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DOCTOR MIGUEL RODRIGUEZ
LA POLlTICA ECONOMICA DEL
CRECIMIENTO PARA VENEZUELA
Presentacion del Doctor Miguel Rodr/ques,
Profesor de l.conomia de lESA,
por la Doctora Pala Orttz, Miembro Directivo de la
Academia Nac tonal de Ciencias Lconomicas
La presentación del Doctor Miguel Rodríguez, destacado
Economista y Profesor del IESA, estuvo originalmente a cargo del
Doctor Asdrúbal Baptista, Individuo de Número de la Academia
Nacional de Ciencias Económicas. Pero, en vista de que asuntos
imprevistos a última hora, obligaron al Dr. Baptista, a ausentarse de
Caracas, me pidió que expusiera las palabras preparadas por él para
la aludida presentación, las cuales citaré a continuación:
"William Wordsworth tiene un verso hermoso que me voy
a permitir utilizar para presentar ante ustedes, en esta tarde,
a mi distinguido amigo Miguel Rodríguez:
Estar vivo el/ ese amanecer fue una bendición;
pero ser joven, además, acaso el para/so mismo.
Venezuela está en los albores de una nueva historia. Las condiciones económicas han experimentado cambios tan dramaticos, que no es retórico decir que nuestro tiempo es una en13
crucijada. Tenemos detrás un largo trecho de éxitos y logros
de toda suerte para el desarrollo del país. Ante el juicio de
la razón científica, que no desde luego, el de la veleidad subjetiva, el pasado se nos revela como un poderoso impulso
para la construcción entusiasta. Nunca menos que ahora el
espíritu de los tiempos rechaz~ toda vocación pusilánime y
todo sentimiento de frustración.
En este cruce de caminos es una bendición tener el ánimo
joven para el discernimiento y para la acción. En este cruce
de senderos es una fortuna para el país contar con el ánimo
juvenil y excepcionalmente lúcido de Miguel Rodríguez.
Imaginativo en el entendimiento, educado en escuela de
antigua raigambre, sabedor de experiencias, y, sobre todo,
animoso ·~acaso en verdad no hay sustituto para el ánimoMiguel Rodríguez es herencia de la Venezuela que muchas
cosas buenas supo hacer para garantizarse a sí misma su porvenir.
La Econom ía Científica es poi ítica. No con un simple matiz adjetival, sino sustantivamente. Su ámbito es ese complejo universo de relaciones que aseguran el progreso de la riqueza de la sociedad. Y all í, la trama de los egoísmos grupales es factor esencial del movimiento. Sin facciones y
contiendas e intereses, que son finalmente lo poi (tico, no
hay -al menos esa es la experiencia histórica- movimiento
social, que es lo mismo que decir, no hay Economía Científica.
La Venezuela que tenemos hacia adelante como esperanza,
porque los tiempos inmediatos son complejos, porque los
cambios se han daJo con inesperada subitaneidad, porque
la lucha de las facciones es aguda, requiere del más inteligente de los juicios, y de nuevo, del más animoso. Vamos a
saber esta tarde del juicio de Miguel Rodríguez, que en ambos calificativos no sufre de mengua"
14
Me siento en el deber imperativo de complementar lo elocuentemente expresado por el Dr. Asdrúbal Baptista con
algunos comentarios adicionales, en vista de que el destino
me proporcionó el privilegio de haber tenido a Miguel Rodríguez como a.uno de mis más sobresalientes y brillantes
alumnos en la Universidad Central de Venezuela, hecho que
me motivó a seguir su trayectoria desde aquellos tiempos
hasta los actuales momentos, trayectoria durante la cual
mostró siempre una gran inquietud de explorar y analizar
los desafíos de las tantas veces cuestionables corrientes de
pensamiento económico, con el ánimo de contribuir a responder las innumerables interrogantes que constituyen
un reto dentro de la ciencia económica y dificultan la escogencia e implementación de políticas económicas que
merezcan un alto grado de confiabilidad.
Graduado de Economista en la Universidad Central de Venezuela en el año de 1977, Miguel Rodríguez prosiguió
sus estudios de postgrado en la prestigiosa Universidad de
Yale en los Estados Unidos de Norte América, obteniendo
su Doctorado (Ph.D.) en Economía en 1983, con especiaI idad en Macroeconom ía, Econom ía Monetaria y economía Internacional. En estas áreas ha actuado en calidad
de Asesor de las Naciones Unidas, de Cordiplán, del 5E:LA
y del Banco Mundial, realizando actualmente en este último organismo internacional, un Proyecto sobre el Rol
del Sector Público en América Latina.
Las mencionadas actividades no le han impedido ejercer
la docencia, habiendo sido Profesor en la Escuela de hconomía de la Universidad Central de Venezuela durante
el período 1974-1977, Profesor en el Departamento de
Economía de la Universidad de Yale en el lapso 1982-83 y
desde esa fecha ejerce la docencia en el campo económico
en el lESA.
. 15
Ha participado en Conferencias celebradas en Estados
Unidos de Norte América, en Latinoamérica y en Venezuela, en las cuales se han discutido importantes tópicos
como el endeudamiento externo en América Latina, las
poi íticas de ajustes, la fuga de capitales en países de alto
endeudamiento y otros temas no menos relevantes. Recientemente fué invitado ·por el Institute for International
Economics de Washington, donde participó activamente
en la Conferencia sobre Fuga de Capitales y Deuda del
Tercer Mundo, celebrada en esa Ciudad Capital. En dicha
oportunidad presentó la ponencia sobre "Consecuencias
de la fuga de capitales para los países de América Latina",
ante un auditorio de universalmente prestigiosos economistas como Franco Modigliani, Premio Nobel 1985,
Charles Kindleberger y Rudiger Dornbush del MIT Y otros
relevantes.
En materia de publicaciones, son dignas de mencionar las
síguientes:
--
Inflación, la Balanza de Pagos y la Producción
Real en Venezuela, Tesis de Ph.D. en la Universidad de Yale (1983)
-
El Ahorro y la Inversión en Venezuela en el
Pericdo 1974-82 (1984)
El Verdadero Origen del Endeudamiento Externo Venezolano (1984)
Auge Petrolero, Estancamiento y Poiíticas de
Ajuste en Venezuela (1985)
Causas y Consecuencias de la Inflación y de las
Políticas Anti-Inflacionarias en Venezuela(1986)
16
En preparación, una obra sobre Econom ía
Venezolana de 1958 hasta el presente:
Miguel Rodriguez acaba de ser seleccionado por el Institute
for International Economics de Washington, en un concurso
a nivel mundial en el cual participaron cerca de doscientos
economistas de todos los Continentes, para trabajar en el
programa de investigación sobre asuntos económicos del
Tercer Mundo, bajo los auspicios de la Fundación Ford.
Es de señalar, que para la referida.escogencia se tomaron en
consideración, entre muchos otros factores, la capacidad
analítica de los profesionales y la expectativa que ofrecían
para su más efectiva contribución a sus respectivos pa (ses y al mejor conocimiento de las economías de las naciones en vías de desarrollo. El proyecto de trabajo que tendrá
a su cargo el doctor Rodríguez versará sobre la "Diversificación de la Cartera Internacional en países en vías de desarrollo: causas, consecuencias e implicaciones para las políticas públ icas".
Estoy consciente de la responsabilidad y del compromiso
que involucra la afirmación en este Acto académico de mi
fé y mi firme convicción en el futuro promisor de este joven Economista, quien disertará esta tarde sobre "La PoIítica Económica del Crecimiento para Venezuela". La selección de este tema pone en evidencia la preocupación
del Conferencista por concientizar a los arquitectos de la
política económica nacional a propiciar cambios estructurales que garanticen un crecimiento vigoroso y sostenido
en una econom ía con menores ingresos petroleros; cómo
crecer y cómo desarrollarnos a pesar del deterioro previsible de nuestros términos de intercambio y cuáles son las
alternativas para retomar un patrón de crecimiento acelerado y hacia afuera con proyecciones futuras, serán algunos
de los aspectos a tratar.
17
Para la Academia Nacional de Ciencias Económicas, para su
Comité Directivo y para mi muy en particular, es motivo de
especial complacencia recibir en nuestro seno al muy valioso Economista Miguel Rbdr íguez, a quien damos nuestras
más expresivas gracias por su participación en este Ciclo de
Conferencias auspiciado por dicha Corporación.
Doctor Rodriguez: la tribuna es suya y bienvenido a nuestra Academia.
Caracas, diciembre de 1986
18
Conferencia dictada por el
Doctor Miguel Rodr/guez, en la
Academia Nacional de Ciencias Económicas,
el d/a 11 de diciembre de 1986
1.- INTRODUCCION
El pasado sábado 6 de diciembre, el Presidente
de la República anunció el esperado "golpe de timón"
para hacerle frente a una situación económica que verua
de ocho años de estancamiento y caracterizada por una
severa carda de los ingresos petroleros para 1986. La decisión de poi (tica económica del gobierno se concretó
básicamente en una maxi-devaluación de la moneda, que
va a producir una fuerte aceleración inflacionaria y una
contracción del producto y el ingreso real el año entrante, que se convertirá en el noveno consecutivo de la mas
larga y profunda recesión que haya vivido nuestra econom ía en lo que va de siglo.
19
La aplicación sistemática de poiíticas de ajuste
contractivo desde 1979 hasta hoy ha tenido un efecto
destructivo sobre nuestra economía y un impacto profundamente negativo sobre' el nivel y las condiciones de empleo de los distintos factores .de la producción. En efecto,
por causa de la parálisis y la contracción de 1979 a 1986,
el producto territorial bruto real a comienzos de 19~7
estará por debajo del de' 1976, el ingreso per cápita real
a niveles de mediados de los años sesenta, y el desempleo
y subempleo han llegado a los niveles más altos en las
últimas décadas. Lo impresionante es que este descalabro nacional ha ocurrido en medio de una extraordinaria
abundancia de recursos externos provenientes del segundo shock petrolero de 1979 y comienzos de los ochenta.
Por si fuera poco, a pesar del estancamiento y de haber
acLlmulado un superávit corriente de unos 9.000 millones de dólares de 1979 a 1983, el país desarrolló un severo problema de endeudamiento externo dentro de su
sector público, que sirvió esencialmente para financiar
una extraordinaria acumulación de activos en dólares
del sector privado en el exterior.
Luego de haber producido durante todos estos años
la paradoja del estancamiento en medio de la abundancia
de recursos externos, el tema que nos ocupa en esta conferencia es el de las posibilidades de crecimiento de la economía venezolana en los próximos años, bajo el supuesto de
que se mantenga una restricción relativa de nuestro ingreso
petrolero.
Pero ¿es posible la recuperación de nuestra economía en caso de continuar las dificultades en el mercado
petrolero? Nuestra respuesta es inequívoca: Venezuela es,
tal vez con la excepción de Brasil, el país con mayores posibilidades de crecimiento y expansión económica de América Latina. La profunda contracclqn del ingreso real y la
20
depresión que hemos venido padeciendo desde 1979, no
ha sido producto de las condiciones de nuestra estructura
económica, ni de los golpes externos, sino de las poi íticas
contractivas, fiscales, cambiarias y financieras, instrumentadas sistemáticamente desde 1979. Aun con el deterioro
marcado de nuestros términos de intercambio, el país
cuenta con una serie de condiciones que le confieren un
gran margen de maniobra en el corto y largo plazo para
promover el crecimiento y el desarrollo.
En nuestra intervención de hoy quisiéramos ponderar la situación actual de la econom ía venezolana, hacer
el diagnóstico mas certero posible de sus desequilibrios
fundamentales, y evaluar el acervo de recursos conque
cuenta para enfrentar el reto del desarrollo. Sobre esta
base, trataremos de explorar en consecuencia ¿cuáles son
nuestras posibilidades reales de crecimiento?, y qué estrategia sería la apropiada para alcanzar las metas de expansión económica sostenida que nos fijemos para los
próximos años? Para ello, comenzaremos por evaluar
brevemente el rol que jugaron las poi íticas de ajuste implementadas a partir de 1979 para producir la paradoja
del estancamiento en medio de la abundancia. El objetivo de este breve recorrido histórico es ilustrar como la
equivocación sistemática en el diagnóstico apropiado sobre la situación cícl ica vivida por nuestra econom ía en
el pasado, condujo a la formulación e implementación
de planes de ajuste contractivos que disminuyeron nuestro potencial de creación de riqueza y bienestar.
é
Seguidarnente haremos el inventario de los recursos reales y financieros conque cuenta nuestra economía,
y la evaluación de sus desequilibrios coyunturales y estructurales. Sobre esta base, y sobre un conju nto de proyecciones para la próxima década, ponderaremos cuales
son nuestras posibilidades de inscribir al país en una nueva
21
senda de crecimiento estable y vigorosa en el largo plazo.
Finalmente, plantearemos las líneas generales de poi ítica que nos permitirán obtener esas metas de crecimiento,
paralelamente a la consecución del otro objetivo supremo
de desarrollo, cual es una distribución del ingreso y la riqueza que favorezca cada vez mas a la gran mayoría de la
población.
22
11.- LA PARADOJA DEL ESTANCAMIENTO EN
MEDIO DE LA ABUNDANCIA
Después de varias décadas de crecrrruento acelerado, la econorrna venezolana se ha sumido en los últimos
ocho años en su recesión mas larga y profunda del presente siglo. Lo paradójico de este comportamiento, es que
tiene lugar en medio de una extraordinaria abundancia
de recursos externos, que le permiten al pars acumular
entre 1979 y 1985 un impresionante superávit en cuenta
corriente de balanza de pagos de mas de 17 mil millones de
dólares.
En este contexto externo ampliamente favorable,
la única explicación posible de la prolongada recesión es
la sistemática implementación de poi íticas económ leas contractivas, que permitieron el reciclaje masivo hacia afuera
de los cuantiosos fondos que el país pudo ingresar desde el
exterior, además de contribuir al vasto superávit corriente, estas poi íticas restringieron la producción y el ingreso
en niveles muy por debajo de su potencial, y elevaron el
desempleo y el subempleo a sus valores mas altos de las
últimas décadas.
23
A. El Crecimiento Previo a 1979
Venezuela fue uno de los países de mayor crecimiento relativo a nivel mundial desde los años de la postguerra hasta fines de la década pasada. Las cifras son elocuentes a este respecto. Como' puede apreciarse en el Cuadro 1, por ejemplo, el crecimiento interanual del PTB no petrolero promedió un 7,4 por ciento en términos reales
para el largo período comprendido entre 1954 y 1978.
En este mismo período, el PTB per cápita creció a la alta
tasa promedio del 3,4 por ciento.
CUADRO 1
Crecimiento e lnflaclon, 1954-1985
(tasas de variación interanual)
P ra
Preci os
al Consumidor
Precios
al Productor
3.6
3.8
3.0
1.7
8.2
13.1
13.4
3.6
1.6
11.8
12.9
12.9
3.4
12.1
13.0
prs
Años
PTB
1954·1978
1954-1973
1974-1978
1979-1985
1979-1983
6.2
6.2
6.1
0.9
1.0
7.4
7.2
8.2
0.8
0.8
3.3
1984-1985
0.5
0.6
No Pet role ro Per Capita
3.4
3.4
Fuente: S.C.V., Anuario de Cuentas Nacionales
24
Hasta 1973, este comportamiento se origmo en un
proceso de crecimiento hacia adentro, basado en la sustitución de importaciones, que permitió producir importantes
avances en la parte productiva real de nuestra econom ía.
La debilidad de este proceso, que se creta agotado para
fines de los años sesenta, deven (a de su estrecha dependen-.
cia del ingreso petrolero de exportación que tend (a a rezagarse para aquel entonces.
CUADRO 2
Componentes de la Demanda Agregada
Períodos Selectos 1974·1985
(variación porcentual real anual)
Años
1974-78
1979·83
1984·85
Consumo
Privado
12.8
1.5
I nve rsión
Privada
14.2
24.2
Expor-
Gasto
Público
taclón
lmportación
16,5
--3.1
--9.7
-4.4
23.4
10.3
Fuente: B.C.V., Anuario de Cuentas Nacionales, (varios años).
Cálculos propios.
El extraordinario aumento de los precios del petróleo en 1973-74, proporcionó una oportunidad histórica para llevar a cabo una sustancial transformación de
nuestra econom ía, que permitiera la diversificación de
su estructura productiva para reducir ese grado de dependencia respecto al petróleo, paralelamente a mantener
25
CUADRO 3
Cuenta Corrlentede Balanza de Pagos, 1960-85
(miles de millones,de USA dólares)
Año
Saldo Cuenta
corriente
1960-73*
1974
1975
1976
1977
1978
1979
4.09
5.96
2.34
0.49
2.90
-5.74
0.35
Año
Saldo Cuenta
- ,corriente
1980
1981
1982
1983
1984
1985
4.73
4.00
-4.00
4.70
5.30
3.00
* Saldo consolidado
Fuente: BCV., Anuario de Series Estadísticas (varios años).
un ritmo alto de crecimiento económico. Esta transformación comienza a gestarse a partir de 1974 con la ejecución de un vasto plan de inversiones públicas en infraestructura y en sectores estratégicos de la producción, que
indujo un extraordinario crecimiento de la inversión privada durante el perIodo 1975-78. Ese proceso queda interrumpido a partir de 1978, cuando en medio de una renovada bonanza de recursos externos, comienzan a instrumentarse poi (ticas sustancialmente contractivas que detienen el crecimiento económico, no permiten la cosecha de la
zafra de inversiones sembradas de 1975 a 1978, y paradójicamente gestan un severo problema de endeudamiento
externo dentro del sector público dé [a econorrua.
26
Lo que queremos enfatizar aqu í, es que la instrumentación de poi íticas de ajuste contractivo a parti r de
1979 fue innecesario, e hizo muy poco para resolver los desequilibrios reales que tenía nuestra economía en 1978 (1).
De esta fecha en adelante, la historia del estancamiento
en medio de la abundancia, se explica por la elaboración,
de diagnósticos equivocados de la situación coyuntural
y estructural que vivió la economía en cada uno de esos
años, y la consecuente aplicación de medidas de poi ítica
económica que en muchos casos- empeoraron los desequilibrios macroeconómicos básicos que padecimos y que todavía vive nuestra economía en la actualidad.
B. El Crecimiento Explosivo de 1974 a 1977 (2)
Los Cuadros 1 al 3 resumen, a nivel agregado, el comportamiento de la economía venezolana de 1974 en adelante, en términos de crecimiento, inflación, demanda
agregada y cuenta corriente de la balanza de pagos.
La cuadruplicación de los precios del petróleo en
1973-74 permitió la aceleración de la tasa de crecimiento
del gasto público en el quinquenio 1974-78. Para el período en su conjunto, el gasto público consolidado aumentó
en forma sustancial en todos sus rubros (corriente y de inversión), a una tasa de crecimiento que promedió casi un
17 por ciento interanual en términos reales. Desde el lado
de la demanda, este aumento del gasto se convirtió en un
(1)
De hecho, el desequilibrio básico que tenía la economía venezolana en 1978 era un déficit abierto en la cuenta corriente
de la balanza de pagos, y éste fue eliminado totalmente en
1979 con la segunda gran alza de los precios del petróleo.
(2)
El análisis a continuación se basa en Rodríguez (1985)
27
factor de carácter altamente expansivo. A consecuencia
del (rnpetu estimulante del lado fiscal, y del crecimiento
de los salarios y el empleo, el consumo y la inversión privada reaccionaron vigorosamente y se incrementaron en
el período a tasas reales del 12·.8 y 14.2 por ciento respectivamente (véase el Cuadro 2). La expansión de la masa
salarial real, a causa del aumento de los salarios reales y
el empleo, fue la principal propulsora del sustancial aumento en el consumo. El incremento sostenido de las ventas, y la rápida expansión económica que le permitió ocupar
aceleradamente la capacidad instalada, fueron por su parte,
los factores que estimularon la inversión privada. Él extraordinario incremento de la demanda agregada se tradujo
en una aceleración significativa del crecimiento del PTB no
petrolero, que promedió en el periodo 1974-77 más del
10 'por ciento interanual en términos reales. A pesar de
que el crecimiento de la demanda fue mayor aún, la inflación sólo promedió un 8 por ciento, porque las importaciones crecieron a una tasa real superior al 23 por ciento,
filtrándose así una parte del ímpetu de demanda hacia
el exterior.
Para 1977 el gobierno continuaba inyectando recursos en la economía, pero a una tasa que comenzaba a
decrecer. El consumo y la inversión pública crecieron en
menos de un 10 por ciento en términos reales, pero la
inversión privada continuó su impresionante expansión
a una tasa real del 33 por ciento. A estas alturas, el contínuo estímulo de la demanda agregada comenzó a hacerse sentir sobre el sector externo. Aunque la inflación fué
controlada por debajo del 10 por ciento, las importaciones siguieron creciendo aceleradamente a una tasa del
30 por ciento, mientras el déficit en servicios creció más
de un 50 por ciento. El efecto de esto último, combinado
con el estancamiento de las exportaciones (diversificación
era imposible a una tasa de cambio 'qominada por el petró-
28
leo) produjo ya en 1977 un déficit importante en cuenta
corriente. El crecimiento del PTB no petrolero continuó
siendo alto, promediando una tasa cercana al 8 por ciento.
C. La Situación de la Economía en 1978
El incipiente recalentamiento de la econom ía,·.
expresado en el desarrollo de ciertas presiones inflacionarias y el déficit en cuenta corriente de 1977, indujo
al gobierno a disminuir todavía más la tasa de crecimiento
del gasto en 1978 (a pesar de ser año electoral). La inversión privada sufre una parálisis súbita y no creció en términos reales ese año, entre otras razones precisamente,
por su excesivo dinamismo de años anteriores, pero además por las medidas que terminaron reprimiendo a la construcción privada. A pesar de este rezago de la demanda
por cuenta de la falta de dinamismo en la inversión privada
y el gasto público (aunque el consumo privado creció a
una tasa real de 10 por ciento), la cuenta corriente cayó
en su más severo déficit histórico. El crecimiento real del
PTB no petrolero se redujo violentamente a menos de un
3 por ciento (negativo en términos 'per cápita), mientras
la inflación prosiguió su paso a una tasa del 8 por ciento.
A cinco años del primer "shock" de los precios del petróleo, la ecorrorn ía venezolana estaba en una situación que
requería de ciertos ajustes para restablecer su balance externo e interno.
A pesar de todo, la situación no era, ni con mucho,
desesperada. Contrario a lo que piensa la mayoría, el déficit en cuenta corriente era manejable con poi íticas de
ajuste no contractivas, y el sector público no se endeudó
en términos netos con el exterior entre 1974 y 1978. A
pesar de las enormes inversiones en el sector de empresas
básicas, y de la nacionalización del petróleo y el hierro,
el sector público venezolano no acumuló pasivos netos
'29
en el exterior durante ese quinquenio. Esto es incontrovertible, aún si estuviéramos de acuerdo en que el programa
de inversiones y gasto contenidos en el V Plan de la Nación fué excesivo. Las cifras muestran con claridad que
el endeudamiento público neto acumulado en el periodo
1974-1978 era prácticamente nulo, ya que todo el incremento de la deuda pública externa bruta se utilizó en el
agregado para financiar la acumulación de activos de la
República en el exterior (reservas internacionales, Fondo
de Inversiones de Venezuela, PDVSA, etc.)
La evolución del endeudamiento externo' de Venezuela en los perlados 1974-78 y 1979-82 se resume en el
Cuadro 4. En el gobierno de Carlos Andrés Pérez la deuda
bruta creció significativamente en más de 13.000 millones
de "dólares,.de los cuales algo más de 10.000 millones correspondieron a endeudamiento público. En el mismo cuadro se observa que el saldo en cuenta corriente de la balanza de pagos consolidado para el período, fué levemente
superavitario por unos 50 millones de dólares, lo que indica que el país generó ahorros internos propios para financiar el total de su inversión (recuérdese que el saldo
en cuenta corriente es igual al exceso de ahorro interno
sobre el total de inversión). Esto significa que el incremento total en la deuda tiene que haberse usado para aumentar las tenencias de activos en dólares por parte del Estado
y los particulares. En efecto, el sector público aumentó
sus activos externos en casi 10.000 millones de dólares
(5.800 millones en reservas internacionales y activos del
Fondo de Inversiones de Venezuela, 'más cerca de 4.000
millones en reservas de PDVSA y otros activos públicos).
Esto quiere decir, simplemente, que el aumento de la deuda pública neta (igual a la deuda bruta total, menos los
activos en dólares del sector público) fué despreciable. La
adquisición de activos del sector privado por casi 3.500
millones de dólares, aparece financiada en el agregado con
30
endeudamiento externo del propio sector en algo más de
3.000 millones de dólares (Véanse las columnas 3, 5 Y 8
del Cuadro 4).
En relación al desequilibrio externo en cuenta corriente, es necesario enfatizar que, a pesar de su magnitud
(más de 5 mil millones de dólares de déficit), era maneja."
ble en un contexto de poi (ticas de ajuste expansivas de
reasignación del gasto, y no de contracción del mismo. En
la rafz de los déficits de 1977 estuvo el crecimiento de las
importaciones de todo tipo (consumo, insumos intermedios, y maquinaria y equipo), en un medio ambiente de
total estancamiento de las exportaciones petroleras. El
hecho de que se produjera un déficit de tal magnitud cuando la economía se encontraba en pleno empleo, sugería
que la tasa de cambio real no se encontraba a un nivel de
equilibrio. Por otro lado, la excesiva liberalidad con las importaciones de consumo, aunque permitió el control de
la inflación, lo hizo al costo de deteriorar el equilibrio externo. Pero estas mismas caracter isticas del desequilibrio
hacen pensar que éste podría ser resuelto en un contexto
expansivo de reasignación del gasto, en lugar de uno recesivo. Por un lado, la final ilación de los grandes proyectos
de inversión públicos y privados intensivos en capital, iban
a permitir reducir el componente importado en maquinaria y equipo. Por otra parte, la maduración de los proyectos de inversión destinados a sustituir importaciones (cemento, acero, insumos de la construcción, etc.), también
perrnitirfan un ahorro sustancial de divisas cuando fueran
completados. Finalmente, la utilización de una poi ítica
cambiaria y comercial más agresiva, pudiera haber contribuido a disminufr sustanciamente las importaciones
innecesarias de bienes de consumo, permitiendo de esta
manera ganancias comerciales que hubieran ayudado a
controlar el déficit corriente en un contexto expansivo.
31
Cuadro 4
Evolución de la ~'terna Venezolono
1974-1962
(Miles de .11 Iones dlil' dÓleres: cl tras aproxl.adas)
Año.
li)
(2)
Sol do cense 11dodo
ceuee
Cuenta Corriente
Total
197J
(J)
(4)
Incremento
Incremento
Deuda Total Ooudo Púbt te e
(5) • li )+(J)
• (6)+(7)+(6)
Increcaento Icte!
Act I vos Externos
(61
Inc ......nto
f ncrelrlento
Reservos+f IY Act .Públlcos
0.1
15.2
1J.2
10.0
IJ.J
5.6
1979
1982
4.6
}2.0
16.8
12.0
21.6
1.0·
32.0
zo,o
22.0
34.9
6.8
1974-62
(8)
Incre-ento
Ac:t .Prlvados
2.0
1974
1978
~
(11
4.9
4.0
J.5
-1.5
2c.1
2.5
25.6
Fuente: B.C.V .• Anuario de Series Estadísticas (varios eños). y w. Cllno. "Vene:r.uele's Externa 1 Oebt- ('1-.0),
Instituto for Internatlonoi Economlcs, 196).
Las cifras de deudo externa total podrío eenser-se que estén subestlraodos 01 .l1.12.82 en un por de .lles de
.llIones de dÓlares. CeDo se sabe. e eee t eocs de 198' dlstlntes Instituciones estlmobon el endeud_lento totol
venezolano en unos'5 ",Iliones de dÓlares. De estos unos 27.11 .11 Iones correspondían 01 sector público.
(*) No
ta.a en cuento lo rev"lorlzaclóo del oro.
En resumen, a pesar del sustancial déficit en cuenta corriente en 1978, la situación de la econorn ía continuaba siendo prometedora, y no se Justificaba el pesimismo que se apoderaba de los círculos de opinión del
país en aquel entonces. Hacía falta efectuar ciertos ajustes en la asignación del gasto, comenzar a limitar las importaciones innecesarias y comenzar a manejar la poi íti-·.
ca cambiaria y comercial para recuperar el equilibrio externo. Pero no hac ía falta un ajuste contractivo. Inclusive,
las obras fundamentales del V Plan de la Nación hubieran podido concluirse de no darse el segundo gran aumento de los precios del petróleo (en 1979-81), comenzando
a aumentar el endeudamiento externo neto del sector
público.
Una vez identificada la naturaleza del desequilibrio externo (en la cuenta corriente de la balanza de pagos), no puede menos que evaluarse en términos favorables los resultados macroeconómicos del quinquenio 19741978. El crecimiento del PTB no petrolero fue sustancial, y la inflación no se desató fuera de control, debido
ciertamente a la amplia disponibilidad de importaciones.
Aunque la expansión del gasto estaba determinando la
balanzá de pagos (v.gr., la cuenta corriente), también estaba impulsando de manera decisiva el crecimiento de la producción real y el empleo, amén de los precios. r anta el
sector público como el sector privado invirtieron en planta y equipos modernos que servirían de apoyo al crecimiento económico, en caso de mantenerse niveles apropiados de demanda agregada. 1::1 sector público, en particular, acometió la tarea de ejecutar los proyectos de inversión en las industrias básicas sobre las cuales se apoyará el desarrollo económico en las próximas décadas. El
complejo hidroeléctrico del Guri, la Siderúrgica, el complejo del aluminio, y la gran inversión en infraestructura
ejecutada, constituyen activos fijos Fundamentales con
33
que cuenta la nación sobre los que pueden basarse la expansión y la prosperidad futura.
D. El Período 1979-83: Estanflación.Erisis¡
de Pagos y Deuda;
1:.1 período 1979-83 fué dramático para la economía venezolana. Durante el quinquenio el producto nacional real per cápita se reduce casi en un 20 por ciento. La
inflación promedió un 12 por ciento interanual, y la balanza de pagos, aunque recuperada en 1979 gracias a la
segunda explosión de los precios petroleros ese año, continuó su tendencia al deterioro. El sector externo hace
crisis en 1982, producto no de los problemas en el mercado petrolero sino de una espectacular fuga de capitales
en ese mismo año. Por último, es en este período que se
desarrolló el problema de la deuda pública externa, no
porque el país necesitó financiar un exceso de gastos de
inversión, sino debido, precisamente, a la espectacular fuga de ahorros que se dió a través de la exportación de capitales privados.
En nuestra opinión, las poi íticas económicas instrumentadas aparecen como las principales responsables de
tan paradójico comportamiento. El marco externo fue
absolutamente favorable para la econom ía venezolana. Sin
embargo, a pesar de la espectacular nueva alza en los precios del petróleo, el gobierno puso en práctica un plan de
estabilización contractivo que se apoyaba en un diagnóstico profundamente equivocado sobre la situación cíclica y estructural que vivía nuestra economía. El plan incluía una disminución brusca en la tasa de crecimiento
del gasto público en 1979, y una extensa liberación de precios y aranceles. Más aún, en 1980-1981 el Banco Central
reaccionó ante el aumento brusco en las tasas de interés
mundiales, congelando las tasas domésticas dentro de un
34
esquema de libre convertibilidad. Al mismo tiempo, el gobierno mantuvo hasta 1983 un tipo de cambio abiertamente sobrevaluado que estimulaba excesivamente las importaciones, se oponía a cualquier intento de diversificar
exportaciones, .e indujo al final una fuga masiva de capital
privado especulativo.
Ya hemos argumentado más arriba, que la induccron de una recesión a través de la contracción del gasto
público podría haberse cuestionado severamente en 1979,
porque el país tenía un gran margen de maniobra en aquel
momento para continuar creciendo. Pod ía, por ejemplo,
comenzar a endeudarse en términos netos, y tenía a su disposición diversos instrumentos de poi ítica cambiaría y comercial para resolver el desequilibrio externo. Luego de la
evolución del mercado petrolero durante el año de 1979,
esta apreciación se convirtió en académica: la contracción
del gasto era absolutamente injustificable, máxime cuando
la inversión privada se estaba cayendo en picada. El paquete de medidas de poi ítica se completó con las mencionadas
liberaciones de precios y aranceles. Aparentemente, la primera no hizo mucho para estimular la producción en el
sector privado, mientras que la liberación comercial, por
su parte, contribuyó a cancelar parcialmente las ganancias
en cuenta corriente producidas por la reducción en el nivel de actividad económica.
Los resultados macroeconómicos de 1979-80 fueron extraordinariamente significativos. En medio de una
renovada abundancia de recursos externos, el PTB no
petrolero cayó en términos reales cerca de 1 por ciento •
en promedio (cerca de un 4 por ciento en términos per
cápita). Con el gasto público contrayéndose en términos
reales (la inflación se aceleró hasta un 23 por cientu en
1980), la inversión privada colapsó en estus años, y el consumo privado se paralizó porque el empleo se estancó y
35
los salarios reales comenzaron una larga tendencia a la
baja. El gran aumento de la inflación, en medio de una
demanda agregada debilitada (ver el Cuadro 2), sugiere
que los aumentos de precios reflejaban esencialmente
factores inerciales, de costos y decaída en la productividad.
En el frente externo, los desarrollos de 1980 fueron
premonitorios. Debido al fuerte aumento de los ingresos
de exportación por el aumento de los precios petroleros,
la cuenta corriente mostró un amplio superávit de más de
4 mil millones de dólares para ese año. A pesar de este superávit y de las entradas de capital por cuenta del e~deuda­
miento, no hubo una gran acumulación de reservas y expansión de liquidez debido a que ese año se dieron fuertes salidas ge ahorro público y privado al exterior. Aunque todavía no parecían alarmantes, es claro que en 1980 comenzó una tendencia ominosa a la fuga de capitales, la cual
tuvo su climax posteriormente durante' la segunda mitad
de 1982 y comienzos de 1983.
