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Revista de Desarrollo Rural y Cooperativismo Agrario (2008–2009), 12, 99–136
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POLÍTICA DE INFRAESTRUCTURAS Y
DESARROLLO TERRITORIAL. EL MODELO DE GALICIA
Dr. José Antonio Díaz Fernández
Universidad de Santiago de Compostela. IDEGA. IGETI
RESUMEN
La dotación de infraestructuras en Galicia al finalizar la primera Guerra Carlista consistía en
una pequeña red de caminos que se encontraban en una situación de importante deterioro, abandono y mala conservación. La distribución geográfica de la malla viaria por el territorio gallego
era muy desigual. Las tierras próximas al litoral disponían de una longitud mayor que las localizadas en el interior de la región. Esta reducida longitud de la red viaria tenía un importante problema añadido. En efecto, una reducida proporción de los mismos soportaba el tránsito rodado.
Asimismo, la longitud de la red gallega que disponía de unas características técnicas idóneas para
la circulación era una fracción muy pequeña.
La política de infraestructuras del Estado intentó articular los territorios regionales. Para ello,
propuso la construcción de una red de itinerarios preferentes. El problema fue que las características técnicas y los plazos de ejecución no beneficiaron nada a la articulación de Galicia. Esta realidad dio lugar a que la economía gallega sufriese un acentuado problema de enclavamiento
territorial. La comercialización de la producción de Galicia se destinaba básicamente hacia el autoabastecimiento. Las reducidas exportaciones de carne y pescados se hacían por la vía marítima
hacia el mercado portugués, inglés y el español. Las comunicaciones interregionales de Galicia
acusaban un importante problema de compartimentación territorial. La disposición geográfica de
las cadenas montañosas de las sierras orientales y sur orientales de Galicia originaba un efecto barrera para los tráficos con matriz de viaje fuera de Galicia.
Palabras clave
Desarrollo territorial, potencial de desarrollo endógeno, stock de capital público, redes transeuropeas del transporte, Spillover–Effect. Conectividad territorial, accesibilidad, Inversión Extranjera
Directa.
1. INTRODUCCIÓN AL MARCO DE LA POLÍTICA AUTONÓMICA DE INFRAESTRUCTURAS
La dotación de infraestructuras en Galicia al finalizar la primera Guerra Carlista consistía en
una pequeña red de caminos que se encontraban en una situación de importante deterioro, abandono y mala conservación. La distribución geográfica de la malla viaria por el territorio gallego
era muy desigual. Las tierras próximas al litoral disponían de una longitud mayor que las localizadas en el interior de la región. Esta reducida longitud de la red viaria tenía un importante problema añadido. En efecto, una reducida proporción de los mismos soportaba el tránsito rodado.
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Asimismo, la longitud de la red gallega que disponía de unas características técnicas idóneas para
la circulación era una fracción muy pequeña.
La política de infraestructuras del Estado intentó articular los territorios regionales. Para ello,
propuso la construcción de una red de itinerarios preferentes. El problema fue que las características técnicas y los plazos de ejecución no beneficiaron nada a la articulación de Galicia. Esta realidad dio lugar a que la economía gallega sufriese un acentuado problema de enclavamiento
territorial. La comercialización de la producción de Galicia se destinaba básicamente hacia el autoabastecimiento. Las reducidas exportaciones de carne y pescados se hacían por la vía marítima
hacia el mercado portugués, inglés y el español. Las comunicaciones interregionales de Galicia
acusaban un importante problema de compartimentación territorial. La disposición geográfica de
las cadenas montañosas de las sierras orientales y sur orientales de Galicia originaba un efecto barrera para los tráficos con matriz de viaje fuera de Galicia.
2. UNA REVISIÓN A LA DOCTRINA DE LA POLÍTICA DE INFRAESTRUCTURAS PARA LA CONCRECIÓN DEL MODELO TERRITORIAL DE GALICIA
La planificación propuesta por los diferentes planes de carreteras realmente constituía en catálogos de actuaciones e inventarios del estado de conservación y funcionamiento de la red viaria española. Las ejecuciones en Galicia han sido muy pequeñas, si comparamos la construcción de
carreteras que experimentó Galicia respecto de otras regiones españolas: Cataluña, Levante, País
Vasco. La política de infraestructuras viarias propuesta en los primeros decenios del S XX propuso
la articulación y la modernización de la malla española. Una importante apuesta fue la ejecución del
Circuito Nacional de Firmes Especiales (C.N.F.E.). El resultado era la modernización progresiva de la
red caminera española para articular el sistema de ciudades de la época. La aplicación de esta planificación en Galicia no dio los resultados esperados. La articulación regional siguió acusando un
importante enclavamiento territorial. Las poblaciones costeras no podían establecer unas relaciones
ágiles y dinámicas con las del interior. Aún más, los tráficos rodados se desarrollaban básicamente
a escala comarcal. La baja dotación de obras de fábrica destinadas a vertebrar internamente al territorio regional explica que los transportes debían hacer frente a tiempos de viaje muy elevados para
canalizar las mercancías hacia los mercados. La dotación de puentes en Galicia databa de tiempos
de la Edad Media. La modernización de los mismos era una cuestión muy costosa y no preferencial
para la Administración del Estado. El resultado de la mala operatividad de las infraestructuras abiertas al tráfico puede sintetizarse en las siguientes consecuencias:
a) La baja velocidad comercial media de la malla gallega.
b) Las malas condiciones de seguridad vial para el tráfico rodado: mala señalización.
c) La baja dotación de conectividad territorial en el interior de Galicia.
d) Las características técnicas de la malla eran muy deficientes para impulsar la articulación del
mercado interior. En este sentido, cabe destacar las malas características geométricas de la
traza viaria: anchos de la plataforma muy reducidos, radios de curvatura muy cerrados, elevado nivel de sinuosidad en los perfiles de la plataforma viaria. Los firmes habían sido construidos con unas capas de rodadura expuestas al tráfico rodado de reducido espesor, etc.
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e) La escasa modernización de la estructura productiva gallega. La producción final de Galicia
se orientaba hacia el autoabastecimiento.
f) La reducida llegada de capitales privados hacia Galicia. Las iniciativas inversoras que se
ubicaron en Galicia vinieron atraídos por tres factores. Por un lado, la importante dotación
de recursos naturales (maderas, productos pesqueros y sus derivados, productos agropecuarios (carne y productos lácteos), recursos hidrográficos, etc.
g) La distribución sectorial del empleo en Galicia era mayoritario en el sector primario, totalizando tasas superiores al 60% en buena parte del período estudiado.
h) La importante despoblación selectiva de Galicia: el efecto del flujo emigratorio producido
en cada etapa histórica en Galicia (emigración hacia América, Europa y hacia los principales centros económicos españoles).
Los indicadores descritos constituyen algunos de los factores que explican la situación de longevo retraso en el desarrollo territorial de Galicia. Por ello, en el planteamiento inicial de este estudio nos hemos formulado una hipótesis inicial. La dotación de infraestructuras constituye una
condición necesaria aunque por ella misma no es suficiente como para lograr el desarrollo económico y social. El esfuerzo inversor realizado en este tipo de gasto contribuiría a lograr tres factores
beneficiosos. Por una parte, la articulación territorial española. Este factor lograría vertebrar internamente a cada territorio regional. La dotación de las infraestructuras del transporte y las comunicaciones posibilitaría la conexión del sistema regional de ciudades y comarcas. En segundo lugar,
el esfuerzo inversor realizado en infraestructuras contribuiría a que las economías regionales convergiesen entre sí y con las existentes en los países europeos.1 En tercer lugar, cabe plantearse cuál
ha sido el efecto que las infraestructuras ejercieron sobre el desarrollo de la actividad económica.
No puede pasarse desapercibido la importancia que sobre la dinamización de la actividad económica ha tenido el transporte por ferrocarril y el transporte portuario. El primero de los modos indicados ha dado lugar al desarrollo de la actividad industrial en España. En la etapa de la
construcción del ferrocarril la economía española experimentó un fuerte empuje en el sector siderometalúrgico. No obstante, en la doctrina del transporte existen opiniones contrapuestas a propósito de la valoración del nivel de crecimiento económico que experimentó la economía española
por causa del empuje originado por el transporte ferroviario. La tesis de TORTELLA CASARES2 señalaba que la Administración Central había cometido importantes errores al planificar la malla ferroviaria.3 Este autor sostiene que el Estado al realizar la construcción del sistema ferroviario originó
una malla inadecuada y realizada con excesiva precipitación. Estos problemas concluyeron, según
1. MADDISON, A.: Monitoring the World Economy. Edit. OCDE. París. 1995. Señala el autor que la dotación
de renta per cápita española se encontraba sensiblemente por debajo del 60% del nivel de renta media
que totalizaban países industrializados como Inglaterra y Francia tanto en 1850 como al concluir la ejecución del Plan Circuito Nacional de Firmes Especiales.
2. TORTELLA CASARES, G.: Los orígenes del capitalismo en España. Banca, industria y ferrocarriles en el siglo XIX, op. cit., pág. 177 y sig. Edit. Tecnos. Madrid. 1973.
3. TORTELLA CASARES, G.: Los orígenes del capitalismo en España. Banca, industria y ferrocarriles en el siglo XIX, op. cit., pág. 165 y sig.
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la tesis de TORTELLA, en originar un claro obstáculo para lograr un crecimiento más rápido de la
economía española.4 En una posición contraria y ahora favorable a los importantes efectos que el
ferrocarril le originó a la economía española se posiciona el profesor GÓMEZ MENDOZA, A.5 En
los estudios el autor defendía ante la ausencia de vías navegables en el interior de España, la operatividad del transporte ferroviario constituía un agente dinamizador del crecimiento económico.6
Por tal causa, resultaba de interés general la pronta construcción de la malla ferroviaria.7 El objetivo era tratar de superar el atraso económico en el cual se encontraba la economía española respecto de la situación vivida por los países europeos más industrializados.8
Las reflexiones planteadas por TORTELLA CASARES, NADAL OLLER, GÓMEZ MENDOZA, etc.,
sobre la influencia que la infraestructura ferroviaria le originó al crecimiento económico nos aconsejaron penetrar un poco más en el debate de las implicaciones entre la dotación de infraestructuras y el desarrollo territorial.9 Así, en el estudio nos propusimos analizar con detalle el esfuerzo
inversor en materia de infraestructuras y sus efectos en el desarrollo de Galicia. El punto de partida había sido el estudio de la política de infraestructuras originada en España. Este esfuerzo inversor originaba importantes efectos de arrastre sobre el desarrollo económico y social de España
y sus regiones. Por tal causa, había que examinar previamente cuáles eran las implicaciones que
existen entre la inversión de capitales en infraestructuras y los efectos que estas inversiones le ocasionan al desarrollo económico.10
4. TORTELLA CASARES, G.: Los orígenes del capitalismo en España. Banca, industria y ferrocarriles en el siglo XIX, op. cit. Edit. Tecnos. Madrid. 1973. COMÍN COMÍN, F.; MARTÍN ACEÑA, P.; MUÑOZ RUBIO, M.;
VIDAL OLIVARES, P.: 150 años de historia del Ferrocarril, op. cit., págs. 134–148. Vol. I.
5. GÓMEZ MENDOZA, A.: Ferrocarriles y cambio económico en España (1855–1913). Un enfoque de nueva
historia económica, op. cit., pág. 40 y sig.
6. GÓMEZ MENDOZA, A.: Ferrocarriles y cambio económico en España (1855–1913). Un enfoque de nueva
historia económica, op. cit., pág. 33 y sig.
7. GÓMEZ MENDOZA, A.: Ferrocarriles y cambio económico en España (1855–1913). Un enfoque de nueva
historia económica, op. cit., pág. 27 y sig.
TORTELLA CASARES, G.: «Introducción. La paradoja del ferrocarril español», en: MUÑOZ RUBIO, M.; SANZ
FERNÁNDEZ, J.; VIDAL OLIVARES, P. (Edit.): Siglo y medio del ferrocarril en España 1848–1998.
Economía, Industria y Sociedad, op. cit., págs. 249–253.
NADAL OLLER, J.: El fracaso de la revolución industrial en España, 1814–1913, pág., 38–50. Edit. Ariel.
Barcelona. 1975.
8. FONTANA LÁZARO, J.: La vieja bolsa de Barcelona, 1851–1914, pág., 32 y 36. NADAL OLLER, J. El fracaso de la revolución industrial en España, 1814–1913, op., cit., pág., 38–47. XIII Reimpresión. Edit. Ariel.
1992. Barcelona. DOMÈNECH, P. Los caminos de la era industrial. La construcción y financiación de la
Red Ferroviaria Catalana (1843–1898), pág. 22 y sig., Edit. Universidad de Barcelona. 1999. Barcelona.
9. MATEO DEL PERAL, D.: «Los orígenes de la política ferroviaria en España (1844–1877)», en: ARTOLA, M.
(Direc.): Los ferrocarriles en España. 1844–1943. Vol. 1.: El Estado y los Ferrocarriles, págs. 29–162. Edit.
Banco de España. Madrid. 1972.
10. En este sentido se propone el estudio de ASCHAUER, C. D.: «Public investment and productivity growth in the
grup of seven». Federal Reserve. Bank of Chicago. Economic perspectives, 13. págs., 17–25. Para el caso español a ARGIMÓN, I.; MARTÍN, J.: «Series de “stock” de infraestructuras del Estado y de las Administraciones
Públicas en España», Documento de Trabajo, 9.315, pág. 17 y sig. Edit. Banco de España. Madrid. 1993.
ARGIMÓN, I.; GONZÁLEZ–PÁRAMO, J. M.; MARTÍN, Mª. J.; ROLDÁN, J. Mª.: «Productividad e Infraestructuras
en la economía española», Documento de Trabajo, 9.313, pág. 16 y sig. Edit. Banco de España. Madrid. 1993.
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La definición conceptual de infraestructura y su clasificación ha dado lugar a una importante
producción científica.11 El resultado final es que no hay una definición universal aceptada. Así, si
recurrimos al Diccionario de la Real Academia de la Lengua (RAE) apreciamos como la definición
ofrece dos entradas. En la primera se nos indica que el concepto de infraestructura es: «Parte de
una construcción que está bajo el nivel del suelo».
La segunda entrada resulta bastante más completa y se aproxima más al significado que maneja la doctrina de los transportes sobre este término. En la definición propuesta por la RAE se propone una clasificación del tipo de infraestructuras: «Conjunto de elementos o servicios que se
consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización cualquiera.
Infraestructura aérea, social, económica».
La categoría que propone la Contabilidad Nacional de Actividades Económicas (CNAE) como
más próxima al término conceptual de infraestructura es «otros edificios y estructuras». Ahora bien,
en este apartado también se incluyen los edificios destinados al ejercicio de las actividades productivas y comerciales y que no pueden ser considerados infraestructuras.12 Es por ello, que todavía no se ha propuesto en la doctrina geográfica y económica una definición formalmente
aceptada del término infraestructuras. Por tal causa, son varios los autores que hacen referencia a
este concepto emitiendo una descripción de las mismas que resulta muy ambigua por los términos manejados:13 (…) «lo que la mayoría de la gente considera que son».
Así pues, al pretender aportar algunos caracteres definitorios del término infraestructuras puede
proponerse la definición aportada por DRAPER, Mª y HERCE, J. A.14 Los autores destacan que las infraestructuras son (…) «el conjunto de estructuras y servicios de soporte que son necesarias para el
desarrollo de un área determinada». Ahora bien, al formalizar una definición del término de infraestructura de un modo tan amplio, cabe indicar que en el mismo pueden admitir diferentes interpretaciones sobre su alcance. A modo de ejemplo, HIRSCHMAN proponía la aplicación del alcance de
infraestructuras a las redes de transporte y distribución de energía.15 Por otro lado, en la doctrina de
las infraestructuras existen definiciones propuestas por numerosos autores donde llegan a incluir en
la propuesta de definición de este concepto numerosos factores físicos e incluso inmateriales:16 la inversión en recursos humanos, las instituciones o la propuesta de las «infraestructuras cívicas».
11. DRAPER, Mª; HERCE, J. A.: «Infraestructuras y crecimiento: un panorama», Revista de Economía Aplicada,
6, Vol. II, págs. 129–168. Madrid. 1994.
12. A este respecto es de interés aproximarse a la definición propuesta por United Nations: System of National
Accounts. Edit. United Nations. Nueva York. 1993.
13. BUTTON, K.: «Ownership, investment and Pricing of Transport and Communication infraestruture», en:
BATTEN, D. F.; KARLSON, C. (Edits.): Infraestructure and the Complexity of Economic Development. Advances in Spatial Sciencie, pág. 148. Springer. Berlín. 1996. En esta misma línea se posiciona GROOTE, P.:
Infraestructura and Dutch Economic Development. A new long run data set for the Netherlands
1800–1913, págs. 22–26. Utrecht/Groningen, Koninklijk Nederlands Aardrijkskunding Genoostschap/Faulteit der Ruimtelijke Wetenschappen. 1996.
14. DRAPER, Mª; HERCE, J. A.: «Infraestructuras y crecimiento: un panorama», en: Revista de Economía
Aplicada, 3, 6, págs. 129–168. 1994.
15. HIRSCHMAN, A. O.: The strategy of economic development, pág. 83. Edit. Yale University Press. New Haven.
1958.
16. STERN, N.: «The Determinants of Growth», en: Economic Journal, 101, págs. 122–133.
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3. LAS INFRAESTRUCTURAS Y SU CONTRIBUCIÓN AL POTENCIAL DE DESARROLLO ENDÓGENO REGIONAL
Una vez que se han estudiado las propuestas de definición del concepto de infraestructura
podemos sintetizar que las infraestructuras son el conjunto de los bienes del capital físico que se
encuentran fijados en el territorio y donde sus servicios presentan unas características propias de
los bienes públicos. El carácter de bien público se percibe desde la perspectiva de que el coste de
hacer llegar sus servicios a un área concreta es muy importante. No obstante, el coste de añadir
un consumidor adicional al área geográficamente servida resulta pequeño. Por ultimo, el carácter
de bien público se aprecia desde la perspectiva de que el cobro al usuario potencial de las infraestructuras el coste marginal del servicio suministrado da lugar a unas asignaciones ineficientes de los recursos.17 Formulado de este modo, parece quedar claro que el carácter de bien público
imputable a las infraestructuras nos explica como las actuaciones del sector público dan lugar a
que ejerza de regulador o, sobre todo, de inversor en lo concerniente a este tipo de activos. Ahora
bien, dentro de la doctrina de las infraestructuras existe una tesis que realmente cuestiona en profundidad si las infraestructuras son bienes públicos puros.18 Efectivamente, la mayoría de las infraestructuras presentan un cierto nivel de rivalidad y exclusividad entre ellas.19
En el presente estudio habíamos destacado cuáles eran los activos que se incluyen por regla
general dentro de la acepción de infraestructuras. Así, podemos señalar a los siguientes:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
Las
Las
Las
Las
Las
Las
Las
Las
Las
redes de transporte.
redes de energía.
obras hidráulicas.
redes de comunicaciones.
instalaciones sanitarias.
instalaciones educativas.
infraestructuras sociales.
instalaciones culturales.
estructuras urbanas, etc.
La lista de las categorías de los activos suelen encontrarse clasificadas en dos grandes apartados:20 las infraestructuras «económicas» y las infraestructuras «sociales.» El primer tipo de infraestructuras serían las que prestan servicios a las actividades productivas. Por su parte, las
17. DIEWERT, W. E.: The Measurament of the Economic Benefits of Infraestructure Services, pág. 3 y 4.
Springer–Verlag. Berlín. 1986.
18. BUTTON, K.: «Ownership, Investment & Pricing of Transport and Communication Infraestructure», en:
BATTEN, D. F.; KARLSSON, C. (Edits.): Infraestructure and the Complexity of Economic Development.
Advances in Spatial Sciencie, pág. 148–151. Springer. Berlín. 1996.
19. BUTTON, K.: «Ownership, Investment and Pricing of Transport and Comunication Infraestructure», op. cit.,
pág. 147–165.
20. BATTEN, D. F.: «Infraestructure as a Network System: Mera Revisited», en: ANSELIN, L.; MADDEN, M.
(Edits.): New Directions in Regional Analysis. Integrated and Multi–regional Approaches, pág. 88. Belhaven. Londres. 1990.
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infraestructuras sociales serían aquellos servicios prestados para incrementar el bienestar social.
Sin embargo, esta clasificación no es una división en sentido estricto. Existen dificultades para integrar a un tipo de infraestructuras exclusivamente en un determinado grupo. En esta situación se
encuentran las universidades que desarrollan funciones propias de las dos categorías. Por una parte, la actividad formativa desarrollada en este tipo de centros constituye un rol específico de las
infraestructuras sociales. En las universidades se constituyen institutos, laboratorios y observatorios destinados competencialmente al desarrollo de actividades de la I+D+i, así como la creación
de patentes. Este tipo de roles son propios de las infraestructuras económicas punteras en el desarrollo económico y social.
La participación de los dos grupos de infraestructuras incide decididamente en el crecimiento
económico de un territorio. Existen fundamentadas demostraciones empíricas que demuestran que
cada una de las diferentes categorías de infraestructuras ejerce un determinado impacto sobre la productividad.21 Ni que decir tiene que son las infraestructuras económicas las que totalizan unos niveles mucho más elevados en el corto y en el medio plazo de la realización y puesta en servicio de las
mismas.22 En este estudio nos hemos ocupado únicamente de analizar una categoría de las infraestructuras económicas, a propósito de conocer con cercanía las implicaciones que tienen sobre el desarrollo territorial. En efecto, nos hemos centrado esencialmente en el análisis y en la evaluación de
21. Para el caso de Galicia puede seguirse a PIS SÁNCHEZ, E.; POUSA HERNÁNDEZ, M.: «El impacto de la
construcción de la A–9 sobre el empleo y el valor añadido en la economía gallega», en: PÉREZ TOURIÑO,
E. (Direc.): Infraestructuras y desarrollo regional: Efectos económicos de la Autopista del Atlántico, págs.
121–140. Edit. CIVITAS. AUDASA. IDEGA. Universidad de Santiago. 1997. Madrid. En este mismo sentido,
se recomienda la consulta del estudio propuesto por ÁLVAREZ CORBACHO, X.; CARIDE ESTÉVEZ, Mª. J.;
PÉREZ TOURIÑO, E.: «Efectos económicos de la Autopista del Atlántico en los presupuestos públicos. El
excedente del usuario», en: PÉREZ TOURIÑO, E. (Direc.): Infraestructuras y desarrollo regional: Efectos
económicos de la Autopista del Atlántico, op. cit., págs. 183–220.
22. La doctrina de las infraestructuras y sus efectos en el desarrollo económico es muy prolífica en aportaciones. Para poder disponer de una cumplimentada información sobre el impacto que las infraestructuras
le ocasiona a la productividad y al desarrollo económico puede consultarse a HANSEN, N. M.: «Unbalance
Growth and Regional Development», en: Western Economic Journal, 4, págs. 7–12, 1965. En la misma línea, se aconseja la consulta de LOONEY, R.; FREDERIKSEN, P.: «The Regional Impact of Infraestructure
Investment in Mexico», en: Regional Studies, 15, 4, pág. 293. Un trabajo seminal de destacado interés fue
el estudio propuesto por ASCHAUER, D. A.: «Is public Expenditure Productive?», en: Journal of Monetary
Economics, 23, págs. 193 y 194. 1989. En la doctrina española destacamos a MAS, M.; MAUDOS, J.; PÉREZ,
F.; URIEL, E.: «Infraestructures and Productivity in the Spanish Regions», en: Regional Studies, 30, 7, pág.
647. Asimismo, resultan importantes las aportaciones realizadas por: ARGIMÓN MAZA, I.; GONZÁLEZ
PÁRAMO, J. M.; MARTÍN, Mª. J.; ROLDÁN, J. Mª.: «Productividad e infraestructuras en la economía española», op. cit., Documento de Trabajo nº 9.313, págs. 10 y 11. DRAPER, Mª; HERCE, J. A.: «Infraestructuras»,
Documento de Trabajo 93–07 del FEDEA, pág. 17 y sig. 1993. Madrid. DE RUS MENDOZA, G.:
«Competencia, fallos del mercado e intervención pública en transporte: una introducción», en: DE RUS
MENDOZA, G. (Direc.): Economía y Política del Transporte: España y Europa, págs. 18–38. Edit. CIVITAS.
MOPT. 1992. Madrid. DE RUS MENDOZA, G.; HERCE, J. A.: «Introducción y resumen», en: HERCE, J. A.; DE
RUS MENZOZA, G. (Coord.): La regulación de los transportes en España, págs. 19–36. Edit. CIVITAS. FEDEA. 1996. Madrid. En el caso de Galicia puede seguirse las aportaciones propuestas por PÉREZ
TOURIÑO, E.; ARGIMÓN MAZA, I.; GONZÁLEZ PÁRAMO, J. M.: «Efectos de la inversión en infraestructuras sobre la productividad y la renta de las CC.AA.: Especial referencia al transporte por carretera en
Galicia», en: PÉREZ TOURIÑO, E. (Direc.): Infraestructuras y desarrollo regional: Efectos económicos de la
Autopista del Atlántico, op. cit., pág. 142 y sig. y también en 156 y sig.
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las infraestructuras de transportes y comunicaciones terrestres sobre el desarrollo territorial. Las reflexiones de Adam Smith sobre la importancia que ostenta el tamaño del mercado para el avance de
la especialización y el crecimiento económico es uno de los primeros antecedentes en la preocupación de la implicación de las infraestructuras en el desarrollo económico.23 Nótese que Adam Smith24
venía a reflexionar en la importancia del tamaño del mercado desde el lado del coste del transporte.
En esta misma línea, deben ser citados los estudios de VON THÜNEN, WEBER o LÖSCH. Estos autores se habían fijado en el impacto que los costes de transporte tenían sobre la localización de las actividades productivas. La participación directa que las infraestructuras tienen sobre el desarrollo de
las actividades económicas se observa bajo el análisis de dos perspectivas:
a) El proceso de la construcción y prestación de servicio de una infraestructura tiende a dar
origen a la generación de una demanda muy importante de otros sectores productivos. Esta
demanda generada en otros sectores productivos revierte en un importante incremento en
el nivel de producción de estos sectores. El crecimiento registrado supera en mucho a los
niveles de producción que tenían estos sectores con anterioridad a la construcción y entrada en servicio de la infraestructura. Este es un efecto hacia atrás de la infraestructura
(backward linkages).
b) Los servicios proporcionados por las infraestructuras aportan notables cambios en la estructura de los costes aportados por las empresas. Este es un efecto hacia delante de las infraestructuras (forward linkages).
Los efectos hacia atrás (backward linkages) de las inversiones en materia de infraestructuras
han sido utilizados por parte de la Administración con competencias en planificación económica
regional para estimular y dinamizar a la actividad económica del territorio en el corto plazo. Ahora
bien, los efectos hacia atrás de las infraestructuras también pueden ser negativos. Este tipo de
efectos perniciosos se advierten cuando se produce la construcción de una infraestructura y ésta
origina el conocido «efecto desplazamiento» de la inversión productiva. Por otra parte, los efectos
hacia atrás pueden tener una influencia que va mucho más lejos del corto plazo. A modo de ejemplo, aquel tipo de industrias que se benefician directamente de la inversión en materia de infraestructuras son capaces de explotar economías de escala. En paralelo, estas economías pueden
llegar a aplicar nuevas tecnologías en virtud de la demanda adicional que se ha generado por consecuencia de la inversión en materia de infraestructuras.25
23. SMITH, A.: An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, pág. 19. Methuen. 1930. Londres.
24. SMITH, A.: An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, op. cit., págs. 19–23.
25. DIAMOND; SPENCE: Infraestructure and Industrial Costs in British Industry, pág. 57. Edit. Her Majesty´s
Stationery Office. 1989. Londres. En este mismo sentido se aconseja la consulta de BRUINSMA, F. P.; NIJKAMP; RIETVELD, P.: «Employment Impacts of Infraestructure Investments. A Case Study for the
Netherlands», en: PESCHEL, K. (Edit.): Infraestructure and the Space–Economy. Essays in Honour of Rolf
Funk, pág. 209–226. Springer–Verlag. 1990. Berlín. Los estudios propuestos por KESSIDES, C. A.: Review
of Infraestructure’s Impact on Economic Development, págs. 213–230, BATTEN, D. F.; KARLSSON, C.
(Edits.), 1996, así como los de NIJKAMP, P.; RIENSTRA, S. A.: «The Public–Private Nexos in Financing
Infraestructure Investment», en: BUTTON, K.; NIJKAMP, P.; PRIEMUS, H. (Edts.): Transport Networks in
Europe: Concepts, Analysis and Policies, págs. 183–201. Edgard Elgar. 1998. Cheltenham.
