente alguna representación.
Tema 2. Nuevas formas de relación entre Estado y sociedad.
En cuanto a la participación en el seno de los entes públicos, la intervención de
personas de la sociedad tradicionalmente se ha hecho de forma indirecta, es decir,
a través de la elección de representantes para los distintos cargos públicos, tanto
ejecutivos (presidente, gobernadores, alcaldes), como legislativos (parlamentarios,
representantes en las legislaturas estadales y concejales). Hoy día nuestro
ordenamiento jurídico establece otros espacios en los que la sociedad puede
elegir representantes, como los ya mencionados: consejos de derechos de niños y
adolescentes, los consejos locales, estadales y federal de planificación pública, y
los comités de postulaciones o evaluación de postulaciones del poder judicial,
electoral y ciudadano.
Sin embargo, en la actualidad no resultan suficientes los mecanismos de
democracia indirecta, o de representación, se hace necesaria la incorporación de
otros mecanismos que permitan a la sociedad el control de sus representantes
como forma de garantía de que estos atenderán el interés general y no
exclusivamente los intereses de parcialidades de la sociedad, es decir, para
introducir correctivos en las situaciones que vician de ilegitimidad el ejercicio del
poder. Por estas razones se establece la posibilidad de la intervención directa de
las personas en la dirección de los asuntos públicos, a través de distintos
mecanismos, siendo que estas manifestaciones constituyen notas características
de la profundización del sistema democrático.
Como fundamento de la participación en el ámbito público encontramos las
disposiciones en los distintos instrumentos de protección internacional de
derechos humanos (antes citados) que hacen referencia expresa al derecho de
participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes, en los mismos artículos en que además consagran los derechos a
votar, a ser elegido y a tener acceso a las funciones públicas. La definición amplia
del derecho a la participación en la dirección de los asuntos públicos, implica que
este derecho abarca todo el quehacer público, de todas las ramas del poder
(ejecutiva, legislativa, judicial, electoral y ciudadana), en sus distintos niveles
(nacional, estadal, municipal y parroquial), y en todas sus facetas (formación
ejecución y control de la gestión pública).
Con frecuencia se expresa que la participación se ejerce en el ámbito público tanto
estatal como no estatal. En esta expresión está inmersa la idea de la distinción
entre los conceptos de lo público y de lo estatal, en donde el universo de lo público
es más amplio que el de lo estatal. Lo público engloba todo aquello que es de
interés general, de interés de todos o de muchos, por oposición a aquello que es
de interés exclusivamente privado. Lo Estatal es aquello que está integrado a la
estructura del Estado, y siendo que la finalidad del Estado es la satisfacción de las
necesidades e intereses públicos, todo lo estatal es también de naturaleza pública.
Al afirmar que lo público es más amplio que lo estatal se hace referencia a que
hay asuntos que aunque no son gestionados desde las estructuras del Estado,
sino por particulares, son de interés público. En la interpretación que hemos
venido haciendo del derecho a la participación puede observarse que nos
referimos a este derecho en el ámbito de lo estatal, como derecho humano que se
exige frente al Estado, sus órganos y funcionarios.
Sin embargo, retomamos aquí las precisiones hechas anteriormente sobre los
conceptos, y la distinción entre: a) la participación como fenómeno social (que
puede incluir aspectos que no gozan de protección jurídica), b) la protección
jurídica de la participación (que incluye tipos de actividad compartida protegidas
mediante otras formas jurídicas), y c) el derecho a participar. Por lo tanto, que la
participación es un proceso social del cual el derecho a participar es un elemento.
Al afirmar que el derecho a la participación opera en el ámbito de lo estatal, no
desconocemos que el fenómeno participativo opera en ámbitos privados (lo hemos
afirmado incluso en el inciso anterior) sin embargo, afirmamos que se trata de
formas de participación que no encuadran dentro del concepto del derecho a la
participación, que pueden o deban tener otra protección jurídica.
Es decir, en el ámbito privado, o en el ámbito de lo público no estatal no estamos
en presencia del derecho a la participación sino en presencia de formas de
actividad compartida que la ley puede calificar como de interés público, y tal
calificación puede ir también acompañada de disposiciones que establezcan
ciertos derechos.
Tema 3. Relación entre partidos políticos y actores sociales.
Hasta hace pocas décadas los partidos políticos eran los intermediarios por
excelencia entre la sociedad y las estructuras del poder público, lo cual estaba
fundamentado en un sistema en el que la participación era exclusivamente
ejercida de manera indirecta, a través de los representantes, por lo que los
partidos políticos, como organizaciones destinadas a postular candidatos para
acceder a los cargos de representación popular, tenían el monopolio de la
movilización social en lo atinente al vínculo entre la sociedad y el ejercicio del
Poder Público. Sin embargo, los vicios de ilegitimidad presentes en el seno de los
entes públicos se han ido enquistado también en el seno de los partidos políticos,
y éstos han ido mostrándose poco idóneos para cumplir con la tarea de señalar
situaciones en que los órganos del Poder Público atienden intereses de
parcialidades, en lugar de atender el interés general, porque los propios partidos
han perdido también ese norte que es la búsqueda de la satisfacción del interés
general, por lo que han ido perdiendo legitimidad como intermediarios sociales.
Se ha presentado la necesidad de ampliar el universo de intermediarios sociales, y
se ha abierto espacios de participación, por lo que los partidos políticos han
pasado a compartir terreno con las organizaciones sociales que ejercen la
participación de manera directa, incidiendo en la dirección de los asuntos públicos
mediante la colaboración y el control de la actividad de los órganos públicos. En
esta concurrencia surgen tensiones que están por ser resueltas, a saber: a) los
partidos políticos aspiran el acceso a los nuevos espacios de representación,
destinados a los representantes de la sociedad; y b) el sector social se ve
debilitado por el paso de sus organizaciones al terreno de la lucha por el acceso al
poder, mediante el arribo de sus miembros a los cargos de representación,
mientras que existen espacios de acción social que no son compatibles con el
ejercicio de funciones públicas, como los vinculados estrictamente al control más
que a la colaboración.