Precisamente estas fugas de capital se convrrtreron
en un factor de primer orden que contribuyó a abortar
la reactivación económica que intentó el gobierno en
1981, a través de una expansión real del gasto público
ese año. El efecto expansivo del lado fiscal terminó filtrándose hacia el exterior por dos vías, las importaciones
en un medio ambiente de abierta sobrevaluación del tipo
de cambio, y la fuga de capitales que exportó el ahorro y
contrajo la liquidez real. Como es bien sabido, el mercado
financiero internacional sufrió en aquel 'entonces-un fuerte aumento de las tasas de interés, debido a las poi íticas
antinflacionarias de la Reserva Federal en los Estados Unidos. Esto trajo como consecuencia aumentos similares
en las tasas internacionales, ya que los otros paises no ten ían alternativa sino subir sus tasas, internas para evitar
fugas de capital. Mientras menos flexible el tipo de cambio
36
respecto al dólar, mayor la necesidad de seguir el aumento
en dichas tasas, o de establecer controles cambiarios a los
movimientos de capital. En Venezuela, el Banco Central
congeló las tasas domésticas durante 1980 y buena parte
de 1981, lo que en un medio ambiente de total libertad
cambiaria, comenzó a producir salidas fuertes de capital.
En agosto de 1981 las tasas de interés venezolanas fueron'·
liberadas y alcanzaron niveles competitivos con las internacionales, pero puede decirse enfáticamente que el episodio de represión de las mismas. cum libre convertibilidad
entre 1980 y fines de 1981 representó un grave error de
poi (tica económica que indujo a una importante exportación del ahorro nacional. Por una parte, sus consecuencias
contractivas terminaron drenando al exterior los efectos
expansivos fiscales. Por otro lado, las pérdidas de reservas
a través de la cuenta de capital en esos años anularon parcialmente las ganancias transitorias en la cuenta corriente
y dieron inicio a la sustitución de activos en dólares del
sector público al sector privado, que son la verdadera
rarz del problema del endeudamiento externo venezolano.
El comportamiento de las autoridades monetarias
venezolanas era totalmente injustificado. Corregidas por
la inflación, las tasas de interés reales domésticas eran negativas, y por tanto, evitar el alza de las tasas nominales a
niveles competitivos no iba a estimular a la inversión privada, que se estaba desplomando por razones que no ten (an
nada que ver con las tasas de interés, sino con el enfriamiento de la econom (a. Pero más injustificable aún fué el haber
promovido las exportaciones masivas de capital privado
como instrumento de lucha antinflacionaria. En primer
lugar, la inflación de 1980 y 1981 en Venezuela fué una
inflación de costos, inercial y estructural, con muy pocos
componentes de demanda. La demanda agregada se habfa
37
estado debilitanto (1), y de manera especial la demanda
por la producción doméstica, en un medio ambiente de total libre convertibilidad del bol (var y abierto atraso cambiario. Una inflación de costos e inercial no se puede combatir con poi úicas de reducción de la demanda agregada, porque lo que se termina estrangulando es la producción real,
en tanto que las alzas de precios terminan por manifestarse irremediablemente. Esto es lo que ocurrió en Venezuela
en 1980 y 1981. A causa de las poi (ticas de promoción de
fugas de capitales y pérdidas de reservas, se lograba una destrucción monetaria que contraía la demanda agregada, pero
que no
reprimía inflación, sino esencialmente la producción real y el empleo. El absurdo de la poi (rica se hace
patético en 1981, porque en este año el objetivo espec (fica de. la poi (tlca fiscal pareció ser la expansión de la econom (a. La poi (tica financiera se constituyó entonces en uno
de los principales frenos a la reactivación intentada por el
lado fiscal.
1982: Crisis del Sector Externo y el Mito de No Devaluar
Durante 1982 se repitió la historia de 1981 con la
pecul iaridad que se desarrolló una fuerte crisis de balanza
de pagos, producto no del deterioro del mercado petrolero,
sino de una espectacular fuga de capitales privados que culminó con el cierre del mercado cambiaría en febrero de
1983.
Del lado real de la econorn ía, el gobierno continuó
tratando de reactivar la economía a través de la expansión
(1)
38
El consumo privado aumentó en términos reales 2 por ciento
interanual en promedio de 1979 a 1981, la inversión privada
cayó un 60 por ciento en 1979-1981 y el gasto público no
creció significativamente en términos reales entre 1979 y
1981 a excepción de 1981.
del gasto público, mientras la disminución de la inflación
reanimó tímidamente el consumo privado. Ninguna de estas
dos fuerzas del lado de la demanda fueron capaces de hacer crecer el producto, porque el continuo colapso de la
inversión privada y las filtraciones externas se opusieron a
que cristalizaran estas fuerzas expansivas. Por primera vez.
desde 1979, y a pesar del estancamiento, las importaciones
crecieron de manera significativa gracias a la abierta sobrevaluación del bol ívar. Por otro lado, la misma sobrevaluación, en un medio ambiente de deterioro del mercado petrolero, aumentó significativamente las expectativas de
devaluación a las que el sector privado respondió sacando
más de 8 mil millones de dólares en fuga de capitales ese
año (1).
La "caída" en el mercado petrolero y el aumento
de las importaciones de bienes y servicios en 1982 produjeron un déficit en cuenta corriente de unos 4 mil millones
de dólares ese año, que representaba apenas un 20 por ciento de las reservas internacionales en poder del Banco Central a mediados de año. Este déficit, por si solo, no hubiera definido ninguna crisis de balanza de pagos de no haberse producido la extraordinaria fuga de capitales privados ese
año. Más aún, como ya hemos mencionado, el déficit corriente fue producto del crecimiento exacerbado de las importaciones originado también en la abierta sobrevaluación. Esta estimulaba simultáneamente la especulación
en activos externos y también en bienes, por lo cual las
importaciones rebasaron los 13 mil millones de dólares para el año. (2)
,
(1)
y 3 mil millones de dólares adicionales entre enero y el 18
de febrero de 1983.
(2)
Solamente el déficit en turismo se estima que superó los 2.500
millones de dólares ese año.
39
Si bien es cierto que el gobierno ha debido devaluar y controlar desde 1981 el mercado cambiario, durante 1982 estas medidas eran de extrema necesidad para
evitar la dilapidación final de las reservas internacionales
por parte de los especuladores privados, Lamentablemente, los mitos de la moneda fuerte, de no devaluar, y de la
libre convertibilidad (ique aún subsiste!), se impusieron
sobre la necesidad obvia de preservar los activos fundamentales de la nación. El costo económico no se limitó
sólo a la prolongación del estancamiento y la recesión de
1982, sino a producir un severo problema de endeudamiento neto del sector público y de redistribución' regresiva del ingreso y la riqueza, que agobia severamente a
nuestra econom ía desde aquel entonces.
El Problema del Endeudamiento Externo
La fuga masiva de capitales privados al exterior
entre 1981 y febrero de 1983, se constituye en el mayor
descalabro que la econom ía venezolana haya sufrido en toda su historia económica contemporánea. Todo el problema
real del endeudamiento externo venezolano tiene su origen, precisamente, en esta exportación del ahorro nacional.
Como ya mencionáramos con anterioridad, la afirmación
de que la deuda pública externa tiene su origen en el exceso de gasto e inversión pública, constituye una simple falacia de composición. Esto se demuestra fácilmente por la
simple observación que, de 1974 a 1982, Venezuela acumuló un superávit en cuenta corriente de la balanza de pagos por casi 5.000 millones de dólares (véase el Cuadro 4)(1)
(1)
40
Para un análisis detallado sobre la evolución del endeudamiento externo venezolano, véase, M.Rodríguez (1984)
Con este excedente de ahorro, Venezuela podía
haber pagado toda su deuda externa acumulada hasta
1973 (unos 2.000 millones de dólares), y podría, además,
haber acumulado reservas internacionales. Lo que ocurrió
en cambio fué que el país llegó a 1983 con una deuda externa de casi 35.000 millones de dólares, que tiene como
contrapartida por casi el mismo monto, la inversión en ac-'
tivos fijos y el ahorro en activos financieros del sector privado venezolano en el exterior.
A pesar de que la exportación de la intermediacion financiera ocurre durante toda la década 1974-1983,
existe una diferencia abismal entre los procesos que se dan
en 1974-1978 y 1979-1983. En el primer período, esta
exportación se dá dentro del mismo sector público,(2)
y por eso es que no se produce un incremento de deuda
pública neta en ese quinquenio. En el período 1979-1983
ocurre el descalabro para el sector público, cuando el
Banco Central le entrega el grueso de sus reservas internacionales al sector privado para que éste las coloque masivamente en el exterior.
Como puede observarse en el Cuadro 4, en el gobierno de Herrera Campins (1979-1983), el aumento total de la deuda externa pública y privada de unos 16.800
millones de dólares, más el sustancial superávit en cuenta
corriente de 4.800 millones de dólares, sirven en el agregado para financiar compras de activos financieros y no
financieros del sector privado por más de US$ 22.000 millones.
(2)
Realmente, la exportación de ahorros e intermediación financiera dentro del sector público se da para todo el período
1974-80. El grueso de la entrega de dólares al sector privado
ocurre entre mediados de 1980 y el 18 de febrero de 1983.
41
Es importante entender y enfatizar la diferencia
entre los dos tipos de endeudamiento. Mientras que en
1<)78 casi toda la deuda podría ser cancelada con los activos externos en poder del mismo sector público, en
1983, la contrapartida total del- endeudamiento eran activos venezolanos, pero del sector privado. Mas aún, para
1978 no había carga de deuda, porque los intereses que
devengaban los activos públicos en dólares financiaban
en el agregado los intereses que había que cancelar por
deuda pública externa. La conclusión es obvia: el problema
real de la deuda externa se origina en la sustitucjón de
activos externos públicos por privados que se da básicamente entre 1980 y febrero de 1983 .
. Lo que ocurrió en Venezuela durante el per iodo
1979-1983 va a quedar registrado como una de las paradojas más espectaculares en la historia económica contemporánea. A pesar de la enorme tranferencia de recursos
externos que recibe el país, el resultado no pudo ser peor:
estancamiento, inflación, deuda, y crisis de balanza de
pagos. En febrero de 1983 se implementó un régimen parcial de control de cambios, que con racionamiento de importaciones redujo éstas a menos de la mitad (de más de
$13.000 millones a unos $ 6.800 millones), provocando de
paso una contracción del PTB de casi un 5 por ciento en
términos reales para ese año.
1983: El Ajuste al Revés
El examen del comportamiento de los agregados
macroeconómicos de balanza de pagos, crecimiento e
inflación desde 1979, sugiere que la "crisis del sector
externo" en 1982-83 no fue otra cosa sino una crisis de
reservas internacionales, producto de la fuga de capitales
que comenzando en 1981 tiene su climax en febrero de
1983.
42
Ya hemos mencionado que el déficit en cuenta corriente de 1982 representaba apenas un 20 por ciento del
total de reservas internacionales en poder del Banco Central a mediados de ese mismo año. A pesar de la fuerte disminución del ingreso petrolero y del aumento en las importaciones, la situación de la cuenta corriente no parecía.
seriamente crítica, sobre todo después de la acumulación'
de un superávit de casi 9.000 millones de dólares en los dos
años anteriores. De la evolución del crecimiento y la demanda agregada en 1979-82, pareciera evidente que el déficit en cuenta corriente no se debió, como en 1978, al alto
nivel de gasto, sino más bien al atraso cambiaría que se evidencia desde 1981. La crisis queda conformada por la salida
de más de 12.000 millones de dólares de capital privado en
los 14 meses previos a febrero de 1~83.
Una vez identificada la verdadera naturaleza de nuestro desequilibrio externo originado por el atraso cambiario, pareciera claro que se justificaba un ajuste de precios
relativos en 1983, pero no una reducción violenta del
gasto que disminuyera el nivel de actividad real en forma
sustancial.
El gobierno de Herrera Campins en su último acto
de poi ítica económica, procede a efectuar el ajuste, contrariamente, reduciendo fuertemente el gasto público y
corrigiendo sólo levemente el atraso cambiario.
