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The Center for Migration and Development
Working Paper Series • Princeton University
El Correo en la Republican Dominicana:
Vida, Pasion, Muerte (¿y Resurreccion?) de un Servicio Publico
by
Julio Sánchez Mariñez, Ph.D.
September 2008
CMD Working Paper #08-05o
CENTER FOR MIGRATION AND DEVELOPMENT PRINCETON UNIVERSITY PROYECTO INSTITUCIONALIDAD Y DESARROLLO 1 ESTUDIO DE CASO EL CORREO EN LA REPUBLICA DOMINICANA: VIDA, PASION, MUERTE (¿y RESURRECCION?) de un SERVICIO PUBLICO Julio Sánchez Maríñez, Ph. D. BORRADOR 1 JULIO 2008 1
El proyecto Institucionalidad y Desarrollo se realiza bajo la dirección del Dr. Alejandro Portes, del Center for Migration and Development. Princeton University, con equipos de investigadores en Argentina, Chile, Colombia, México y República Dominicana. El autor es integrante del equipo de investigadores convocados por el Centro de Investigación Económica y Social (CIES), en República Dominicana, junto a los doctores Pedro Luis Castellanos, Rolando Guzmán y Wilfredo Lozano, siendo este último el Director Ejecutivo del CIES. Resumen Indice Introducción Análisis Institucional Antecedentes históricos Contexto socio‐económico Contexto institucional Servicio postal en República Dominicana El Servicio Postal en el plano internacional Balance sobre el Servicio Postal en República Dominicana Discusión Anexos Bibliografía INTRODUCCION El presente estudio de caso forma parte del proyecto Institucionalidad y Desarrollo que se realiza bajo la dirección del Dr. Alejandro Portes, del Center for Migration and Development en Princeton University. Este proyecto comprende el estudio de casos en cinco países, Argentina, Chile, Colombia, México y República Dominicana, con el propósito de realizar un análisis comparativo las mismas en términos del desarrollo institucional y la correspondencia entre este y el funcionamiento organizativo de entidades públicas en estos países, así como de su posible aporte al desarrollo económico‐social. Dicho análisis se inscribe en la tradición neo‐institucional en sociología y sociología económica, particularmente en el marco de referencia desarrollado dentro de dicha tradición por el Dr. Portes 2 . En su enfoque Portes intenta clarificar la definición de “institución”, diferenciando, al mismo tiempo que relacionando la misma otros elementos de su contexto más amplio de la cultura y la estructura social. Los casos seleccionados en la República Dominicana corresponden a la entidad regulatoria de la aeronáutica civil (Instituto Dominicano de Aviación Civil), la entidad rectora y de los servicios de salud (la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Civil), la agencia responsable de la administración y/o recaudación de los principales impuestos internos y tasas (la Dirección General de Impuestos Internos) y la agencia responsable del servicio postal (el Instituto Postal Dominicano). Además de compartir un marco conceptual común y, derivado de este, una noción de problema (o problemática), estos estudios comparten una misma estrategia metodológica 3 , fundamentalmente cualitativa, que descansa en el análisis documental (principalmente de literatura oficial consistente en documentos jurídicos y técnicos, informaciones de prensa escrita y las entrevistas enfocadas (a actores e involucrados directos e informantes clave). El análisis también comparte, en su tramo más formalizado, el empleo del Análisis Cualitativo 2
Portes Alejandro.‐ Instituciones y Desarrollo: Una revisión conceptual. Cuadernos de Economía Nº 45. 2006. 3
Portes, Alejandro y Smith, Lori. (2007). Las causas del éxito o fracaso de las instituciones latinoamericanas. Princeton University. Marzo. Ver también, Portes, Alejandro y Smith, Lori (2008). Institutions and Development in Latin America: A Comparative Analysis. Published. Studies in Comparative International Development, Volume 43, #2, June. Comparado (Qualitative Comparative Análisis, o QCA, por sus siglas) 4 , que sobre la base del álgebra booleana se propone identificar la factores que en una combinación determinantes o irrelevantes respecto de la emergencia de un resultado particular. El QCA ha desarrollado además una variante basada en el algebra de conjuntos difusos (fuzzy set algebra) 5 que permite considerar los factores determinantes no sólo en términos dicotómicos (presencia o ausencia) sino en diversos grados. ANÁLISIS INSTITUCIONAL Pendiente 4
Ragin, Charles C. (1989). The Comparative Method: Moving Beyond Qualitative and Quantitative Strategies. Berkeley, CA: University of California Press. Ver también a Ragin, Charles C. & Larry Griffin, (Editores) (1994). Formal Methods of Qualitative Analysis. Número especial de Sociological Methods and Research 23, 1. 5
Ragin, Charles C. (2000). Fuzzy‐Set Social Science. University of Chicago Press. Mientras haya carteros, la vida tendrá encanto. William James ANTECEDENTES HISTÓRICOS No hay evidencias de que los pobladores de La Española contaran con algún sistema de correos como lo tuvieron en “Tierra Firme” los aztecas y, sobre todo, los incas. Ni en las Crónicas de Indias ni en las Relaciones Históricas relativas a la Isla se encuentra mención alguna de tal posibilidad. La primera organización administrativa diseñada por la Corona española para las tierras en conquista y colonización en el continente americano se produjeron con la creación, en 1503, de la Casa de la Contratación, que al ser establecida sus oficinas principales en Sevilla devino en llamarse Casa de Contratación de Sevilla. Sin embargo, la misma fue, ante todo, una institución comercial para el intercambio entre la península ibérica y las nuevas colonias. La primera carta despachada desde América a Europa lo fue el Memorial enviado el 30 de enero de 1494 por el Almirante Colón a los Reyes Católicos por vía del capitán de la nave Marigalante que partía desde la villa de La Isabela hacia España. Pero no fue sino hasta el 14 de mayo de 1514 cuando fue nombrado el Doctor Lorenzo Galíndez de Carvajal como Correo Mayor de Indias mediante Real Cédula emitida en esa fecha. Posteriormente, mediante las Leyes de Indias emanadas del Consejo de Indias, del Ministerio de Indias, de las Audiencias, de los virreyes y de los propios monarcas españoles, se reglamento el funcionamiento del correo español en América con “las mismas garantías y respetos que merecía el Correo en España”. 6 Además de las medidas contenidas en las Leyes de Indias, se adoptaron muchas otras por medio de Reales Cédulas y de ordenanzas (contenidas en el Cedulario de Indias), las cuales reflejan las distintas dificultades encontradas en el servicio de correos. El funcionamiento del correo estuvo sujeto a frecuentes quejas que implicaban además su naturaleza monopólica, por lo que, por disposición de Felipe V, quien encaraba en 6
Ensayo histórico sobre la legislación de los Estados Españoles de Ultramar. Colección de documentos inéditos relativos al descubrimiento, conquista y organización de las antiguas posesiones de ultramar. Tomo V, pág. 5. esos tiempos crecientes gastos debidos a la guerra de Sucesión Española que duró desde 1701 hasta 1713, se arrendó el servicio de correo a Don Diego de Murga, Marqués de Montesacro, arrendamiento que duró desde 1707 hasta 1711. Posteriormente el servicio fue arrendado a Don Juan Francisco Goyeneche. Este sistema de arrendamientos prosiguió hasta que con Carlos III se adoptó el sistema de Correos Marítimos, por Real Cédula de 1764, seguida luego por la Real Ordenanza del Correo Marítimo de 1777. Como parte de este sistema, Santo Domingo jugó un papel importante como puerto de transito en las comunicaciones entre las colonias y la metrópoli. Este sistema de Correos Marítimos fue celebrado como un gran logro de la Corona española, pero fue puesto en jaque entre los años 1782 y 1783 en medio de la guerra entre España y Francia con Inglaterra. En esos años, la situación económica y política de Santo Domingo fue cada vez más penosa y el correo no escapó a la misma. 7 Con la cesión de la parte oriental de la isla de La Española a Francia, mediante el Tratado de Basilea de 1795, desapareció todo servicio de correo sistemáticamente organizado. Con la dominación haitiana desde 1821, se estableció en 1826 una Dirección General de Correos en Puerto Príncipe y Direcciones Particulares en los Cayos, Cabo Haitiano y Santo Domingo. En las demás comunes el correo estaba a cargo de Consejos de Notables. El correo era una función militar a cargo de “gendarmes” especializados en tales menesteres. Desde la Independencia en 1844 Tras la independencia como República Dominicana, en 1844, la legislación dominicana no registra medida alguna respecto del servicio de correo hasta 1850, cuando el presidente Buenaventura Báez establece mediante decreto un Reglamento para la 7
La ocupación francesa de las tierras más occidentales de la isla se acentuó desde inicios del siglo XVII, cuando para enfrentar el comercio prohibido por la Corona española, o contrabando, entre las poblaciones al norte y occidente de la isla y los competidores europeos de España, especialmente los franceses, se ordeno despoblar esas tierras, con las llamadas devastaciones de 1606, trasladando a la parte este de la isla a las poblaciones de Montecristi, Puerto Plata, Bayajá y Yaguana. Sujeta exclusivamente al débil e inconsistente intercambio comercial con la correspondencia de ultramar. En 1851, el propio Báez dispuso la creación de una Administración General de Correos, en Santo Domingo, administraciones dependientes de la primera en Azua, Santiago, La Vega y el Seybo (conformando una regionalización del país) y con administraciones subalternas de estas en unas 21 localidades. En este mismo decreto se definieron los servicios, se fijaron las tarifas, y se especificaron los sueldos y gratificaciones al personal involucrado, entre otros detalles. El importe por la correspondencia se cobraba en función de la distancia pero no se contaba aun con sellos postales propios del país. En 1852 se establecieron las primeras rutas marítimas para correo internacional, con Saint Thomas como puerto de enlace de nuestro país con el resto del mundo. Con la Anexión a España, en 1861 las autoridades españolas organizaron el correo según el sistema operado en las otras colonias antillanas, Puerto Rico y Cuba, empleándose los sellos postales de la última. Al producirse la Restauración de la República, el presidente José Maria Cabral dictó el Decreto no. 879 estableciendo la Administración de Correos y disponiendo de las tarifas y el uso de sellos para el franqueo. Desde entonces, con sus alzas y bajas, el sistema de correos funcionó en el país con las limitaciones propias de su escaso desarrollo socio‐
económico, sin escapar a los avatares de toda nuestra economía y sociedad por el resto del siglo XIX y hasta la ocupación militar norteamericana en 1916. En la primera década del siglo XX las pugnas caudillistas se expresaron en la sucesión de gobiernos inestables que sucumbían ante el liderazgo regional y personalista de los actores políticos más relevantes de la época. Después de la muerte del dictador Ulises Heureaux en 1899 y hasta 1916 la República contó con trece Presidentes y al menos cinco Juntas o Consejos de Estado. 8 8
Estos fueron: Wenceslao Figuereo (1899); Consejo de Secretarios de Estado (1899‐1899); Junta Revolucionaria del Gobierno del Pueblo (1899‐1899); Horacio Vásquez (1899); Juan Isidro Jiménez (1899‐
1902); Horacio Vásquez (1902‐1903); Alejandro Woss y Gil (1903); Carlos Felipe Morales Languasco (1903‐1905); Consejo de Secretarios de Estado (1905‐1905); Ramón Cáceres (1905‐1911); Consejo de Secretarios (1911‐1911); Eladio Victoria (1911‐1912); Adolfo Alejandro Nouel (1912‐1913); José Bordas Entrada en el Siglo XX Con la ocupación militar del país por los Estados Unidos de América, de 1916 a 1924, pese a lo ominoso de la subyugación, se experimentó una modernización del Estado y de la administración pública 9 El Gobierno Militar de las fuerzas de ocupación, unificó mediante Orden Ejecutiva no. 2973, en 1919, los servicios de correos, telégrafos, teléfonos, estaciones radiográficas y demás servicios similares bajo la Dirección General de Correos y Telecomunicaciones, dependiente de la Secretaría de Estado de Fomento y Comunicaciones, reglamentando el personal, los servicios y las tarifas relativas a dichos ámbitos. Previamente, en 1917, se había aprobado una Convención Postal entre la Republica Dominicana y los Estados Unidos de América, involucrando a la entonces Administración de Correos de la República Dominicana y al Postmaster General de los Estados Unidos de América para el intercambio de correspondencia entre ambos países. Asimismo, mediante Orden Ejecutiva no. 102 de 1917 se penalizó el envío de correspondencia que no fuera canalizada por los servicios oficiales de correos. Durante el gobierno del Presidente Horacio Vásquez, tras la desocupación, fueron firmados, en 1927, contratos para la operación de líneas aéreas y el transporte de pasajeros y se contrataron los servicios aéreos para el transporte del correo que salía al exterior. Posteriormente, con la dictadura de Rafael L. Trujillo, desde 1930 hasta su ajusticiamiento en 1961, los servicios postales y los de telecomunicaciones, en general, fueron estabilizados y desarrollados. Esto se correspondió con el proyecto Valdez (1913‐1914); Ramón Báez (1914); Juan Isidro Jiménez (1914‐1916); Consejo de Secretarios (1916‐
1916) y Francisco Henríquez y Carvajal (1916‐1916). 9
Según establece el historiador Roberto Cassá: “El establecimiento del gobierno militar norteamericano tenia por finalidad modificar las modalidades de existencia del Estado dominicano. Se trataba de erradicar las prácticas que impedían la normalización definitiva de la vida del país y la implementación por parte del Estado de las medidas políticas y de las obras públicas necesarias para posibilitar la expansión del poderío económico norteamericano en nuestro país; al mismo tiempo, la reforma en los mecanismos de existencia del Estado tenía por objeto garantizar la continuidad indefinida de dicho esquema de dominación.” Ver: Historia Social y Económica de la República Dominicana, Tomo 2. Santo Domingo: Editora Alfa y Omega, 2004 (16ava ed.), pag. 215. modernizador‐patrimonialista de la dictadura. Mediante el Decreto no. 1153 de 1934, se estableció el Reglamento para el funcionamiento de la Dirección Superior y Técnica de los Servicios Postales y Telegráficos de la República, designándose como instancia responsable de los mismos a la División de Comunicaciones, integrada por el Servicio Técnico Postal, el Servicio Técnico Telegráfico y el Servicio de Cuenta y Administración, en el ámbito de la Secretaría de Estado de Comunicaciones y Obras Públicas. En el curso de los años siguientes, el gobierno desplegó una red de oficinas principales y locales de correo que daría cobertura a todas las provincias y municipios cabecera de provincia del país, conformando el grueso de lo que aun es la red de oficinas del servicio de correos en el país. Los servicios postales y telegráficos funcionaron como nunca antes en la historia del país, por cuanto además del ethos modernizador de la dictadura, que mantuvo un funcionamiento regular la maquinaria de la administración pública y los servicios dependientes de la misma, sino además en razón de la importancia que para sus propósitos de dominio político tenia un eficiente funcionamiento de las comunicaciones, en general, en el país. Hay que considerar que los servicios postales y telegráficos eran primordiales, teniendo en cuenta que al surgir la dictadura, con la devastación de la ciudad de Santo Domingo por el Ciclón San Zenón, en 1930, había en la capital dominicana tan sólo unos 500 aparatos de teléfono, entre privados y públicos, según reseñaba el periódico Listín Diario en su edición del 13 de Noviembre de 1930; una década después, en 1941 habían en el país 3,244 aparatos en servicio y 2,091 abonados, de los cuales 1,487 y 1,239 respectivamente correspondían a la ciudad capital (sin contar 192 pertenecientes al Estado y al Ejercito Nacional). CONTEXTO SOCIO‐ECONOMICO Desarrollo tutelado, proteccionismo, y estrategia de industrialización sustitutiva de importaciones en la República Dominicana. En la primera mitad del siglo XX la economía y sociedad dominicanas experimentaron un proceso de desarrollo capitalista tutelado, primero por las fuerzas de ocupación de los Estados Unidos de América, desde 1916 hasta 1924, y luego bajo la prolongada dictadura encabezada por Rafael Trujillo, desde 1930 a 1961. Siendo históricamente una economía fundamentalmente agro‐exportadora, en la que predominaba una industria azucarera desarrollada en el ultimo cuarto del siglo XIX, además del cultivo del tabaco, el cacao y el café, entre otros rubros principales de exportación, el país adoptó con posterioridad a la desocupación y a la crisis mundial de los años 30, como tantos otros en el continente, una estrategia de desarrollo vertebrada en la industrialización sustitutiva de importaciones. En República Dominicana el proceso de industrialización sustitutiva de importaciones estuvo subordinado a la lógica de funcionamiento de la dictadura de Trujillo quien privatizó a su favor el aparato de Estado, subordinando a los sectores de poder tradicionales, ejerciendo el poder político de manera absolutista y despótica, y organizando toda la actividad económica del país con la clara finalidad de, para decirlo en palabras de Roberto Cassá: “hacer de la economía personal del dictador –y accesoriamente de la de algunos familiares y conspicuos miembros de la burguesía burocrática‐ el eje esencial del proceso de acumulación de capitales en la República Dominicana, durante los 31 años que duro la cruel tiranía.” (Cassá, 2004, 261) Constreñido inicialmente por la vigencia de las disposiciones de la Convención Dominico‐
Americana de 1924, reedición de la de 1905, por medio de las cuales los Estados Unidos habían intervenido las aduanas dominicanas como acreedores de la deuda externa acumulada por el país, así como por un grave desequilibrio en la balanza de pagos y por los efectos de la secesión mundial de los años 30, Trujillo se vio obligado a adoptar una política de restricción a las importaciones que tendió a eliminar la importación de artículos que pudieran producirse en el país. De esa manera, tal y como lo explica Cassá: “Lo fundamental en la reacción del régimen trujillista a la crisis mundial de 1929‐
34 fue la aplicación de una política económica proteccionista limitada al sector agropecuario y a unas pocas ramas industriales que pudieron ser cubiertas por producción nacional en base a la industria artesanal o manufacturera.” (Cassá, 2004, 257). Años mas tarde, con la renegociación del pago de la deuda externa y la eliminación de la Receptoría estadounidense de Aduanas, con el llamado Tratado Trujillo‐Hull de 1940‐41, Trujillo pudo manejar entonces las aduanas y determinar los aranceles, así como manejar las políticas de endeudamiento interno y externo. Todo esto, conjuntamente con la recuperación de la economía mundial desde 1935 y la demanda particular de productos dominicanos de exportación durante la Segunda Guerra Mundial, cuando el promedio de precios de los productos de exportación subió en más de un 200%, 10
permitió que la dictadura disfrutara de una significativa expansión económica de post‐
guerra. Durante esta expansión, se experimentó una liberalización selectiva de las importaciones combinada con una industrialización sustitutiva de importaciones concentrada en las empresas de Trujillo, bajo un esquema altamente proteccionista. En todo este proceso la burguesía tradicional desempeñó un papel subordinado, constreñido por el trujillato, de manera que subsistió castrada políticamente y confinada económicamente a aquellas áreas y niveles de actividad que les eran tolerados por la dictadura. Puede decirse que a lo largo de todo este periodo la sociedad dominicana era una “cerrada” al escenario internacional, en lo político, con la dominación despótica del trujillato y, en lo económico, con la orientación “hacia adentro” de su industrialización sustitutiva de importaciones, enfocada al mercado interno. Transición, continuidad y ajustes en la estrategia de desarrollo 10
Ver Gómez (1979). Del régimen dictatorial de Trujillo pasamos, luego de los turbulentos años de 1961 a 1965, a la dictadura semi‐blanda de Balaguer, que combinó el autoritarismo político con el paternalismo y el proteccionismo en lo económico. El proteccionismo económico cobró cuerpo legal por vía de dos leyes fundamentales, la Ley 299 de Protección Industrial y la Ley 170 o Arancel de 1970. La Ley 299, promulgada el 23 de abril de 1968, agrupó en un solo texto todas las facilidades, concesiones y exenciones que antes era provistas por Trujillo a través de sus políticas de contratos. Según el gobierno esta ley tenía como objetivo "promover la forma más rápida y efectiva de fomento industrial en la economía del país con el propósito de obtener fuentes de empleo e ingresos permanentes para nuestra población" 11 . La Ley 299 fue el resultado de un largo proceso de negociación política y cabildeo llevado a cabo por los viejos industriales bajo la sombrilla de la AIRD [Asociación de Industrias de la República Dominicana, JSM].” 12 Siendo dominante, fue complementada, como ya se ha apuntado, por otras leyes que establecieron incentivos de inversión y protegieron importantes sectores como el turismo, la agroindustria y las exportaciones no tradicionales. La ley 170 o Arancel de 1970 adoptó la nomenclatura de Bruselas para eliminar el desorden administrativo producto del obsoleto sistema de clasificación de las importaciones hasta entonces vigente y mantuvo los niveles de arancel alcanzados con la ley de 1953. Las dos administraciones de gobiernos del Partido Revolucionario Dominicano que sucedieron a los tres periodos continuos del Dr. Balaguer (1966‐1978), no modificaron los esquemas imperantes. El gobierno de Antonio Guzmán (1978‐1982), no obstante el amplísimo apoyo popular e internacional recibido en sus inicios, quedo entrampado por los conflictos al interior del partido de gobierno y de las consecuencias de la 11
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Vedovato (1985), p. 116. Otro grupo importante que jugó un rol estelar en la aprobación de la Ley 299 fue el Consejo Nacional de Hombres de Empresa (CNHE) fundado en 1962. Para más detalles en cuanto al rol de los grupos de presión en la aprobación de la ley de protección industrial, véase Moya Pons (1992), pp.137‐64. El análisis de Moya Pons es muy interesante desde la óptica de la economía política ya que muestra como la AIRD presionó para retardar la aprobación de varias leyes de incentivos hasta que se alcanzó la oportunidad de pasar la Ley 299. implementación de una política económica que invocaba el neo‐keynesianismo postulando el crecimiento a través de una “demanda inducida” basada en la expansión del gasto público (y, así, de la demanda agregada). Su mayor atención se dirigió a la producción agropecuaria y a la reactivación de las empresas públicas. Pero pronto se vería enfrentando una crisis fiscal que llevaría al país a una crisis de endeudamiento externo. Como consigna Moya Pons: “Los gastos corrientes del gobierno central muy pronto consumieron casi el 85 por ciento de sus ingresos, quedando muy pocos recursos para inversión. Los programas de obras publicas se detuvieron por falta de fondos, al igual que muchos otros proyectos de desarrollo financiados con contribuciones del Banco Interamericano de Desarrollo, la Agencia [de los Estados Unidos, JSM] para el Desarrollo Internacional y el Banco Mundial porque el gobierno se quedó sin dinero para las contrapartidas. Para poder financiar los déficit del sector público, el gobierno se vio obligado a recurrir a la emisión de papel moneda sin respaldo y tuvo que tomar dinero prestado dentro y fuera del país.” 13 El gobierno de Jorge Blanco (1982‐1986) surgió en medio de la agudización de los conflictos al interior del partido de gobierno y con una orientación a la administración de la crisis económica que se venia desarrollando y a encarar un necesario reajuste en la economía dominicana. Respecto de la orientación de administración de crisis de las políticas económicas de la administración del Presidente Salvador Jorge Blanco (1982‐
186), el historiador Frank Moya Pons hace el siguiente recuento: “Al inicio de su gobierno a mediados de 1982, Jorge Blanco anunció que su gobierno iba a corregir las distorsiones que afectaban la economía dominicana. Dijo que no era posible, en un país afectado por serios problemas de balanza de pagos, que las importaciones estuvieran protegidas por una tasa de cambio sobrevaluada que no tenia nada que ver con la realidad de una moneda 13
Moya Pons, Frank. Manual de Historia Dominicana. Santo Domingo: Editora Corripio, 2000 (12ava ed.), Pág. 552. depreciada. Desde su punto de vista, tampoco era apropiado que el sector público continuara endeudándose para subsidiar otros sectores económicos. También dijo que no era saludable para la economía nacional que los precios internos no reflejaran la estructura de precios de la economía mundial, incluyendo las tasas de interés, que en la República Dominicana eran extraordinariamente bajas comparadas con las de los Estados Unidos.” 14 Los agudos conflictos al interior del Partido Revolucionario Dominicano, que repercutían en los propios poderes y organismos del Estado, sumados con la insatisfacción con la situación económica y social, abonarían el terreno para el regreso al poder de Balaguer y su Partido Reformista (ya entonces declarado Social Cristiano) en las elecciones nacionales de 1986. Ruptura en los años 90: Primera Ola de Reformas. Los años 90 significan un periodo de ruptura en el desarrollo del Estado dominicano, como fruto de las reformas económicas y políticas que fueron desplegadas durante la década, tendentes a la redefinición de las relaciones Estado‐economía y Estado‐
sociedad y con efectos pertinentes en el modo de intervención y, por tanto, de gobierno, de nuestra sociedad. En efecto, desde mediados de los años ochenta se venia incubando unan gran crisis cuya primera expresión significativa se expresó en la incapacidad del Estado dominicano para afrontar la deuda externa y acomodar choques externos de la economía, llevando a la administración del entones presidente Salvador Jorge Blanco en los años 1983‐1985 a la firma de sucesivos acuerdos 15 con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para ajustar la economía mediante políticas y medidas de corto plazo, obviando las políticas de reestructuración estratégicas. Como resultado de estas medidas, se logro estabilizar el 14
Ver: Manual de Historia Dominicana. Santo Domingo: Editora Corripio, 2000 (12ava ed.), Págs. 559‐60. 15
El gobierno del Dr. Salvador Jorge Blanco firmo tres acuerdos con el FMI: un acuerdo de Facilidad Ampliada, en 1983, un acuerdo “sombra” o “Puente” en 1984, y un acuerdo stand‐by en 1985. tipo de cambio en torno a RD$2.90 por US$1.00, reducir la tasa de inflación a un digito y alcanzar la mayor tasa de crecimiento en tres años. En parte como resultado del desgaste político fruto de los efectos sociales de los ajustes económicos, en buena parte debido a los conflictos intestinos entre la coalición política dominante, las elecciones de 1986 fueron ganadas por el Dr. Joaquín Balaguer quien, repitiendo estrategias de sus administraciones del periodo 1966‐1978, puso en marcha un ambicioso programa de reactivación económica basado en la construcción pública. Tal era el desfase de estas estrategias que un renombrado analista político, el Ingeniero José Israel Cuello, afirmó que el Dr. Balaguer gobernaba “de memoria” 16 , mientras el economista Ceara Hatton (1990) las calificó de “programa de reactivación desordenada”. Este programa de intervención del Estado dominicano sobre la base del crecimiento del gasto público generó un déficit fiscal financiado con crédito del Banco Central que llevo la oferta monetaria a través del agregado M1 de RD$1,639.1 millones en 1985 a RD$8,304.8 millones en 1990. La incapacidad de la economía dominicana para asimilar dicho shock de circulante llevó al país a una de sus mas grandes crisis en su historia, con una tasa de crecimiento negativa de 5.5% en 1990, una devaluación acumulada entre 1986 y 1990 del orden del 72% y una inflación anual de casi 56% en 1988, de 34% en 1989 y de casi el 80% en 1990. Por segunda vez en los últimos diez años, la economía dominicana no reaccionaba de acuerdo a las expectativas intervencionistas del Estado dominicano, primero bajo la fórmula conocida como de “demanda inducida”, bajo la administración de Antonio 16
Con lo que Cuello aludía al hecho de que Balaguer retornaba a su política de inversiones en infraestructura y viviendas, constriñendo el gasto publico corriente, como había hecho en los periodos de gobierno entre 1966‐1978, con otras condiciones fiscales y económicas imperantes. Guzmán en los años 1978‐1982, y posteriormente con la reactivación vía construcción pública, con la administración del Dr. Balaguer en los años 1986‐1990. 17 En esta segunda ocasión, las reformas estructurales de la economía dominicana que habían sido postergadas en el esquema de administración de crisis del gobierno del Dr. Jorge Blanco no pudieron ser ya mas aplazadas. Por una parte, la crisis económica combinó con una crisis política en las elecciones de 1990, cuando la Junta Central electoral se manifestó incapaz de declarar un ganador en las elecciones de mayo de ese año. Por el otro lado, los organismos multilaterales e internacionales de financiamiento y con ellos las burocracias gubernamentales de los países desarrollados con incidencia en la región, especialmente de los Estados Unidos, venían cristalizando un conjunto de formulas de reforma estructural que se suponía constituían el remedio infalible a las falencias de las economías latinoamericanas. 18 Es el caso que la crisis política de 1990 requirió una solución negociada por un denominado diálogo tripartito entre gobierno, empresarios organizados y sindicatos, con la mediación de la Iglesia Católica, que culminó con la firma del llamado Pacto de Solidaridad Económica. 19
Este Pacto contemplaba un conjunto de reformas estructurales y políticas de estabilización que, en su conjunto, implicaban una orientación a la liberalización de la economía con la reducción de controles en diferentes ámbitos. En esta ocasión, aunque la administración del Dr. Balaguer en el 17
Ver al respecto Sánchez, Julio: Estado, coyuntura y alternativas : República Dominicana 1966‐
1983.Seminario República Dominicana : Situación Actual y Perspectivas. Cuadernos de Coyuntura, No. 1. Santo Domingo: Centro de Investigación y Documentación Social (CIDOS). 1985. 18
Lo que se ha convenido en denominar como “Consenso de Washington”, que para tantos tiene una significación cercana a las del realismo mágico en su creación de figuras literarias cuasi‐históricas, son formulas de remedio económico concebidas por el FMI y armonizadas con el Banco Mundial y, sobre la base de este eje, por los organismos multilaterales e internacionales de financiamiento y ayuda a países del Tercer Mundo con asiento en la capital de los Estados Unidos, fórmulas de remedio económico que prescriben la estabilidad macroeconómica, sobre la base de prudencia fiscal y baja inflación, la liberalización o apertura comercial y la correcta fijación de precios, apartando a los gobiernos del camino y dejando que los mercados hagan su trabajo distribuyendo eficientemente los recursos y generándose así crecimiento sostenido (ver al respecto a Williamson, 1990). 19
Ver a este respecto Núñez Collado (1997). periodo 1990‐1994 hizo más énfasis en las medidas de estabilización de corto plazo, enfocadas en la reducción de la inflación, la corrección de problemas de balanza de pagos y el relanzamiento del crecimiento económico, se introdujeron cambios en el orden arancelario, tributario, laboral y monetario que implicaban una ruptura con el enfoque de desarrollo económico y de intervención estatal que había predominado en el país desde los inicios de la dictadura trujillista en los años 30. Mientras las medidas de ajuste a corto plazo revirtieron el proceso inflacionario y permitieron un crecimiento económico moderado a partir de 1991, las iniciativas de reforma estructural se abrieron paso iniciando lo que seria un proceso muy dilatado y disjunto. 20 En septiembre de 1990 la administración del Dr. Balaguer impuso por medio del decreto no. 339‐90 un nuevo arancel que se convertiría en Ley tres años más tarde. Con el nuevo arancel se consolidaron más de 25 impuestos sobre las importaciones en un instrumento legal único, eliminando exenciones, concesiones y tratamientos especiales previstos por otras leyes, disminuyendo la tasa arancelaria y reduciendo la tasa de protección efectiva de un estimado del 162.5% (Morales, 1985) a un rango de 94%‐131% (Dauahjre y Aristy, 1996). Al mismo tiempo, una reforma tributaria concentrada en cuatro impuestos (el impuesto sobe ingresos o renta, el impuesto al valor agregado o ITBIS, el impuesto selectivo a ciertos bienes de consumo y el recargo cambiario o comisión de cambio) llevo a la sustitución de unas 30 leyes dispersas sobre el consumo selectivo de bienes a su consolidación en un solo instrumento legal, mientras se sustituía el uso de impuestos específicos por impuestos tipo ad‐valorem. Con esto se logró además un aumento significativo en las recaudaciones por concepto 20
Para el Presidente Balaguer la orientación de esas reformas constituían un resquebrajamiento de su concepción y enfoque desarrollistas y modernizadores, de modo que las asumió como ineludibles, en su estilo pragmático, pero sin hacerse confeso de los mismos. Como lo expresa el sociólogo Wilfredo Lozano: “En 1990 Balaguer aceptó a regañadientes el programa de apertura [económica, JSM] y emprendió un proceso de acercamiento al nuevo empresariado neoliberal liderado por la banca y los importadores.(…) Sin embargo, al igual que el PLD [Partido de la Liberación Dominicana, JSM], Balaguer mantuvo la vieja matriz estatista y nacionalista en su visión del Estado e intentó hasta el final sostener su pragmática política: el juego de las elites, la manipulación de las instituciones públicas, hasta culminar en el fraude electoral de 1994.” Ver: Después de los Caudillos. Santo Domingo: Ediciones Librería La Trinitaria‐FACSO, 2002, Pág. 131. de impuestos sobre mercancías y servicios, reduciendo en algo la tradicional dependencia de los impuestos por comercio exterior. 21 No obstante, esta reforma no contribuyo a aumentar la presión tributaria, logrando tan solo retornar a los niveles alcanzados en 1985, lo que implicaría nuevas propuestas de reforma en el futuro cercano. Los cambios más importante de esta coyuntura de reformas, sin embargo, se produjeron en el desmonte de un conjunto de dispositivos legales proteccionistas cuyo emblema lo era la ley 299 de protección industrial, acompañada de las leyes 153, de desarrollo turístico, 409, de desarrollo de la producción agroindustrial y 69, de promoción de las exportaciones, cuyos privilegios fiscales fueron eliminados por la ley 11‐92 o código tributario. Adicionalmente, con la aprobación de la Ley 16‐95 de inversión extranjera se eliminaron obstáculos tradicionales a dicha inversión, especialmente los relativos a la libre repatriación de dividendos y capital y permitiendo a los inversionistas extranjeros fijar domicilio en el país y desarrollar sus negocios a través de sucursales, sin necesidad de constituir una compañía local, mediante un simple trámite administrativo. Sesenta años de orientación proteccionista a la producción para el mercado interno, sustitutiva de importaciones, arribaban a su fin. En el debate de políticas públicas se estableció la polaridad proteccionismo‐apertura comercial, con los partidarios de una y otra postura atrincherados en distintas asociaciones empresariales y sus instancias de consultoría asociadas. Mientras el Consejo Nacional de Hombres de Empresa y la Asociación de Industrias de la República Dominicana agrupo a quienes se habían beneficiado de los esquemas proteccionistas, en la lógica de sustitución de importaciones, los importadores de bienes finales y núcleos del sector comercial definieron su representación por vía de la Unión Nacional de Empresarios. En la medida 21
Mientras los ingresos por concepto de impuestos al comercio exterior representaron el 40.5% de las recaudaciones en el período 1985‐1990, disminuyeron a un 34.55 en el periodo 1991‐1995, mientras las recaudaciones por impuestos a mercancías y servicios pasaron de un 33.6% en el primer periodo a un 46% en el segundo. en que el debate proteccionismo‐apertura comercial se desarrollo, el Consejo Nacional de Hombres de Empresa se serviría del grupo consultor Ecocaribe‐Fundación Siglo XXI y, en menor medida, de Despradel y Asociados, mientras la Unión Nacional de Empresarios tenia su eco en la Fundación Economía y Desarrollo. 22 De esa manera, aun y cuando la administración del Dr. Balaguer no prosiguió en el despliegue estratégico del conjunto de reformas que constituían la plataforma técnico‐
ideológica de reemplazo 23 a los viejos esquemas de relación Estado‐economía y Estado‐
sociedad, y, por el contrario, persistiera en políticas de gasto público como las readoptadas al final de 1993 en proximidad a las elecciones nacionales de 1994 24 , cuando de nuevo aumento significativamente el gasto público presionando una vez más la inflación más allá del deseable dígito simple y llevando el déficit del sector público consolidado al nivel del 3% del PIB, se había alcanzado el punto de viraje. Por supuesto, que el punto de quiebre tuviera lugar en las reformas de 1992 no quiere decir que la derrota de los enfoques y esquemas de Estado empresario y paternalista y del proteccionismo se produjera limpiamente en una sola batalla. No fue sino hasta la crisis política de 1994 cuando, esta vez con el denominado Pacto por la Democracia 25 y 22
Ver al respecto Moya Pons (1992). 23
Entre otros ingredientes de esa plataforma se encontraban la privatización de las empresas estatales, fundamentalmente de las denominadas tres “C”: la Corporación Dominicana de Empresas Estatales, la Corporación Dominicana de Electricidad y el Consejo Estatal del Azúcar. Interrogado en una ocasión por la prensa dominicana, el Presidente Balaguer afirmaría que estaba de acuerdo con dichas privatizaciones, pero que no lo haría. Asimismo se había pronunciado en su comparecencia ante la Cámara Americana de Comercio en 1990, justificando su oposición al traspaso de las empresas estatales a manos privadas. 24
25
Ver al respecto Guzmán y Lizardo (1998). Las elecciones nacionales de mayo de 1994, como lo habían sido las de 1990, fueron altamente controversiales y sujetas a denuncias de fraude electoral por el presidente candidato Joaquín Balaguer. En las elecciones de 1994 Balaguer fue declarado ganador por un muy estrecho margen sobre el principal candidato opositor en esas elecciones, José Francisco Peña Gómez y su Partido Revolucionario Dominicano, quien organizó una intensa y amplia campana nacional e internacional de denuncia del fraude electoral. La constatación de las irregularidades en los comicios, la orquestación de la campaña de protestas y denuncias, con el antecedente inmediato de las conspicuas elecciones de 1990 en las que algo análogo había ocurrido al entonces candidato opositor dominante, Juan Bosch y su Partido de la Liberación Dominicano, llevaron a una crisis política que tuvo como consecuencia una enmienda constitucional que redujo a sólo dos años el periodo constitucional del Dr. Balaguer, la separación de las con la posterior victoria en las elecciones adelantadas de 1996 del Partido de la Liberación Dominicana, con el apoyo del Partido Reformista Social Cristiano, que la ola de reformas iniciada en 1992 se profundizaría, no sólo ni tanto en el plano de la legislación y las medidas administrativas, sino, sobre todo, en el plano conceptual, técnico e ideológico. Ampliación de las reformas: privatización y economía de mercado Es así como en diciembre de 1996, a cuatro meses de asumir la administración del Estado, el gobierno del Dr. Leonel Fernández remite al Congreso un conjunto de propuestas conocidas entonces como “el paquetazo”, que incluían nuevas reducciones arancelarias y nuevas medidas impositivas como parte de una reforma tributaria. En varias ocasiones el Presidente Fernández 26 explicó al país la importancia y las motivaciones de las reformas propuesta en términos de un programa modernizador cuyos objetivos podrían resumirse de la siguiente manera: “alcanzar un crecimiento sostenido del PIB entre 7% y 8% por año en una economía basada en el sector privado y orientada al comercio internacional; mantener un nivel de inflación menor a 10% por año y procurar el equilibrio de las cuentas públicas consolidadas; doblar la inversión del gobierno en el sector social y formar un gobierno principalmente dedicado a facilitar las operaciones de una economía exportadora; asegurar la inversión en infraestructura; y desarrollar una estrategia integral para mejorar la equidad y eliminar la pobreza.” (Andújar, 2005, en prensa). elecciones presidenciales de las congresionales y municipales, el sistema electoral de dos vueltas, con requisito de la mayoría calificada de la mitad mas uno e los votos emitidos para ganar en la primera vuelta y la creación de un Consejo Nacional de la Magistratura para designar los jueces de la Suprema Corte de Justicia dando independencia al Poder Judicial. 26
Los discursos del Presidente se reproducen en línea en la página del Santo Domingo News en la dirección electrónica: http://www.drl.com/news/government/GN/EcoPlan97.html Las reformas propuestas se dividían en 4 grandes grupos: 1) aquellas orientadas a restaurar la estabilidad económica; 2) aquellas orientadas a liberalizar la economía; 3) aquellas aplicadas para reformar el sistema tributario; y 4) aquellas de compensación social destinadas a amortiguar el choque del resto de las medidas en los grupos sociales de menor ingreso. Más importante, en sustentación de estas reformas se esgrimía un enfoque que concebía a la inversión y al sector privado, y no al Estado, como el motor del desarrollo económico, que favorecía una economía abierta al comercio internacional y exportadora, con menores barreras al comercio exterior, tanto a las importaciones como a las importaciones, y que subrayaba el papel del Estado en la inversión y el desarrollo de obras de infraestructura y de servicios sociales. Fue siguiendo estos lineamientos que la Administración del Presidente Fernández, a la espera de aprobación por el Congreso, que le era mayoritariamente adverso, pasó a implementar una serie de medidas por vía de decretos: aumento de los precios de los combustibles, liberalización del mercado del petróleo, unificación del tipo de cambio, devaluando así la moneda en un 8.8%, con la promesa de un sistema cambiario flexible para reducir el sesgo anti‐exportación de la economía dominicana 27 . Las medidas sometidas al Congreso deberían esperar, por estar sometidas a un triple enfrentamiento, como describe Julio Andújar Scheker: “La economía política de la discusión y aprobación de las reformas se caracterizó por confrontaciones en tres campos. Primero, la colisión política entre el Presidente y su partido (PLD) contra el Congreso, encabezado por la mayoría del PRD. Segundo, la batalla entre los grupos empresariales: por un lado el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) y por otro, la Unión Nacional de Empresarios (UNE). Finalmente, el debate económico entre los grupos de consultoría: Fundación Economía y Desarrollo (FEyD), institución de orientación neo‐liberal; y Ecocaribe‐Siglo XXI, grupo con una visión más conservadora sobre 27
Dauahjre (1994) explica con detalles como la legislación económica y las políticas tradicionales aplicadas en la República Dominicana han creado un sesgo anti‐exportador. el rol del mercado en la economía. La confrontación fue inicialmente indirecta a través de los diferentes medios de comunicación. Más tarde, en el Congreso, se convirtió en una confrontación directa durante la celebración de las vistas públicas para la aprobación del presupuesto.” (Andújar, 2005) Así, en medio de pugnas y negociaciones, se produjo la apertura de nuestra economía a la inversión extranjera y a una mayor inserción en el comercio internacional, al tiempo que se propiciaba un rol más irrestricto a las fuerzas del mercado en el funcionamiento de la economía. Con la aprobación de la ley 141‐97 General de Reforma de la Empresa Pública, promulgada el 10 de junio de 1997 y el establecimiento de la Comisión de Reforma de la Empresa Pública, entidad adscrita a la Presidencia de la República, se procedió a la capitalización vía inversión del sector privado en las empresas de la Corporación Dominicana de Electricidad (CDE), la Corporación Dominicana de Empresas Estatales (CORDE), del Consejo Estatal del Azúcar (CEA) y de la Corporación de Fomento de la Industria Hotelera (CORPHOTEL), tal como establecía el Articulo 3 de dicha ley. Como modalidad de reforma se eligió la capitalización, definido en el Articulo 13 de la ley, bajo cuyo esquema el Estado aporta los activos de su empresa a la sociedad nueva (capitalizada) en la cual el inversionista privado aporta capital fresco por un límite del 50% de participación, recibiendo además el derecho de administrar la entidad. En el caso de la Corporación Dominicana de Electricidad (CDE), la misma fue dividida en siete empresas de la siguiente manera: a) tres empresas de generación (Térmica Haina, Térmica Itabo e Hidroeléctrica), b) tres empresas de distribución (Distribuidora Norte, Distribuidora Sur y Distribuidora Este) y c) una empresa de transmisión. Se reservaron a la CDE las generadoras hidroeléctricas y la transmisión y se procedió a la promoción de la incorporación de empresas privadas en la generación de energía y, como en otros países de la región, se adjudico el negocio de la distribución de energía a varias empresas privadas (tres, una por región), manteniendo el Estado acciones en cada una de ellas en razón de los activos aportados a las mismas. El Consejo Estatal del Azúcar (CEA), había quedado conformado a partir de las propiedades de Trujillo en el sector azucarero, comprendiendo casi cuatro millones de tareas en todas las zonas correspondientes a sus doce ingenios, llegando a emplear en tiempos de producción unos 40,000 trabajadores. En este caso, en el 1999 el Estado dominicano, a través de la Comisión de Reforma de la Empresa Pública (CREP) y de acuerdo con lo establecido en la Ley 141‐97 y otras normas legales en vigencia, invitó a inversionistas interesados en participar en la licitación pública internacional para el arrendamiento de los centrales azucareros, las tierras e instalaciones de producción y procesamiento de caña de azúcar propiedad del Estado actualmente administradas por el Consejo Estatal del Azúcar (CEA). Los ingenios sujetos a la licitación fueron Río Haina, Barahona, Consuelo, Ozama, Boca Chica, Porvenir, Santa Fe, Quisqueya, Montellano y Amistad. La superficie de tierras que se arrendarían fue de aproximadamente 91,000 hectáreas (un millón 456,000 tareas) aptas para el cultivo de caña y 34,000 hectáreas (544,000 tareas) para el uso de ganado utilizado para el transporte de caña. Similar caso ocurrió con CORPOHOTEL, que, como CORDE y el CEA, había quedado conformado por las propiedades, en este caso hoteleras, que pasaron a propiedad del Estado dominicano tras el ajusticiamiento de Trujillo y la caída de la dictadura. Fue creada mediante la Ley 542 del 5 de diciembre de 1969, con el objetivo principal de “coordinar la actividad nacional para el desarrollo de la empresa hotelera y la promoción turística en la República Dominicana, promoviendo la adquisición, construcción, financiamiento, mejoramiento y conservación de empresas hoteleras y turísticas en general.” En este caso, se procedió al intento de arrendamiento de dichos hoteles, llegándose a licitar algunos de ellos. El proceso no fue muy exitoso dado que la ubicación de muchos de ellos, además de las condiciones de deterioro de sus plantas físicas, no era atractiva comercialmente, puesto que habían sido construidos según las conveniencias prácticas de alojamiento del dictador en sus periódicas visitas a las distintas regiones del país. De hecho, las unidades importantes, localizadas en la ciudad de Santo Domingo habían sido concedidas a empresas privadas antes de la vigencia de la Ley de Reforma de la Empresa Pública. El patrimonio sujeto al ámbito de la Reforma quedó reducido a un conjunto de pequeños hoteles en el interior del país, todos cerrados al momento de entrar en vigencia dicha ley. La Corporación Dominicana de Empresas Estatales (CORDE) fue creada mediante la Ley No. 289 del 30 de junio del 1966, para administrar bajo una sola entidad los bienes y empresas manufactureras, comerciales y de servicios heredadas por el Estado Dominicano a la liquidación de la dictadura de Trujillo. En sus inicios CORDE manejaba una treintena de empresas de distintas índole, en algunas de las cuales existía participación accionaria privada. De las 24 empresas que componían el grupo al momento de la reforma, catorce estaban cerradas o prácticamente no existían, varias se encontraban en litigio, pocas tenían activos de valor de mercado y la mayor parte de sus maquinarias estaban obsoletas o inservibles, además de las deudas que acumulaban. Cada una de las empresas debía someterse a un proceso independiente de reforma. Los dos casos en los que la “capitalización” pudo proceder de manera más exitosa (y controversial) fueron la Compañía Anónima Tabacalera (tabaco, cigarros y cigarrillos) y Molinos Dominicanos (harina de trigo). Se procedió también a concesionar la administración de los aeropuertos, siendo estos adjudicados en 1999 a una firma concesionaria, Aeropuertos Dominicanos Siglo XXI (AERODOM), de capital internacional y local, que en la actualidad es responsable del manejo de seis aeropuertos en la República Dominicana, por un periodo de 30 años. En 1996 el Presidente Fernández creó una comisión tripartita con la encomienda de elaborar un proyecto de ley de seguridad social, presidida por el doctor Rafael Alburquerque, entonces secretario de Trabajo, hoy Vice‐Presidente de la República. Esta ley fue finalmente aprobada en 2001, bajo la Administración del Presidente Hipólito Mejía, después de grandes vaivenes en medio de conflictos y negociaciones entre múltiples sectores. La ley 87‐01 de Seguridad Social introdujo la privatización de las pensiones –régimen de capitalización individual más administradoras de fondos de pensiones privadas‐ y sistemas de aseguramiento individual en salud de acuerdo a tres regimenes: contributivo, contributivo‐subsidiado y subsidiado, con aseguradoras y prestadoras de servicios de salud privadas. Tanto la reforma previsional como la de salud han avanzado, habiéndose iniciado la ultima para los regimenes contributivo y subsidiado. Más recientemente esta línea de reformas ha puesto en agenda el tema de las concesiones de obras de infraestructura (carreteras y autopistas, puertos y aeropuertos y otras obras de infraestructura) con iniciativas como el Programa VIADOM [cita] que procura a) incrementar la red viaria para reforzar la capacidad de itinerarios saturados o insuficientes, y b) rehabilitar y conservar las infraestructuras de transporte, evitando un deterioro progresivo que constituye un gasto indeseado. A estos fines se consignó un capitulo para las concesiones en la reciente Ley No. 340‐06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones [cita], y se discute una Ley de Concesiones de Obras y Servicios Públicos, la cual establece los principios y normas generales que regirán en los contratos de concesiones de obras y gestión de servicios públicos, que modifica a la Ley No. 340‐06 y que trata específicamente con el régimen de concesiones de obras por el Estado. [completar] Cambio de paradigma Lo que entró en cuestionamiento fue un esquema de Estado empresario y paternalista que sin solución de continuidad se había prolongado desde el ascenso de Trujillo al poder en 1930 hasta las reformas de l992 28 , coincidiendo, no obstante sus diversas modalidades e importantes matices particulares a las realidades de la República Dominicana, con el esquema de sustitución de importaciones que había predominado en América Latina desde la década de los 40 hasta entrados los anos 60, con los auspicios ideológico‐teóricos de la Comisión Económica para América Latina bajo el liderazgo inconfundible de Raúl Prebisch. En menos de dos décadas, la economía dominicana pasó a ser de una fundamentalmente agro‐exportadora a una economía de servicios, cuyos sectores más dinámicos lo han sido el turismo y la zona franca de exportaciones. Más importante, ha pasado de ser una “sociedad cerrada” a una sociedad muy abierta, tanto en lo económico como en lo político, lo social y cultural. El país ha firmado importantes acuerdos de libre comercio 29 , profundizando la simplificación y reducción de sus aranceles, eliminando restricciones a las importaciones y las políticas, normativas y procedimientos que le imprimían el sesgo anti‐exportador predominante con anterioridad a los años 90. La apertura a la inversión extranjera, de todo tipo, es amplia y promovida con afán . El intercambio social y cultural con el exterior, al cual han contribuido decisivamente tanto un sostenido desarrollo de las telecomunicaciones en el país como una creciente diáspora que ha llevado a cuantiosos emigrados dominicanos por todo el mundo (especialmente Estados Unidos, 28
Ver al respecto a Andújar (1999). 29
El primero de esos acuerdos de libre comercio fue firmado con CARICOM, in 1998, en el marco de las relaciones de CARIFORUM; el Segundo fue suscrito con los países de Centroamérica; luego con Panamá en 2003, en 2005, el país se adhirió a los acuerdos denominados DR‐CAFTA entre los Estados Unidos de América y los países centroamericanos. Más recientemente, en 2007, el país, conjuntamente con los países de CARICOM‐CARIFORUM, ha entrado en el denominado acuerdo EPA con la Unión Europea. Actualmente se discute un tratado de libre comercio con Taiwán. 28
incluyendo Puerto Rico, y España), es amplio y considerado provechoso. Aun más importante, se ha impuesto una economía de mercado, con importantes procesos de privatización, cuasi‐privatización o corporización de empresas y servicios públicos, en medio de lo que Lozano ha llamado una “desregulación salvaje” 30 [cita] en un retraimiento del Estado [A COMPLETAR] 30
Lozano, Wilfredo (2008). Instituciones y Desarrollo: El caso de la Aviación Civil en República Dominicana. Borrador preparado como parte del proyecto Instituciones y Desarrollo dirigido por el Dr. Alejandro Portes del Center for Migration and Development, de Princeton University. 29
CONTEXTO INSTITUCIONAL En la etapa contemporánea, post‐dictadura, los primeros indicios de interés por la reforma de la administración pública y la implantación de un sistema de servicio civil centrado en la profesionalización de los servidores públicos se produjeron con el Gobierno Provisional surgido con posterioridad a la guerra civil de 1965. El Presidente García‐Godoy promulgó en noviembre de 1965 la Ley No. 55 mediante la cual se estableció el Sistema Nacional de Planificación Económica, Social y Administrativa, con el Secretariado Técnico de la Presidencia como Secretaría Ejecutiva de dicho sistema, integrado por las Oficinas Nacionales de Planificación, de Presupuesto, de Estadísticas. A las anteriores se unía por creación mediante dicha Ley, la Oficina Nacional de Administración y Personal (ONAP), instituida a los fines de, primero, racionalizar las estructuras orgánicas y los sistemas administrativos de las instituciones del Poder Ejecutivo, y segundo, establecer un sistema moderno de administración de personal público. Las administraciones de los gobiernos sucesivos del Presidente Balaguer, entre 1966 y 1978 no concedieron espacio de acción a la ONAP, como tampoco lo hicieron las administraciones sucesivas de los gobiernos del Partido Revolucionario Dominicano, con los Presidentes Antonio Guzmán y Salvador Jorge Blanco. No fue hasta 1991, en el segundo de los tres últimos periodos de gobierno a cargo del Presidente Balaguer cuando las atribuciones de la ONAP fueron ampliadas al promulgarse la Ley 14‐91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa. Esta ley estableció un sistema de Servicio Civil como estatuto laboral para la regulación de las relaciones de trabajo entre el Poder Ejecutivo y sus servidores civiles de la administración pública central (excluyendo las instituciones descentralizadas y autónomas del Estado y las de nivel municipal), asignando a la ONAP como el rol de órgano central de dicho sistema, confirmándole sus competencias en el diseño y aprobación de las estructuras orgánicas de la administración pública y en la definición y gestión de los sistemas de administración de personal. Adicionalmente estableció el sistema de "carrera administrativa", para la profesionalización del servicio público sobre la base del principio del mérito e idoneidad para ingresar, permanecer y desarrollarse en el ejercicio de la función 30
pública, excluyendo toda consideración de naturaleza política, religiosa, racial o de cualquier otra índole ajena al mérito de aptitud. Se establecía así el ingreso por méritos a la Administración Pública, la estabilidad en el empleo estatal y la profesionalización, el desarrollo y las posibilidades de promoción horizontal y vertical dentro de la esfera gubernamental. No obstante estas previsiones legales, en los primeros diez años de vigencia de dicha legislación, entre los años 1991 y 2001, solamente se incorporó al régimen de la Carrera Administrativa a 1,291 funcionarios y empleados, es decir, menos del 0.5% de los servidores públicos llamados a acogerse a dicho régimen (aproximadamente 200,000 empleados). 31 En el 2006, según informaciones suministradas por el propio Director Nacional de la Oficina Nacional de Administración y Personal, esa cifra apenas había ascendido a la suma 27,717 empleados 32 , que, considerando unos 350 mil empleados, representaban menos de un 8% de los mismos. En 1996, el Presidente Fernández creó mediante el Decreto 484‐96 la Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado, en el contexto de un discurso a favor de la reforma y modernización del Estado que cubrió todo el país. Esta Comisión recibió el mandato de diseñar “un Programa Nacional de Reforma y Modernización del Estado que incorpore las propuestas de los diversos sectores de la vida política y social del país, especialmente aquellas que cuenten con un amplio consenso, que sean técnicamente validadas y que contribuyan al avance de la reforma en su conjunto.” Asimismo, en el artículo 9 de dicho decreto, se estableció que todas los organismos del Estado deberían “proceder de inmediato y sobre las directrices Castillo Lugo, Darío. El servicio civil de carrera en la República Dominicana: pasado, presente y futuro. 31
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8‐11 Oct. 2002.
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Ventura Camejo, Ramón: Profesionalización del empleo público en Republica Dominicana. Documento presentado en el XIII Foro de la Función Pública del Istmo Centroamericano, Panamá y República Dominicana: “Globalización, Buen Gobierno y Función Pública”, realizado del 27 al 29 de septiembre del 2006, en Guatemala, República de Guatemala, y organizado por el Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, y la Oficina Nacional de Servicio Civil, ONSEC, de la Presidencia de la República de Guatemala. 31
establecidas por la Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado a elaborar iniciativas, estudios, proyectos y acciones de innovación, cambio y mejoramiento institucional”, para lo cual deberían “incorporar en su presupuesto recursos destinados a la implementación de dichas medidas y vincular componentes de proyectos de cooperación internacional de su sector a las acciones de reforma y modernización.” Esta Comisión inició su trabajo con bríos, conformando numerosos comités y equipos de trabajo apoyados por consultores, generando un conjunto de diagnósticos y propuestas que serian conocidos en frecuentes seminarios y talleres y convocando a la cooperación internacional que ofreció su apoyo financiero y técnico. No obstante, el supuesto de que las entidades públicas acogieran los lineamientos establecidos por ella, emprendiendo proyectos de reforma, modernización y mejoramiento, con partidas presupuestales específicas a tales fines, quedo lejos de verificarse en la realidad. Ciertamente, se emprendieron algunos proyectos de reforma y modernización, como el que dio paso a la nueva Dirección General de Impuestos Internos mediante la fusión de dos entidades precedentes (la Dirección General de Impuestos sobre la Renta y la Dirección General de Rentas Internas) y la puesta en marcha de proyectos de mejoramiento de procesos, atención al publico, aprovechamiento de las tecnologías de la infocomunicación y despliegue de modalidades de gobierno electrónico. Similarmente, se desplegaron algunos procesos de mejoramiento y modernización en otras entidades públicas, tales como la Dirección General de Pasaportes y la Dirección General de Tránsito Terrestre (responsable de la emisión de licencias para operar de vehículos de motor), pero estos fueron casos aislados y en modo alguno parte de un movimiento generalizado de reforma y modernización de las distintas entidades públicas. La Comisión Presidencial de Reforma y Modernización del Estado, por su parte, se embarcaría pronto en un ambicioso proyecto de consulta popular para la reforma de la Constitución de la República, que absorbería gran parte de sus recursos y tiempo. 32
El analista y periodista Juan Bolívar Díaz 33 dio cuenta en detalle de la magnitud del proyecto: “Entre el 13 de diciembre de 1997 y el 10 de agosto de 1998, la Comisión para Reforma y Modernización del Estado, en cumplimiento del mandato contenido en el decreto 484‐96 del presidente Leonel Fernández, auspició 16 foros regionales sobre reformas constitucionales. Mil 344 ciudadanos y ciudadanas, representantes de 872 instituciones y de 73 municipios participaron en la consulta, que arrojó 278 propuestas, gran parte de ellas coincidentes. (…). Las propuestas de cada uno de esos foros están recogidas en el libro de 235 páginas publicado por La Comisión con el título ‘El Pueblo discute su Constitución’. (…). La Comisión publicó otros dos libros sobre la materia: La Reforma Constitucional en Resumen de Prensa, y La Asamblea Constituyente en América Latina Hoy. En 1999 editó también 8 folletos de más de cien páginas cada uno donde recoge exposiciones que auspició sobre los más diversos aspectos de la reforma constitucional.” Es el caso que, mientras los procesos de reforma económica han avanzado en las últimas dos décadas en el país, los procesos de reforma institucional y los de reforma y modernización de las administraciones públicas apenas han mostrado avances. En lo que concierne a la profesionalización de la administración publica, la instauración de un sistema de servicio civil y, como parte central del mismo, de carrera pública, los avances han sido escasos, para no decir nulos. Así, al calificar a la República Dominicana de acuerdo al llamado índice de mérito, que sirve para evaluar el grado de autonomía de una burocracia, la República Dominicana es ubicada entre los países con peor desempeño, tanto en el ejercicio por mérito (autonomía) como en la preparación de los servidores públicos, en las garantías de profesionalidad del servicio civil y en la “protección de los funcionarios frente a la arbitrariedad, la politización y la búsqueda 33
Consultas no han faltado. Artículo publicado en el Periódico HOY, el 29 de junio de 2006. 33
de rentas”. De acuerdo a Koldo Echebarría, especialista en Estado, gobernabilidad y sociedad civil del Banco Interamericano de Desarrollo: “Un primer grupo de países presenta burocracias con un desarrollo mínimo, por lo que el sistema de servicio civil no puede garantizar la atracción y retención de personal competente, ni dispone de mecanismos de gestión que permitan influir en un comportamiento efectivo de los funcionarios; este grupo incluye países con bajo nivel en ambos índices, incluyendo Panamá, El Salvador, Nicaragua, Honduras, Perú, Guatemala, Ecuador, República Dominicana, Paraguay y Bolivia” 34
De acuerdo al Indice de Desarrollo del Servicio Civil para 2004‐2005, calculado por especialistas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la República Dominicana queda en el tercer y último grupo de países, el de países con menor desarrollo en desarrollo del servicio civil ‐ índices entre 10% y 25%. Asimismo, en el estudio de Iacoviello y Zuvanic (2005), al establecer los perfiles de desarrollo burocrático según la gestión de recursos humanos en el Estado, República Dominicana queda en el grupo de países con mínimo desarrollo (índices entre 10 y 20), caracterizados por tener “burocracias con desarrollo mínimo” y por “intentos (en su mayoría fallidos) de incorporar criterios de mérito.” 35 Entre las expresiones de este escaso desarrollo burocrático se encuentra En República Dominicana, en la inestabilidad de los funcionarios públicos. En 2003, por ejemplo, “una cuarta parte de los funcionarios en la Administración General tenían contrataciones ‘nominales’ o por contrato, y en algunas Secretarías como Salud Pública, la proporción de este tipo de empleados llegó a ser mayor que la de los trabajadores estables.” (Iacoviello y Zunavic, 2006). Echebarría, Koldo. Analizando la burocracia: una mirada desde el BID. X Congreso Internacional del CLAD sobre la
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Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
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Iacoviello, M. y L. Zuvanic (2005). Desarrollo e integración de la gestión de recursos humanos del estado en América Latina. Trabajo presentado en el X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18‐21 de octubre de 2005. 34
Todo lo anterior se magnifica por el hecho de estar la burocracia pública dominicana entre las relativamente grandes en la región, como se observa en el gráfico, debajo, en el que Echebarría clasifica a la burocracia dominicana de acuerdo a su tamaño y a su funcionalidad o disfuncionalidad; Echebarría define el tamaño en función del porcentaje de la población total empleada en el sector público y la posición en el continuum disfuncionalidad‐funcionalidad es determinado por el índice de desarrollo del servicio civil, el cual combina los índices de mérito, eficiencia y capacidad (para lo cual se apoya en estudios previos por Carlson y Payne, en 2003, y por Longo, en 2005). Para Echebarría, así, la burocracia dominicana es del sub‐tipo de burocracia clientelar, que él define de la manera siguiente: “Se caracteriza por baja autonomía y baja capacidad. Este grupo está conformado por funcionarios ios que ingresan temporalmente al gobierno bajo criterios de confianza o afiliación partidaria. Las rotaciones ministeriales o los cambios de gobierno influyen en la conformación de las plantas y pueden 35
implicar cambios masivos de funcionarios. Un subconjunto de estas burocracias se produce cuando el control del acceso y la permanencia no está en manos del sistema de partidos, sino de organizaciones sindicales o gremios. Los casos más acentuados se dan en los países centroamericanos (con la excepción de Costa Rica), en la República Dominicana, Paraguay y Bolivia (salvo en algunos enclaves meritocráticos). En México el control del aparato gubernamental se ha dividido tradicionalmente entre el partido gobernante para los cuadros (hasta la recientemente aprobada Ley de Carrera) y los sindicatos para los restantes puestos de trabajo. Paralelamente, es posible encontrar núcleos de estas características en otros países, como Argentina (designaciones transitorias), Colombia (provisionales), Uruguay (contratados) o Perú (laborales), al amparo de regímenes transitorios o especiales de empleo que conceden al gobierno una mayor flexibilidad en nombramientos y desvinculaciones.”
36
El mal del clientelismo 37 aqueja severamente la institucionalidad de la administración pública dominicana. La naturaleza clientelar de la práctica política dominante en la República Dominicana ha sido ampliamente denunciada. Así, por ejemplo, la cuentista social Ramonina Brea, directora del Centro Universitario de Estudios Políticos y Sociales de la Pontificia Universidad Católica de Santo Domingo, declara que: “El Estado [en la República Dominicana, JSM] se caracteriza por una burocracia que confunde lo público con lo privado, hay una apropiación del cargo público, en base a prácticas como el nepotismo, que es muy común en la República 36
Echebarría, obra citada. Pág. 10 37
“El origen del término clientelismo se ubica en la ‘clientela’ romana, así se designaba un conjunto de relaciones de poder y dependencia política y económica que se establecía entre individuos de estatus desiguales, basado en el intercambio de favores. Estas relaciones implicaban la presencia de individuos de rango elevado, patrones, propietarios de la tierra y con influencia sobre las políticas centrales que ofrecían tierra y protección a uno o varios clientes, a cambio de su sumisión y obediencia.” