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Exp: 15-014082-0007-CO
Res. Nº 2015016113
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San
José, a las nueve horas treinta minutos del dieciseis de octubre de dos mil
quince .
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 15-014082-0007CO, interpuesto por RAFAEL ÁNGEL BARAHONA MELGAR, cédula de
identidad 0103380860, SERGIO GERARDO ELIZONDO GAROFALO,
cédula de identidad 0106410322, contra DIRECTOR GENERAL DE LA
DIRECCIÓN NACIONAL DE NOTARIADO, PRESIDENTE DEL
CONSEJO SUPERIOR NOTARIAL.
Resultando:
1.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 23 de setiembre de
2015 los recurrentes interponen recurso de amparo contra la Dirección Nacional de
Notariado y el Consejo Superior Notarial, y manifiestan que son abogados y
notarios en ejercicio de sus funciones con oficina profesional abierta en San José.
Dicen que el 17 de setiembre del año en curso, la Dirección recurrida les envió un
correo electrónico, así como a todos los notarios, en el que les informó que era su
obligación asegurarse mediante la Caja Costarricense de Seguro Social, en
aplicación del numeral 74 de la Ley Orgánica de la Caja, y se le exigía a todos los
notarios que era de acatamiento obligatorio e inmediato, bajo la amenaza de que en
caso de no afiliarse, serían automáticamente excluidos del ejercicio notarial, y que
inclusive, se les podría abrir proceso de inhabilitación. Además de ello, dicha
Dirección no autorizaría protocolos notariales ni hojas de seguridad que no estén al
día en el pago de sus cuotas con la entidad, lo anterior, según consta en Directriz
CSN-001-2015. Manifiestan que no hay Reglamento al respecto, y menos una
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norma en el Código Notarial que permita a los recurridos inhabilitar a los notarios
por esta causal, la directriz emitida por el Consejo Superior Notarial no puede crear
una causal de inhabilitación, que sólo puede estar creada por ley, por lo que
considera vulnerado el principio de reserva legal. Además, considera vulnerado su
derecho a la libertad, pues el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la CCSS
establece la facultad de los trabajadores asalariados e independientes para
asegurarse a la entidad, y sólo mediante ley específica puede restringirse ciertos
derechos del individuo en caso de no ser afiliado. Asimismo, acusa que los
eventuales procesos que instaure la Dirección de Notariado no tienen sustento legal
al no existir causal alguna en la ley para inhabilitar notarios por este motivo.
Además, la disposición cuestionada infringe también el principio de igualdad y no
discriminación, porque los trabajadores independientes pueden afiliarse a la CCSS
si así lo desean para recibir atención médica, incluso quienes laboran para el
Estado no son obligados a afiliarse a la entidad aseguradora y en caso de no
hacerlo no les sancionan con el despido, pero en aplicación de esta Directriz, si los
Notarios no se afilian a la CCSS los sacan de su profesión, lo que supone un trato
arbitrario y discriminatorio y una lesión a su derecho al trabajo. También alegan la
infracción del principio de irretroactividad de la ley, pues han ejercido la función
notarial y entre los requisitos para el ejercicio de dicha función no está ser afiliado
a la CCSS. Solicitan se declare con lugar el recurso, y se anule la directriz por lo
que no podrá ningún notario ser desafiliado del notariado a menos que la causal
esté determinada en la ley.