Las principales medidas adoptadas para hacer frente a la crisis de reservas internacionales fueron:
El establecimiento de un sistema de tasas de cambio múltiples, que devaluaba el tipo de cambio
promedio para las importaciones en un 20 por
ciento. La administración del sistema dio lugar
a la instrumentación de controles cambiarios pa43
ra buena parte de las transacciones corrientes y
al surgimiento de un mercado libre de divisas.
La puesta en práctica de restricciones cuantitativas a las importaciones.
Controles administrados, de precios.
La instrumentación de una poi ítica de gasto público francamente contractiva, que reduce el mismo casi un 27 por ciento en términos reales.
Los resultados del plan de estabilización de 1983
no se hicieron esperar. Como ya mencionarnos, el PTB
se contrajo en un 5 por ciento, y el PTB no petrolero en
un 3,5 por ciento. Las importaciones de bienes se reducen
de 13.600 millones de dólares en 1982 a 6.800 millones,
producto del racionamiento que produce la administración del control de cambios. La balanza comercial pasa
de un superávit de 2.900 millones de dólares en 1982, a
uno de más de 8.000 millones de dólares en 1983, mientras la cuenta corriente de un déficit de 4 mil millones
de dólares a un superávit de 4.700 millones de dólares.
Con la pequeña devaluación y fa situación severamente
contractiva del lado fiscal, la inflación se mantiene obviamente baja, a un nivel del 6,4 por ciento. La fuerte
caída en el nivel de actividad real se manifiesta en el mero
cado de trabajo, y el desempleo alcanza la cifra del 12
por ciento a fines del año, mientras que los salarios reales
disminuyen en un 4 por ciento.
De nuestra evaluación de la 'economía para comienzos de 1983 surge la pregunta de ¿si era necesario
un ajuste que produjera una mejoría en el saldo en transacciones corrientes de 8.000 millones de dólares, a costa
de una contracción del PTB del 5 por ciento y un sustan-
44
cial aumento en el desempleo? Y además, ¿si fueron apropiadas las poi (ticas de ajuste para corregir los desequilibrios
ex istentes en 1982?
Corno ya mencionamos cun anterioridad, el déficit
corriente de 1982 de uns 4.000 millones de dólares se
produce, no tanto por la carda en los ingresos petroleros
de ese año, corno por el sustancial aumento en las importaciones y en el déficit en servicios. Una devaluación a un
nivel de equilibrio, conjuntamente con restricciones comerciales y a la cuenta de viajeros (que era deficitaria en
más de 2.500 millones de dólares}, hubiesen resuelto este
desequ ilibrio.
Una devaluación a un nivel de equilibrio [de un
50 por ciento) hubiera hecho posible mantener, e, inclusive, aumentar el nivel real de gasto público, lo que hubiera permitido mantener el nivel de la producción interna
y el empleo. En Venezuela, corno más del 95 por cientu
de las exportaciones proceden del sectur públ ico, la devaluación aumenta instantáneamente 105 ingresos del sectur,
y los fiscales en particular. La reinyección cunveniente de
esos recursos a través del gasto público, hubiera permitido
mantener niveles de demanda agregada cónsonos con un
mayor nivel de actividad económica real.
En smtcsis, en 1983 la econom ía venezolana requería solamente de un ajuste apropiado del tipo de cambio
que eliminara la apreciación real, y algunas restricciones
cuantitativas a ciertas importaciones y a los movimientos
de capital. Sin necesidad de contraer la econorn (a interna,
estas medidas hubieran logrado eliminar el desequilibrio en
la cuenta corriente de 1982. Lamentablemente, a pesar
del enorme superávit en cuenta corriente que se produce
en 1983, el nuevo gobierno que se encarga en 1984 apoya
su diagnóstico macroeconómico sobre la base de que se
45
mantienen serios desequilibrios externos e internos, y continúa la aplicación de pohticas contractivas de gasto de
1984 hasta hoy.
E. Las Poi íticas de Ajuste de la Administración Lusinchi
El diagnóstico que sirve de base a la formulación
de la política del nuevo gobierno en 1984 guarda gran similitud al de 1979. Se declara repetidamente que "recibimos
un país en ruinas", y a pesar del colapso de la demanda agregada de los años anteriores y del enorme superávit en
cuenta corriente de 1983, el gobierno vocea su preocupación por las "presiones inflacionarias" y por el "equilibrio
externo e interno de las cuentas del sector público". Todo
esto sirve de base para justificar la renovada aplicación de
pohticas de ajuste contractivo, que en aquel momento tenían el objetivo adicional de amortización acelerada de deuda externa. Nuevamente, la puesta de objetivos poi íticos
en el primer plano del debate económico nacional enturbia
la elaboración del diagnóstico apropiado, y somete el país
a un nuevo período de experimentos contractivos que no
le permiten restablecer su patrón de crecimiento acelerado.
Por un lado, a comienzos de 1984 se ajustó de
nuevo la paridad con una devaluación que promedió un
35 por ciento, justificado en términos de que la devaluación en 1983 fue muy pequeña e insuficiente. Se mantuvo,
sin embargo, el sistema de cambios múltiples, incluyendo
el mantenimiento de la vieja paridad de 4,30 8s/$ para
las importaciones de ciertos alimentos (hasta que en 1986
la evolución del mercado petrolero obligó a tomar otra
decisión). Por otru lado, a pesar de la alta tasa de desempleo y de capacidad ociosa promedio en la econom (a, y
de haberse conseguido un sustancial superávit en cuenta corriente el año anterior, se decidió mantener una poi ítica
de ajuste y reordenamiento del sector público. Esta polí46
tica terminó concretándose en una nueva contracción del
gasto público interno del 4 por ciento en términos reales,
que unida a una reducción en el consumo privado indujo
una nueva calda en el PTB real cercana al 1 por ciento.
El ajuste en los precios relativos producto de la devaluación, se expresó en un aumento en la inflación que'
se ubicó en un 18 por ciento, y en el sector externo se
produjeron grandes superávits comerciales (más de 8.000
millones de dólares) y en cuenta corriene (por más de
5.000 millones de dólares). Debido a que los salarios nominales se definieron a través de la contratación colectiva,
y en virtud de la debilidad del mercado de trabajo, los salarios reales se contrajeron abruptamente. Esta reducción,
aunada a un estancamiento en el empleo, ocasionó una
disminución en la masa salarial real, que es lo que explica
esencialmente la nueva calda en el consumo privado. Con
la prolongación de la contracción el desempleo alcanzó
niveles cercanos al 15 por ciento y el subempleo creció
aceleradamen te.
Como ya mencionamos, la nueva devaluación llevó
el tipo de cambio real a un nivel que podr ía pensarse era de
equilibrio. Sin embargo, se mantuvieron importantes distorsiones en' los precios relativos. La más importante, de
lejos, se produce cuando se decide concederle al sector privado el dólar preferencial a 4,30 bol (vares para la amortización de su deuda externa. Luego de la enorme ganancia
de capital que tiene el sector privado cuando se apropia
del grueso de los activos en dólares del pafs en 1981 y 1982,
esta concesión luce injustificable. De hecho, como ya hemos mencionado, el sector privado es acreedor neto en
el exterior por un monto cercano a los 30.000 millones
de dólares, y no precisamente por su propensión especial
a la frugalidad. En este sentido, el reconocimiento de la
deuda privada externa a la vieja paridad, se convierte en
47
una transferencia patrimonial del sector público al sector
privado que agrava todavía más el proceso regresivo de
redistribución de la riqueza que se dió en 1981-83. Si se
creía necesario instrumentar el rescate de las empresas endeudadas para evitar quiebras y agravar el desempleo, se han
debido utilizar los mecanismos financieros apropiados de
una economía capitalista, cuales son la compra de acciones
o la concesión de préstamos para estabilizar la situación
patrimonial y financiera de las mismas. Lo que es injustificable es el rescate mediante la gratuita reposición del capital, que implica el reconocimiento de la deuda, a la vieja
paridad.
La combinación de la poi ítica fiscal restrictiva
con la ausencia de una política de ingresos, son las que terminaron produciendo la contracción del producto y el
aumento del desempleo en 1984. La mezcla de poi ítica
pareciera injustificable, pues, a diferencia de 1983, la devaluación generó ingentes recursos de ingresos al gobierno
central y a otros agentes del sector público, que hubieran
permitido un nivel de gasto muy superior, financiado con
recursos de ahorro generados dentro del mismo sector.
En efecto, la devaluación, el nuevo nivel del dólar
petrolero, y el sistema de cambios diferenciales, produjeron
un gran incremento en los ingresos del gobierno central,
en los ahorros del sector petrolero (PDVSA) y en las utilidades cambiarias del Banco Central. En particular, estos
ahorros de PDVSA y una porción importante de las utilidades cambiarias (el 40 0 /0), se transformaron en ahorros
ociosos y no financiaron inversión o gasto que hubiera sido
capaz de ejercer una influencia expansiva sobre la econom ía. Como PDVSA utiliza al Banco Central como su banco,
tanto sus ahorros como las utilidades cambiarias, aparte de
convertirse en recursos OciOSáS, se constituyeron en factores
contractivos de la masa monetaria y del lado de la demanda.
48
El superávit público consolidado constituyó
ahorros superior a los 25.000 millones
(un 8 0 / 0 del PTB), con los que hubiera
fi nanciar un nivel de gasto pú bl leo capaz
un mayor nivel de actividad en 1984 (1)
una masa de
de bol (vares
sido posible
de mantener
Los resultados finales de este celoso ajuste de
1984, aparte de lo negativo en términos sociales y de
aprovechamiento de los recursos, crearon condiciones
macroeconómicas muy especiales, la generación de un
enorme superávit corriente y la acumulación de 13.000
millones de dólares de reservas internacionales (20 meses
de importaciones), una enorme capacidad ociosa y desempleo abierto de la fuerza laboral, un ahorro financiero
masivo en el sector público, y un sector privado que es
acreedor neto en el exterior por casi 30.000 millones de
dólares. En síntesis, el país parecra contar con todas las
condiciones apropiadas para comenzar un proceso sostenido de expansión no inflacionaria, sin necesidad de
generar cuellos de botella en el sector externo. Tal como
lo anunció el gobierno en aquel entonces, 1985 debería
haber sido el año de la reactivación. Lamentablemente
~omo en una historia de nunca acabar, ese año se constituyó, en cambio, en el séptimo año consecutivo de ajuste
para la econom (a venezolana. Como dato francamente
curioso podría agregarse que todo este ejercicio de autoflagelación se logró sin haber llegado a ningún convenio
o acuerdo con el Fondo Monetario Internacional.
(1)
La util ización de los pasivos no monetarios del BeV para financiar el mayor gasto público, hubiera sido el mecanismo
armónico que hubiera permitido aumentar la oferta monetaria paralelamente a la demanda de dinero, sin crear desequilibrios mayores en el mercado monetario.
49
1985: El Séptimo Año de Ajuste
1985 se convirtió en el séptimo año consecutivo
de estancamiento o contracción para la econom ía venezolana. La explicación, como en 1984, fue la conservadora
política económica que el gobierno ejecutó durante ese año.
En primer lugar, la poi ítica fiscal del gobierno y
del sector público en su conjunto ejerció presiones contraetivas.La demanda real de bienes y servicios del sector público se contrajo nuevamente, y se generó un nuevo superávit público consolidado superior al 4 por ciento del PTB.
Esto significa que el gobierno contó de nuevo con ingentes
recursos con los que apuntalar una expansión económica,
pe~o la decisión polúica fué la de continuar con el "ajuste".
Los recursos a disposición del gobierno se concentraron
una vez más en el ahorro financiero del gobierno central,
en los ahorros de PDVSA, y en las utilidades cambiarias
represadas en el Banco Central. Con el acervo de ahorro
acumulado de 1984, existfa un margen de maniobra para
aumentar el gasto fiscal por encima de los 50.000 millones
de bolívares (un 150/0 del PTB), sin necesidad de recurrir a
a fondos de ahorro privado o endeudamiento externo.