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Por lo que confiere a los conocidos efectos hacia delante en los que incurren las infraestructuras, pocas son las dudas que pueden ser albergadas si se sostiene que el aumento de la
dotación de infraestructuras en un territorio regional desencadena unas consecuencias positivas
inmediatas sobre el capítulo de los costes de las empresas allí radicadas. En primer lugar, la inversión en infraestructuras contribuye a la reducción del precio final de determinados inputs: la
energía, el agua, etc. Por otra parte, las dotaciones de infraestructuras dan lugar a que se produzcan reducciones en los precios de los outputs y del resto de los inputs. El factor que explica este comportamiento es la reducción general de los costes de transporte y de distribución de
los bienes.26
Ahora bien, merece que se subraye que los conocidos efectos hacia delante en los que incurre una infraestructura no sólo son los que hacen mención a la reducción de los costes. Efectivamente, son muy importantes los efectos indirectos producidos en el largo plazo por causa de
la inversión en infraestructuras. Una buena prueba de lo indicado lo constituye el hecho de que
a medida que en una economía se va produciendo un crecimiento en materia de infraestructuras
se produce una reacción por parte de los agentes productores. El incremento de la dotación de
infraestructuras da como respuesta que la estructura productiva no se localice al lado o en las inmediaciones de los mercados de productos. Una vez que se produce un estadio óptimo en la dotación de infraestructuras el tejido productivo puede decantarse electivamente por escoger una
determinada localización para el desarrollo de su actividad productiva. Esta situación nos muestra como el crecimiento en la dotación de infraestructuras rompe con las restricciones a la localización que el tejido productivo tenía impuestas respecto de las infraestructuras de un territorio.
El crecimiento continuado en dotación de infraestructuras en un territorio concreto encuentra,
dentro de los efectos hacia delante, que se pueda realizar la explotación de una buena parte de
los recursos no movilizables de la economía: la tierra, los productos minerales, etc. Este tipo de
productos, como consecuencia de la ausencia de infraestructuras en el territorio, y también por
razones de su mala localización geográfica, tienden a quedar sub–utilizados o incluso no explotados por consecuencia de los elevados costes de transporte que son necesarios afrontar para movilizar estos recursos hasta los mercados de consumo. Por otro lado, la eliminación de las
restricciones de localización posibilita que un elevado porcentaje de la producción no agraria se
concentre en un reducido número de localizaciones dentro del territorio. De ello se deduce que
la inversión en materia de infraestructuras contribuye a incentivar las sinergias de concentración
de la actividad no agraria en el territorio. Este hecho origina que las empresas logren reducir los
acuciantes problemas de congestión que regularmente padecen las ciudades y las áreas más industrializadas. Por tal causa, el proceso de concentración de la actividad productiva a consecuencia del esfuerzo inversor realizado en infraestructuras constituye un factor de primer nivel para el
crecimiento económico. Nótese que esta sinergia de concentración incide decididamente en la
aparición y en el desarrollo de los sectores productivos tecnológicamente más avanzados.27
26. DIAMOD, D.; SPENCE, N.: Infraestructure and Industrial Costs in British Industry, op. cit., págs. 53 y 54.
27. OTTAVIANO, G. I. P.; PUGA, D.: «Agglomeration in the Global Economy: A survey of the “New Economic
Geography”», CEPR, Discussion Paper núm. 1.699, págs. 26, 29 y 30. 1997.
108
J. A. DÍAZ FERNÁNDEZ
4. LAS DINÁMICAS POSITIVAS DE LA DOTACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS AL DESARROLLO TERRITORIAL
A tenor de lo expuesto, la concentración geográfica de la actividad productiva, junto con la
especialización de los distritos industriales son dos fenómenos que se autoalimentan y fortalecen.
Por ello, se benefician de las ventajas que obtienen las empresas por efectuar una explotación conjunta de las economías de escala, las ventajas comparativas y las externalidades de aglomeración.
No obstante, existen no pocos factores intermedios que tienden a condicionar el impacto económico final de la dotación de capitales en infraestructuras. La Nueva Geografía Económica plantea
que la redistribución espacial de la actividad responde al influjo de los siguientes indicadores:28
1) Las características propias de la tecnología existente en un momento determinado y en un
territorio concreto. En este apartado tienen mucha importancia la influencia de las economías de escala y las externalidades intersectoriales.
2) El tamaño de los mercados.
3) El proceso de la movilidad intersectorial e interregional de los factores de producción.
4) Los costes de transporte. Este factor depende directamente de la dotación de infraestructuras y de su estándar de calidad. Además, en este factor también influye la realidad geográfica del territorio a considerar, la política comercial, etc.
Estos efectos nos explican como la consecución de unos registros bajos en los niveles de consumo de los productos industriales o, en su caso, la existencia de una fuerza de trabajo inmóvil
puede dar lugar a restricciones en el proceso de redistribución geográfica de la actividad productiva. Por ello, estas sinergias pueden conducir a que el esfuerzo inversor efectuado en materia
de infraestructuras no logre ejercer la totalidad de su influencia potencial. Por otra parte, hay que
subrayar que la influencia de indicadores tales como la movilidad de los factores de producción
o el tamaño de los mercados dependen a su propia vez de de numerosas variables económicas:
la dotación de capital humano, la productividad, la existencia y el efecto de las políticas económicas.29 La totalidad de estos indicadores se encuentran interconectados entre sí. Por consiguiente, todos estos factores repercuten de manera directa y decisiva sobre el impacto real que las
infraestructuras pueden llegar a tener. Por otra parte, es la inversión en materia de infraestructuras quien puede acabar por modificar a la totalidad de los factores. En los primeros compases del
proceso de desarrollo, las infraestructuras contribuyen de manera destacada a estimular el crecimiento de la productividad del sector primario. Se pueden movilizar más fluidamente las mer-
28. Son importantes las aportaciones formuladas por FUJITA, M.; THISSE, J. F.: «Economics of Agglomeration»,
en: Journal of the Japanese International Economics, 10, 4, págs. 339–378. 1996. KRUGMAN, P.:
«Increasing returns and Economic Geography», en: Journal of Political Economy, 99, 3, págs. 483–499.
1991. PUGA, D.: «Urbanization Patterns: European versus Less Developed Countries», CEPR, Discussion
Paper núm. 305, págs. 23 y 24. 1996.
29. KRUGMAN, P.: Development, Geography and Economic Theory, pág. 50. MIT. 1995. Cambridge (MA).
1995. En este mismo sentido puede consultarse a PUGA, D.; VENABLES, A. J.: «Agglomeration and
Economic Development: Import Substitution vs Trade Liberalisation, 303», en: Economic Journal, núm.
109. 1999.
Política de infraestructuras y desarrollo territorial. El modelo de Galicia
109
cancías entre los puntos de origen y destino. Los tiempos de viaje se reducen y los mercados diarios son abastecidos con holgura. Así, la dinámica de las infraestructuras en este estadio del desarrollo económico logra que se incremente el mercado y la movilidad de la mano de obra.30
Este estudio se ha modelizado para el caso de la Comunidad Autónoma de Galicia. La inversión en este tipo de infraestructuras no ha sido muy cuantiosa en este territorio autonómico.31
Puede subrayarse que los principales avances en la inversión de las infraestructuras del transporte en Galicia datan de una etapa muy reciente: el Estado de las Autonomías.32 Si se examina el salto cualitativo que dio la inversión en infraestructuras en Galicia se cae en la cuenta que las
principales inversiones infraestructurales se han producido en el decenio de los años 1990. Los
factores principales que contribuyen a explicar este progreso en una etapa tan reciente son básicamente tres:
1) La aprobación de la Constitución Española de 1978 y la propuesta de nueva organización
territorial del Estado según lo dispuesto en el Título VIII.
2) La aprobación del Estatuto de Autonomía de Galicia y la disposición de las competencias
propias de la Comunidad Autónoma de Galicia.
3) La firma del Tratado de Adhesión a la CEE en 1986 y la política de la Unión Europea en
materia de cohesión económica y social, solidaridad interterritorial y desarrollo regional.
El texto constitucional propone un traspaso de competencias hacia las Comunidades
Autónomas. De igual modo, en el texto constitucional se faculta a las Comunidades Autónomas a
que diseñen y pongan en funcionamiento sus respectivas planificaciones económicas regionales y
las leyes de ordenación del territorio. Estos instrumentos han sido aprovechados por la
Administración de Galicia, en base a la aprobación de su Estatuto de Autonomía. No obstante, la
aplicación de estas competencias aún no logró dar los frutos esperados. El desarrollo normativo
está siendo muy lento. A modo de ejemplo, destacaremos que la Ley de Ordenación del Territorio
de Galicia (Ley 10/95) no ha logrado diseñar y poner en funcionamiento las Directrices de
Ordenación del Territorio de Galicia (DOTG). Han existido intentos pero éstos no se han logrado
materializar en la aprobación de un texto en el Parlamento de Galicia, disfrutando del consenso de
la Cámara. Por otra parte, la planificación económica regional llevada a efecto en Galicia constituía una aplicación de los Planes de Desarrollo Regional (PDR) al territorio gallego. Era precisa una
planificación regional ad hoc para impulsar el desarrollo territorial de Galicia. En el tiempo de an-
30. La política de la U.E. con los informes Johanson de la cumbre de Essen y el Informe Van Miert destacan
los factores apuntados.
31. El esfuerzo inversor en materia ferroviaria en Galicia se comenzó con el proceso de construcción del ferrocarril compostelano y concluyó en el año 1969 con la realización de la línea de ancho FEVE. Aún más,
si tenemos presente la realización de la conexión ferroviaria del puerto de Marín con Pontevedra o, en su
caso, la articulación de la central de SOGAMA radicada en Cerceda (A Coruña) se cae en la cuenta que la
realización de la malla supera al siglo.
32. La aprobación de la Constitución Española de 1978 dio lugar a que se produjese una nueva organización
territorial del Estado español. En el Título VIII se explicitaba la transferencia de competencias procedentes de la Administración del Estado hacia las Comunidades Autónomas. Por otra parte, cada una de las
Comunidades Autónomas ha tenido que aprobar en plebiscito su Estatuto de Autonomía. En Galicia se produjo la aprobación del Estatuto de Autonomía por medio de la Ley Orgánica 4/1981.
110
J. A. DÍAZ FERNÁNDEZ
dadura de la Autonomía de Galicia se han producido dos interesantes experiencias con resultados
desiguales. Por una parte, citaremos al Plan Económico y Social de Galicia (PESG). En segundo lugar, merece citar al Plan Estratéxico de Desenvolvemento Económico de Galicia (PEDEGA). El primero de las planificaciones pretendía sentar las bases para impulsar un modelo de desarrollo
regional en el cual se contemplasen las especificidades territoriales de Galicia y se enunciasen las
estrategias básicas. El segundo modelo era una planificación mucho más madurada en sus contenidos y en las propuestas estratégicas formuladas. En el mismo se habían indicado las principales
necesidades que tenía la Administración de Galicia en materia de infraestructuras. Asimismo, se indicaban las líneas maestras para desarrollar los sectores productivos básicos de la economía de
Galicia. No obstante, este esfuerzo de planificación económica regional aún no encontró su relevo
en otro nuevo documento capaz de proponer las actuaciones destinadas a amplificar el potencial
de desarrollo endógeno de Galicia.33
La firma del Tratado de Adhesión a la entonces C.E.E., el 1 de Enero de 1986, dio lugar a que
España pudiese como miembro de pleno derecho integrarse en el seno de los países comunitarios.
Este hito estaba llamado a originar tres importantes efectos. Por una parte, contribuir a que la economía española evolucionase hacia la convergencia real de España con los países de la C.E.E. En
segundo lugar, impulsar la cohesión económica y social de las regiones españolas respecto de las
comunitarias. Esta situación dio lugar a que España, y en especial Galicia, se beneficiasen con la
aportación de importantes partidas procedentes de los Fondos de Cohesión y los Fondos
Estructurales de la política comunitaria.34 En tercer lugar, fomentar un modelo de política económica de desarrollo regional destinado a alcanzar el nivel de desarrollo de la media comunitaria. Las
actuaciones a implementar eran muy numerosas. No obstante, los ejes prioritarios formulados por
la política comunitaria, según sus efectos en Galicia, pueden ser resumidos en los siguientes:35
1) La inversión de capitales en infraestructuras del transporte y la energía.
2) La asignación de recursos hacia la política agraria y pesquera.
3) La dotación de capitales para proceder a impulsar la modernización empresarial y la competitividad. Se pretendía que el tejido productivo de los Estados miembros se adaptase a la
puesta en funcionamiento de la suscripción del Mercado Único en 1993.
33. VÁZQUEZ BARQUERO, A.: Las nuevas fuerzas del desarrollo, pág. 110 y sig. Edit. Antoni Bosch Editor.
2005. Barcelona. PRECEDO LEDO, A.: Desenvolvemento Territorial e Planificación Comarcal. O Plan de
Desenvolvemento Comarcal de Galicia, pág. 17 y sig. Edit. Xunta de Galicia. Consellería da Presidencia.
1993. Santiago.
34. Una información de importancia puede ser consultada en: La Planificación Regional y sus Instrumentos.
Informe Anual (Varios años). Edit. MEH. Madrid. Asimismo, también se propone el Marco de Apoyo
Comunitario (MAC).
35. DÍAZ FERNÁNDEZ, J. A.: «The Supply of Transports in the European Atlantic Arc: a strength of infrastructures transeuropeas for the regional economies», en: (VV.AA.): Regions and Fiscal Federalism. 44th
Congress European Regional Science Association, op. cit. DÍAZ FERNÁNDEZ, J. A.: «Las infraestructuras de
transportes y comunicaciones en el desarrollo regional de Galicia», en: DÍAZ FERNÁNDEZ, J. A.; LOIS
GONZÁLEZ R. C. (Direc.): Las infraestructuras de transportes y comunicaciones en el desarrollo territorial
de Galicia, op. cit., pág. 215 y sig.
Política de infraestructuras y desarrollo territorial. El modelo de Galicia
111
4) La inversión de partidas en sectores punteros y estratégicos para el desarrollo regional: la
I+D+i.
5) La dotación de partidas hacia la capitalización de las PYMES.
6) La asignación de recursos monetarios hacia la generación de empleo, cualificación de los
recursos humanos y especialización profesional.
7) La definición de actuaciones programáticas destinadas a corregir los desequilibrios interregionales.
8) La inversión de capitales a favor de la dinamización de las regiones transfronterizas, etc.
El Estado de las Autonomías36 dio lugar a que se produjese una importante descentralización
de competencias procedentes de la Administración del Estado hacia las Administraciones recientemente creadas de las CC.AA. Así, la Administración Central ostentaría las competencias propias
que le otorga la legislación básica, mientras que las CC.AA. disfrutarían de la legislación de desarrollo para ordenar sus respectivos territorios. La descentralización administrativa del Estado dio
lugar a que la política de infraestructuras del transporte tuviese en plena cuenta al cumplimiento
de los principios:
1)
2)
3)
4)
5)
El interés general y el bien público del Estado.
La igualdad de oportunidades.
La solidaridad interterritorial.
La cohesión económica y social.
