Download Los cambios cuantitativos más importantes

LA ECONOMIA NACIONAL A LO LARGO DE
LA EXISTENCIA DEL BANCO CENTRAL
1.- Los cambios cuantitativos más importantes. 2.- El sector petrolero y
el desarrollo industrial venezolano.
1.
Los cambios cuantitativos más importantes
Los primeros treinta y cinco años del presente siglo se
caracterizaron para la nación venezolana: en lo económico, por una situación de estancamiento; en lo demográfico, por una población con poco crecimiento; en 10 social,
por la virtual ausencia de una clase media; y, en lo político,
por un régimen dictatorial. Ciertamente, con el cambio
político que se inicia en 1936 es cuando la nación empezó
a incorporarse al progreso y se establecieron las bases para
la transformación económica que ocurriría posteriormente. La creación del Banco Central de Venezuela tiene lugar
en esta nueva etapa del país.
Durante estos últimos cincuenta años, la economía
venezolana ~a registrado cambios cuantitativos y cualitativos de importancia concretados en la adopción de determinadas políticas y en la transformación y surgimiento de
nuevas instituciones. Por otra parte, los acontecimientos
que ocurrieron durante la Segunda Guerra Mundial pusieron en evidencia las .limitaciones de nuestro aparato productivo interno y consolidó al sector petrolero como el
factor dinamizador por excelencia de nuestra economía,
con lo cual se produjo un proceso de expansión económí67
ca que indujo a profundos cambios institucionales, sociales y políticos, dentro de un marco de agudos contrastes.
1.1.
Indicadores demográficos y sociales
En el año 1936 se realizó un censo, el cual si bien contenía una amplia información sobre aspectos demográficos y sociales no estaba exento de deficiencias. En este orden de ideas, un estudio del Banco Central sobre el ingreso
nacional, expresó:
[ ... ] si hacemos una comparación de la población activa en el
censo de 1936 con la población activa del censo de 1941, se hace evidente que aquél no fue completo [ ... ] (Ingreso Nacional
en Venezuela. Banco Central de Venezuela, 1941, pg. 56).
De acuerdo a 10 antes indicado, tomaremos como base
de comparación la información contenida en el censo de
1941, la cual registra que para ese año la población del país
alcanzaba la cifra de 3.851.000 habitantes, en comparación
a la: de 1989, estimada en 19.245.521 habitantes, 10 cual
representa una tasa de crecimiento interanual de 4,0%. Este elevado crecimiento demográfico se ha debido a la coincidencia de una alta tasa de natalidad, una constante disminución de la tasa de mortalidad y saldos positivos en los
movimientos migratorios. De particular importancia fue la
fuerte corriente migratoria ocurrida durante los años de la
guerra y postguerra, fundamentalmente la proveniente de
países de Europa Occidental.
Por su parte, como resultado del alto crecimiento demográfico, la estructura de la población venezolana por
grupo de edades se ha concentrado fuertemente entre niños y jóvenes. Para 1941 el 51,3% de la población tenía
menos de 20 años y para 1989 este porcentaje se estima en
48,8%. De esta circunstancia se derivan aspectos positivos
y también algunos negativos, especialmente en lo que se
68
refiere a la satisfacción de un conjunto de necesidades sanitarias, educacionales y de empleo, entre otras.
En relación a su distribución geográfica, la población
ha mostrado una fuerte tendencia a concentrarse en las zonas urbanas, lo cual ha producido problemas económicos y
sociales de importancia. De acuerdo a lo antes señalado,
mientras para 1941 el 31% de la población habitaba en el
medio urbano, para 1989 este porcentaje era de 83%.
Paralelamente a la situación anterior, también han
ocurrido cambios en la distribución de la población activa
por sectores económicos y áreas de actividad. Ha disminuido el porcentaje de la población ocupada en el sector primario de la economía, de 53% en 1941 al 13% para 1989.
Ha aumentado el porcentaje ocupado en el sector terciario, de 18% en 1941 a 54% en 1989; mientras que esta proporción se ha mantenido relativamente estable en el caso
del sector secundario, en alrededor de 20%, registrándose
para 1989 el 26%.
Por su parte, como resultado de los mayores ingresos
de estos años, se observa una constante mejoría en las condiciones educacionales y sanitarias del país, de forma tal
que el índice de analfabetismo descendió de 57% para
1941 a 9% para 1989, mientras que la tasa de mortalidad se
redujo de 16,4 por mil a 4,4 por mil habitantes.
1.2.
Ingreso nacional y producción
A mediado de los años cuarenta el Departamento de Estadística e Investigaciones Económicas del Banco Central de
Venezuela emprendió un estudio del producto e ingreso nacionales que contó con la ayuda del Departamento de Comercio de los Estados Unidos. Para tal propósito se encomendó
69
como técnico encargado del proyecto al señor Gerald Alter,
quien llegó a Venezuela en 1946. De esta forma, el Banco
Central estableció dentro del Departamento de Investigaciones Económicas una sección del Ingreso Nacional, inicialmente dirigida por el mencionado Dr. Alter. Se procedió a
adoptar las medidas necesarias para elaborar una base firme
que fundamentara sólidamente los cálculos futuros a realizarse sobre el ingreso y productos nacionales y se formó un comité con el fin de realizar, bajo la Dirección General de Estadística, un sistema común de clasificación industrial para el uso de
todas la dependencias; en este comité participaron por el Banco Central Ernesto Peltzer y Bernardo Ferrán.
Como fruto del esfuerzo realizado, el Banco Central
inició la publicación de las Cuentas Nacionales, disponiédose de información sistemática de estas variables a partir
del año 1950. De acuerdo a estas estimaciones, para 1936
el Ingreso Nacional era de Bs. 1.500 millones y para 1950
ese mismo Ingreso fue Bs. 8.607 millones y se estima superó los Bs. 141.000 millones en 1989. No obstante las distorsiones que se originan como efecto de los cambios realizados en la metodología de cálculo de las cuentas
nacionales, las cifras anteriores determinan una tasa promedio de crecimiento interanual de 7,2%.
Por su parte, la producción realizada dentro del territorio nacional, a precios del año 1968, ha crecido durante
el período 1950-1989 a una tasa promedio anual de 4,1 % al
pasar de Bs. 14.054 millones en 1950 a un monto estimado
de Bs. 70.700 millones en 1989.
En cuanto a la distribución sectorial de este producto,
se observa la enorme influencia de las actividades extractivas en la formación del Producto Territorial, 10 cual constituye una de las características fundamentales de nuestra
70
economía. A lo largo del período considerado, el Producto
generado por el sector petrolero, en términos reales, ha estado por encima de 20%.
Desde el punto de vista de los cambios ocurridos en
las participaciones de los sectores productivos en la formación de la producción real, se observa una tendencia al descenso en el caso del sector petrolero, aumento gradual en
las actividades manufactureras y de servicios, manteniéndose prácticamente sin variaciones las del sector agrícola.
A título ilustrativo y no obstante las distorsiones que se derivan de los cambios ocurridos en los años base, para 1950
(año base 1957 = 100) el sector petrolero representaba
cerca de 30% del PTB de ese año, las actividades agrícolas
8%, la industria manufacturera 10%, construcción 6% y
otras actividades 46%; para 1989 (año base 1984 = 100)
estas participaciones eran 22%, 6%, 14%, 4% Y 54%,
respectivamente.
El descenso que se observa en el caso del sector petrolero, se encuentra directamente vinculado a los cambios
ocurridos durante esos años en la legislación sobre esta
materia, en el marco de las relaciones del Estado con las
compañías concesionarias y en el mercado internacional
de hidrocarburos, todo lo cual se ha traducido en mejores
precios y menores volúmenes de extracción.
Por su parte, la mayor participación que registra la
producción del sector industrial se encuentra determinada
por el mayor desarrollo que ha venido mostrando la industria manufacturera venezolana. En este sentido, la naciente industria nacional si bien se vio favorecida por la elevada capacidad para importar de que dispuso el país, lo cual
le permitió obtener el abastecimiento necesario de insumos y de bienes de capital, igualmente, se vio adversamente afectada por la competencia de manufacturas extranje71
ras. Esta última circunstancia constituyó el argumento
fundamental que motivó la adopción de una serie de medidas proteccionistas que se acentuaron durante los años
cincuenta y sesenta cuando se puso en práctica la política
de sustitución de importaciones.
1.3.
Consumo y formación de capital
Como resultado de los mayores recursos petroleros, la
economía mostró un vigoroso crecimiento el cual se vio
interrumpido en la década de los años 80. A lo largo del período 1950-1979 los gastos de consumo crecieron a una tasa anual superior a la de la población, aumentando consiguientemente el consumo por habitante. Esta situación
contrasta con la evolución que muestra esta variable durante la década de los ochenta, en la que el consumo real
por habitante se ha contraído.