Sin embargo, el gobierno optó, repetimos, por amortizar
deuda y ahorrar compulsivamente dentro del sector público, en medio de una econom ía paralizada y con un
desempleo abierto.
A la poi (tica fiscal se sumó el rezago de la inversión privada en una econorrua caracterizada por una abierta
capacidad ociosa. Finalmente, ante una poi ítica salarial
pasiva, los salarios reales continuaron deteriorándose en
un medio ambiente de empleo estancado. Esto continuó
deprimiendo el consumo privado y, por tanto, contribuyendo al debilitamiento de la demanda agregada y la producción.
50
Los resultados en términos de la econom ía real
no se hicieron esperar: estancamiento del producto y nueva caída de mas del 2 por ciento del PTS y el ingreso per
cápita. La inflación promedio se situó alrededor del 2
por ciento, y se produjo un nuevo superávit en cuenta
corriente de balanza de pagos de unos 3 mil millones de
dólares que se usó para amortizar deuda externa y para
continuar financiando importantes fugas de capital.
1986: El Colapso del Ingreso Petrolero
Luego de siete años de estancamiento en medio
de la abundancia, la econom ía venezolana llegó a una encrucijada histórica en 1986. Los precios del petróleo se
derrumbaron a comienzos del año, para producir una
caída del ingreso petrolero de exportación en el orden
de los 5 mil millones de dólares. En apariencia, este deterioro violento de los términos de intercambio habría
hecho necesario en cualquier país la implementación de
medidas de ajuste contractivo para acoplarse a la nueva
realidad de ingresos externos. En el caso venezolano, como
ya hemos visto, este deterioro del ingreso de exportación
se produce a partir de una situación abiertamente superavitaria en cuenta corriente de balanza de pagos y en las
cuentas internas del sector público y a partir de un extraordinario desequilibrio interno, expresado en una utilización altamente ineficiente del potencial productivo
del país. Como discutiremos con detalle más adelante,
estas circunstancias le conferían un gran margen de maniobra a la econom ía para manejar la carda de los precios
del petróleo en un contexto de ajuste expansivo. A pesar
de esto, el gobierno instrumentó una poi ítica tímidamente anticíclica que produjo resultados mediocres en términos de crecimiento, y profundamente negativos en términos de balanza de pagos.
51
En efecto, a consecuencia de la poca expansión
fiscal, apoyada parcialmente en un plan de obras públicas que evitó la calda por octavo año consecutivo del
producto en el sector construcción, el PTS no petrolero
se expandió (por primera vez desde 1~78) a una tasa que
puede estar entre el 2 y el 3 por ciento en términos reales.
La inflación se mantuvo controlada promediando el 12
por ciento, gracias a la debilidad de la demanda y del mero
cado laboral, que exhibió una situación de abierto desernpleo y de exacerbado crecimiento del sector informal.
Los peores resultados se concretaron, sin embargo, en las
cuentas externas del país. A pesar de que el déficit en
cuenta corriente se ubicó en apenas mil millones de dólares, la amortización acelerada de deuda externa y las
continuadas fugas de capital privado produjeron un déficit en cuenta de capital cercano a los 3 mil millones de
dólares (1). En total, el efecto combinado de ambos saldos negativos produjo un déficit de balanza de pagos (y
la consiguiente pérdida de reservas internacionales) que
se acercó a la astronómica suma de 4 mil millones de dólares. De este déficit sólo una cuarta parte se explica por
la calda del ingreso petrolero, mientras que el resto fue
causado por la absurda poi (tica de endeudamiento y de
movimientos de capital.
Los resultados macroeconómicos de 1986 se pueden
resumir en un sustancial sacrificio del crecimiento y del
empleo, para continuar exportando capitales en la forma
de amortización neta de deuda y fugas privadas de capital.
A pesar del deterioro en los términos de intercambio, el
margen de maniobra para evitar el estancamiento era con-
(1)
52
Venezuela es el único país de América Latina con una cuenta
de capital de balanza de pagos negativa.
siderable, si se hubiera comprendido que el desequilibrio
externo que produjo la carda del petróleo era menor. Como
1986 ya es historia, lo que queda es entender que ese margen de maniobra para inscribir a nuestra economía en un
patrón de crecimiento todavía existe, de adoptarse una
poi (tica económica que con vocación de futuro explote
las enormes potencialidades y recursos conque cuenta
nuestra nación.
53
111. LAS POSIBILIDADES DE CRECIMIENTO
DE LARGO PLAZO
En el recuento que hemos hecho de la historia económica reciente de Venezuela, quisimos dejar cidro que el
persistente estancamiento que hemos producido de 1978
hasta hoy, no tuvo nunca que ver con las condiciones de
nuestra estructura económica ni con golpes adversos provenientes de la economía mundial. Todo el retroceso productivo y el deterioro de los ingresos que ha tenido lugar en
el país en los últimos ocho años, ha sido producto de profundos desaciertos en la formulación e implementación
de la poi (tica económica. De 1979 a 1983, en lugar del crecimiento, optamos por fomentar la recesión y la fuga de
capitales privados financiada con deuda pública. En los
últimos tres años también se han privilegiado objetivos
cuestionables de poi ítica económ ica, que han continuado
perpetuando el estancamiento, el desempleo y el subernpleo, han agravado de distribución regresiva del ingreso y
la riqueza, y han producido una tendencia ominosa reciente a la dilapidación de nuestras reservas internacionales.
La crisis petrolera actual, sin embargo no nos condena a mantener la recesión. Por un lado, puede afirmarse
55
enfáticamente que los desequilibrios que presenta la econom ía venezolana a comienzos de 1987 son manejables,
si se implementan poi (ticas apropiadas que fomenten paralelamente el cambio estructural de nuestra base productiva y la expansión económica: De hecho, el desequilibrio
externo real que nos deja la caída del ingreso petrolero
se expresa en una brecha en la cuenta corriente de la balanza de pagos que se ubicó en apenas mil millones de
dólares en 1986. Poiíticas que aumenten o favorezcan la
inversión en transables, podrían con relativa facilidad cerrar esta brecha en el mediano plazo. Del lado, interno,
el severo desempleo y la baja utilización de nuestra capacidad productiva, también pueden ser absorbidos en el
mediano plazo con poi íticas que promueven la expansión
de l$l demanda por la producción interna.
La expansión de la demanda y la ejecución de un
programa de inversiones en transables destinados a resolver
los desequilibrios macro-económicos básicos y restablecer
un patrón de crecimiento, son viables en el mediano y largo
plazo porque el país cuenta con abundantes recursos reales y financieros conque acometerlos. Pero, écuales son esos
recursos y las condiciones que hacen de Venezuela uno
de los países con mayor potencial de crecimiento en América Latina?
A. Inventario de Recursos Productivos Reales y
Financieros
1.-
56
En primer lugar, Venezuela posee enormes
recursos productivos reales ociosos o utilizados ineficientemente. La capacidad ociosa
en la industria y en otros sectores de la producción es muy alta, en tanto que existe una enorme masa de 'desempleados y subempleados
de la mas variada cal ificación, que son tam bién
un valioso recurso productivo, y que define
un mercado laboral que contribuiría sin mayores presiones a una expansión no inflacionarie
de la econom ía.
2.-
El país cuenta con un vasto acervo acumulado
de recursos financieros en dólares, con los cua-'
les hacer frente a una expansión sustancial
del gasto en el corto y mediano plazo. Este
acervo de ahorro financiero, producto de la ejecución de masivos superávits en cuenta corriente de balanza de pagos, de 1983 a 1985,
se expresa en unas elevadas reservas internacionales (unos 12 mil millones de dólares
dentro del sector público) equivalentes todavía a casi dos años de importaciones.
3.-
Venezuela es el país semi-industrializado
de América Latina con el mayor componente
importado de su PTB, lo que garantiza, dada
una definición apropiada de política carnbiaria, comercial e industrial, una brecha sustancial de crecimiento con una apertura selectiva que no au mente sign ificativamente su
razón importaciones-producto. Además, el
país posee un conjunto de ventajas comparativas estáticas y dinámicas (dada su dotación
privilegiada de recursos naturales y productivos) que le permitirán un aumento sustancial de nuevas exportaciones derivadas del petróleo y no petroleras, que nos proporcionan
un potencial sustancial de crecimiento y desarrollo económico.
4.-
Venezuela tiene la deuda externa neta mas
pequeña de América Latina en relación al ta57
de su sector externo (unos 17 mil millones de dólares), lo cual le dá un margen de
maniobra potencial a la poi ítica de endeudamiento ante la caída del mercado petrolero.
Además, el sector público venezolano prácticamente no posee deuda interna neta, lo
que le confiere amplias posibilidades para ejecutar ambiciosos planes en la esfera productiva, y para cumplir el papel de reanimador
del sector privado, a través de la expansión
de su gasto financiado internamente.
maño
B. Proyecciones de Crecimiento para la Próxima Década
En esta sección presentamos los resultados de un
conjunto de proyecciones de balanza de pagos y de endeudamiento, que arrojan luces sobre las capacidades de la
econom ía venezolana para ejecutar poi (ticas que aceleren el crecimiento para la próxima década.
En este ejercicio prospectivo nos planteamos recuperar para 1996 el nivel del PTB per cápita de 1978, que
correspondió al valor más alto de nuestra historia económica. Para ello se hace necesario crecer a una tasa promedio interanual del 6 por ciento en términos reales. Bajo
ciertos supuestos y distintos escenarios petroleros que
mencionaremos a continuación, las proyecciones muestran
cuales serían las consecuencias sobre la cuenta corriente
de la balanza de pagos y sobre el endeudamiento, de producirse tal crecimiento del PTB en los próximos diez años.
Los supuestos en los que se basan nuestras proyecciones son los siguientes:
58
1.-
El PTB crece a una tasa interanual del 6 por ciento
real, para recuperar el PTB per cápita de 1978 en
1996. La población crece al 2.7 por ciento, lo que
hace que el PTB/cápita crezca por encima del 4 por
ciento. '
2.-
Impl {cita en las proyecciones, aparece una estrategia de crecimiento que se apoya en una apertura ex terna selectiva y moderada. De hecho, se permite que el coeficiente importado del PTI3 aumente a un ritmo del 2 por ciento interanual desde su
piso histórico de 1986. Esto hace que las importaciones aumenten a una tasa real alrededor del
8 por ciento anual para la década.
3.-
La inflación importada se proyecta a un 3 por ciento
para la década, en tanto que las tasas de interés internacionales se mantienen en términos nominales.
4.-
Las exportaciones no petroleras se suponen creciendo a una tasa real del 10' por ciento por año,
lo cual pareciera cautelosamente consistente con el
supuesto básico de apertura externa selectiva.
5.-
El valor de las exportaciones petroleras se supone
que crece a las tasas anuales de 10 y 14 por ciento
respectivamente, para los escenarios "bajo" y "de
consenso". En el escenario del 14 por ciento se supone que los precios aumenten de 16 dólares por
barril en 1987, a 20 d/b en 1990 y a 25 d/b en
1995, en tanto que la producción de la OPEP sube
de 18 millones de barriles diarios, a 23 millones de
b.d. en 1990 y a 28 millones de b.d. en 1995. El
escenario bajo, por supuesto, es más pesimista en
59
relación a la evolución de los precios y/o la producción (1)
Escenario Petrolero Bajo
Partiendo de los supuestos anteriores y de un incremento del valor nominal de las exportaciones petroleras del 10 por ciento promedio interanual hasta 1996,
las cifras de crecimiento, balanza de pagos en cuenta corriente y endeudamiento aparecen en el Cuadro 5.
Los resultados son sorprendentes, e ilustran la
gran capacidad de crecimiento que tiene la econom ía venezolana en el largo plazo. A pesar del crecimiento real
relativamente alto del PTB (6 por ciento interanual), y
de la apertura externa implícita en el crecimiento de la
razón importaciones-producto, la tendencia de la cuenta
corriente es a diminuir progresivamente su déficit para
mediados de la próxima década. Los déficits en cuenta
corriente que se producirán tendrán que ser financiados
con un aumento del endeudamiento neto en unos 10
mil millones de dólares, lo que llevarán la cifra de deuda
neta total a unos 27 mil millones de dólares para '1996.
A pesar de este aumento, la razón deuda/exportaciones
caería abruptamente de 1.9 en 1986 a 1.13 en 1996 (2)
(1)
(2)
fíO
L;¡~
proyecciones sobre el mercado petrolero mundial están
tomadas del trabajo de A. Quirós C;; "La Industria Petrolera
Apuntes para el Año 2000", mirneo 1986.
Nótese que aún en la actualidad, la razón deuda/exportaciones
es relativamente baja en Venezuela. Para Brasil, México y
Argentina. esta razón es superior a 4,
~
Proyecciones de Balanu de Pagos. Venezuela, 1987-1996
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Servicios
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1985
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1986
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5.88
6.70
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-1.70
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17.00
1.71
1987
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1.86
1918
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1989
284.1
14.7
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1990
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1991
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1992
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Fuente:
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Escenario Petrolero "de Consenso"
Si aceptamos las predicciones de la mayoría de los
analistas petroleros internacionales, tendríamos que proyectar aumentos mayores para el valor de las exportaciones petroleras venezolanas en los próximos años. Para un
aumento nominal del 14 'por ciento para las mismas, los
sorprendentes resultados de balanza de pagos corriente
se presentan en el Cuadro 6.
Para el mismo crecimiento económico, y con el
mismo nivel de apertura externa, el déficit en cuenta corriente desaparecería para 1989, a partir de donde comenzaría a producirse un superávit creciente que terminaría en unos 10 mil millones de dólares para 1996. Con
ellos, Venezuela podría llegar a amortizar toda su deuda
externa y todavía mantener unos 19 mil millones de dólares en reservas internacionales para 1996. Para producir
los resultados de balanza de pagos en ambos escenarios,
hemos supuesto, evidentemente que no se producen fugas privadas de capital.
Los dos ejercicios numencos que hemos presentado ilustran muy claramente, las enormes potencialidades que tiene nuestra econom ía para comenzar u n proceso
de largo plazo de crecimiento acelerado que recupere el
ingreso y explote nuestras capacidades de creación de riqueza. Con poi íticas macroeconómicas eficientes con vocación de crecimiento, Venezuela podrá revertir el patrón
de estancamiento a que ha sido sometida ya casi por una
década.
62
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Notas:
EstlaeclOl'les. propias.
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Miles. de bolívores.
IV. LA POllTICA ECONOMICA PARA
EL CRECIMIENTO Y EL CAMBIO ESTRUCTURAL
Para cualquier PalS en desarrollo, el objetivo supremo de la política económica debe ser el del crecimiento
de su producto e ingreso per cápita, dentro de un patrón
de redistribución progresiva de ese ingreso, de tal forma
de incorporar a las grandes mavorras. de la población al
bienestar y al progreso modernos. Cuando el país en desarrollo está a su vez ricamente dotado en recursos, como
en el caso de Venezuela, esos objetivos deben buscarse
con una vocación inequ ivoca y permanente.
La estrategia de poi (tica económica que requiere
nuestro país para lograr cumplir con estos objetivos en
la próxima década no debe circunscribirse al corto plazo,
sino que debe orientarse, a propiciar los cambios estructurales que necesita nuestra economía para crecer con
vigor y sostenidamente, en un medio ambiente de recuperación moderada del mercado petrolero.
Para ello se hace necesaria la instrumentación
no sólo de poi íticas de ampliación del gasto, sino muy
65
especialmente de aquellas que reasignen el mismo de tal
forma de ampliar la capacidad productiva en el sector
de bienes comercializables internacionalmente. Paralelamente, deben estimularse diversos mecanismos que promuevan una redistribución progresiva del ingreso y la
riqueza, para revertir la tendencia altamente regresiva y
concentradora del bienestar que se ha acentuado en los
últimos años. Si se logran instrumentar estas poi (ticas,
Venezuela podrá continuar la transición hacia una econorma menos petrolera en medio del crecimiento económico, y no del empobrecimiento y la contracción que
venimos padeciendo.
El conjunto de medidas a instrumentar debe ser
integral y abarcar todos los ámbitos de ejercicio de la
pofúica económica. En particular, es fundamental entender que dadas las condiciones estructurales de nuestra econom (a, la poi (tica industrial cambiaria, fiscal y
monetaria deben tener un alto nivel de consistencia para
ser capaces de propulsar la expansión.
A. Poi íticas del Sector Externo
El punto de partida de las poi (ticas orientadas
al sector externo, debe ser la comprensión cabal de que
el único recurso productivo real que nos proporciona
el petróleo (aparte de la energia barata que consumimos
internamente) son divisas. Por esta razón, el objetivo fundamental de la poi (tica del sector externo debe ser el de
sustituir los dólares del petróleo, por divisas generadas
(o ahorradas) en otros ámbitos del. sector productor de
bienes transables. El otro aspecto fundamental que debe
ser tomado en cuenta para diseñar nuestra estrategia de
largo plazo para el sector externo, es que nuestro desequilibrio externo real es relativamente poco importante,
66
y se expresa en un déficit pequeño de la cuenta corriente
de la balanza de pagos. Nuestro gran desequilibrio de balanza de pagos de 1986 no fue real, en el sentido de que
fue ocasionado por movimientos de capital, que pueden
revertirse con relativa facil idad. ¿Pero cuáles serían las
poi íticas que garanticen la corrección de estos desequilibrios? Básicamente tres: (i) una que oriente a la reasignación del gasto entre bienes transables y no transables
vía cambio en los precios relativos; (ii) otra que coadyuve a esta reasignación a través de una estrategia industrial y productiva que dirija las inversiones públicas y privadas hacia los sectores donde el país tiene ventajas comparativas; (iii) y otra que tiene que ver con el manejo de
la política de endeudamiento externo y con la fuga de
capitales.
1.-
En primer lugar, una poi ítica cambiaria y comercial que establezca precios relativos y condiciones favorables para la producción en el país de bienes importables y exportables. El nuevo sistema
cambiaría debe establecer como objetivo el mantenimiento de una tasa de cambio real que garantice el equilibrio de largo plazo de la cuenta corriente de nuestra balanza de pagos a un nivel alto
de empleo. Para ello sugerimos el establecimiento
de un sistema de minidevaluaciones que ajuste la
tasa de cambio nominal relevante, de forma tal
de corregir los diferenciales de inflación de Venezuela con sus clientes comerciales.
Por supuesto que, dada la baja importante de los
precios del petróleo, se hacía necesario devaluar
en términos reales el tipo de cambio. En estimaciones preliminares, hemos calculado, por ejemplo, que a los precios petroleros actuales era aconsejable una devaluación del 20 por ciento en pro-
67
medio de la tasa de cambio oficial para las importaciones de 7.50 Bs. por dólar, de tal forma de
mantener los precios relativos a un nivel de "equilibrio". Si a partir de esta devaluación discreta
moderada se hubiera instrumentado un sistema
de corrección permanente del tipo de cambio que
no permitiera lá sobrevaluación, el país podría
haber comenzado a transitar el camino de una sustitución eficiente de importaciones que en los
próximos años le proporcionara un margen sustancial de crecimiento (1)
Aparte del mantenimiento de precios relativos,
la política cambiaria debe tener como objetivo
evitar la continuación de la fuga de ahorros privados al exterior. Para ello es absolutamente necesario un tipo de intervención distinto en-el mercado cambiario por parte del Banco Central, de tal
forma que éste no continúe suministrando dólares
que se demandan en el mercado libre con fines
especulativos. Ello implicaría de facto, un control de cambios estricto que elimine de raíz la
fuga de capitales, que debe pasar, además, por
una prohibición absoluta de tenencia de activos
(1)
68
Lamentablemente el gobierno, en su reciente paquete de medidas, escogió el camino de la devaluación masiva del tipo de
cambio (que debe promediar un 500/0). La consecuencia de
corto plazo será una fuerte aceleración inflacionaria, y a través
de una contracción en el gasto público real y en el salario real,
una nueva contracción del productopara el año entrante.
externos por parte del sector privado, para fines
distintos a los de la actividad comercial propia
de las empresas (1)
La poli'tica comercial debe coadyuvar en el estímulo a la producción de bienes importables, pero-.
debe orientarse también (aunque suene paradójico) a una apertura externa selectiva que permita
ganancias de eficiencia y rentabilidad que favorezcan al sector productor - de bienes potencialmente exportables. Ello debe expresarse, tal como
hemos supuesto en nuestras proyecciones, en un
aumento del componente importado de nuestro
PTB, que ha caído a niveles muy bajos en los últimos años. Consideraciones de eficiencia hacen
pensar que una econom ía con el mercado interno venezolano, debería importar mas en proporción a su producto, para poder promover mas intensamente el crecimiento de sus exportaciones
no tradicionales.
2.-
(1 )
El desequilibrio fundamental que se crea en la
economía venezolana por causa de la caída del
ingreso petrolero, es un déficit pequeño pero potencialmente importante en la cuenta corriente
de la balanza de pagos. Este déficit se ubicó alrededor de mil millones de dólares para 1986 y dada la dinámica actual del mercado petrolero, éste podrja persistir hasta fines de la década. Para
Como de hecho ocurre en la mayoría de los países del mundo
y en especial en aquellos semi-industrializados como Brasil'
Korea y Taiwan, que han tenido gran éxito en el crecimiento
hacia afuera de sus econom ías.
69
enjugar este déficit en el mediano a largo plazo,
debe adicionarse a las ganancias posibles en ingreso petrolero aquellas que provengan de la expansión de las exportaciones no petroleras.
Para producir ambas es necesario acometer un
extraordinario esfuerzo de inversión en los sectores de la producción donde nuestra econorn ía
posee ventajas comparativas, que le permitan en
un medio ambiente cambiario razonable competir eficientemente en el mercado internacional.
Para ello, es necesario llevar adelante' con audacia y responsabilidad los proyectos de inversión
en petróleo, aluminio, petroquúnica, siderurgia,
energía y agricultura, que permitirán para comienzos de la década de los noventa generar las
divisas que hoy nos niega el petróleo. Es absolutamente crucial darse cuenta que la solución de
este desequilibrio básico en nuestro sector externo no puede producirse con el continuado estrangulamiento de nuestra economía. Su resolución pasa por una poi ítica de expansión que acometa los proyectos de inversión para el desarrollo
que nos permita explotar eficientemente nuestras
ventajas comparativas y generar los excedentes
que, aparte de permitir establecer un patrón de
crecimiento acelerado, permitan una solución de
largo plazo a nuestro problema de endeudamiento.
3.-
70
Venezuela ejecutó masivos superavits en cuenta
corriente de 1983 a 1985, que superaron en total
a los 12 millones de dólares. A pesar de que apenas
un tercio de ese superávit se utilizó para acumular
reservas internacionales, el margen de maniobra para absorber una caída en los precios del petróleo
es sustancial. Sin embargo es fundamental entender
que la absorción de estos superávits v(a deterioro
en los términos de intercambio y crecimiento económico, es incompatible cun cualquier nivel de amortización neta de la deuda externa. De hecho,
Venezuela es el únicu país de América Latina con
una cuenta de capital severamente negativa, precisamente por ser, la única econom (a que ha amortizado deuda neta y continúa financiando importantes
fugas de capital. Usar las reservas para amortizar 13
deuda n o disminuye el endeudamiento neto, y le
quitará al gobierno todo margen de maniobra para
instru mentar poi (ticas expansivas, en un medio ambiente de restricción en la oferta de fondos internacionales. De continuar con el patrón actual de amortizaciones netas y fugas de capital, dado el déficit
de cuenta corriente de alrededor de mil millones de
dólares en los próximos años, se conformarfan déficits en balanza de pagos cercanos a los 4 mil millones de dólares que en 2 años agotarán las reservas
internacionales. Si llegamos a este punto, nuestras
dificultades se harán significativamente extremas.
Por esta razón, se hace necesaria una poi ítica agresiva de manejo de la deuda que elimine las amortizaciones netas y que aumente el endeudamiento para
financiar los déficits corrientes,(l) y una pol itica de
estrictos controles para eliminar las fugas de capitales. En esta forma se le daría un vuelco positivo a
la cuenta de capital de la balanza de pagos y se mantendr ía en un m ínimo la disminución de reservas.
(1)
Nótese que en nuestras proyecciones para el escenario petrolero bajo, a pesar del aumento en el endeudamiento neto por
10 mil millones de dólares, la razón deuda/exportaciones se reduce casi a la mitad.
71
B. Poi íticas del Sector Público
1.-
La poi ítica de gasto públ ico debe ser expansiva tanto en el corto tomo en el mediano plazo, para
ser consecuente con los objetivos fijados de resolver nuestro desequilibrio estructural en el sector externo. Además la necesidad de una política
de gasto expansiva es un derivado estructural de
la propuesta de poi ítica cambiaria dinámica. En
Venezuela, donde el sector público realiza más del
95 por ciento de las exportaciones, una poi ítica
de corrección del tipo de cambio que nó reinyecte convenientemente los recursos que el estado
obtiene del manejo cambiario sería básicamente
contractiva.
2.-
Pero ¿cuál debe ser la cornposrcron del gasto público? Hay que enfatizar que la expansión fiscal debe ser balanceada e integral, pues aunque
en primer término debe promover un aumento
en la inversión reproductiva en proyectos de desarrollo, debe también aumentar la inversión en
obras públicas y en el gasto corriente, con fines
de restablecer la demanda, agregada y la producción en el corto plazo. Es crucial entender que
el mantenimiento de una tasa de cambio real de
"equilibrio" hará rentables numerosos proyectos
públicos y mixtos en el sector de bienes comercializables internacionalmente, y por tanto una
parte importante de los recursos de inversión deben orientarse hacia estos proyectos de desarrollo.
Ellos serán la base del cambio estructural hacia
una economía en la que el petróleo reduciría su
papel relativo como generador de divisas y, por
tanto, como motor fundamental del crecimiento.
72
El gobierno debe continuar impulsando con vigor
sus planes de inversión en obras públ icas por sus
altos efectos multiplicadores de corto plazo, y por
ser la fuente de generación de infraestructura necesaria para el desarrollo. En un país joven con
gran potencial en recursos y una amplia geografía,
hay que entender la crucial importancia que tiene
el establecimiento de esa infraestructura apropiada
para el desarrollo. Las carreteras, autopistas, acueductos, canales, vías de penetración, escuelas, hospitales, viviendas, infraestructura turística y el mantenimiento de la infraestructura ya existente que
necesita Venezuela para acometer el reto del desarrollo, pasa por una política agresiva de inversiones
que demandará recursos sustanciales del lado fiscal.
Pero también debe entenderse la necesidad de ampliar y reasignar de manera efectiva el gasto corriente, porque el sector público necesita mantener bien
remunerada y capacitada su plantilla de capital humano, bien dotado el sistema educativo y de salud
pública, la investigación y el desarrollo, y además
debe mantener y ampliar sus programas de gasto
social dirigidos a mantener niveles apropiados de
demanda en los sectores de ingresos medios y bajos
de la población.
3.-
El financiamiento no inflacionario del gasto estaría
garantizado en el corto y mediano plazo por el stock
de reservas internacionales conque cuenta el país,
y en el largo plazo cuando se coseche la zafra de
inversiones en exportables e importables que permitan sustituir a las divisas petroleras. El financiamiento interno en bolívares puede realizarse por distintas
vías: los recursos que se generen de una política
cambiaria activa, los recursos que se ahorren de la
73
no amortización neta de deuda, la absorción de fondos ociosos privados a través de emisión de pasivos
públicos, el financiamiento monetario del déficit,
y la más importante, una profunda reforma tributaria con un alto carácter redistributivo.
C. Poi ítica de Ingresos
A las poi íticas industrial, cambiaria, comercial, de
gasto público, monetaria y financiera, es fundamental adicionarle una coherente poi ítica de ingresos que refuerce el
objetivo del crecimiento.
1.-
El control de la aceleración inflacionaria deberá
lograrse mediante el manejo adecuado de la poi ítica fiscal y de corrección monetaria. Deben, sin
embargo, mantenerse los controles administrados
de precios en aquellos rubros y sectores donde formas no competitivas de mercado puedan dar origen
a la fijación de márgenes especulativos. Al margen
de esta consideración, deben controlarse y subsidiarse los bienes en la canasta básica, para proteger
el ingreso real de los sectores de menores ingresos
de la población.
2.-
De 1979 a 1985 los salarios reales en Venezuela
se contrajeron más de un 30 por ciento. Esta ha
sido la causa fundamental en el colapso del consumo
privado en los últimos años, lo que a su vez ha contribuido al rezago de la demanda agregada y al
crecimiento en ese período. La apropiada devaluación del bolívar que acometió el gobierno en
1984 no tuvo efectos macroeconóm icos expansivos, precisamente proque el efecto ingreso negativo
(expresado en la contracción del consumo privado
y el gasto público en términos reales) dominó sobre
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el efecto sustitución producto del cambio en los
precios relativos.
Razones parecidas a las que hacen una poi ítica
contractiva de gasto público incompatible con una
política cambiaria dinámica en Venezuela, se pueden argumentar para instrumentar una polúica de'
largo plazo que evite a toda costa el deterioro de
los salarios reales. Si los aumentos de los salarios
reales son moderados, es posible imaginar que estos no tengan ninguna consecuencia inflacionaria
ya que sería posible financiarlos con las alzas cíclicas en la productividad que se dan en una econom ía en ex pansión.
La caída brusca en los precios del petróleo, que
nos ha deteriorado fuertemente los términos de
intercambio, ya hemos señalado que hace necesaria
una devaluación real del tipo de cambio que podría
tener corno consecuencia una nueva caída del salario real. Lo que es fundamental entender, es que
esta disminución no tiene pur qué ser proporcional
a la devaluación real y que además debe ser puntual
en el tiempo. A partir de al! í se hará necesario instrumentar una política salarial activa que se fije los
objetivos arriba mencionados.
D. Poi ítica Financiera y Monetaria
1.-
La polúica financiera debe permitir la fluida intermediación interna de los ingentes recursos de ahorro propio con que cuenta el país. El primer paso
fundamental para propiciar esta intermediación
es precisamente crear mecanismos que eviten la esterilización de fondos de agentes superavitarios de
los sectores público y privado, canalizándolos para
75
que financien los proyectos de inversión. Además,
como mencionamos anteriormente, un control estricto a los movimientos de capital privado hacia
el exterior, sería la forma ideal para evitar la salida
de recursos de ahorro. privado en dólares y en boIívares de nuestro circuito financiero, de tal forma
que ellos contribuyan también a financiar la ampliación de nuestra capacidad instalada.
2.-
La poi ítica monetaria debe continuar siendo pasiva,
pero lo suficientemente flexible para permitir el
crecimiento de la oferta monetaria y permitir que
se adecúe a los requerimientos de la demanda de dinero. En particular, debe prestarse especial atención
a la racionalización del proceso de absorción de títulos de deuda pública por parte del Banco Central
de Venezuela. Deberá mantenerse también un control flexible de las tasas de interés, procurando lograr tasas reales que no comprometan la expansión
sostenida de la inversión, no desalienten el ahorro
privado, y coadyuven a que la poi (tica de control
de cambios cumpla con su cometido. Además, la
poi (tica debe ser lo suficientemente heterodoxa para que se convierta en estúnulo a la inversión en
sectores estratégicos para el desarrollo. Una de las
características básicas de la poi (tica industrial y
financiera de países inversionistas exitosos (v.gr.:
Corea o Brasil) ha sido el estímulo a la inversión
en transables y en sectores claves a través de una
poi (tica agresiva de subsldiosa las tasas de interés
relevantes para esas inversiones.
E.- Investigación y Desarrollo (R & D)
Una de las razones que explican la falta de dinamismo del gasto público y privado en Venezuela en los años
76
recientes es la escasez de proyectos de inversión. Como ocurre en todos los paises, el rezago fiscal se origina entre
otras cosas porque la ejecución del gasto asignado pasa
por un proceso complejo y largo de evaluación de estos
proyectos. Dada nuestra urgente necesidad de crecimiento y de una eficiente utilización de nuestros recursos, se.
hace indispensable que el gobierno haga parte integral de'
su poI Itica de gasto pú blico a un programa de Investigación y Desarrollo aplicado, para determinar los proyectos de inversión que hagan viable-a la Venezuela del Futuro.
El objetivo del programa debe ser la creación del
inventario de una cartera de proyectos de desarrollo y
obras públicas que permitan: determinar las ventajas comparativas estáticas y dinámicas que posee el pafs, la formulación de una estrategia de poi (tica industrial para el
crecimiento hacia afuera, e incrementar el efecto multiplicador del gasto público a través del aumento en su eficiencia y de la reducción del rezago fiscal.
77
· V. CONCLUSION FINAL
La lección fundamental de nuestra historia económica reciente es inquietante: Venezuela desaprovechó
una extraordinaria oportunidad para crecer y avanzar en
su proceso de desarrollo. Las poi (ticas contractivas de
1979 a 1983 no permitieron cosechar a tiempo lamagn (fica zafra de inversiones que el pars sembró de 1975
a 1978. La continuación del "ajuste" en los últimos años
también es injustificable. Si hubiéramos instrumentado
una poi (tica de crecimiento que hubiera además evitado
la fuga de capitales, Venezuela hubiera sido de los pocos
paises que hubiera podido expandirse a un ritmo sostenido, sin necesidad de generar un severo problema de endeudamiento neto del sector público, y acumulando recursos externos que permitieran apuntalar la expansión
en la segunda mitad de la década de los ochenta.
La situación ahora es distinta, pero si se quiere
mucho más interesante y retadora: poder crecer en medio de una restricción relativa de recursos externos. Para
ello contarnos con un pars pródigo en recursos reales de
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todo tipo. 1.0 que hace falta es una voluntad poi úica
que sea capaz de poner en tensión estos recursos para
que exploten las inmensas posibilidades de creación de riqueza y bienestar que tiene nuestra nación. El ingrediente indispensable será la implementación de una poi (tica
económica con vocación de crecimiento como la que hemos delineado.
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REFERENCIAS
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Coyuntura Económica Andina, No. 7,
FEDESARROLLO, Bogotá 1986
Pazos, F.:
Quirós
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ternos; La Econom ía Venezolana en el Quinquenio
1974-1978", Banco Central de Venezuela, 1979
A: "La Industria Petrolera: Apuntes para el Año 2000"
Mimeo, 1986.
Rodríguez, M.: "Auge Petrolero, Estancamiento y Políticas de
Ajuste en Venezuela", en Coyuntura Económica,
FEDESARROLLO, Bogotá 19850
Rodríguez, M.: "Mitos y Realidades del Endeudamiento Externo
Venezolano", en Revista del Colegio de Economistas
de Venezuela, 1985.
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