La territorialidad.
El esfuerzo inversor en materia de infraestructuras del transporte en Galicia no conoció unos
niveles equiparables a los realizados en los principales centros económicos españoles.37 Este hecho dio lugar a que Galicia experimentase un déficit crónico en la dotación de infraestructuras
del transporte y las comunicaciones modernas. El notable retraso inversor que Galicia ha conocido le supuso una importante pérdida de potencialidades de desarrollo económico,38 una fuerte caída en sus niveles de productividad y la acentuada pérdida de competitividad frente a otras
economías regionales. Esta adversa situación dio por resultado que Galicia estuviese sumida en
una situación de postergación económica a los intereses preferenciales de inversión en infraestructuras desarrolladas por la Administración del Estado. La escasa modernización de la malla infraestructural en Galicia, junto con el notable retraso que está conociendo la realización de las
infraestructuras de transporte básicas para proferir la articulación y el desarrollo territorial de la
Comunidad Autónoma, nos aconseja plantear la situación de Deuda Histórica en materia de infraestructuras que la Administración Central tiene contraída con Galicia.39
36. MEILÁN GIL, J. L.: Administración Pública en perspectiva, pág. 127 y sig. Edit. Universidad de A Coruña.
Universidad de Santiago de Compostela. Escola Galega de Administración Pública. A Coruña. 2000.
37. MARCO BORDETAS, L.: Incidencia del transporte en el desarrollo regional. Presidencia del Gobierno.
Madrid. 1977.
38. TERCEIRO, J. B.: Problemas y soluciones del desarrollo económico de Galicia. Edit. Zero. Madrid. 1972.
39. DÍAZ FERNÁNDEZ, J. A.: Esfuerzo inversor en infraestructuras del transporte en Galicia: ¿Una deuda histórica reconocida por la Administración Central? Edit. Universidad de Barcelona. X Congreso de Economía
Crítica. Barcelona. 2005.
112
J. A. DÍAZ FERNÁNDEZ
Las soluciones que propuso la Administración Central para corregir los marcados déficits infraestructurales que acusaba Galicia no produjeron los resultados que Galicia necesitaba. Por un
lado, una vez que se aprueba el Plan de Estabilización Económica se trata de impulsar la modernización de la economía española, la especialización productiva y la competitividad.40 El objetivo era tratar de diseñar una política económica liberalizadora que garantizase la consecución de
un sistema económico abierto hacia el mercado.41 Los siguientes pasos que debía de impulsar el
Gobierno era tratar de fomentar el desarrollo de las regiones españolas. Las soluciones propuestas fueron los Planes Económicos y Sociales. En los mismos se destacaba cuáles eran las prioridades que proponía la Administración en materia de dotación de infraestructuras del transporte. La
asignación de recursos procedentes de estos planes había abogado por impulsar una modernización de las infraestructuras del transporte de cada una de las regiones españolas. Las metas propuestas era incrementar los flujos relacionales, favorecer los movimientos de mercancías y trabajo,
impulsar la llegada de inversiones foráneas (IED) y dinamizar la estructura productiva de cada territorio regional.
Para el caso de Galicia la experiencia más importante en materia de planificación de infraestructuras del transporte fue la redacción del Plan de Accesos a Galicia de 1970. Este Plan se había aprobado en Consejo de Ministros celebrado den Meirás (A Coruña) en 1970. Se trataba de
una planificación que había sido redactada en los la segunda mitad de los años 1960 y su objetivo era tratar de corregir el problema del enclavamiento42 territorial de Galicia. En el Plan se proponía la construcción de tres ejes dotados de alta capacidad de carga. Por una parte, la conexión
de A Coruña–Lugo con la Meseta por medio de una carretera dotada de alta capacidad. En segundo lugar, la conexión de Vigo–Ourense con la Meseta por medio de otra infraestructura de alta
capacidad. En tercer lugar, se proponía la construcción del corredor central (Santiago–Monforte–Pedrafita). Por último, pude citarse a un cuarto eje. En efecto, en el Plan de Accesos se hacía referencia al trazado del corredor atlántico: Ferrol–A Coruña–Santiago–Pontevedra–Vigo. Se
trataba aquí de la construcción de la Autopista del Atlántico AP–9. Ahora bien, la planificación propuesta no experimentó una clara apuesta por la modernización infraestructural de Galicia. Por una
parte, la modernización de la malla viaria gallega no se realizó en régimen de alta capacidad de
carga (doble carril por sentido del tráfico) para cada corredor diseñado. En segundo lugar, la modernización practicada fue la ampliación del ancho de sección de la plataforma viaria. En determinados tramos únicamente se realizó una actuación de conservación y mantenimiento. El único
eje viario que se realizó en régimen de alta capacidad de carga fue la traza viaria del corredor
atlántico. El problema fue que este eje se diseñó con cargo a la dotación de crédito del Plan PANE
de 1972. Ello significaba que esta carretera se encontraría dotada de doble carril por sentido pero
40. VELARDE FUERTES, J.: «Evolución del comercio exterior español: del nacionalismo económico a la Unión
Europea», en: FUENTES QUINTANA, E.: Cuestiones fundamentales de Economía. Problemas Económicos españoles en la década de los 90, págs. 381–414. Edit. Galaxia Gutenberg. Círculo de Lectores. Madrid. 1995.
41. FUENTES QUINTANA, E.: «El modelo de economía abierta y el modelo castizo en el desarrollo económico de España de los 90», en: FUENTES QUINTANA, E.: Cuestiones fundamentales de Economía. Problemas
Económicos españoles en la década de los 90, págs. 61–175. Edit. Galaxia Gutenberg. Círculo de Lectores.
Madrid. 1995.
42. LABASSE, J.: La ordenación del Espacio. Edit. IEAL. 2ª Edición. Madrid. 1987.
Política de infraestructuras y desarrollo territorial. El modelo de Galicia
113
sometido al pago de un canon de peaje por su uso. Este hecho originó importantes reacciones
contrarias por parte de la sociedad gallega.43
5. LA POLÍTICA FERROVIARIA EN EL MODELO TERRITORIAL DE GALICIA
Si nos centramos en el la dotación de conectividad por ferrocarril, la política española de
construcción ferroviaria no había concluido todavía en Galicia.44 A finales de la década de 1960
todavía restaba por concluir la articulación de Ferrol–Ribadeo–Gijón por medio del ferrocarril de
ancho FEVE.45 En paralelo, existía un proyecto de construcción de un ferrocarril destinado a articular Pontevedra con el puerto de Marín. La construcción de este eje ferroviario se demoró por un
período de 75 años (se concluyó en el año 2002), y ello que la longitud de esta línea tan solo totaliza una longitud de dos kilómetros.46 Por lo que confiere a la traza de la línea de ancho FEVE
Ferrol–Ribadeo–Gijón, cabe indicar que este eje no se finalizaría hasta el año 1969. No obstante,
la operatividad completa de esta línea se tuvo que posponer hasta el año 1975, momento en el
cual se podía transitar por toda la longitud de la línea ferroviaria. Por otro lado, el esfuerzo inversor destinado al mantenimiento y conservación de las líneas ferroviarias gallegas, así como a
la adquisición de material motor y de remolcado no totalizaron unas cifras en sintonía con el peso
de la población gallega y con la participación de Galicia en el PIB español. Este factor, dio lugar
a un progresivo deterioro de la infraestructura ferroviaria en Galicia. Para empezar, los carriles que
estaban funcionando en la malla gallega pertenecían al grupo de 42 kg/ml y los 45 kg/ml efectuados en traviesa de madera. Asimismo, eran pocos los que totalizaban los 54 kg/ml y construidos con hormigón. Las vías férreas tenían un trazado con numerosos radios de curvatura
reducidos. La disposición de las líneas férreas debía superar el escollo de los numerosos túneles
que existían en la traza ferroviaria. En especial, donde más túneles había era en la línea
Santiago–Ourense–Zamora. Estos factores originaban una notoria pérdida de velocidad comercial
media en los flujos ferroviarios.
Por último, el esfuerzo inversor en la adquisición de material tractor y de remolcado moderno no dio lugar a un importante avance en los niveles de calidad del transporte ferroviario gallego respecto a los alcanzados por otros territorios regionales.47 En el año 1996 la oferta de
transporte ferroviario en Galicia experimentó un relativo salto cualitativo. En ese año se produjo
la entrada en servicio de los trenes TRD (Trenes Regionales Diésel). Esta oferta de servicio logró
incrementar sensiblemente los niveles de calidad del servicio.48 La velocidad comercial media se
43. SEQUEIROS TIZÓN, X. G.; DÍAZ DIAZ, C.; BARREIRO XIL, M. X.: A «Autopista del Atlántico». Sistema de
transporte e desenrolo galego, pág. 57 y sig. Edit. Galaxia. Vigo. 1977.
44. DÍAZ FERNÁNDEZ, J. A. El tren en Galicia. Aproximación a lal política del transporte ferroviario en
Galicia, op. cit., pág. 18 y sig.
45. LÓPEZ GARCÍA, M. (Direc.): La vía estrecha en Asturias. Ingeniería y construcción (1844–1972), pág. 193
y sig. Edit. FEVE. Gijón.
46. DÍAZ PAREDES, M.: El ferrocarril Pontevedra–Marín, pág. 213 y sig. Edit. Autoridad Portuaria de Pontevedra–Marín. Pontevedra. 2002.
47. DÍAZ FERNÁNDEZ J. A.; SÁNCHEZ PAVÓN, B.: El ferrocarril en la provincia de Lugo, op. cit., pág. 122 y sig.
48. RENFE. Plan de Calidad.
114
J. A. DÍAZ FERNÁNDEZ
incrementó sensiblemente para los tráficos ferroviarios realizados por este tipo de trenes. Los niveles de confort y seguridad experimentaron una clara mejora. Ahora bien, esta oferta de servicio
no cubría la totalidad del territorio gallego. Por otra parte, la política de precios que estaba cubierta por este tipo de servicios no beneficiaba a la totalidad del usuario regular de este servicio.
Efectivamente, los precios por viaje de este tipo de trenes superaban en mucho a los tráficos realizados por los trenes regionales. La ventaja para la demanda de desplazamiento era que este tipo
de trenes no tenían más que las paradas de las principales estaciones gallegas. En este sentido, la
comercialización de servicio cubierta por este tipo de trenes se realizaba esencialmente en el corredor atlántico. Por el contrario, la oferta de conectividad para las relaciones Ferrol–A Coruña no
disfrutaba de la puesta en servicio de este tipo de material tractor ferroviario. Por último, los usuarios regulares del tren apreciaban un significativo incremento en el valor de las tarifas por viaje
realizado.49 En esta situación se encontraba el colectivo de trabajadores, los estudiantes, familias
numerosas, etc. Por tal causa, una parte representativa de la demanda se decantaba electivamente por otro tipo de trenes.
Al empeorar la oferta pública de servicio ferroviario en las líneas restantes al corredor atlántico los efectos negativos no se hicieron esperar. En primer lugar, se produjo una fortísima caída
en los niveles de la demanda de movilidad movilizada por el ferrocarril. Este factor afectaba tanto a la movilidad regional como a la interregional. En segundo lugar, se produce una reducción
de la oferta de expediciones ferroviarias. En tercer lugar, al empeorar la calidad de la oferta de
viaje cubierta por el tren, esta situación beneficia claramente al transporte por carretera. La caída
de la demanda puso al descubierto una situación de déficit comercial en la explotación del servicio de la casi totalidad de las líneas ferroviarias gallegas. Para continuar realizando una prestación
de servicio público fue preciso que se firmasen varios protocolos de convenio de colaboración entre RENFE y la Administración autonómica de Galicia. El objetivo era impulsar la prestación de
servicio ferroviario siempre que la Administración contribuyese a financiar presupuestariamente
el déficit comercial de la explotación. Por el contrario, en la suscripción del convenio de colaboración entre RENFE y la Administración gallega no se planteó que la compañía debía poner en
funcionamiento un parque motor y de remolcado moderno para la traza de las líneas ferroviarias
que estaban siendo deficitarias. Esta mala situación aún resultaba peor en la línea de ancho FEVE.
Las características técnicas de trazado le ocasionan al servicio ferroviario una velocidad comercial
media muy baja. Este indicador constituye una importante debilidad respecto de los valores que
totaliza la carretera. Por otra parte, la Administración gallega todavía no disfruta de competencias
transferidas para proceder a impulsar la explotación de la malla ferroviaria de ancho métrico.
Finalmente, en la prestación de servicio de la línea FEVE no se fomentó una nueva orientación en
la comercialización del transporte ferroviario. Sería importante que la compañía FEVE apostase decididamente por fomentar el transporte ferroviario de cercanías para Ferrolterra y su hinterland.
Una vez expuestos los principales problemas que refleja el transporte ferroviario en Galicia,
cabe hacer notar que únicamente nos hemos referido al transporte de viajeros. Si nos centramos
en la coyuntura que está viviendo el transporte ferroviario de mercancías las conclusiones que sa-
49. La mejora en la prestación de servicio no se corresponde con el precio medio del coste de viaje.
Política de infraestructuras y desarrollo territorial. El modelo de Galicia
115
camos son muy pesimistas. En este estudio hemos advertido como la pérdida de cota de mercado ha sido una tónica constante para la oferta de Galicia.50 El tonelaje movilizado en cada una de
las líneas gallegas ha caído en picado. Al examinar la matriz de viaje O–D advertíamos como los
principales nichos de mercado han reducido considerablemente la movilización de mercancías con
destino en Galicia. Los factores que explican esta fortísima caída son básicamente tres. En primer
lugar, la modernización funcional y operativa de la malla viaria española y gallega. Este factor supuso que en Galicia el transporte se decantase más por la carretera que por el transporte ferroviario. La velocidad comercial media que le oferta las autovías al tráfico motorizado constituye una
importante fortaleza para que la demanda potencial se vea disuadida de la movilización de mercancías por ferrocarril. En paralelo, al estudiar la naturaleza de las mercancías movilizadas por ferrocarril caíamos en la cuenta de que la reducida modernización asignada al ferrocarril le confirió
una especialización en mercancías muy voluminosas, de alto tonelaje, mercancías cuyas mermas
por las operaciones de carga, descarga y almacenamiento no constituían un handicap, mercancías que no demandaban unos patrones de accesibilidad muy importantes. El resultado fue que el
ferrocarril moviliza esencialmente productos agrarios, material de construcción, arenas, granito,
gravas, maderas, etc. El único producto que realmente ostenta un importante valor añadido es el
correspondiente a los automóviles. El futuro del transporte de mercancías con extremo de viaje
O–D en Galicia no es muy halagüeño. Es fundamental realizar una planificación ferroviaria en la
cual se diseñen los objetivos y los instrumentos básicos capaces de romper esta situación de deterioro y de escasa competitividad del tren dentro de la cadena intermodal del transporte. Para tal
propósito, y teniendo como centro de interés la operatividad del ferrocarril en Galicia, la planificación debe estar diseñada por RENFE, la Administración de Galicia (porque está financiando líneas de débil tráfico) y la Administración del Estado.