Por otra parte, la abundancia de recursos procedentes
del sector petrolero permitió que paralelamente al aumento que registró el consumo privado, se mantuviera una elevada tasa de inversión. Efectivamente, durante la década
de los cincuenta la tasa de inversión se mantuvo por encima de 25% y aun cuando descendió durante la década de
los sesenta, en los años setenta registró un notable aumento, particularmente a mediados de ese decenio, cuando la
abundancia de recursos financieros producto de los aumentos de precios petroleros permitió una enorme expansión de la inversión interna, tanto pública como privada.
1.4.
Cuentas externas
Es indudable que la evolución de las principales variables económicas ha estado vinculada a la dinámica del sector petrolero el cual ha sido el principal sustento de los
cambios ocurridos en la economía venezolana, en razón de
72
su elevada productividad fiscal y generación de divisas. En
este sentido, en Venezuela subsiste aún hoy en día la característica de la gran mayoría de los países de la América Latina en los cuales las exportaciones dependen en gran
medida de un solo renglón cuyas ventas externas se encuentran a su vez concentradas en un limitado mercado
de compradores.
Ciertamente, resulta típico de la economía venezolana
su carácter monoexportador centrado en el sector petrolero. Este ha dotado al país de elevados ingresos de divisas lo
cual le ha permitido el financiamiento de sus transacciones
internacionales, el mantenimiento de un elevado volumen
de importaciones de bienes y servicios, así como la salida
de capitales, cumplir con la cancelación de sus compromisos externos y acumular un monto importante de reservas
internacionales. Esta situación hizo posible mantener un
régimen de completa convertibilidad de nuestra moneda,
con excepción de algunos años en la década de los cuarenta y los comprendidos entre los períodos 1960-1964 y
1983-1988, cuando se impusieron restricciones cambiarías
con el propósito de proteger nuestras cuentas externas.
En general, durante estos cincuenta años nuestra
balanza de pagos ha presentado rasgos que le son
característicos:
- Una cuenta de mercancías que con muy pocos años
de excepción (1977, 1978 Y 1988) ha sido positiva; este saldo activo de la cuenta de mercancías ha estado fundamentado en los ingresos por exportaciones petroleras, los cuales han permitido financiar un volumen creciente de
importaciones.
- Una cuenta de servicios siempre pasiva y cuyo saldo
adverso normalmente ha sido cubierto con los excedentes
73
de la cuenta de mercancía. La situación referida cambió a
partir de 1982 ante los elevados montos que ha tenido que
cancelar el país al exterior por concepto de intereses de
deuda externa.
- A 10 largo de estos últimos cincuenta años, la cuenta de capitales ha presentado resultados de distintos signos, dependiendo de la dirección en la cual se han orientado los movimientos de capitales especulativos, de la
inversión extranjera, de los ingresos por concepto de préstamos externos al sector público y privado; y, pagos por
amortización de la deuda externa.
Desde 1982, año en el cual hizo crisis el problema de
la deuda externa mexicana, ha sido muy limitada la concesión de nuevos préstamos por la banca internacional,
mientras que las erogaciones por concepto del servicio de
la deuda externa se han incrementado sustancialmente, lo
cual ha coincidido con que los ingresos por exportaciones
petroleras se han visto reducidos. Durante el período
1984-1988 el servicio de la deuda externa alcanzó la-cifra
de U.S.$ 25.800 millones, monto que representó cerca del
50% de nuestros ingresos por exportaciones petroleras.
Para 1940, las exportaciones del país alcanzaban la cifra de U.S.$ 278 millones, de éstas 94% correspondían a
exportaciones petroleras, las importaciones se situaban en
U.S.$ 98 millones y las reservas internacionales del Banco
Central de Venezuela en U.S.$ 31 millones. Para 1989, las
exportaciones alcanzan la cifra de U.S.S 12.049 millones,
las importaciones U.S.$ 7.500 millones y las reservas internacionales del BCV en U.S.$ 7.411 millones.
1.5.
Finanzas públicas
La circunstancia de que el Estado venezolano sea el
principal beneficiario de los ingresos provenientes del sec74
tor petrolero, de acuerdo al principio heredado de la antigua legislación española, según el cual la propiedad de las
minas y de la riqueza del subsuelo corresponden al Estado,
ha traído como resultado que la gestión fiscal en Venezuela tenga primordial importancia, no sólo por el cuantioso
volumen del gasto público, sino también porque a través
del mismo el Estado ejerce una importante función distribuidora de los recursos obtenidos del sector petrolero al
resto de la economía, propiciando con ello el robustecimiento de determinados sectores y áreas de la actividad
económica.
Desde que se inició la explotación petrolera en el país
los ingresos corrientes fiscales han crecido de forma ininterrumpida, debido tanto a la cuantía de los ingresos derivados de la producción petrolera, como a la creciente participación del Fisco en los beneficios de la industria; lo
cual, por otra parte, ha permitido mantener una presión
tributaria interna relativamente baja. De esta situación se
han d.erivado aspectos positivos para el país, ya que ello ha
hecho posible lograr elevadas tasas de crecimiento con poco sacrificio por parte de la población. Sin embargo, esta
circunstancia también ha determinado una estructura económica altamente vulnerable y dependiente de elementos
exógenos a nuestra economía.
La evolución de los ingresos ordinarios fiscales refleja
las circunstancias antes aludidas, ya que su expansión ha
estado vinculada principalmente a los beneficios procedentes de la actividad petrolera y a la creciente participación del fisco en estos ingresos. En efecto, en 1940 los ingresos corrientes del Gobierno Central alcanzaron la cifra
de Bs. 329 millones y mantuvieron un crecimiento sostenido durante los treinta años siguientes, situándose para
1970 en Bs. 10.252 millones. A mitad de la década de los
75
setenta los ingresos ordínarlns fiscales registraron un aumento sin precedentes, alcanzando para 1974 la cifra de
Bs.42.800 millones, para 1981 aumentaron a Bs.94.865
millones y para 1989 se situaron en Bs. 293.878 millones.
De esta cifra 74% correspondió a ingresos procedentes del
sector petrolero.
Por otra parte, durante el período comprendido entre
1940 y 1955 los ingresos extraordinarios del fisco se mantuvieron a niveles muy moderados, observándose a partir
de 1956 un aumento sostenido originado, por una parte,
en el otorgamiento de nuevas concesiones petroleras en
los años 1956 y 1957 y, por la otra, por la concurrencia sistemática y creciente al crédito público, fundamentalmente
externo.
En efecto, después de los problemas confrontados por
Venezuela con su deuda externa a principios de este siglo,
que provocaron el bloqueo impuesto en 1902 por Inglaterra, Alemania e Italia, el gobierno del general]uan Vicente
Gómez canceló la deuda externa venezolana y el país no
volvió a recurrir por muchos años al endeudamiento externo ni interno. La política de endeudamiento interno
realmente se reinicia a partir de 1952, mientras que la de
endeudamiento externo se hace a partir de 1957 yen forma definitiva a partir de 1960, ante la baja que mostraron
durante ese año los ingresos procedentes del sector petrolero, lo cual incidió adversamente en las recaudaciones fiscales y en las reservas internacionales; esta últimas se vieron asimismo afectadas por las salidas de capital que se
produjeron durante esos años ante las expectativas negativas que surgieron en relación a las tasas de cambio y a la
nueva situación política del país. No obstante lo antes indicado, durante los años de la dictadura se hizo un uso encubierto de la fuentes externas de financiamiento, median76
te negociaciones en el mercado internacional de títulos
emitidos internamente.
La primera parte de la década de los sesenta presentó
niveles de endeudamiento público relativamente moderados, acusando incluso disminuciones durante los años
1962, 1963 Y 1964. Sin embargo, durante la segunda parte
de ese decenio y en especial a partir de 1967 se observa un
incremento sustancial en los niveles de endeudamiento.
Ciertamente, mientras que en el período 1960-1968 la
deuda pública venezolana representó en promedio 6% del
PTB, esa participación aumentó a 10% en 1969 y para
1970 era de 12%. Paralelamente a este mayor endeudamiento público se observó un crecimiento sostenido en
los compromisos de los entes descentralizados y ya para fines de 1969 la deuda indirecta participaba del 61 % del total. Igualmente se manifestó un aumento en la importancia del endeudamiento externo, fundamentalmente el
realizado por los entes descentralizados.
Con el decenio de los setenta se inicia un período de
aceleración en la contratación de la deuda pública, especialmente externa. A partir de 1973, los ingresos y gastos
fiscales se incrementan violentamente. La abundancia de
recursos financieros impulsó al sector público a acometer
grandes proyectos de inversión de prolongados períodos
de gestación y elevado componente importado bajo el
convencimiento de que los precios reales de petróleo continuarían aumentando sostenidamente. Sin embargo, con
posterioridad a 1974 los ingresos petroleros no mostraron
esta tendencia, con excepción temporal del período 19801981 por el conflicto armado en el Medio Oriente.
A partir del año 1976 se inicia una nueva etapa de endeudamiento, en la medida que los gastos de las empresas
públicas excedían sus ingresos la diferencia era cubierta
77
con empréstitos y dadas las limitaciones del mercado interno, este endeudamiento se realizó principalmente en el exterior. A su vez, la legislación entonces vigente en materia
de crédito público facilitaba el endeudamiento de corto
plazo de los entes descentralizados, para 10 cual se recurría
fundamentalmente al mercado externo ante la agresiva
política de colocación de la banca internacional, la cual
confiaba plenamente en la capacidad de pago de los países
petroleros, como el nuestro, y facilitaba este tipo de endeudamiento sin el aval y a veces sin el conocimiento del
Gobierno Central. Esta situación explica el explosivo crecimiento de la deuda externa de corto plazo durante la segunda parte de la década de los setenta y principios de los
ochenta. El mismo hecho de que estos endeudamientos de
corto plazo no estuvieran registrados como deuda pública
dificultaba la supervisión y control del endeudamiento de
los entes estatales, oscureciendo la interpretación de las cifras y mostrando subestimaciones de importancia.
Frente al panorama anterior, en el año 1981 se reformó la Ley Orgánica de Crédito Público con el propósito de
limitar el endeudamiento a corto plazo de los entes descentralizados y se promulgó la Ley de Refinanciamiento
para la Reconversión y Consolidación de la Deuda de Corto Plazo. Se estimaba que para ese año la deuda externa de
corto plazo alcanzaba una cifra similar a la deuda externa
contratada según la Ley Orgánica de Crédito Público.
Para dar una idea de la situación que imperaba en relación al endeudamiento externo, según los estudios iniciales realizados con motivo de la renegociación de la deuda
pública externa, se estima que para fines de 1982 la misma
alcanzaba la cifra de U.S.$ 26.690 millones, que 40%
(U.S.$ 10.825 millones) era de corto plazo y que 49%
(U.S.$ 13.005 millones) vencía durante 1983. En relación a
los entes acreedores, cerca de 94% de esta deuda externa
78
se concentraba en la banca comercial, mientras que los organismos multilaterales de financiamiento participaban en
un porcentaje minoritario, resultado del hecho de que las
agencias financieras multilaterales como el Banco Mundial
habían suspendido los créditos a los países exportadores
de petróleo y por las ventajosas condiciones que ofrecía la
banca internacional a estas mismas naciones. En referencia
a los entes deudores se estimaba que la deuda externa directa, o con garantía del gobierno central, representaba el
43% restante, mientras que la deuda sin garantía, contratada por los entes públicos no financieros representaba 34%
y los institutos financieros estatales (BIV, BANAP, BANDAGRO) mantenían el 23% restante. Posteriormente,
nuevos cálculos determinaron que para el cierre del año
1983 el saldo total de la deuda pública externa alcanzaba la
cifra de U.S.$ 27.500 millones.
Subsiguientemente, el Presidente, Jaime Lusinchi,
anunció al país el refinanciamiento de U.S.$ 20.750 millones de la deuda pública externa venezolana en términos tales que durante el quinquenio 1984-1988 el país se vio
obligado a cancelar por concepto de servicio de la deuda
externa, una cifra cercana a los U.S.$ 26.000 millones, lo
cual representó cerca de 50% de las exportaciones petroleras de ese quinquenio.
En forma simultánea con el aumento operado en los
ingresos fiscales se ha incrementado el gasto público y ha
aumentado el área de acción del Estado. La, expansión del
sector público en todos los ámbitos de la vida económica
del país ha sido uno de los aspectos distintivos de las finanzas públicas venezolanas durante este medio siglo. Dentro
de este contexto, ha sido de particular importancia la expansión del dominio empresarial del Estado, la cual ha respondido a diferentes razones, concretada en la presencia
estatal en áreas tan diversas como la hotelera, bancaria,
79
eléctrica, comercio, agrícola y pecuaria, la petrolera y
minera.
Con los recursos financieros generados por la explotación de la riqueza del subsuelo, el Estado venezolano inició
sus actividades empresariales. En este sentido, un antecedente remoto 10 constituyó la creación del Arsenal Naval
de Puerto Cabello en 1905, actual Compañía Diques y Astilleros Nacionales. A esta primera experiencia se sumaron
posteriormente el establecimiento del Banco Agrícola y
Pecuario y el Banco Obrero durante el año 1928. Este proceso de crecimiento del ámbito estatal continuó durante
los años siguientes.
En la década de los cincuenta se intensificó con las
obras de la siderúrgica, la electrificación del Caroní y la petroquímica. No obstante, fue en la década de los setenta
cuando se observó la mayor expansión del sector público
empresarial, ya que como resultado de los más altos
ingresos fiscales procedentes del sector petrolero se acometió un agresivo plan de inversiones con la formulación
del V Plan de la Nación. Este plan contempló la ejecución
de obras tales como el Plan IV de SIDOR, la ampliación de
las instalaciones de generación eléctrica en el río Caroní, la
Planta Centro y el Desarrollo Uribante-Caparo de CADAFE, las ampliaciones de ALCASA y VENALUM y la creación de numerosas empresas industriales y fondos de financiamiento. Asimismo, se creó el Fondo de Inversiones
de Venezuela, con la triple finalidad de: segregar del circulante interno parte de los nuevos recursos; financiar el
componente importado de los proyectos correspondientes
a los sectores básicos de la producción; y, cubrir un amplio
programa de cooperación financiera internacional. En
igual sentido, en 1974 se nacionalizó la explotación de mineral de hierro y en 1975 se adoptó la decisión de que el
80
Estado asumiera el control de la industria y comercio de
los hidrocarburos.
Por otra parte, no podemos dejar de mencionar el fracaso del sector privado en el manejo de ciertas empresas
como otra de las causas que ha influido en la expansión del
dominio estatal empresarial, situación que se ha registrado
particularmente en el ámbito bancario.
1.6.
Sistema financiero y circulación monetaria
Aun cuando el tema referente al sistema financiero será objeto de posteriores comentarios, no podemos dejar
de mencionar los grandes cambios registrados como consecuencia del desarrollo económico ocurrido durante estos años. De un sistema financiero limitado a un pequeño
número de bancos comerciales, algunos de ellos autorizados para emitir billetes, se pasó a un sistema integral con
un Banco Central como gran ente rector; la Superintendencia de Bancos, como institución de supervisión y control; el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria, como institución de amparo a los ahorristas y de
apoyo al sistema bancario; una banca comercial caracterizada por un considerable número de institutos, cada uno
de ellos con una gran cantidad de oficinas; una banca hipotecaria inexistente hasta 1958; así como un apreciable número de otras empresas financieras tales como las sociedades financieras, las sociedades de capitalización, las
compañías de seguro, las empresas arrendadoras, las instituciones de crédito gubernamental y las entidades de ahorro y préstamo.
La expansión financiera antes señalada ha sido particularmente intensa en el caso de los bancos comerciales,
los cuales han aumentado sus depósitos de Bs, 217 millones en 1940 a Bs. 358.478 millones para 1989 y sus coloca81
ciones e inversiones superan para 1989 la cifra de
Bs. 280.800 millones.
A su vez, el país cuenta con una banca hipotecaria, especializada en el financiamiento de la industria de la construcción y actividades conexas. Para fines de 1989 las captaciones de la banca hipotecaria se aproximaban a los
Bs.59.000 millones y su cartera de préstamos a los
Bs.43.400 millones.
Por su parte, el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, orientado a la captación de ahorros para el financiamiento de la vivienda, cuenta en la actualidad con un monto de ahorros captados que supera los Bs. 32.700 millones
de bolívares.
En igual forma las sociedades financieras, cuyo saldo
de captaciones para 1989 alcanzó una cifra superior a los
Bs. 66.200 millones.
La política gubernamental de contribuir a la diversificación de la producción, se ha venido implementando en
el campo crediticio mediante organizaciones especializadas que suplen financiamiento a largo, mediano y corto
plazo, para fines industriales, agrícolas u otros propósitos.
En este sentido podemos mencionar, entre otros: el Banco
Industrial de Venezuela, fundado en 1937; la Corporación
Venezolana de Fomento, creada en el año 1946 y hoy día
en proceso de liquidación; el Instituto de Crédito Agrícola
y Pecuario; el Banco de Desarrollo Agropecuario, creado
en 1967; la Corporación de Desarrollo a la Pequeña y Mediana Industria; el Fondo de Financiamiento de las Exportaciones; el Fondo de Desarrollo Urbano; y, los fondos de
Crédito Agropecuario y el de Crédito Industrial, todos establecidos en la década de los años 70.
En cuanto a la liquidez monetaria se refiere, ciertamente, el mayor crecimiento económico del país y el au82
mento de la población han determinado una mayor necesidad de medios de pago. De esta forma la liquidez en poder
del público ha aumentado de Bs. 271 millones en 1941 a
Bs. 446.667 millones en 1989. Además del aumento absoluto registrado en la liquidez han ocurrido cambios en su
composición, se ha intensificado el uso del cheque como
medio de pago y asimismo, se ha hecho de uso corriente la
utilización de instrumentos financieros y nuevas modalidades de captación y asistencia crediticia, algunas de las cuales eran inexistentes a principios de los cuarenta, entre los
cuales están los certificados de ahorro, los fondos de activos líquidos y de participación, las mesas de dinero y las
tarjetas de crédito, sin dejar de mencionar la importancia
que tuvo la cédula hipotecaria durante las décadas de los
sesenta y setenta.
Por otra parte, con el objeto de facilitar la cancelación
de los saldos interbancarios, el 15 de abril de 1941 se estableció en Caracas la primera Cámara de Compensación y le
correspondió al Banco Central su operatividad. Posteriormente, en 1945 inició sus operaciones la de ~aracaibo, inicialmente con sede en la sucursal del Banco de Venezuela
en esa ciudad y hoy día en la sucursal del Banco Central de
Venezuela en esa localidad. Para la fecha operan 21 cámaras de compensación distribuidas en el territorio nacional.
Es de hacer notar que en contraste con la rápida expansión mostrada por el sistema financiero institucional,
el desarrollo del mercado de capitales ha sido sustancialmente menor, no obstante los esfuerzos realizados para su
fortalecimiento. En 1947 se creó la Bolsa de Comercio de
Caracas y en 1958 la Bolsa de Comercio del Estado Miranda, la cual posteriormente se fusionó con la primera; y, en
el año 1973 se promulgó la Ley del Mercado de Capitales la
cual contempló la creación de la Comisión Nacional de
Valores.
83
1.7.
Precios
Antes del año 1936 no existían índices numéricos de
. los precios en Venezuela y fue en ese año cuando el Dr.
Ramón Tello, entonces Director de Economía y Finanzas
del Ministerio de Hacienda, elaboró un primer intento de
índice de precios al por mayor. Posteriormente, la Dirección de Estadísticas del Ministerio de Fomento bajo la conducción del profesor José Antonio Vandellós realizó un
primer intento de índice de precios venezolanos al por mayor con base en el año 1913, el cual incluía el promedio
aritmético simple de 45 artículos. Establecido el Banco
Central de Venezuela, inició la elaboración y publicación
de un índice de precios al por mayor, con base en el año
1938, a objeto de tomar en consideración los cambios ocurridos en la estructura económica venezolana y, particularmente, la influencia del sector petrolero. Este índice ponderado incluía 65 artículos, de acuerdo a los precios de
contado vigentes en Caracas. Años después el Banco Central elaboró un nuevo índice de precios al por mayor que
sustituyó al antiguo .con base en el año 1968.
Por su parte y en relación al índice del costo de la vida,
fue en el año 1951 cuando el Banco Central inició los primeros cálculos tentativos sobre esta materia.
El análisis de los índices mencionados señala que si
bien durante el período de postguerra la mayoría de los
países en desarrollo y, particularmente los de América Latina, acusaron alzas significativas en sus niveles de inflación, en el mismo lapso Venezuela experimentó un comportamiento similar al de las economías altamanente
industrializadas caracterizado por una gran estabilidad e!l
los precios. La causa fundamental de este fenómeno puede
atribuirse a la alta disponibilidad de recursos externos con
los que contó la nación, lo cual conjuntamente con la sobrevaluación del bolívar permitió que el país pudiera abas-
tecerse de artículos más baratos procedentes del exterior
complementando así la insuficiencia de la producción interna. Por otra parte, desde el punto de vista monetario, el
significativo volumen de importaciones actuaba como un
elemento moderador del crecimiento del circulante, ya
que las emisiones del Banco Central volvían rápidamente a
las taquillas del Instituto a través de las compras de divisas
por parte del público. Un proceso de estabilización del circulante muy distinto a aquél dirigido hacia la remesa
de capitales.
Posteriormente, durante el decenio de los años sesenta con motivo del acentuado proceso de sustitución de importaciones de bienes de consumo y de la devaluación que
experimentó el bolívar durante el lapso de 1960-1964, se
produjeron alzas de precios en los artículos de consumo y
en rubros tales como maquinarias, equipos y materias primas procedentes del exterior, lo que incidió moderadamente sobre los precios internos.
No obstante 10 antes dicho, fue a partir de la década de
los setenta, particularmente a mediados de la misma, cuando se observó un aumento de importancia en los precios
internos, el cual estuvo determinado por una serie de factores de carácter externo así como en otros de tipo interno. En cuanto a los primeros, podría mencionarse el efecto
de la inflación importada por las mayores presiones inflacionarias que registraron durante esos años los países industrializados y por nuestra alta dependencia del exterior
tanto en el caso de materias primas como de productos
manufacturados y bienes de consumo. Al factor antes señalado habría que añadir la revaluación que experimentaron las monedas de una serie de países europeos y el]apón
mientras que, por el contrario, la moneda norteamericana
mostró indicios de debilidad frente a 10 cual el bolívar virtualmente no registró alteraciones.
85
A estas razones de genuino carácter externo habría
que añadir una, que si bien es de competencia nuestra, fue
adoptada en razón de compromisos externos, el cambio en
la estructura del arancel de aduana que de específico pasó
e ad-ualorem, lo que significó que los bienes que se importaban tenían que liquidarse en base al precio de adquisición
externo más los costos de transporte y de seguro, y no en
relación a su peso como era la modalidad anteriormente predominante.
Como resultado del conjunto de elementos anteriores
el índice de precios al por mayor de bienes importados
acusó una tasa promedio de crecimiento de 4,5% durante
el lapso 1960-1970, mientras que para el período 19701973 su aumento fue de 7,7%, con la particularidad de que
eh el año 1974 el incremento fue de 16%.
En relación a las causas de origen interno se encuentra
el marcado desbalance que se produjo entre la oferta y demanda internas ante la rigidez de la primera, lo cual motivó que la producción de una serie de renglones básicos
permaneciera relativamente estancada frente a un pronunciado incremento en la demanda interna. Por su parte,
también estuvieron presentes elementos de tipo monetario que favorecieron la expansión de la demanda doméstica. En efecto, durante esos años la liquidez monetaria creció a una tasa muy superior a la del producto territorial
bruto, lo cual en parte fue el reflejo de los cuantiosos recursos de que dispuso el Estado por el alza de los precios
del petróleo que ocurrió durante esa etapa, además de que
en el mismo campo financiero ciertos factores, entre ellos
la reforma de la Ley General de Bancos en 1974 elevó la
potencialidad de endeudamiento de la banca respecto a su
capital pagado y reservas, contribuyendo a la expansión
del crédito bancario y consecuentemente en el acrecentamiento de la liquidez.
86
Para fines de la década de los setenta el mercado petrolero dio muestras de una marcada debilidad, situación
que se ha mantenido a 10 largo del decenio de los ochenta
salvo algunos años de excepción, tales como 1979 y 1980.
La inestabilidad y general tendencia al deterioro del mercado petrolero, conjuntamente con situaciones relacionadas con la deuda externa, su forma de contratación y pago,
hicieron necesaria la adopción de medidas cambiarias que
han encarecido sustancialmente las importaciones y ha determinado en buenaparte la inflación característica durante la década de los ochenta. No obstante 10 antes dicho, los
precios internos se han visto también afectados por la
adopción de algunas medidas, tales como las implementadas durante los años 1979-1980, cuando se aplicaron políticas de liberación de precios y aumentos compulsivos en
los sueldos y salarios. Igualmente, la reciente implementación del programa de gobierno del Presidente Carlos Andrés Pérez, en concordancia con el Fondo Monetario Internacional, ha aumentado los precios de los bienes y
servicios ofrecidos por las empresas públicas y ha tendido
a una liberación de precios internos y tiene como objetivo
elevar a niveles internacionales los precios de aquellos productos comercializables en el mercado foráneo.
2.
El sector petrolero y el desarrollo industrial venezolano
En la sección anterior hemos mostrado los cambios
cuantitativos más relevantes que ha mostrado la economía
venezolana durante estos cincuenta años. Para esa época
Venezuela era un país agrícola y pastoril, con una economía de tipo primitivo basada en el café, el cacao y la ganadería, a pesar de que la producción petrolera comenzaba a
adquirir importancia. Con el objeto de ubicar la economía
venezolana en las distintas etapas de desarrollo según los
modelos teóricos concebidos para este fin, Alfredo Machado Gómez -en un ensayo publicado en 1966 por el Banco
87
Central de Venezuela, con motivo de celebrar los veinticinco años del Instituto- utilizó el esquema de análisis de
Rostow, según el cual se divide la historia del crecimiento
económico en etapas y se cataloga el grado de evolución
económica y social de los países en: la sociedad tradicional,
el período de transición y el despegue. De acuerdo al análisis realizado por Alfredo Machado en su oportunidad, la
sociedad tradicional en Venezuela correspondía al lapso
comprendido entre el final de la dominación española y la
muerte de Gómez; el período de transición lo ubicó entre
el final de la dictadura gomecista y el año 1940, cuando se
crean instituciones como el Banco Central, concluyendo
que la Venezuela de esos momentos se encontraba en la
etapa del despegue, a partir de la cual puede una economía
alcanzar un crecimiento autosostenido e impulsado por
sus propios medios.
El Dr. Ernesto Peltzer complementó el esquema anterior con el análisis del modelo de Karl Buecher, representante de la escuela histórica alemana, el cual distingue entre la economía casera autosuficiente tradicional; la
economía territorial, con un núcleo urbano como centro
de comercialización; y, la economía nacional y la supranacional o mundial. De acuerdo a este esquema -expuso el
Dr. Peltzer- en el caso de Venezuela no se pasa de una
economía territorial a una nacional, sino que la economía
mundial mediante la explotación petrolera se inserta en
nuestro medio antes de que las distintas regiones económicas se hubieran integrado en una economía nacional. De
esta forma el país se incorpora a la economía mundial a
través de la exportación petrolera sin que previamente se
hubiera producido una integración nacional propiamente dicha.
2.1.
El sector petrolero
La historia de Venezuela durante el presente siglo ha
estado íntimamente ligada a la explotación de los recursos
88
del subsuelo. La actividad extractiva, particularmente la
petrolera, ha sido causa fundamental de las transformaciones experimentadas en el país, en razón de su elevada productividad fiscal, en la generación de divisas y en los saldos
activos de la balanza de pagos, así como por su contribución directa a la inversión interna y por el efecto multiplicador que de ella se ha derivado. El volumen de la producción de petróleo, los precios de ese combustible, los
incrementos en la participación fiscal de su explotación y
la forma como se han canalizado estos recursos, marcan
etapas en el crecimiento de las magnitudes reales y monetarias del país.
Para 1940 la producción se situaba ya en un promedio
de 500.000 barriles diarios, el precio promedio por barril
era de un dólar y la nación percibía alrededor de veinte
centavos de dólar por barril.
Durante estos últimos cincuenta años, múltiples factores tanto de orden interno como externos han influido
en la evoluci6n de la actividad petrolera. Entre los primeros se encuentran los cambios ocurridos en la legislación
petrolera y en la normativa que regula las relaciones del
Estado con las empresas petroleras. En efecto, la década de
los años cuarenta se inicia con un cambio de importancia
en el tratamiento fiscal de la industria petrolera venezolana, al promulgarse en 1942 la Ley de Impuesto sobre la
Renta yen 1943 la reforma a la Ley de Hidrocarburos. Ambas iniciativas fueron acometidas durante el gobierno del
Presidente Isaías Medina Angarita en un marco internacional favorable, como fue la intensificación de la demanda
petrolera provocada por la Segunda Guerra Mundial e, internamente, apoyada por la firme voluntad del gobierno y
de la oposición de obtener una mayor participación del Estado en la explotación de sus hidrocarburos. Con la promulgación de la Ley de Impuesto sobre la Renta se creó el
89
instrumento esencial que años más tarde daría sus frutos a
base de sucesivas enmiendas a su concepción y tarifas.
La promulgación de esta nueva Ley de Hidrocarburos
por el Presidente Medina Angarita ocasionó un interesante
debate público, comprensible si se piensa en la trascendencia que este instrumento jurídico tuvo para la economía
nacional. El 13 de marzo entró en vigencia esta ley, la cual
fue calificada por el entonces Ministro de Fomento, Eugenio Mendoza, como creadora de "nuestra independencia
económica" y por la oposición como "ley-convenio". En
principio, hubo reconocimiento a ciertas ventajas, tanto
de orden económico como jurídico, que se derivaban para
la nación de la nueva ley. Entre éstas se citaron la conversión y unificación del régimen legal aplicable a todas las
concesiones petroleras; la elevación de la regalía desde un
octavo a una sexta parte del volumen del petróleo extraído o su equivalente en valor; el reconocimiento del transporte por oleoductos como un servicio público; la aceptación del principio de que el Estado ha de ejercer una
permanente vigilancia y control de las operaciones de los
concesionarios; la eliminación de la cláusula de exoneración al pago de los derechos de aduana contenida en los
contratos; y se logró que los concesionarios se obligaran a
refinar localmente una décima parte del petróleo extraído.
Frente a este conjunto numeroso de ventajas, una minoría
unificada del Congreso Nacional, encabezada por el entonces diputado Juan Pablo Pérez Alfonzo, salvó su voto al
aprobarse la reforma a esta ley por considerar que las ventajas que con ella obtenían las empresas petroleras superaban a las que se derivaban para la Nación. Como argumentos en contra de la Ley se aducía, entre otros, que se
otorgaba a los concesionarios al momento de la conversión un saneamiento total a los vicios que pudieran tener
sus concesiones, renunciando así a cualquier reciamo que
90
el Estado pudiera tener contra los concesionarios y, por
otra parte, tampoco se lograba lo que se consideraba una
mejor distribución de los ingresos obtenidos por las empresas productoras respecto a las percibidas por el Estado.
Igualmente, en base a la nueva Ley se otorgaron numerosas concesiones y se extendió la vigencia de las existentes
hasta por cuarenta años adicionales.
En octubre de 1945, con el advenimiento de un nuevo
régimen político en el país se iniciaron acciones encaminadas a acrecentar la paticipación fiscal en la producción petrolera. La. primera de ellas fue el cobro de un impuesto
extraordinario a quienes en ese año hubieran obtenido enriquecimientos netos superiores a Bs.800.000. Según el
Dr. Carlos D'Ascoli, Ministro de Hacienda de la época, ese
impuesto fue pagado en un 82% por la industria petrolera.
Posteriormente, en 1947, se estableció un impuesto adicional que aseguraba al fisco una participación mínima
igual a las utilidades obtenidas por las empresas. De esta
forma se cobró por vez primera el llamado impuesto del
50-50, mitad-mitad o fifty-fifty, basado en la filosofía de
que el Estado y las empresas petroleras deberían compartir
beneficios por igual. Esta modalidad impositiva, incorporada definitivamente al Impuesto sobre la Renta en reforma parcial hecha en septiembre de 1948, tuvo el mérito de
ser una iniciativa ingeniosa y novedosa para la época, aplicada y mejorada posteriormente en el escala internacional
y nacional.
En 1958 se modificó nuevamente la Ley de Impuesto
sobre la Renta y se aumentó la participación del Estado en
la renta petrolera hasta situarla en 60%. Posteriormente, y
ante la pesunción de que la integración internacional de la
industria petrolera favorecía la manipulación de sus precios en perjuicio de las recaudaciones fiscales, el Gobierno
91
Nacional formuló algunos reparos a las declaraciones impositivas de las petroleras. El éxito de esta gestión condujo
a que en 1966 el Ejecutivo Nacional fijara unilateralmente
los precios de referencia que sirven de base a fines de
cálculo del Impuesto sobre la Renta. Esta última reforma
ha sido la base para la fijación de nuevos precios y de los
cuantiosos ingresos recaudados del sector petrolero en los
últimos años.
Por otra parte, desde el año 1960 el Gobierno Nacional ratificó una política ya delineada en 1945 -interrumpida a fines de la década de los cincuenta por el régimen de la época- de no otorgar nuevas concesiones y se
comenzaron a estudiar las modalidades sustitutivas de este
mecanismo. En 1967, a través de una reforma de la Ley de
Hidrocarburos se consagró que el Estado podría realizar
explotaciones de este tipo de combustible en forma directa, o a través de la Corporación Venezolana del Petróleo o
mediante contratos de servicios suscritos en esta última,
modalidad sustitutiva del antiguo régimen de concesiones.
Las bases mínimas de estos contratos fueron aprobados
por el Congreso Nacional en 1970. Surgió para la época
una seria preocupación sobre los mecanismos que habrían
de adoptarse para continuar el desarrollo de la industria
petrolera una vez expiradas las concesiones en explotación. Esta materia fue intensamente debatida en los círculos económicos y políticos; y comenzó a esbozarse la posibilidad de una nacionalización.
En el año de 1972 se promulgó la Ley de Bienes Afeetos a la Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos,
con el objeto de asegurar que al restituir las concesiones
de hidrocarburos a la nación, éstas se encontrasen en satisfactorio estado de funcionamiento para garantizar la continuidad de su explotación en condiciones eficientes. Dicha
92
Ley reglamentó y precisó la forma cómo habrían de revertir las distintas concesiones a la Nación. Asimismo, con miras a obtener la máxima garantía al respecto, se estipuló
que los concesionarios de hidrocarburos deberían constituir un fondo a depositar en el Banco Central hasta alcanzar el I 0% del costo aceptado por la Administración de Impuesto sobre la Renta para los fines de depreciación de los
activos sujetos a reversión. Se estableció, igualmente, que
los recursos así depositados sólo podrían ser utilizados para inversiones financieras hechas mediante acuerdo con el
Ejecutivo Nacional en las actividades económicas que éste
determinare, en títulos de la deuda pública o en valores capaces de contribuir al desarrollo económico del país.
En agosto de 1975 el Presidente Carlos Andrés Pérez
promulgó la Ley Orgánica que Reserva al Estado el Comercio y la Industria de Hidrocarburos, por medio de la
cual todas las fases de la industria petrolera quedaban a
cargo de la Nación y se eliminó el régimen de concesiones.
Previamente, el Gobierno Nacional había designado una
comisi6n representativa de todos los sectores políticos y
econ6micos a fin de elaborar las bases de este proceso de
nacionalizaci6n, fundamentalmente con la idea de lograr
un consenso que sirviera de apoyo a tan trascendental decisión. Una vez promulgada la Ley se hizo una oferta formal de indemnización a las empresas petroleras que operaban en el país por un monto superior a los cuatro mil
millones de bolívares, parte en efectivo y parte en bonos
de la deuda pública. Comenz6 un proceso de negociaciones sobre las modalidades de indemnización, traspaso al
Estado de los distintos activos pertenecientes a las empresas concesionarias, así como de los inventarios de petróleo, el cual culminó satisfactoriamente. Asimismo, se
crearon varias empresas operadoras que continuarían realizando la explotación del petróleo, bajo la coordinaci6n
93
de una casa matriz denominada Petróleos de Venezuela
S.A. De este modo concluyó un período de explotación
petrolera en el país por parte de empresas extranjeras que
tuvo una duración de alrededor de sesenta años y se inició
una nueva etapa en nuestra historia económica.
Al igual de los factores internos que hemos mencionado y que han sido determinantes de la evolución de la industria petrolera venezolana durante este medio siglo, en
el campo internacional han ocurrido también una serie de
acontecimientos que han influído en forma importantísima en el desarrollo de este sector.
Ciertamente, la creciente necesidad de petróleo para
fines bélicos ocasionada por la Segunda Guerra Mundial
impulsó la producción y exportación del crudo venezolano. Este proceso de expansión de la industria petrolera
continuó durante los años de inmediata postguerra con
motivo del esfuerzo realizado por la naciones afectadas
por la guerra en reconstruir sus economías. De esta forma
durante toda esta etapa, podría decirse que hasta 1955, la
demanda de petróleo excedía la oferta de este producto en
el mercado internacional y con ello sus precios mantenían
una tendencia alcista, situación que por otra parte se agudizaba ante el control que mantenía un grupo reducido de
empresas sobre el mercado internacional.
Para 1955 empieza a observarse un crecimiento en la
demanda mundial de hidrocarburos, inferior a la oferta y
se inicia un proceso de debilitamiento en el mercado petrolero, situación que se ve interrumpida en 1956 cuando
surge la crisis del canal de Suez. Solucionada esta crisis,
continúa el debilitamiento del mercado por la incorporación de nuevas áreas petroleras especialmente en Africa y
Medio Oriente; la incorporación de la Unión Soviética al
94
mercado de vendedores; la búsqueda de productos energéticos sustitutivos; y la aparición de nuevas técnicas de refinación y comercialización. El conjunto de factores antes
mencionado contribuyó a que la producción superara por
una amplio margen la oferta de hidrocarburos.
Como respuesta a la situación descrita y en la búsqueda de una solución a la tendencia contractiva que reflejaba
el mercado, en 1960 se creó la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), la cual ha constituido la
más exitosa organización creada hasta ahora para la defensa de los precios de una materia prima y que respondió, en
gran parte, a una iniciativa de nuestro país y cuyo vocero
principal fue el Dr. Juan Pablo Pérez Alfonzo, Ministro de
Fomento en el gobierno de la Junta Revolucionaria y en el
de Gallegos, Ministro de Minas e Hidrocarburos en el gobierno del Presidente Betancourt y artífice de la OPEP. La
revista Tbe Economist calificó a esta organización como "el
más exitoso cártel conocido en la historia económica sobre distribución de un solo producto". La idea general implícita en esta organización fue la de evitar el deterioro
que venían experimentando los precios del crudo y productos refinados, en razón de que para esa época la capacidad de producción de petróleo se encontraba por encima
de la demanda mundial y, además, porque debido a razones de conservación interesaba moderar la producción de
este importante recurso agotable, utilizado en forma irracional como resultado de sus bajos precios.
En opinión de un calificado banquero europeo que visitó a Venezuela en la segunda mitad de la década de
los setenta:
... la crisis energética tuvo la virtud de crear conciencia, para
los países industrializados, de que dependían más de lo que
creían del abastecimiento foráneo de algunas materias primas
básicas, entre ellas el petróleo.
95
La situación antes descrita se tradujo en un aumento
sin precedente en los ingresos y consecuentemente en los
gastos del fisco nacional, 10 cual provocó llamadas de alerta de ilustres venezolanos entre los cuales se contaba el Dr.
Juan Pablo Pérez Alfonzo. Una de las mayores preocupaciones de este último, era la de que esos mayores ingresos
podrían causar grandes daños por 10 elevado de sus proporciones; señalaba el despilfarro que afectaba a la nación
y la peligrosa tendencia que se había seguido en este
sentido.
2.2.
El desarrollo industrial venezolano
Puede afirmarse que el proceso de industrialización
venezolano se inicia con el final de la dictadura del general
Juan Vicente Gómez, al impulso de la libertad política y de
la libre discusión de los problemas fundamentales del
país.
Por otra parte, las circunstancias que se derivaron de
la crisis económica de los años treinta, cuando los principales países industrializados adoptaron medidas marcadamente proteccionistas, determinaron que la mayoría de los
países latinoamericanos aplicaran políticas de crecimiento
"hacia adentro", tomando como base de sustentación su
mercado interno. Sin embargo, tal como ha sido señalado
por diversos autores, no podría hablarse en esta etapa inicial de un proceso de industrialización explícito e intencional. En el caso venezolano, los elevados recursos en divisas disponibles para el país desde que se inicia la llamada
era petrolera, hicieron menos perentorio la exigencia de
una agresiva política de sustitución de importaciones. A su
vez, esta circunstancia explica en gran medida nuestro retraso en este proceso, cuando para la época ya varias naciones de América Latina habían avanzado considerablemen96
te en el campo de la sustitución de importaciones; tal eran
los casos de México, Argentina y Brasil, y, en menor grado
de Chile, Colombia y Perú.
No obstante lo antes dicho, para el año 1936 el Dr. Arturo Uslar Pietri había mencionado una frase que recoge el
sentir de muchos venezolanos de la época, la de "sembrar
el petróleo". De esta forma, en 1938, en su discurso con
ocasión de instalar la Escuela Libre de Ciencias Económicas y Sociales en la Universidad Central de Venezuela, el
Dr. Uslar Pietri afirmó:
La riqueza del Estado y nuestra economía toda depende hoy,
en proporción formidable, del petróleo. El petróleo no es ni
una cosecha ni una renta, sino el consumo continuo de un capital depositado por la naturaleza en el subsuelo. Todo capital
que se consume y no se reproduce tiene un término. Ese término de la riqueza petrolera, de la que estamos viviendo, es la más
trágica interrogación que surge en el panorama de nuestro futuro económico y social.
La gran labor es la de aprovechar la riqueza transitoria y decreciente de las minas para transformarla en vqueza productiva ...
Los primeros diez años que siguen a la muerte de Gómez corresponden a los gobiernos presididos por los generales López Contreras y Medina Angarita. Le toca al primero la ardua labor de organizar la nueva estructura
administrativa y de orientación en el área económica, se
iniciaron los primeros censos: industrial, agrícola y pecuario, fue creado el Instituto Nacional de Estadística y en
1937 se fundó el Banco Industrial de Venezuela. Por su
parte, el presidente Medina Angarita asume el poder en
1941, en plena efervescencia de la Segunda Guerra Mundial. Este acontecimiento histórico tuvo profundas repercusiones en la economía venezolana. Por una parte,
aumentó la demanda de combustible y con ello se acrecen97
taron los ingresos externos y la capacidad financiera de la
nación; por otra parte, se creo la conciencia de que era necesario crear fuentes de abastecimento interno, especialmente de manufacturas, con lo cual se hizo evidente la necesidad de impulsar al sector industrial.
El pensamiento de la época en relación a la situación
antes señalada se evidencia en la afirmación que hiciera en
este sentido el Dr. José Antonio Mayobre:
... la guerra europea ha venido a poner de bulto, aún para los
más ciegos, el carácter evidentemente deformado y peligroso
de la economía venezolana. Ha venido a demostrar cómo es de
inestable la situación en un país que depende en su mayor parte de una industria extractiva extranjera y que ha dejado perecer sus fuentes propias de producción ... Estamos frente a un
dilema: producir o perecer ... (1941)
A los numerosos tropiezos propios del inicio de un esfuerzo de esta naturaleza, comunes a la mayoría de los países en desarrollo, como son la escasez de capital, tecnología y mano de obra especializada, se sumaron otras
dificultades específicas, como lo fue el Tratado de Reciprocidad Comercial con los Estados Unidos suscrito en el
año de 1939, posteriormente denunciado formalmente
por Venezuela en 1972 durante la Administración del Presidente Rafael Caldera.
En igual sentido, durante años fue tema de grandes
controversias los posibles efectos adversos de la industrialización del país, en especial durante el lapso que prevaleció el tipo de cambio de Bs. 3,35 por dólar. Se argumentaba que el extraordinario aflujo de divisas procedentes del
sector petrolero al ser monetizados distorsionaba los costos y precios de la producción nacional y dificultaba la industrialización, lo cual aunado a la sobrevaluación de la
moneda, resultado de esta misma situación, hacía difícil las
98
posibilidades de éxito de aquellas industrias orientadas para el mercado externo y la producción para el abastecimiento interno. Este argumento fue sostenido por distinguidos venezolanos como el Dr. Alberto Adriani,
Ministro de Agricultura del general López Contreras quien
afirmaba:
Es mi opinión que el alto cambio de nuestra moneda es la causa
que más ha contribuido últimamente a empeorar la situación
de nuestra agricultura y de nuestra industria... (Alberto
Adriani. Fragmento de carta al Sr. Rodolfo A. Auvert, 1935).
Señalamientos en el mismo sentido lo hicieron personas como el ya mencionado José Antonio Mayobre. Sin
embargo, otros estudiosos en la materia económica como
fuera el caso del Dr. Ernesto Peltzer, sostenía que el aflujo
de divisas petroleras no había afectado negativamente la
industria manufacturera nacional, sino que, en su primera
fase, había reemplazado las divisas no petroleras en el comercio exterior de nuestra economía, tradicionalmente
exportadora y que, por el contrario, creó las condiciones
favorables al aumento del consumo y de la producción de
las industrias manufactureras. Asimismo, sostenía el Dr.
Peltzer que una política formulada con el objeto de reducir los efectos de la explotación petrolera sobre la estructura de nuestra producción interna debería tratar de
limitar dicha actividad en sí y no realizar tan solo manipulaciones del tipo de cambio y -concluyó- que la devaluación provocaría un proceso inflacionario, al final del cual
se establecería aproximadamente la misma relación entre
el poder adquisitivo interno y externo existente antes de la
devaluación.
~
Ciertamente, durante el gobierno del general Medina
Angarita se hicieron meritorios esfuerzos para estimular la
industria doméstica. En 1943 se creó la Junta de Fomento
99
a la Producción, con la función de distribuir recursos públicos para proyectos industriales y agrícolas; en 1946 se
Creó la Corporación Venezolana de Fomento, con el propósito de promover la industrialización y el Estado aplicó
una serie de restricciones a la libre importación con el objeto de proteger la industria existente, entonces muy presionada por el Tratado Comercial con los Estados Unidos,
al que ya hemos hecho referencia.
El conjunto de circunstancias históricas y económicas
antes descrito; la toma de conciencia de que el país debía
acrecentar su base industrial; las decisiones políticas a las
que hemos aludido; la expansión del mercado interno a
consecuencia de los mayores recursos financieros con que
contaba la población por efecto de los mayores ingresos
petroleros, el crecimiento más acelerado de la población y
el estímulo de fa migración europea al país, conformaron
las bases del impulso hacia la industrialización que se hizo
sentir en el país para fines de la década de los cuarenta.
Este impulso industrial continuó durante la dictadura
del general Marcos Pérez Jiménez y el país empezó a centrar su atención en la región de Guayaría. En este sentido
se recuerda un trabajo realizado en 1952 por Milo Perkins,
quien fuera asesor del presidente Roosevelt, bajo el título
Principios de AccJón, en el cual se describen las potencialidades de Guayána y las posibilidades de desarrollo de la región. Muchas de las recomendaciones contenidas en este
documento fueron posteriormente implementadas por el
gobierno del general Pérez Jiménez. Entres estas iniciativas se recuerda la creación del Instituto Nacional de Petroquímica y el Instituto Nacional del Hierro y del Acero. Por
otra parte, se profundizaron las medidas de protección industrial y se crearon diversos organismos estatales de promoción regional. Entre 1950 y 1956 se crearon los bancos
regionales de toro, Los Andres, Guayana y del Zulia.
100
En el año 1958 se reinicia el proceso democrático, el
cual trajo consigo un esquema de industrialización que refleja los lineamientos de esta nueva orientación política.
Su propósito era el de diversificar la economía para hacerla
menos dependiente de los recursos petroleros; la maximización del empleo; una más equitativa distribución del ingreso; la modernización de la estructura económica; y, una
mejor distribución del desarrollo a nivel regional. De esta
forma, la Memoria del Ministerio de Fomento correspondiente a 1958-1959, la cual contiene la Declaración de Política Industrial aprobada en julio de 1959, expresa:
El desarrollo económico del país en forma dinámica y balanceada exige una vigorosa política de industrialización, cónsona
con sus recursos humanos, naturales y financieros. A través de
la industrialización se logra estimular la producción agrícola y
minera por la mayor utilización de materias primas nacionales;
ampliar las oportunidades de empleo bien remunerado y con
ello aumentar el ingreso nacional y mejorar su distribución; finalmente, alcanzar niveles de bienestar más elevados para toda
la población, máxima aspiración de un gobierno democrático.
En materia de fomento industrial, en 1959 J. A. Mayobre entonces Ministro de Hacienda señalaba:
... El país es proteccionista. El país protege sus industrias, necesita protegerlas ... Las generaciones presentes pueden y deben pagar, si es necesario, precios más altos para garantizar al
país una actividad industrial que proporcione ocupación e ingresos suficientes cuando el petróleo disminuya o desaparezca ...
El regreso del sistema democrático coincide con una
coyuntura recesiva en el mercado petrolero y con situaciones de tensión política en naciones cercanas, como fuera el
caso de Cuba con el advenimiento de Fidel Castro al poder
en 1959, instaurando un régimen socialista. Estas circunstancias produjeron un clima de desconfianza y una severa
101
contracción económica. Frente a esta situación se abandonó temporalmetne la libre convertibilidad; igualmente se
suspendieron las garantías constitucionales para favorecer
la aceleración del proceso industrial mediante una definida
política de sustitución de importaciones.
Entre los años de 1960 y 1964 se llevó a cabo un proceso de devaluación y unificación cambiaría, el cual disminuyó las apreciables diferencias de precios que, por razones cambiarías existían entre los productores nacionales y
los importados. Por otra parte, a partir de 1959 se intensificó apreciablemente la ~olítica de protección arancelaria
y se realizó una campaña encaminada a realzar lo que se
producía en el país, labor que fue llevada a cabo por ProVenezuela, organización recién creada entonces.
Dentro de este mismo orden de ideas, en 1958 se creó
CORDIPLAN y en 1960 la Corporación Venezolana de
Guayana (CVG); durante los años siguientes se fundaron
una serie de organismos de estímulo regional tales como
CORPOANDES (1964); CORPOZULIA (1969); CORPORIENTE (1970) Y CORPOOCCIDENTE (1971).
Durante la década de los sesenta se reconoció que el
proceso de industrialización estaba entrando en una etapa
más compleja que la cumplida en los años cincuenta. En
efecto, se empezó a evidenciar una situación en la cual la
producción nacional en bienes de consumo prácticamente
abastecía al mercado interno, en contraste con lo que ocurría en el caso de bienes intermedios y de capital. Igualmente, se puso de manifiesto la dependencia operacional
de la industria establecida de insumos importados, lo cual
'imprimía una gran rigidez al proceso industrial.
De acuerdo a lo antes dicho, la atención se centró en
racionalizar el proceso industrial para lo cual se esgrimió la
tesis de la integración vertical; se insistió en la política de
102
sustitución de importaciones dirigida fundamentalmente
hacia los sectores de bienes intermedios y de capital; y se
promocionó el desarrollo de una industria pesada, tecnológicamente más compleja, la cual eventualmente tendría
que competir en el exterior, por lo que se impulsaron las
industrias básicas del Estado, como fue el caso de la siderúrgica y petroquímica.
Igualmente, en esta época la tesis de la integración
económica latinoamericana adquiere gran popularidad como medida de contrarrestar las limitaciones impuestas por
la dimensión de los mercados nacionales al proceso de industrialización. Fue motivo de grandes controversias la decisión de que Venezuela se incorporara a la ALALC al adherirse al Tratado de Montevideo. Los empresarios temían
que el país se adscribiera a un convenio que pudiera afectar negativamente a la industria nacional; se consideraba
que en muchos ramos la industria doméstica no podría
competir con la de los otros países de la ALALC y se mencionaba como ejemplo el caso de la textil; por otra parte,
se consideraba exagerado el tratamiento preferencial que
se le daba a ciertas naciones de menor desarrollo relativo.
En esta materia el Banco Central de Venezuela realizó una
intensa labor de divulgación y de análisis en áreas tales como: la cambiaría, monetaria y mecanismos de pagos
intrazonales,
Con la década de los setenta los ingresos externos del
país aumentaron considerablemente como consecuencia
de los incrementos de los precios petroleros. La economía
experimentó un auge que duró hasta fines de 1977 para
luego declinar y entrar en una etapa de estancamiento que
perdura hasta hoy día. En el año 1974 se triplican los precios petroleros y ante esta situación de expansión financiera el gobierno inició un extenso plan de inversiones el cual
estuvo muy vinculado con el desarrollo de una industria
103
pesada básica bajo control gubernamental, concebida en
función de una serie de recursos naturales de su propiedad,
como es el caso del mineral de hierro, el gas natural y la
energía hidroeléctrica.
El V Plan de la Nación, asociado al programa de desarrollo denominado La Gran Venezuela, contemplaba: la ampliación de la industria siderúrgica en un proyecto contenido en el denominado Plan 4 de SIDOR; el desarrollo
eléctrico, mediante el aprovechamiento hidroeléctrico del
río Caroní; y, el desarrollo de la industria del aluminio, a
través de las empresas ALCASA y VENALUM.
Los proyectos antes indicados se caracterizan por sus
largos períodos de maduración y por su elevado componente importado. Para su financiamiento contaron inicialmente con aportes presupuestarios y créditos del FIV y de
fuentes externas; posteriormente, estas últimas se convirtieron en la fuente fundamental de recursos de estas empresas. Ciertamente, como 10 señalara la revista Business
Week en su edición del 29 octubre de 1984, los principales
bancos internacionales estaban dispuestos a financiar cualquier proyecto que"oliera a petróleo". Durante una época
privó el criterio gubernamental de la conveniencia de un
mayor endeudamiento externo en previsión de un futuro
proceso inflacionario mundial, 10 cual se reafirmaba por la
situación entonces reinante en el mercado internacional
de tasas de interés reales negativas. Según esta concepción
de política económica, el mercado petrolero continuaría
en expansión y los mayores recursos que se percibirían en
el futuro se destinarían en su momento a amortizar esta
deuda pública; desafortunadamente, estas apreciaciones
de largo plazo no se cumplieron.
La percepción que privaba a mediado de los años setenta sobre el proceso industrial venezolano, se resume en
la siguiente declaración del Dr. José Antonio Mayobre:
104
La evolución del desarrollo industrial ha seguido el patrón que
caracteriza en la época actual a los países medianos y en vías de
desarrollo. Se ha comenzado con bienes de consumo, no durables y durables, para abastecer el mercado interno y se ha ido
pasando luego a los productos intermedios y bienes de capital
en la medida en que el propio mercado interno para estos productos se amplia, en que los recursos naturales del país ofrecen
ventajas competitivas para posibles exportaciones ... Venezuela se encuentra actualmente en el umbral de esta segunda
etapa, con realizaciones y proyectos ambiciosos en materia de
siderúrgica y del aluminio ... (Mayobre: Desde 1936 hasta nuestros días. 1976).
Como resultado de esta política industrial, todos los
sectores productivos elevaron inicialmente su ritmo de
crecimiento, pero la demanda interna lo hizo a una tasa
aún mayor. Pronto se empezaron a evidenciar cuellos de
botella y factores de estrangulamiento, particularmente en
el caso de la industria manufacturera. La rigidez de la producción para acompañar el aumento que mostró la demanda de manufacturas produjo un fuerte aumento de importaciones y una caída en las exportaciones, ya que gran
parte de la producción doméstica era consumida internamente. De acuerdo a lo anterior, se fue generando un creciente déficit comercial que pudo ser cubierto mientras
que la situación del mercado petrolero así lo permitió. La
manifestación de este desequilibrio externo fue un factor
determinante en el cambio de la política económica de los
años siguientes.
En efecto, en respuesta a la situación antes descrita, en
1979 se liberaron los precios de una serie de manufacturas
que habían estado sujetas a controles y complementariamente se rebajaron las tasas arancelarias. El efecto inmediato de esta medida fue la activación de una espiral
precios-salarios; con ello se encarecieron las manufacturas
nacionales y el sector industrial perdió competitividad
105
frente a la producción externa, no obstante 10 cual el tipo
de cambio permaneció inalterado durante los diez años
siguientes.
En definitiva, podríamos concluir que como en casi
todos los países de América Latina, el desarrollo industrial
venezolano durante este medio siglo respondió al modelo
sustitutivo de importaciones de bienes de consumo. Igualmente, puede afirmarse que nuestro proceso de industrialización ha respondido a las siguientes características
fundamentales:
- Una actividad industrial cuya expansión ha reposado en la demanda interna y en la sustitución de importaciones. Sólo al sector de las industrias básicas y al petrolero se les ha asignado un carácter exportador, para 10 cual
se ha argumentado en base de las aparentes ventajas comparativas del país en estas áreas.
- Una estructura productiva que se ha distorsionado,
puesto que en respuesta a las características del consumo,
influenciado por la desigual distribución del ingreso, ha
avanzado con gran diversificación en las manufacturas de
consumo con alto componente importado mientras que
ha crecido insuficientemente en manufacturas intermedias
y aun menos en la de bienes de capital.
- Amplio amparo gubernamental, en algunos casos
materializado no sólo en una elevada protección a base de
derechos de importación y contingentamíento, sino también por la exoneración de derechos sobre materias primas y bienes de capital. El financiamiento de las organizaciones crediticias gubernamentales ha estado también
presente en la mayoría de los proyectos industriales que se
han acometido.
106
- Elevados precios al consumidor, en razón de los altos costos derivados de las reducidas escalas de producción
en nuestro medio y de la existencia de un mercado cautivo, donde la competencia interna y externa ha sido
poca.
Con todas estas deficiencias, comunes a procesos similares llevados a cabo en casi todas las naciones y que constituyen 10 que normalmente suele llamarse "el precio de la
industrialización", el país ha venido avanzando significativamente en el campo de la industria manufacturera. Al
efecto, se han alcanzado algunas metas, tales como:
a)
Se ha logrado absorber y capacitar mano de obra nacional en cantidades apreciables y se han creado fuentes permanentes de empleo, contribuyendo así a la solución de uno de los problemas sociales más graves
que ha confrontado el país;
b) la calidad de la producción ha venido mejorando. En
muchos casos los precios y la calidad de los productos
nacionales son prácticamente similares a los procedentes de naciones con larga tradición industrial;
e) se ha sustituido un volumen apreciable de importaciones, al punto que en ocasiones se ha declarado que en
Venezuela se ha concluido el proceso de sustitución
de importaciones de bienes de consumo y hemos iniciado el de sustitución de bienes intermedios y de capital. Por otra parte, actualmente se ha delineado una
nueva estrategia de desarrollo industrial orientada
fundamentalmente hacia el mercado externo, cuyas
consecuencias en el abastecimiento y estructura de
precios internos se manifestarán en el futuro.
107