2.- Guillermo Sandí Baltodano, Director Ejecutivo de la Dirección Nacional
de Notariado, y Roy Arnoldo Jiménez Oreamuno, en su condición de Presidente
del Consejo Superior Notarial rindieron el informe de ley y manifestaron que
mediante oficio DCO-0837-2015 la Caja Costarricense del Seguro Social solicitó
al Consejo Superior Notarial la aplicación del articulo 74 de la Ley Constitutiva de
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la Caja Costarricense del Seguro Social, referente al requisito de estar inscrito y al
día en el pago de las obligaciones con dicha institución. En la sesión de 22 de
agosto el Consejo Superior Notarial tomó el acuerdo 2015-022-003, de emitir la
Directriz CSN-001-2015 referente al requisito de estar inscrito y al día en el pago
de las obligaciones con la Caja Costarricense del Seguro Social. La misma indica
que según el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro
Social, las personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o
no asalariadas, deberán estar al día en el pago de sus obligaciones con la Caja
Costarricense de Seguro Social (CCSS), así como con otras contribuciones sociales
que recaude esta Institución conforme a la ley. Asimismo, establece el
cumplimiento de dicha condición para la admisibilidad de cualquier solicitud
administrativa de autorizaciones que se presente a la Administración Pública y
cuyo otorgamiento implique el ejercicio de las funciones públicas de fiscalización
y tutela, o cuando se trate de solicitudes de permisos, exoneraciones, concesiones o
licencias. Lo anterior debe ser verificado por cada instancia administrativa, de allí
que el Consejo Superior Notarial, en uso de sus facultades y atribuciones, de
conformidad con lo dispuesto por los artículos 21, 22, inciso i) del Código
Notarial, y los artículos 3, 4, 5 y 10 del Código Notarial, que establecen la facultad
y condiciones para que la Dirección Nacional de Notariado habilite a los notarios
públicos, acordó que para ser y mantenerse habilitado en el ejercicio del notariado,
el solicitante o Notario Público debe estar inscrito en la Caja Costarricense del
Seguro Social y al día en las obligaciones con esa institución y con las
contribuciones sociales recaudadas por dicha institución. La Dirección Nacional de
Notariado verificará la inscripción referida en el punto primero anterior y su
cumplimiento, a través de los medios dispuestos por la Caja Costarricense del
Seguro Social, para esos efectos. De haber incumplimiento en la inscripción o en
estar al día, en cualquiera de las dos circunstancias mencionadas, la Dirección
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Nacional de Notariado procederá a denegar la habilitación o a iniciar el
procedimiento de inhabilitación, según corresponda. Por ser aplicación de una
norma vigente, las disposiciones de la Directriz CSN-001-2015, son de aplicación
inmediata; se dispuso su publicación en la Gaceta y en un diario de circulación
nacional para el conocimiento general. Posteriormente, debido a que los notarios
públicos manifiestan que las citas para proceder a la inscripción, al menos en
oficinas centrales, están siendo asignadas en un plazo de casi dos meses, y con el
objeto de que se cumpla la normativa señalada, el Consejo Superior Notarial en
sesión extraordinaria 26-2015, de 25 de setiembre de 2015 tomó el acuerdo 201526-001 y dispuso aplicar lo dispuesto de manera inmediata, a toda solicitud de
habilitación y de rehabilitación que se presente a la Dirección Nacional de
Notariado. Además, acordó suspender la ejecución de la directriz CSN-001-2015,
por un plazo de seis meses, contados a partir de esa fecha, solo para los notarios
públicos activos, con el objeto de que puedan realizar los trámites necesarios para
cumplir las obligaciones impuestas en el artículo 74 citado. Cumplido el plazo, se
aplicará la directriz CSN-O01-2015 para todos los casos ahí dispuestos. El fin del
acto es el cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente, en lo relativo a la
competencia de éste órgano rector y no existe intención de revisar de oficio, o
masivamente, el estatus de los notarios con relación a lo dispuesto en articulo 74 de
la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, por ser lo anterior,
competencia de dicha institución. Señalan que actualmente la Directriz CSN-012015, tiene suspendida su aplicación y por consiguiente no se abrirán procesos en
los siguientes seis meses, de allí que la Dirección Nacional de Notariado no ha
abierto proceso de inhabilitación alguno, contra los recurrentes. Consideran que lo
planteado es disconformidad de los recurrentes con el artículo 74 de la Ley
Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social y sus reglamentos, y, con
la normativa que la Dirección desarrolló a partir de la misma, sin que se haya
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lesionado derecho fundamenta alguno de los recurrentes ya que la normativa está
ajustada a derecho y no hay proceso de inhabilitación iniciado contra los
recurrentes. Acota que la vía del amparo no debería ser utilizada para la discusión
de aspectos de legalidad ordinaria como el aquí planteado, toda vez que nuestro
ordenamiento jurídico le atribuye esa competencia a un tribunal diferente.
Solicitaron declarar sin lugar el recurso.
3.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Hernández López; y,
Considerando:
I.- Objeto del recurso.- Los recurrentes, Notarios Públicos, acusan que la
Directriz CSN-001-2015 del Consejo Superior Notarial referente al requisito de
estar inscrito y al día en el pago de las obligaciones con la Caja Costarricense del
Seguro Social es inconstitucional por lesionar su derecho a la libertad, al trabajo, a
la igualdad, el principio de reserva legal, y el de irretroactividad de la ley. Alegan
que la Directriz indica que de no estar inscritos serán inhabilitados en el ejercicio
del Notariado y no se les autorizarán protocolos ni papel de seguridad.
II.- Hechos Probados. De importancia para la decisión de este asunto, se
estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
a) Los recurrentes Rafael Ángel Barahona Melgar y Sergio Elizondo Garófalo
son Notarios Públicos en ejercicio (hecho no controvertido);
b) La aplicación de la Directriz CSN-01-2015 está suspendida para los Notarios
activos por seis meses a partir de su emisión, a fin de que realicen los
trámites ante la Caja, y por consiguiente no se abrirán procesos de
inhabilitación en los siguientes seis meses, por lo que la Dirección Nacional
de Notariado no ha iniciado procedimiento de inhabilitación contra ningún
Notario, incluidos
los recurrentes, por no estar inscritos en la Caja
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Costarricense de Seguro Social (informe de los recurridos y documentación
aportada);
III.- Sobre el sistema de seguridad social costarricense. El propósito del
constituyente al diseñar el sistema de seguridad social en nuestro país fue
garantizar a todos los ciudadanos que el Estado, a través de la Caja Costarricense
de Seguro Social, les otorgaría al menos los servicios indispensables en caso de
enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte. El artículo 73 de la
Constitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 ídem,
consagra el Derecho de la Seguridad Social. Este derecho supone que los poderes
públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los
ciudadanos de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales
suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida. El
ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el
principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de
obligatoriedad. El ámbito objetivo parte del principio de generalidad, en tanto
protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas hayan sido previstas
y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente. Además,
incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos
cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la
adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y
muerte (sentencia 2004-8013 de las 16:23 horas del 21 de julio de 2004). El
constituyente atribuyó la administración y gobierno de los seguros sociales a la
Caja Costarricense de Seguro Social, como institución autónoma creada por la
misma Constitución Política, con las especiales características que ella misma le ha
otorgado y compartiendo los principios generales derivados de su condición de
ente descentralizado.
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IV.- Sobre la supuesta infracción del derecho a la libertad y el principio
de igualdad. A la luz de las anteriores consideraciones deben ser analizados los
alegatos de los recurrentes, con respecto a la supuesta infracción de su derecho a la
libertad y la igualdad, que a su juicio resultan vulnerados por la Directriz
impugnada porque a los Notarios se les impone el aseguramiento con la CCSS
mientras que a otros trabajadores no. En primer término, debe señalarse que
durante varias décadas el Sistema de Seguridad Social Costarricense, por mandato
constitucional, ha estado en proceso de universalización de los seguros sociales.