El futuro de este modo de transporte pasa por dos ejes básicos. El primero es la modernización integral del transporte ferroviario para impulsar la ganancia en estándares de calidad y, por
consiguiente, lograr que el ferrocarril participe en la cadena intermodal como un modo de transporte especializado y competitivo. Las actuaciones que deben ser implementadas hacen referencia a la renovación estructural de la traza de las líneas ferroviarias: corrección de los radios de
curvatura en planta, supresión de pasos a nivel con barreras, mejorar los tramos de línea que se
desarrollan en túneles, incrementar la velocidad comercial media de los trayectos de cada itinerario. Por otro lado, la política inversora en materia de ferrocarril en Galicia habrá de hacer frente
a la renovación del material rodante y de remolcado. El objetivo es impulsar una sustancial mejora en los niveles de confort, seguridad y calidad en la prestación de servicio. En último extremo,
la planificación ferroviaria deberá apostar decididamente por impulsar la oferta de servicios ferroviarios en régimen de alta velocidad y con traviesa de ancho internacional. Esta modernización
del transporte será el factor capaz de corregir la caída de la demanda de transporte por tren.
Para el caso de la oferta de transporte de mercancías, las actuaciones a impulsar serán de varios tipos. En primer lugar, tratar de impulsar la integración y especialización del ferrocarril en la
50. DÍAZ FERNÁNDEZ, J. A.: El Transporte de Mercancías por ferrocarril en Galicia: una fortaleza no aprovechada para impulsar la oferta intermodal del transporte. Edit. AECR Universidad de Vigo. Ourense. 2006.
116
J. A. DÍAZ FERNÁNDEZ
cadena intermodal del transporte. En segundo lugar, habrá que fomentar la complementariedad
modal. Se pretende evitar una competencia entre modos y sí, en cambio, una especialización de
cada modo a sus respectivos segmentos de mercado. Este tipo de actuaciones redundan a favor
de la procura de un sistema de transporte sostenible. Las características más notables del sistema
de transporte sostenible son las que abundan en la reducción de consumo energético, la corrección de impactos medio ambientales, la integración del sistema de transporte en el paisaje sin originar importantes obras de infraestructura como originan las carreteras. El sistema de transporte
ferroviario de mercancías necesita con urgencia de la incorporación de las nuevas tecnologías de
la información (NTIC) a la cadena de producción. La demanda potencial de viaje debe tener una
información permanente sobre el estado y la situación en la cual se encuentran las cargas que están siendo movilizadas por el ferrocarril. Así, importante habilitar servicios logísticos de transporte por ferrocarril. En Galicia no existe todavía una plataforma logística capaz de ordenar el de
transporte ferroviario de mercancías.51 Por tal causa, las principales terminales ferroviarias gallegas deben experimentar una modernización operativa estructural, con el propósito de seguir por
medio de las tecnologías de la información la situación de las mercancías.
Por otra parte, las potencialidades del ferrocarril se encuentran sub–explotadas. En la actualidad la conexión intermodal ferrocarril–puerto no está funcionando a su mejor nivel. La conexión
ferrocarril–puerto no disfruta de una oferta de conectividad capaz de garantizar el eficiente movimiento de las mercancías embarcadas o desembarcadas52 en los puertos gallegos de interés general del Estado. Para lograr una integración modal eficiente es fundamental diseñar una conexión
puerto–ferrocarril–centros de mercado capaz de evitar los problemas de la congestión y la saturación de las vías. Cabe destacar que el ferrocarril puede ser una buena solución para evitar los
problemas de congestión y saturación vial que con regularidad experimentan los transportes por
carretera en Galicia. Este hecho redunda en el escaso aprovechamiento operativo de sus ventajas
competitivas. Así, es preciso diseñar un modelo de planificación ferroviaria capaz de adaptarse a
las necesidades reales de Galicia.
El segundo de los ejes hace referencia al modelo de gestión del transporte ferroviario para
Galicia. En la actualidad la gestión ferroviaria correspondiente al segmento de viajeros se efectúa
por parte de la UNE regionales Galicia y por parte de la UNE largo recorrido. La primera tiene su
sede en Galicia (A Coruña). No obstante lo anterior, la operatividad y la planificación de los servicios se hacen desde Valladolid. Además, en Galicia no existe un centro de documentación sobre
la explotación comercial del servicio. La Dirección de Relaciones Exteriores y la Dirección de
Informática son los dos organismos encargados de realizar la valoración de la explotación comercial del servicio. La sede de la Dirección de Relaciones Exteriores se encuentra actualmente
51. XUNTA DE GALICIA: Estudio de las áreas logísticas de transporte. Edit. COTOP. Santiago. 1989.
52. DÍAZ FERNÁNDEZ, J. A.: «Las potencialidades endógenas de las áreas litorales de Galicia: Fortalezas y
Debilidades de un recurso para la planificación regional», en: GRANDÍO DOPICO, A. (Edit.): Ordenación
de los espacios litorales en Galicia, págs. 1–74. Edit. Universidad de A Coruña. IUEM. A Coruña. 2005. DÍAZ
FERNÁNDEZ, J. A.: «Los puertos de interés general del Estado ante el reto del S. XXI: Luces y sombras de
una política portuaria dinamizadora de los espacios litorales». Revista de Xeografía, págs. 53–78. Edit.
Universidad de Santiago. Santiago. 2003.
Política de infraestructuras y desarrollo territorial. El modelo de Galicia
117
radicada en León. Este departamento es el que dispone de las series estadísticas sobre los movimientos ferroviarios registrados en Galicia. El departamento ferroviario que se encarga de evaluar
los datos de la explotación comercial del servicio es la Dirección de Informática. La sede de este
negociado se encuentra en Madrid (Chamartín–La Caracola). Por tanto, los valores de la explotación de servicio de Galicia no se encuentran registrados en la Comunidad Autónoma. Así, sería de
capital importancia que en Galicia se localizase la unidad de gestión y ordenación del tráfico para
regionales y mercancías. En paralelo, entendemos que tiene total cabida la constitución de la UNE
Cercanías Galicia. La comercialización de este tipo de servicios lograría descongestionar eficientemente las acusadas densidades de tráfico que soportan las dos A.M. de Galicia: A Coruña y Vigo.
La oferta de este tipo de servicios redundaría en tres efectos beneficiosos. En primer lugar, la reducción de la congestión y la saturación de la red viaria local. En segundo lugar, se produciría un
importante ahorro energético por causa de la reducción del parque móvil diario. En tercer lugar,
se lograrían importantes beneficios económicos como reducción de la pérdida de horas perdidas
por la congestión, reducción de los costes de construcción, mantenimiento y conservación de carreteras, etc. En cuarto lugar, la demanda de movilidad experimentaría una clara ganancia en fluidez y flexibilidad para recorrer los diferentes itinerarios. Por último, se lograría una espectacular
reducción en el capítulo de gastos hospitalarios, sanitarios, farmacéuticos, mecánicos, etc., ocasionados por los accidentes de tráfico.
6. LA POLÍTICA DE INFRAESTRUCTURAS EN EL MARCO DEL DESARROLLO TERRITORIAL DE GALICIA ACTUAL
A la luz de los factores expuestos, parece quedar claro que la implementación de actuaciones
no dieron todos los resultados que cabría esperar. Así, cabe apuntar que Galicia se ha beneficiado
de la modernización de su sistema regional de infraestructuras del transporte en unas fechas muy
próximas a la actualidad: el período del Estado de las Autonomías. Las principales actuaciones desarrolladas por la Administración del Estado han sido los planes de carreteras y los planes de transporte ferroviario. Es cierto, sin embargo, que los modelos de planificación diseñados para cada uno
de los dos modos corrieron una suerte desigual. Para empezar, el I Plan Nacional de Transporte por
Carretera 1984–1991 y el Plan Puente 1991–1993 o también conocido como Plan Felipe han tratado
de modernizar las infraestructuras viarias españolas. Por su parte, la Administración de Galicia, una
vez que se firma el Decreto de Transferencias, comienza a realizar la política autonómica en materia de infraestructuras del transporte. La Administración del Estado se había centrado en las propuestas diseñadas en el Plan de Accesos y en el Plan de las Redes Arteriales. El problema fue que
las previsiones inversoras para Galicia apenas lograron una modernización efectiva de la estructura
viaria gallega. En este Plan sólo se avanzó en la ejecución de una reducida longitud de la traza de
la Autopista del Atlántico AP–9. Por su lado, el Plan Felipe constituía un esfuerzo por dotar a las
grandes ciudades de una red de accesos capaz de descongestionar los elevados niveles de congestión vial. La demanda económica y social de Galicia pasaba por la construcción de una red de infraestructuras de alta capacidad de carga capaz de posibilitar la articulación intrarregional e
interregional de Galicia. La solución arbitrada por el Gobierno Central fue la planificación del Plan
Director de Infraestructuras 1993–2007. En la primera mitad de la ejecución del PDI se impulsó la
modernización de la red española de autovías. En esta etapa Galicia logró beneficiarse de la cons-
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J. A. DÍAZ FERNÁNDEZ
trucción de las dos autovías de enlace de conexión con la Meseta: Autovía del Noroeste A–6 y la
Autovía de As Rías Baixas A–52. Por último, la planificación propuesta por la Administración del
Estado había dado un definitivo impulso a la construcción de la Autopista del Atlántico AP–9. Esta
infraestructura debía estar concluida en la segunda mitad de la década de 1980. Los retrasos en la
asignación de presupuesto dieron lugar a que la Autopista del Atlántico se concluyese en el año
2003: tramo Fene–Ferrol. Por lo que hace mención a la modernización de la red ferroviaria gallega,
los resultados obtenidos por la ejecución del PDI han sido realmente escasos. Por una parte, el PDI
venía a poner fin a la planificación diseñada en el Plan de Transporte Ferroviario. La nueva política
española abogaba abiertamente por la modernización estructural de la malla española. El problema
ahora era que la modernización infraestructural operativa en régimen de alta velocidad (velocidades
comerciales superiores a los 300 km/h) dejaba a Galicia al margen. En el año 1996 se produce un
cambio de gobierno. El partido socialista perdía las elecciones y tomaba el relevo al frente del
Ejecutivo el grupo popular. La política inversora de la primera legislatura de esta fuerza parlamentaria careció de planificación propia. Así, la modernización del sistema de transportes y comunicaciones dio lugar a la continuidad del PDI 1993–2007. Entre el año 2000 y el 2004 se produjeron
importantes novedades en materia de política de infraestructuras del transporte y las comunicaciones. En este período se aprueba el PIT 2000–2007. Ahora bien, al tratar de estudiar la planificación
de este Plan se aprecia como nunca fue publicado ni presentado en el Congreso de los Diputados.
La nueva planificación propuesta por el grupo popular había enfatizado sus esfuerzos inversores en
la modernización del transporte ferroviario. No obstante, la planificación iba conociendo giros inesperados, cambios de rumbo en las directrices técnicas de la modernización ferroviaria. La modernización de la malla ferroviaria gallega se había planificado en régimen de Alta Velocidad y con
traviesa de ancho internacional. Sin embargo, si se estudia detenidamente sus características técnicas se advierte como la velocidad comercial planificada estaba en el orden de los 200 km/h. Aún
más, existían tramos donde las velocidades de los convoyes no superaban los 140 km/h (Ourense–Lubián). Para las relaciones intrarregionales la velocidad comercial media se había programado
para unos registros del orden de los 180 a los 200 km/h. El único tramo gallego que realmente había sido planificado para ejecutar en régimen de alta velocidad era Ourense–Santiago de Compostela
(300 km/h). El resultado de ejecutar un esfuerzo inversor de este nivel no podía dar como resultado que Galicia se beneficiase de la operatividad de un sistema de transporte ferroviario en régimen
de alta velocidad. Más bien habría que indicar que se trataría de un tráfico ferroviario propio de la
velocidad alta (velocidad hasta los 250 km/h). La importancia de estos matices técnicos es fácilmente
comprensible. Los estándares de accesibilidad territorial de Galicia por ferrocarril no experimentarían una ganancia tan importante como para lograr que los tiempos de viaje entre Madrid–A Coruña
o entre Madrid–Vigo se situasen en el escenario de las tres horas. Por otra parte, la oferta de conectividad interna mediante una malla modernizada no resultaba completa. La modernización de la
traza ferroviaria convencional no daba lugar a un incremento sustancial en la totalidad de las líneas. Tan sólo los avances serán perceptibles en la traza ferroviaria cubierta por trenes AVE, así como
en el corredor atlántico. Por el contrario, la modernización de las relaciones Lugo–Monforte–Ponferrada no experimentaría una sustancial ganancia en niveles de accesibilidad.
El último giro sustancial que experimentó la política española de infraestructuras se produjo
en el año 2004. La razón fue nuevamente un relevo en el poder ejecutivo, una vez que el grupo
Política de infraestructuras y desarrollo territorial. El modelo de Galicia
119
socialista logra ganar las elecciones generales en ese año. La política de infraestructuras española experimenta un nuevo empuje. La Administración del Estado diseña un nuevo modelo de política inversora de infraestructuras: El Plan Estratégico de Infraestructuras del Transporte
2005–2020. La planificación propuesta por el gobierno contemplaba cuatro importantes ejes. Por
un lado, modernizar el sistema de accesos a las grandes ciudades españolas en base a incrementar sus estándares de accesibilidad territorial. En segundo lugar, fomentar un modelo de movilidad sostenible. En tercer lugar, diseñar un modelo de financiación inversora mixta: pública y
privada para cada modo de transporte. El último eje es modernizar la malla ferroviaria que no se
había completado. En este eje de actuación aparece una novedad que no se encontraba en contemplada en la LOTT. En efecto, la velocidad comercial de determinados tramos propuestos a modernizar pasaría a ser red de altas prestaciones del transporte. En pocas palabras, no era una línea
de alta velocidad ni tampoco de velocidad alta. Esta línea podía bajar de una velocidad comercial
media del orden de los 200 km/h. El problema para Galicia fue que una buena parte de nuestra
malla ferroviaria había quedado diseñada técnicamente mediante este tipo de velocidad. Por otro
lado, en la política de infraestructuras del Estado no se contemplaba la prioridad del gasto en materia de infraestructuras contemplado en el Plan Galicia. Asimismo, la modernización ferroviaria
no reflejaba la ejecución del ferrocarril gallego de enlace con la Meseta en un plazo semejante al
ideado en el Plan Galicia. Por último, la modernización de la infraestructura ferroviaria de la fachada cantábrica (AVE Transcantábrico) se había caído del Plan. Finalmente, no se contemplaba
en la planificación estatal la modernización de la malla viaria hacia A Costa da Morte.
Las propuestas planificadoras realizadas por la Administración de Galicia presentan un menor
recorrido histórico. Así, al estudiar con detalle el modelo de política de infraestructuras diseñado nos
aclara como la experiencia de la política de infraestructuras de la Administración autonómica ha presentado notables deficiencias. Para empezar, no se ha realizado un Plan de Transporte Intermodal.
Una de las razones hay que encontrarla en la ausencia de competencias de Galicia en materia de
puertos de interés general, aeropuertos de interés general y de ferrocarriles. No obstante, la planificación podía ser realizada para las conexiones de las terminales portuarias de interés de la
Comunidad Autónoma, la malla viaria gallega de titularidad autonómica y la traza ferroviaria de
Galicia. En paralelo, la planificación de infraestructuras propuesta por la Administración gallega todavía no se centró en la redacción de un Plan Arterial para las principales cabeceras de comarca de
Galicia. Así, parece que la política de infraestructuras del transporte que se ha ejecutado por parte
de los gobiernos autonómicos no ha logrado diseñar una política homogénea y de continuidad en
la cual se establezcan los objetivos básicos para fomentar la vertebración y la articulación del territorio. En primer lugar, los primeros pasos dados por los gobiernos de la Comunidad Autónoma se
han preocupado por realizar un inventariado del estado de conservación y funcionamiento de la red
viaria gallega. Resulta de importancia destacar como el primer paso en el cual se había centrado la
planificación de infraestructuras propuesta por la Administración Autonómica había sido el Estudio
de Reconocimiento Territorial de Galicia de 1981. No obstante, una vez que se disponía de esta información no se logró construir un modelo de política de infraestructuras intermodales para tratar
de marcar la atención de las principales necesidades de Galicia. Los resultados planificadores hasta
el final del decenio de 1980 fueron un inventariado de la situación de la red viaria. En el I Plan de
Carreteras de Galicia de 1984 se destacaba esencialmente la longitud de cada una de las carreteras
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J. A. DÍAZ FERNÁNDEZ
que habían sido transferidas a la Comunidad Autónoma. En paralelo, se reflejaba la situación operativa de los firmes según su estado de conservación. Lo más propio aquí no era que se indicase la
situación según un estado de conservación bueno, malo o regular. El mejor barómetro para indicar
cómo se encontraba el estado de la malla era reflejar la naturaleza de los afirmados: MACADAM, tratamiento betuminoso superficial, aglomerado asfáltico, etc. En paralelo, resultaba de importancia que
la planificación de infraestructuras por carretera dispusiese de indicadores tales como el espesor de
las capas de rodadura expuestas al tráfico motorizado de cada carretera. En este mismo sentido, también era importante reflejar los anchos de la plataforma. Este indicador nos aclaraba si los niveles
de accesibilidad estaban en directa correspondencia con la demanda real de desplazamiento que registraba cada una de las carreteras gallegas. Los contenidos del Plan no pasaban de un mero inventariado sobre la situación operativa de la red viaria gallega. La información de este Plan no permitía
conocer indicadores tan importantes como la matriz de viaje O–D de los principales flujos gallegos.
En otras palabras, en la documentación del Plan se echaba en falta un apartado en el cual se reflejase un estudio detallado sobre la demanda de movilidad de las provincias gallegas y sus cabeceras
de comarca. Esta información mostraría datos de importancia para la asignación de partidas a cada
una de las carreteras de Galicia. Este tipo de informaciones aportarían luz sobre factores tales como:
a) La densidad regular que soporta la red viaria de titularidad autonómica.
b) La densidad regular según el parque de vehículos que circula en la malla viaria gallega.
c) Los flujos de mercancías con matriz de viaje O–D en Galicia.
d) El mapa de los estándares de accesibilidad de la malla viaria gallega.
e) La motivación preferencial de los desplazamientos regulares registrados en la malla viaria
gallega.
7. LA EXPERIENCIA AUTONÓMICA EN PLANIFICACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS EN GALICIA.
La Administración de Galicia había intentado diseñar un modelo de ordenación del transporte. Esta experiencia se encuentra reflejada en el Plan Director de Transportes de Galicia. El problema fue su escasa aplicación. Por otro lado, tampoco se trató de aprovechar esta experiencia
planificadora para realizar otro modelo de plan más evolucionado en su corpus programático. Las
consecuencias deducidas de esta escasa aplicación no se hicieron esperar. Por una parte, no se había logrado diseñar un modelo de transporte público colectivo de viajeros capaz de ajustarse a las
necesidades de la población. Las razones son numerosas. En esta planificación se advertía cómo
la oferta de transporte público colectivo de viajeros presentaba un conjunto de problemas que revertían en la pérdida de calidad y en que la demanda de servicio resultaba cautiva. Los principales factores que justifican este aserto son el elevado envejecimiento del parque de autobuses que
funcionaban en Galicia, la baja inversión que las empresas concesionarias habían asignado al confort y seguridad del pasaje, el reducido número de vehículos que las compañías tenían para su
puesta en servicio, etc. El resultado fue la caída considerable de los niveles de la demanda de viaje a transportar. Las compañías habían reducido sus niveles de oferta de servicio: caída de la regularidad y frecuencia, así como el total de servicios diarios.
Política de infraestructuras y desarrollo territorial. El modelo de Galicia
121
Finalmente, en la primera experiencia planificadora en materia de transporte por carretera se
echaba en falta la ausencia del diseño de un plan arterial destinado a ordenar el tráfico en la red
gallega. La Administración autonómica tenía plenas competencias para fomentar una planificación
de esta naturaleza en las cabeceras de comarca. En esta línea, la actuación de la política autonómica podía apoyar sustancialmente a la planificación diseñada para Galicia por el Gobierno
Central. No obstante, la Administración gallega no fue capaz de diseñar un modelo de planificación capaz de ordenar el transporte regional.
A finales de 1980 se produjo la redacción del II Plan de Carreteras de Galicia 1989–2000. Las
novedades de esta planificación eran muchas. En primer lugar, en este Plan se había apostado decididamente por dotar a Galicia de una red de infraestructuras de alta capacidad de carga. Los ejes
prioritarios que habían sido indicados afectaban a dos tipos de transporte. Por un lado, las relaciones interregionales. En este apartado la Administración de Galicia había marcado entre sus objetivos la construcción de dos autovías de conexión con la Meseta: Autovía del Noroeste A
Coruña–Lugo–Benavente y Vigo–Ourense–Benavente. En segundo lugar, se había indicado la importancia que para los tráficos de Galicia tenía la construcción de la Autovía del Cantábrico A–8.53
Esta infraestructura fomentaba la articulación territorial de todas las CC.AA. del Norte de España,
así como también facilitaba el acceso al mercado de los países de la U.E. por Irún–Francia. El cuarto eje viario dotado de alta capacidad de carga era promover la construcción total de la Autopista
del Atlántico AP–9. Este eje se desarrollaría entre Ferrol–Frontera portuguesa. Por tanto, esta infraestructura contribuiría decisivamente a impulsar las relaciones transfronterizas Galicia–R.N.P.
Por último, en la planificación del II Pan de Transporte por Carretera se había planteado la construcción de un eje viario de alta capacidad de carga Santiago–Ourense–Meseta.
La segunda novedad importante de la planificación que se sigue es que había abogado por la
articulación interna del sistema de ciudades de Galicia mediante una red de infraestructuras de
alta capacidad de carga. Esta propuesta venía a complementar a la traza de la malla de las autovías de conexión con la Meseta. Así, los fines que alcanzaba la Administración de Galicia eran dos.
Por una parte, se lograba impulsar la articulación territorial internamente. Se comunicaban las ciudades de Lugo–Ourense y Santiago–Ourense, Santiago–Lugo. Sin embargo, en esta planificación
no se había avanzado nada sobre un Plan Arterial para las principales cabeceras de comarca.
Tampoco se había logrado avance alguno sobre la dotación de un Plan de Aforos de la malla viaria de Galicia. Finalmente, no existía una planificación de movilidad ni de seguridad vial.
La tercera novedad que se puede encontrar en esta planificación era un tratamiento muy especial para el transporte de mercancías por carretera. En esta etapa se redacta el Plan de
Transporte de Mercancías. El resultado de este estudio era la construcción de dos Centros
Logísticos Intermodales del Transporte de Mercancías. Su radicación había sido diseñada en las
dos A.M. de Galicia: A Coruña y Vigo. Este tipo de infraestructuras apostaban en firme por la integración modal y la oferta complementaria de los modos de transporte de Galicia. Ahora bien, la
Administración autonómica no logró poner en funcionamiento esta propuesta de ordenación del
53. A este respecto consúltese el Estudio de la Autovía Transcantábrica. Xunta de Galicia. COTOP. Santiago.
1989.
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J. A. DÍAZ FERNÁNDEZ
transporte de mercancías. El resultado fue el esperado. Por una parte, no se logró reducir la notable congestión que acusaban las redes viarias de acceso a las grandes ciudades de Galicia. En
segundo lugar, las congestiones viarias originaban importantes deseconomías: gastos de transporte, mantenimiento de vehículos, impacto visual, deterioro medio ambiental, stress, accidentes, pérdida de horas de trabajo, etc. En tercer lugar, la falta de ordenación del transporte pesado
imposibilitaba la atracción de empresas que necesitaban movilizar sus producciones preferencialmente por este tipo de vehículos.
Al examinar los niveles diarios de movilidad se aprecia como en el A.M. de Vigo se encontraban en umbrales críticos.54 En A Coruña, y por las razones morfológicas de su municipio,55 la
movilización de vehículos pesados colapsaba la red de penetración a la ciudad. Era esencial diseñar corredores alternativos para impulsar la descarga de la malla viaria de acceso a la ciudad. Las
principales soluciones que se arbitraron fueron tres. En primer lugar, se propuso la ampliación de
la sección de la N–VI en el tramo A Ponte Pasaxe–Ada. del Ejército–La Casa del Mar (A Coruña).
La variante que se efectuó fue una autovía de penetración en la ciudad con desvíos para acceder
al puerto de A Coruña con conexiones con los muelles de Oza y de San Diego. En la renovación
de este eje viario se propuso la realización de cruces a tres niveles para ordenar el tráfico local y
el de tránsito. En segundo lugar, era preciso realizar una articulación más eficiente entre las áreas industriales de A Coruña y Arteixo (POCOMACO y A Grela (A Coruña) y Sabón (Arteixo) respecto del puerto coruñés. Los importantes tráficos de vehículos pesados realizaban una
importante ocupación de la plataforma viaria en las horas punta con la congestión de la red viaria coruñesa. La propuesta de solución fue practicar a construcción de un túnel en Monelos para
articular la conexión portuaria en Oza y luego regular el tráfico pesado ya desde el propio recinto portuario respecto de los polígonos industriales apuntados. La tercera de las soluciones propuestas fue incrementar en un carril más la Avenida Alfonso Molina en el sentido de entrada hacia
A Coruña. El objetivo era dotar de mayor capacidad de carga de transporte a este eje viario de penetración. No obstante, esta solución no resultó efectiva del todo. En las horas punta se produce
un efecto de colapso viario por la fuerte concentración del tráfico en el segmento horario de las
7:45 hasta las 9:00 horas. Así, se logró que la Administración del Estado procediese a dejar exento del pago de peaje al tramo de la Autopista del Atlántico AP–9 entre A Barcala (O Burgo) y la
ciudad de A Coruña. Esta medida posibilitó una ganancia en fluidez del tráfico. El problema fue
que en los períodos punta se incrementaba aún más a congestión del tráfico de penetración en
Alfonso Molina. Esta solución le supuso un perverso problema a la demanda de desplazamiento
que procedía de la Autopista del Atlántico AP–9 (tráfico procedente de Santiago, Ferrol, Betanzos,
Sada, etc.), y que experimentaban una fuerte congestión vial al penetrar en la Avda. Alfonso
Molina, con lo cual se producía una caída en los patrones de accesibilidad. La Administración
54. VÁZQUEZ BARQUERO, A. (Direc.): Plan Estratégico de Vigo y su Área Metropolitana. Edit. Zona Franca de
Vigo. Vigo.
55. DÍAZ FERNÁNDEZ, J. A.: El sistema de transportes y comunicaciones en el Área Metropolitana de A
Coruña. 1970–1998. Edit. Excma. Diputación Provincial de A Coruña. A Coruña. 2000. Para una información de detalle sobre la morfología urbana de A Coruña se propone que se consulte a CEBRIÁN TELLO,
J.: La ciudad a través de su plano, pág. 121. Edit. Concello de A Coruña. A Coruña. 1984.
Política de infraestructuras y desarrollo territorial. El modelo de Galicia
123
Central había entendido que la solución a este fuerte problema de congestión pasaba por la construcción de la tercera ronda de circunvalación de A Coruña. Se pretendía articular los polígonos
industriales respecto de la traza de la Autovía A–6 con el punto de conexión en la rotonda de
Ledoño (Culleredo). Esta infraestructura se encuentra en situación de estudio técnico.
En paralelo, la traza viaria de alta capacidad de carga no se encontraba articulada entre sí.
Esto es, el itinerario de la Autovía del Noroeste A–6 no articulaba eficientemente a la ciudad de A
Coruña. Esta infraestructura no lograba acceder al interior del municipio herculino, ni tampoco
comunicaba al propio municipio. La conexión se realizaba en base a la traza de la Autopista AP–52
A Coruña–Carballo. Por tanto, el nivel de rodeo de los desplazamientos era considerable. Otra forma de penetrar en la ciudad era en base a la conexión de la Autovía del Noroeste con la Autopista
del Atlántico en el término de Guísamo. Así pues, los flujos de transporte estaban sometidos al
pago de una tasa de peaje. En último lugar, la traza de la tercera ronda todavía no se ha realizado. Este eje viario tenía por objeto descongestionar las importantes densidades de tráfico que se
registran en los ejes convencionales de acceso a la ciudad coruñesa.
En el caso de Vigo la oferta de conectividad territorial reflejaba importantes déficits en la accesibilidad territorial de los flujos diarios. Las densidades circulatorias que estaba soportando la
red viaria convencional de acceso a la ciudad se situaban en niveles críticos durante las horas punta. El eje viario que aliviaba ligeramente los importantes niveles de IMD era la Autopista del
Atlántico. Ahora bien, una importante demanda de viaje era cautiva de la traza de este eje de comunicaciones. El coste de viaje para la demanda regular (pago de peaje) y para la población radicada en el área de influencia de Vigo era muy excesivo. Por otro lado, la oferta de tráfico
interurbano efectuada por una infraestructura de tráfico de alta capacidad que no transitase por
el centro del núcleo urbano de Vigo era nula. Este hecho ponía al descubierto el problema de la
congestión, la colisión de tráficos, y la saturación de la red viaria en los momentos de máxima demanda de desplazamientos. En Vigo existe un importante flujo diario de tráfico pesado que opera con extremo de viaje en la terminal portuaria. Este tipo de desplazamientos tenían que circular
forzosamente por el centro de la ciudad. Por ello, las propuestas de solución que diseñaron las
AA.PP. dotadas de competencias fueron tres. Por una parte, proceder a la construcción del cinturón de circunvalación de Vigo. Esta infraestructura debía incidir en la ordenación interna del tráfico viario de Vigo. En segundo lugar, se propuso que eximir a la demanda de viaje del pago del
canon de peaje para los tráficos metropolitanos de Vigo que a diario debían transitar por el Puente
de Rande en dirección a Vigo. En paralelo, la Autopista del Atlántico AP–9 puso en servicio el enlace de O Rebullón para articular Rande–Puxeiros. Esta conexión evitaba que el tráfico de tránsito accediese al centro urbano de Vigo. Para completar estas actuaciones, la Administración de la
Xunta de Galicia pasó a poner en funcionamiento la Autopista Vigo–Baiona. Se pretendía que la
demanda de desplazamiento ganase niveles de accesibilidad para la matriz de viaje Vigo–Baiona
y los municipios intercalados. No obstante, los problemas de accesibilidad y de fluidez en la demanda de movilidad no quedaban resueltos con estas actuaciones. Así, la Administración de
Galicia propuso realizar un estudio informativo para realizar la construcción de una Autovía
Pontevedra–Vigo. Se pretendía ahora fomentar la desagregación del tráfico regular sin que la
Autopista AP–9 fuese quien canalizase toda la demanda. Por último, Vigo se constituye en un importante centro nodal de tráfico para las relaciones de transporte con extremo de viaje en la R.N.P.
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El problema es que este tipo de desplazamientos debían transitar, una vez más, por el propio centro urbano: problemas de congestión, saturación de la red, reducción de la velocidad comercial
media, impacto visual, deterioro medio ambiental, etc.
Las soluciones que debían ser arbitradas se sustentaban en tres actuaciones básicas. En primer lugar, confeccionar una red viaria de alta capacidad que lograse dar continuidad a los tráficos externos a la ciudad de Vigo y con dirección a los polígonos industriales de O Porriño, As
Gándaras, la Región Norte de Portugal. En este sentido, se había pretendido realizar una malla viaria que desagregase los motivos del flujo y que aliviase las densidades de tráfico que estaban soportando las áreas urbanas centrales. En segundo lugar, resultaba urgente diseñar una red arterial
dotada de alta capacidad para articular a la ciudad con su hinterland. En este contexto, era esencial vertebrar a los principales centros productores con los de consumo. En tercer lugar, había que
articular a las cabeceras de comarca del hinterland de Vigo con la propia ciudad Central. Para
ello, era importante que la planificación de infraestructuras viarias propuesta por la Administración de Galicia impulsase una malla de alta capacidad.
Si nos centramos en la situación en la cual se encontraban las restantes ciudades gallegas, podemos indicar que las respuestas inversoras fueron muy dispares. Santiago de Compostela fue la
ciudad que más se benefició de una política inversora en materia de infraestructuras viarias dotadas de alta capacidad de carga. Así, la primera obra estructurante fue el desdoblamiento con nuevo trazado de la carretera de circunvalación. En esta ocasión se propuso una solución capaz de
canalizar el principal flujo viario desde A Rocha (Santiago) hasta la rotonda de Conxo (Santiago).
Este primer tramo tenía dos objetivos básicos. Por una parte, distribuir el tráfico que se movilizaba por motivos laborales en el complejo sanitario de Santiago, en el campus universitario y en la
conglomeración de pequeñas PYMES que se encontraban radicadas en este sector. En segundo lugar, se segregaba el flujo viario sin tener que acceder al propio centro urbano por medio de un
corredor periférico. La segunda actuación fue conectar la rotonda de Conxo con la antigua circunvalación de Santiago en otra rotonda destinada a distribuir el tráfico en a dirección hacia la
carretera de Ourense, Lugo, A Coruña y Noia. Este tramo está experimentando unos niveles de
congestión vial que aconsejan a la rotonda debía de ser realizada a tres niveles de comunicación.
El tercer tramo es el más largo. En esta ocasión se propuso la conexión de la anterior rotonda con
el acceso a la Autopista AP–9 en San Lázaro, concluyendo este corredor con la conexión en la carretera N–550, previa articulación del polígono del Tambre. Las características técnicas de este tramo son de autovía urbana. Por otra parte, este eje viario realiza la conexión de importantes centros
generadores de flujo. En efecto, además de la importante demanda de tráfico que se registra en
el polígono industrial del Tambre, también se comunica al Estadio de Fútbol de San Lázaro (S. D.
Compostela), en paralelo, se dota de conectividad a las instalaciones administrativas radicadas sobre la antigua carretera convencional de penetración hacia Santiago. Por último, se ha logrado la
articulación del nuevo centro de venta de ganado: importante tráfico de vehículos pesados. Esta
mejora de la malla viaria compostelana se vio pronto complementada con la entrada en servicio
de nuevos ejes viarios que venían a complementar la oferta de tráfico urbano. En efecto, tres han
sido las principales actuaciones realizadas en el municipio de Santiago para ordenar el tráfico diario. En primer lugar, la construcción de una autovía de conexión con el Aeropuerto de Labacolla.
Este eje partía de la antigua N–550 y tenía una rotonda en el periférico de Santiago de Compostela.
Política de infraestructuras y desarrollo territorial. El modelo de Galicia
125
En segundo lugar, los tráficos intensos de Santiago hacia Ourense fueron solucionados en base a
dos actuaciones. La primera fue la construcción de una autovía de enlace entre la rotonda de
Conxo y el lugar de Lamas de Abade (Santiago). Este eje viario posibilitaba la descongestión de la
carretera convencional y ordenaba los tráficos que de dirigían hacia el municipio de Teo y hacia
A Estrada. Poro otra parte, este eje lograba descargar la densidad circulatoria de la N–525. La segunda actuación fue aún mucho más ambiciosa. En esta oportunidad se trataba de construir una
infraestructura de alta capacidad de carga entre Santiago–Ourense. Así, se procedió a la construcción de la Autopista Santiago–Ourense en base a la realización del tramo: Santiago–Dozón. Este
eje viario se encuentra conectado con la traza de la Autopista del Atlántico AP–9.
Las actuaciones efectuadas en Ourense han sido importantes. Por una parte, se ha realizado
un cinturón de circunvalación con la conexión de la ciudad por varios puntos. En segundo lugar,
se propuso la construcción de una trama de accesos para destruir el tráfico local y de tránsito. No
obstante, a esta ciudad le falta realizar un plan arterial para articular los municipios próximos y
la propia ciudad central.
En el caso de Lugo, las inversiones han sido menores. La principal actuación infraestructural
ha sido a articulación de la ciudad gracias a la traza de la Autovía A–6. Sin embargo, falta por realizar la planificación de una red de infraestructuras urbanas para ordenar el tráfico diario de acceso a la propia ciudad.
Las actuaciones realizadas en Ferrol se centran en tres aspectos. En primer lugar, la conexión
de la Autopista del Atlántico AP–9 con el propio centro urbano. Se logró que la ciudad estuviese
dotada de una infraestructura de alta capacidad de carga destinada a articular los principales puntos generadores de tráfico: polígonos industriales, centros comerciales, lugares de ocio y esparcimiento, complejos deportivos y el propio puerto de Ferrol. En segundo lugar, se ha logrado que
la planificación del Plan Ferrolterra se beneficie de un eje viario dotado de alta capacidad de carga para conectarse con la Autovía Transcantábrica A–8. Esta infraestructura es clave para
Ferrolterra, Ortegal y parte de A Mariña lucense. En tercer lugar, se logró que se fomentase la conexión de Ferrol respecto de As Pontes de García Rodríguez en base a la construcción de una autovía. Esta infraestructura tenía una finalidad básica: impulsar la conexión del puerto de Ferrol
respecto de la Central Térmica de As Pontes de García Rodríguez. En último lugar, Ferrol sigue estando necesitado de un plan arterial para ordenar el tráfico entre el centro y la periferia.
La última de las ciudades es Pontevedra. Las actuaciones inversoras no han sido muy notables. A nuestro juicio constituye la principal actuación la circunvalación de la ciudad por medio
de la Autopista del Atlántico AP–9. En este sentido, también es de destacar la remodelación viaria
y la ampliación de la sección de la red urbana que discurre próximo al río Lérez. Así, es importante la permeabilización del tráfico efectuado en base a la construcción de varios puentes. Esta
ciudad se verá beneficiada, según la política autonómica, de la construcción de una Autovía
Pontevedra–Vigo. En último lugar, Pontevedra logró comunicar a la ciudad con el Puerto de
Pontevedra–Marín por medio un ferrocarril.
La tercera experiencia planificadora en materia de infraestructuras del transporte realizada por
la Comunidad Autónoma de Galicia hace referencia al III Plan de Carreteras de Galicia
1991–2000. Esta planificación recogía los principales contenidos programáticos reflejados en el II
Plan de Carreteras de Galicia. Asimismo, indicaba las densidades circulatorias que estaba sopor-
126
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tando la malla viaria autonómica. En este modelo de planificación se había propuesto una clasificación de la malla viaria.56 La red se había clasificado en red primaria básica, red primaria complementaria y red secundaria. Fuera de esta clasificación estaba la malla de las diputaciones
provinciales. En la planificación se había ordenado la dotación de conectividad en base a la construcción de infraestructuras de alta capacidad. Aquí aparecían las figuras de las autovías, autopistas y las vías rápidas. Este último eje viario disponía de un único carril por sentido del tráfico. Por
último, la planificación indicaba cuáles eran los objetivos de las infraestructuras viarias. En el texto se indicaban objetivos funcionales, territoriales e institucionales. El problema fue que una vez
que concluyó el período de vigencia del III Plan de Carreteras de Galicia no se dotó de continuidad a esta experiencia planificadora. La planificación de infraestructuras viarias propuesta por la
Xunta de Galicia dio lugar al interés por conocer con regularidad los registros de las IMD de la
red viaria de Galicia. Para ello, se aprobó el Plan de Aforos de Galicia en el marco de actuación
del III Plan de Carreteras. Así, se disponen de datos de aforos de tráfico desde el año 1993. Sin
embargo, no se dispone de ninguna publicación regular sobre encuestas domiciliarias de movilidad. En este sentido, tampoco se dispone de información sobre encuestas permanentes de transporte de mercancías. La ausencia de este tipo de registros condiciona mucho los modelos de
planificación de las infraestructuras desarrolladas por la Administración de Galicia. Resulta necesario constituir un observatorio de estudios sobre la movilidad del transporte. En esta dirección
es preciso que la Administración gallega fomente la constitución de un instituto de estudios del
transporte y las infraestructuras. Este organismo será una pieza básica para el diseño de todo modelo de política de infraestructuras del transporte que se proponga por parte de la Administración.
En la actualidad Galicia presenta un importante vacío estadístico en materia de infraestructuras
del transporte. Los registros estadísticos en materia de transporte que dispone la Administración
gallega son los referidos a las IMD procedentes del Plan de Aforos. Ahora bien, este tipo de información no refleja los valores de las IMD de la red RIGE, y ello aún cuando la Administración
Central sí dispone de este tipo de datos. En segundo lugar, el Instituto Gallego de Estadística no
explota la información del Padrón de Habitantes ni la de los Censos en la información sobre los
desplazamientos diarios de la población. La importancia de cuantificar la motivación de los desplazamientos, la regularidad, frecuencia, modo de desplazamiento, duración, distancia recorrida y
el número diario. El estudio de estos indicadores es capital para la definición de todo modelo de
política de infraestructuras. Así, sería de interés que el IGE explotase los registros de los Padrones
y Censos, al tiempo que habría que cuantificar factores tan representativos como:
1) La motivación de la movilidad regular diaria de la población: trabajo, estudios, sanidad,
compras, etc., de la población gallega.
2) El modo de desplazamiento: transporte público colectivo, taxi, vehículo privado, tren, moto,
bici, a pie.
3) La longitud de los desplazamientos según el resultado de desplazamientos responda a una
única motivación de viaje o existan varias motivaciones (motivos combinados).
56. Modelo de clasificación funcional de la red viaria de Galicia según se contempla en el Plan de Estradas
de Galicia 1991–2000.
Política de infraestructuras y desarrollo territorial. El modelo de Galicia
127
4) La distancia topológica recorrida con regularidad entre los puntos de residencia, trabajo,
estudios, etc.
5) La duración media de los desplazamientos regulares.
6) Los itinerarios recorridos de los municipios: red viaria utilizada, línea ferroviaria, etc.
Por último, no se han realizado cuestionarios de demanda de viaje con una regularidad para
conocer los motivos de viaje y los extremos de los tráficos. Esta estadística es una pieza de notable valor para examinar la localización de la demanda desplazamiento, su intensidad y los problemas que puede registrar la red de transporte de Galicia. Sería de interés que se constituyese
un observatorio destinado a evaluar el comportamiento de la demanda de desplazamiento tanto
para el apartado de los flujos efectuados en medios motorizados como los realizados a pie u otro
modo. La información nos mostraría el patrón diario de los flujos de desplazamiento desarrollados por los vehículos ligeros y por los vehículos pesados.
La política de infraestructuras del transporte implementada por la Comunidad Autónoma de
Galicia conoció un último empuje planificador en el año 2001. En efecto, en este ejercicio se propuso la aprobación de la redacción del Plan Director de Infraestructuras de Galicia 2001–2010.
Este modelo de planificación debía constituir realmente la Revisión del Plan de Carreteras de
Galicia 1996–2006. No obstante, los retrasos a los que dio lugar la redacción de este modelo de
planificación aconsejaron al titular de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e
Ordenación do Territorio a formular un modelo de Plan Director de Infraestructuras para Galicia.
Por tal causa, el resultado planificador propuesto por a Administración de Galicia fue la aprobación del Plan Director de Infraestructuras de Galicia 2001–2010. Al estudiar este modelo de planificación se descubren tres tipos de problemas clave. En primer lugar, el Plan no planteaba el
modelo de financiación de las infraestructuras para el intervalo 2001–2010. En segundo lugar, la
planificación inversora de la Administración Autonómica no lograba desagregar las inversiones en
materia de infraestructuras para el conjunto del territorio de Galicia. Los valores eran agregados
para cada tipo de infraestructuras y no se mostraban datos territorializados para la clasificación
funcional de cada infraestructura. A modo de ejemplo, en el PDIG 2001–2010 no se detallaba el
esfuerzo inversor según el resultado de la clasificación funcional del tipo de carretera de titularidad autonómica. En tercer lugar, la política de infraestructuras aprobada reflejaba el esfuerzo inversor que realizaría la Administración del Estado y los Entes Públicos Estatales: Red RIGE, Puertos
del Estado, RENFE, AENA, AUDASA, SEPI, etc. Merece destacar que la Administración de Galicia
no ostenta competencias en materia de ferrocarriles, ni en la red RIGE, ni en los puertos de interés general del Estado, ni en materia aeroportuaria. Por tanto, las cifras de la dotación de inversión pública referidas a la Administración Central únicamente pueden ser entendidas como
indicativas del esfuerzo inversor previsto a desarrollar. Ahora bien, los registros presupuestarios
contemplados en el PDIG 2001–2010 nunca pueden ser interpretados como vinculantes para la
Administración Central. Este tipo de valores debían encontrarse reflejados en la publicación del
Plan Director 2000–2007, perteneciente al Ministerio de Fomento. El problema fue que este modelo de Plan nunca llegó a pasar los trámites administrativos pertinentes. Por una parte, no se sometió a información pública. En segundo lugar, no fue enviada copia alguna a la dirección de los
grupos políticos que tenían represtación en las Cortes Generales. En tercer lugar, no se sometió a
consulta a las instituciones y poderes fácticos: universidades, cámaras de comercio, diputaciones
128
J. A. DÍAZ FERNÁNDEZ
provinciales, municipios, sindicatos, entidades financieras, etc. Por último, la planificación aprobada por el gobierno del grupo popular no sometió el texto del Plan Director de Infraestructuras
2000–2007 al debate parlamentario y a referendo en el Congreso de los Diputados.
8. LA POLÍTICA DE INFRAESTRUCTURAS EN GALICIA SEGÚN LAS PROPUESTAS DEL PLAN GALICIA: LA COMPENSACIÓN TERRITORIAL A RAÍZ
DEL SINIESTRO DEL PRESTIGE
La última propuesta de planificación efectuada por la Administración del Estado en materia de
infraestructuras del transporte fue la aprobación del Plan Galicia. Esta planificación tuvo su razón
de ser a raíz del siniestro del Prestige el 12 de Noviembre de 2002 frente a las costas de Galicia.
Las consecuencias del hundimiento de este petrolero originaron una de las mayores catástrofes ecológicas que sufrió la costa gallega. Para tratar de compensar los adversos efectos de la marea negra originada por la rotura del casco del buque y la salida de fuel–oil de los tanques del barco la
Administración de Galicia y la Administración Central celebraron un Consejo de Ministros en A
Coruña. En el mismo acordaron dotar a Galicia de un esfuerzo inversor muy considerable. Se trataba de impulsar la recuperación económica de la costa y el tejido productivo gallego.
Si nos centramos en el apartado de la política inversora en materia de infraestructuras del
transporte que se detallaban en el Plan Galicia apreciamos dos cuestiones de importancia:
a) La planificación había propuesto la articulación de la capital de Galicia y A Coruña respecto
de la Costa da Morte.
b) El Plan Galicia había diseñado una estrategia clave para reforzar la competitividad de la
economía gallega en base a la ejecución de un importante programa de infraestructuras del
transporte.
Al estudiar los trazos principales de la dotación de conectividad territorial de la Costa da
Morte respecto de Santiago y respecto de A Coruña, apreciamos como las directrices marcadas en
la planificación eran básicamente tres. La primera se centraba en potenciar la conexión de
Santiago con la Costa da Morte. Para ello, se disponía en el Plan Galicia que se dotaría de conectividad a la Autovía Santiago–Brión en el término de Bertamiráns respecto de la Costa da
Morte. El cronograma de las actuaciones destacaba que el primero de los tramos propuestos debía concluir en el año 2005. En el programa de ejecución de este corredor se destacaba que a partir de la variante de Ponte Maceira se construiría la variante de Negreira, la cual debía estar
concluida en el año 2006. Por su parte, la dotación de conectividad entre la Costa da Morte y la
ciudad de A Coruña, la planificación propuesta subrayaba que se construiría una vía dotada de
alta capacidad y de nuevo trazado desde Carballo hasta Berdoias. Posteriormente, el Plan Galicia
destacaba que se realizarán mejoras sobre el trazado de la carretera C–552 para dotar de calidad
a los tráficos locales. En tercer lugar, disponía el Plan Galicia que desde Berdoias hasta Cee se ejecutarían las variantes de Cee y de Corcubión. Por último, para lograr la articulación interna de las
poblaciones de la Costa da Morte se constataba en el Plan Galicia que se realizarían mejoras en
la malla viaria de la Costa da Morte.
La segunda propuesta de conectividad territorial en la que se centraba el Plan Galicia era impulsar la conexión de Santiago de Compostela con las villas de Noia y Muros. La propuesta de me-
Política de infraestructuras y desarrollo territorial. El modelo de Galicia
129
jora de la articulación territorial se había ideado en razón a la construcción de una vía de alta capacidad de carga desde Brión hasta Noia. Así, se aprovechaba la ejecución de la autovía
Santiago–Brión para, posteriormente, articular este punto respecto de Noia y Muros. En el término
de Noia se realizaría la variante de Noia, así como las mejoras en el trazado del tramo Noia–Muros.
La tercera directriz estratégica en la cual reparaba el Plan Galicia era la intención de diseñar
un Plan para reforzar la competitividad del conjunto de Galicia. Al efecto del estudio que se desarrolla nos centraremos en el estudio del capítulo inversor en materia de infraestructuras del transporte. Las líneas de actuación en las cuales se había centrado el Plan Galicia para reforzar la
competitividad de la economía gallega eran:
a) Impulsar la dotación de infraestructuras viarias modernas.
b) Dotar de suelo industrial al territorio gallego.
c) Fomentar la promoción exterior. En este apartado se proponían tres fines. Por una parte,
mejorar la oferta turística. En segundo lugar, realizar una atractiva campaña de promoción
y, finalmente, la captación de proyectos de inversión para Galicia. Para dar cumplimentada
cuenta a tal propósito se ofertaría, en colaboración con SEPI, de una importante oferta–región.
d) Impulsar la Investigación, Desarrollo e Innovación (I+D+i). Este eje de actuación se encontraba estructurado en base a tres actuaciones sectoriales. En primer lugar, la dotación
de infraestructuras tecnológicas. En segundo lugar, la potenciación y cualificación de los
recursos humanos. En tercer lugar, se acordaba fomentar el apoyo a la I+D+i empresarial.
e) Diseñar un plan de actuaciones para fortalecer el sector de la construcción naval.
Si nos centramos en el análisis de la dotación de infraestructuras viarias a Galicia contempladas dentro del marco de actuación del fortalecimiento de la competitividad de la economía de
Galicia, apreciamos como la planificación que se estudia se centraba en los siguientes ejes:
1) Dotación de ejes viarios modernos para impulsar los flujos y los accesos a las comarcas de
A Mariña y Ortegal, concluyéndose estas actuaciones en el año 2006.
2) La ejecución de la Autovía Ferrol–Vilalba. La realización de este eje viario concluiría en el
año 2006.
3) Fomentar la conectividad entre A Garda–Tui por medio de una infraestructura viaria de
nuevo trazado.
4) Impulsar la dotación de conectividad entre Nadela–Sarria–Monforte. Para ello, era fundamental tratar de acelerar todos los tramos destinados a la construcción del eje Nadela–Sarria.
5) Fortalecer las relaciones transfronterizas con nuevos ejes viarios alternativos al Tui–Valença
do Minho y al Verín–Chaves. Para tal fin, el Plan Galicia había recomendado realizar la conexión de la Autovía de As Rías Baixas A–52 con Celanova y con la Frontera portuguesa.
De forma complementaria a las actuaciones inversoras anteriores, el Plan Galicia había reparado en la importancia de tratar de mejorar el equilibrio territorial de la Comunidad Autónoma.
La finalidad de este objetivo era tratar de diseñar actuaciones concretas en el interior de Galicia
para tratar de avanzar en la cohesión territorial del territorio autonómico. Para ello, el Plan Galicia
había ideado la figura de las Áreas de Dinamización Prioritaria. Estas áreas se localizaban en el in-
130
J. A. DÍAZ FERNÁNDEZ
terior de las provincias de Lugo y de Ourense. La planificación había definido las siguientes Áreas de Dinamización Prioritaria para las dos provincias interiores:
a) En la provincia de Lugo:
1) Área de Dinamización Prioritaria Lugo–Nordeste. Esta área se desarrollaría sobre el eje definido por las villas de Ribadeo–Foz–Mondoñedo.
2) Área de Dinamización Prioritaria Lugo–Centro. Esta área se desarrollaría sobre el eje definido por Lugo–Begonte–O Corgo.
3) Área de Dinamización Prioritaria Lugo–Sudeste. Esta área se sustentaría en el eje Sarria–Monforte.
b) En la provincia de Ourense:
1) Área de Dinamización Prioritaria Ourense–Este. Esta área se desarrolla sobre el eje O
Carballiño–Ribadavia.
2) Área de Dinamización Prioritaria Ourense–Centro. Esta área se desarrolla sobre el eje
Pereiro–Xinzo de Limia.
3) Área de Dinamización Prioritaria Ourense–Este. Esta área pivota sobr A Gudiña–Verín–Viana do Bolo.
Las Áreas de Dinamización Prioritarias descritas estarán dotadas de una importante bolsa de
suelo empresarial competitivo, así como una completa oferta de servicios. En esta misma línea, las
Áreas dispondrán de un elevado nivel de incentivos a la inversión.
Tabla 1. Distribución del esfuerzo inversor por capítulos según las previsiones del
Plan de Dinamización Económica Plan Galicia Recursos del Plan. Valores en Millones de €.
Actuación por capítulos
Total Infraestructuras
Carreteras 2003–2008
Puertos
Suelo industrial
Electrificación
Gasificación
Total Sector pesquero
Investigación y desarrollo
Turismo
Comercio
Artesanía
Formación
Fomento del Empleo
Incentivos a la inversión
Total
2003
2004
2005
2006
Total
Esfuerzo
adicional
76,47
38,05
5,00
29,13
3,81
0,48
70,71
8,85
30,61
13,13
0,60
28,93
42,26
4,20
275,75
186,95
109,55
12,00
58,26
3,71
3,43
104,20
12,22
2,93
14,98
0,62
28,93
—
6,21
357,04
300,30
224,60
12,00
57,19
4,12
2,39
72,02
13,57
2,93
14,88
0,67
21,64
—
7,23
433,24
470,04
410,80
13,39
45,85
—
—
73,72
8,47
2,93
14,78
0,67
19,03
—
7,24
596,88
1.033,75
783,00
42,39
190,43
11,63
6,30
320,65
43,10
39,41
57,77
2,56
98,53
42,26
24,89
1.662,91
648,88
510,33
42,39
85,0
4,85
6,30
155,53
43,10
9,57
3,75
1,74
—
—
19,77
882,33
Fuente: Plan Galicia. Plan de Dinamización Económica. Elaboración Propia.
Política de infraestructuras y desarrollo territorial. El modelo de Galicia
131
Tabla 2. Plan de Dinamización Económica «Plan Galicia» Recursos del Plan.
Actuación
1. Infraestructuras
Estradas (2003-2008)
Portos
Solo industrial
Electrificación
Gasificación
2. Sector pesqueiro
Pesca de baixura
Acuicultura
Industrias de transformación
Equipamientos portuarios
Recuperación zoas improductivas
Formación
Centros tecnolóxicos
3. Investigación e desenvolvemento
4. Turismo
5. Comercio
6. Artesanía
7. Formación
8. Fomento do emprego
9. Incentivos o investimento
TOTAIS
2003
2004
2005
2006
Total
Esfuerzo
adicional
76,47
38,05
5,00
29,13
3,81
0,48
70,71
21,87
2,00
39,49
4,00
1,00
1,75
0,60
8,85
30,61
13,13
0,60
28,93
42,26
4,20
275,75
186,95
109,55
12,00
58,26
3,71
3,43
104,20
43,86
4,00
45,99
7,00
1,00
1,75
0,60
12,22
2,93
14,98
0,62
28,93
–
6,21
357,04
300,30
224,50
12,00
57,19
4,12
2,39
72,02
9,91
4,00
46,56
8,00
1,50
1,75
–
13,57
2,93
14,88
0,67
21,64
–
7,23
433,24
470,04
410,80
13,39
45,85
–
–
73,72
11,38
5,00
46,09
8,00
1,50
1,75
–
8,47
2,93
14,78
0,67
19,03
–
7,24
596,88
1.033,75
783,00
42,39
190,43
11,63
6,30
320,65
87,02
15,00
178,43
27,00
5,00
7,00
1,20
43,10
39,41
57,77
2,56
98,53
42,26
24,59
1.662,91
648,88
510,33
42,39
85,00
4,85
6,30
155,53
49,29
15,00
59,48
18,57
5,00
7,00
1,20
43,10
9,57
3,75
1,74
–
–
19,77
882,33
Fuente: Plan Galicia. Plan de Dinamización Económica. Elaboración Propia.
En el Plan se acordó impulsar la construcción de los tramos del AVE de Galicia, la construcción del AVE del Cantábrico como año horizonte el 2013. En paralelo la Administración Central se
había comprometido a asignar las partidas presupuestarias oportunas para impulsar y agilizar la
construcción de la Autovía del Cantábrico A–8. La nueva planificación proponía la modernización
de los puertos de interés general del estado y, en este marco de actuación, se proponía la construcción del puerto exterior de A Coruña y el puerto exterior de Ferrol.
Asimismo, otra de las importantes novedades era dinamizar la Costa da Morte mediante un
Plan específico para esta comarca. Se había acordado construir un parador nacional de turismo en
la zona de máxima influencia del siniestro y modernizar la malla de las infraestructuras viarias la
comarca de Bergantiños. Este objetivo implicaba la construcción de la Autopista A
Coruña–Carballo hasta Finisterre. Ahora bien, al evaluar los resultados del Plan Galicia, cabe indicar que éstos no fueron los inicialmente esperados. En las elecciones generales del 14 de Marzo
se produjo la llegada al Gobierno Central del grupo socialista y las previsiones inversoras del Plan
Galicia pasaron a un plano muy secundario. En la planificación propuesta por este nuevo gobierno no se contemplaban las previsiones inversoras ni los plazos de la ejecución de las principales obras de infraestructuras en Galicia. Por tanto, este modelo de planificación pasó a quedar
totalmente desplazado entre los principales objetivos del Gobierno Central.
132
J. A. DÍAZ FERNÁNDEZ
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