Paralelamente, los partidos políticos siguen siendo piezas fundamentales para la
democracia,
como
fundamentales
siguen
siendo
los
mecanismos
de
representación (la participación directa es un complemento de estos). No se
concibe una democracia sin partidos políticos, pues son garantía de que en las
elecciones haya competencia y alternancia, por lo tanto, el reto es la relegitimación
de los partidos y la incorporación en estos de mecanismos de democracia interna.
Los partidos políticos son un ejemplo de organizaciones con fines públicos de tal
manera reconocidos, que se consideran organizaciones públicas aunque no
estatales, y por su condición las leyes que los regulan pueden establecer que sus
mecanismos internos de organización, dirección y toma de decisiones deben ser
democráticos.
Unidad IV. Análisis de experiencias.
Tema 1. Áreas en que se ha venido ejerciendo la participación.
Desde hace varias décadas en América Latina se ha venido profundizando el
fenómeno participativo en general. Las experiencias que incorporan el aspecto de
incidencia en la dirección de los asuntos públicos han tenido especial relevancia
en determinadas áreas, entre las que podemos mencionar la reforma
constitucional, la planificación y elaboración de presupuestos a nivel local, la
protección de niños y adolescentes, la protección de derechos económicos,
sociales y culturales, la protección del medio ambiente, la lucha contra la
corrupción, la revisión de las relaciones comerciales internacionales.
Los aspectos teóricos sobre la participación tienen finalidad orientadora del deber
ser hacia el que debe tender el derecho, lo que puede hacerlos parecer idealistas.
Para tener un acercamiento realista al ejercicio de este derecho, que permita
conocer los obstáculos que presenta el contexto histórico, los modos de
enfrentarlos, las estrategias adecuadas, los retos que plantea, las áreas a
fortalecer, es necesario conocer de cerca la actividad de personas y grupos que
han transitado esos caminos, y evaluar los resultados que han obtenido. El
análisis de experiencias puede arrojar conocimiento sobre las áreas en que la
participación tiende a tener más desarrollo, y sobre las circunstancias que lo han
posibilitado, que pueden ser datos de utilidad para potenciar la participación en
otras áreas de interés social.
Tema 2. Aproximación al análisis de experiencias.
La experiencias de participación consisten en procesos que pueden incorporar
muy variados elementos vinculados al fenómeno participativo. En este curso
interesa analizar aquellos elementos vinculados a la búsqueda de incidencia en la
dirección de asuntos públicos.
En este sentido, son foco de interés: 1) el análisis de si se ha cumplido con las
obligaciones de los órganos del Estado, que deben posibilitar y garantizar la
participación; y 2) el análisis los niveles de incidencia que alcanza la sociedad.
El análisis debe abarcar los siguientes aspectos: 1) identificar las normas jurídicas
que regulan la materia, e identificar de qué manera se expresan en éstas los
principios que deben orientar la participación; 2) identificar las situaciones que se
presentan que comprometen o ponen en riesgo los principios que deben orientar
la participación de la sociedad; y 3) identificar de qué manera los actores sociales
han enfrentado tales situaciones irregulares.
La determinación de si en una experiencia concreta se ha respetado los principios
de la participación puede hacerse buscando respuesta a preguntas tales como:
•
No discriminación : ¿ha habido trato equitativo a los distintos actores? ¿se
ha favorecido a determinado grupo por motivos distintos a razones de
equidad? ¿se ha propiciado la participación de grupos tradicionalmente
excluidos?.
•
Reconocimiento a todos los actores sociales: ¿ha habido alguna forma de
exclusión de personas o de grupos?.
•
Flexibilidad en los requisitos para organizarse: ¿se ha impuesto requisitos
innecesarios que han obstaculizado la participación?.
•
Autonomía: ¿se ha respetado la autonomía de las organizaciones y de las
personas?
¿se
ha
impuesto
mecanismos
de
control
y
registro
innecesarios?.
•
Voluntariedad: ¿se ha obstaculizado el ejercicio de algún derecho con
fundamento en el incumplimiento del deber de participar? ¿se ha impuesto
el ejercicio del derecho?.
•
Corresponsabilidad: ¿ha habido delegación indebida de responsabilidades
de los funcionarios en los ciudadanos?.
•
Recursos públicos: ¿ha habido pluralidad en la asignación de recursos?
¿se
ha
aportado
los
recursos
necesarios
para
las
actividades
institucionalizadas?.
•
Límites: ¿los obstáculos impuestos desde las instituciones públicas tienen
fundamento en leyes, y cumplen parámetros democráticos?.
•
Complementariedad:
¿se
ha
pretendido
sustituir
mecanismos
de
representación y de ejercicio legal de autoridad?.
•
Motivación de decisiones respecto a mecanismos de participación no
vinculantes: ¿la autoridad pública ha razonado sus decisiones contrarias a
las propuestas de los participantes?.
•
Adecuación de decisiones respecto a mecanismos de participación
vinculante: ¿se ha respetado los resultados de los procesos de
participación?.
•
Pluralidad: ¿han intervenido todos los sectores interesados?.
•
Transparencia: ¿los actores sociales han tenido acceso a todas las fases
del proceso, lo han podido conocer y evaluar?.
•
Tiempo razonable: ¿se ha presentado fases del proceso en que la ausencia
de tiempo o la imprecisión respecto al tiempo ha perturbado el ejercicio del
derecho a la participación?.