En la actualidad, el seguro de salud, según lo dispuesto en los artículos 73 y 177
(transitorio párrafo tercero) de la Constitución Política, es universal, así lo
desarrolla la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y el
Reglamento de Seguro de Salud, cuyo artículo 7 indica que la afiliación al Seguro
de Salud es obligatoria para todos los trabajadores asalariados, los trabajadores
independientes y para los pensionados de los regímenes nacionales de pensión, en
el territorio nacional, sin perjuicio de lo que dispone el artículo Nº 4 de la Ley
Constitutiva de la Caja. Con respecto al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, el
Artículo 2º del Reglamento respectivo indica que es obligatorio para los
trabajadores asalariados de los sectores público y privado así como para los
trabajadores independientes, con las excepciones hechas en los artículos 4º y 65º de
la Ley Constitutiva de la Caja y voluntario para todos los demás habitantes del país
no considerados en las condiciones antes indicadas, de acuerdo con el reglamento
respectivo. De allí que no llevan razón los recurrentes ya que la afiliación a los
seguros sociales en nuestro país es obligatoria, de allí que los reparos referidos a la
violación a la libertad carecen de fundamento.
V.- El resto de los argumentos de los recurrentes se refieren a la
imposibilidad de que la Dirección de Notariado inhabilite Notarios activos por no
estar inscritos como asegurados ante la Caja Costarricense de Seguro Social, pues
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ello supondría una lesión al principio de legalidad, al de reserva legal y al debido
proceso. Lo anterior porque el Código Notarial ni otra norma de ese rango tiene
prevista esa causal de inhabilitación y se trata de la restricción de un derecho
fundamental, como el trabajo. Adicionalmente, alegan los recurrentes que están
habilitados para el ejercicio de la función notarial hace muchos años, y han
ejercido en apego a la ley, por lo que viola el principio de irretroactividad de la ley
la condición que ahora se les exige, bajo amenaza de ser inhabilitados.
La norma que da asidero al requerimiento hecho por la Caja Costarricense de
Seguro Social, es el artículo 74 de su Ley Constitutiva, que señala, en lo que
interesa:
“Artículo 74.- (…) Los patronos y las personas que realicen total o parcialmente
actividades independientes o no asalariadas, deberán estar al día en el pago de
sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), así como
con otras contribuciones sociales que recaude esta Institución conforme a la
ley. Para realizar los siguientes trámites administrativos, será requisito estar
inscrito como patrono, trabajador independiente o en ambas modalidades,
según corresponda, y al día en el pago de las obligaciones, de conformidad con
los artículos 31 y 51 de esta Ley. (Así reformado el párrafo anterior por el
artículo único de la ley N° 8909 del 8 de febrero de 2011)
1.- La admisibilidad de cualquier solicitud administrativa de autorizaciones que se
presente a la Administración Pública y esta deba acordar en el ejercicio de las
funciones públicas de fiscalización y tutela o cuando se trate de solicitudes de
permisos, exoneraciones, concesiones o licencias. Para efectos de este artículo, se
entiende a la Administración Pública en los términos señalados en el artículo 1
tanto de la Ley General de la Administración Pública como de la Ley Reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
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La verificación del cumplimiento de la obligación fijada en este artículo, será
competencia de cada una de las instancias administrativas en las que debe
efectuarse el trámite respectivo; para ello, la Caja deberá suministrar
mensualmente la información necesaria. El incumplimiento de esta obligación por
parte de la Caja no impedirá ni entorpecerá el trámite respectivo. De igual forma,
mediante convenios con cada una de esas instancias administrativas, la Caja
Costarricense de Seguro Social podrá establecer bases de datos conjuntas y
sistemas de control y verificación que faciliten el control del cumplimiento del
pago de las obligaciones con la seguridad social." (Este artículo fue adicionado a
la presente ley por el numeral 5 de la Nº 6914 del 28 de noviembre de 1983 y
reformado por el artículo 85 de la Ley N° 7983 del 16 de febrero del 2000).
De lo anterior se colige que los Notarios, quienes ejercen una función
pública y deben ser autorizados y habilitados para tal fin por el Estado, están
sujetos a estas disposiciones, que son de acatamiento obligatorio no sólo para ellos
sino para la Dirección Nacional de Notariado. Ahora bien, en la Directriz
impugnada, el Consejo Superior Notarial indica que con fundamento en los
artículos 21, 22, inciso i) del Código Notarial, y los numerales 3, 4, 5 y 10 del
Código Notarial, que establecen la facultad y condiciones para que la Dirección
Nacional de Notariado habilite a los notarios públicos, ese Consejo acordó que
para ser y mantenerse habilitado en el ejercicio del notariado, el solicitante o
Notario Público debe estar inscrito en la Caja Costarricense del Seguro Social y al
día en las obligaciones con esa institución y con las contribuciones sociales
recaudadas por dicha institución. La Dirección Nacional de Notariado verificará la
inscripción referida en el punto primero anterior y su cumplimiento, a través de los
medios dispuestos por la Caja Costarricense del Seguro Social, para esos efectos.
De haber incumplimiento en la inscripción o en estar al día, en cualquiera de las
dos circunstancias mencionadas, la Dirección Nacional de Notariado procederá a
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denegar la habilitación o a iniciar el procedimiento de inhabilitación, según
corresponda. Considera la Sala que el diferendo planteado en el presente caso
radica en el alcance que los recurridos dan al artículo 74 de la Ley Constitutiva de
la Caja Costarricense de Seguro Social y las disposiciones del Código Notarial allí
mencionadas, con respecto a las consecuencias de la falta de aseguramiento de los
notarios. Esa es una discusión que no debe radicar en esta sede, porque supone
determinar si la directriz cuestionada se excede con respecto a las disposiciones
legales que el Consejo Superior Notarial indica le sirven de fundamento. Además,
Del informe rendido bajo fe de juramento por las autoridades recurridas, bajo los
apercibimientos, incluso penales establecidos por el artículo 44 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, se desprende que la Dirección de Notariado no ha
iniciado proceso alguno de inhabilitación contra los recurrentes, ni contra notario
alguno, pues la aplicación de la directriz cuestionada está suspendida para los
sujetos en su condición, por lo que no existe un acto concreto dictado en su contra
que pueda lesionar sus derechos fundamentales, que sea objeto de impugnación en
este recurso de amparo. Por lo anterior, la discusión sobre la falta de competencia
legal de la Dirección de Notariado para inhabilitar a los Notarios Públicos por no
estar inscritos en la Caja Costarricense de Seguro Social en la modalidad de
aseguramiento que corresponda, debe ser planteada en la vía jurisdiccional
ordinaria, por tratarse del alcance de las disposiciones legales del Código Notarial
que regulan la inhabilitación de Notarios y las consecuencias del incumplimiento
de otra disposición legal, cual es el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja
Costarricense de Seguro Social. En cuanto al alegato de infracción al principio de
irretroactividad de la ley, el reclamo de los recurrentes también debe ser descartado
pues es un reclamo de competencia de las autoridades administrativas y las
jurisdiccionales ordinarias.- En esencia, indican que la administración recurrida les
habilitó como Notarios Públicos hace varios años sin exigirles estar inscritos como
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asegurados de la CCSS, por lo que entienden que no deben cumplir esa condición,
pues a su favor tienen una situación jurídica consolidada. Así planteadas las cosas
no existe una lesión palmaria y directa del artículo 34 Constitucional, y se trata de
un conflicto sobre la aplicación de leyes vigentes y cuya forma de interacción y
coordinación en el tiempo no le toca a esta Sala determinar.- De esa manera, el
conflicto debe dilucidarse ante las autoridades jurisdiccionales ordinarias.- Por lo
anterior, el recurso debe ser desestimado en todos sus extremos, como se dispone.
VI. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a
las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o
pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico,
informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías,
éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles
contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será
destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo
dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial",
aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo
XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así
como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la
sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR el recurso.
Gilbert Armijo S.
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Presidente
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Anamari Garro V.
Yerma Campos C.
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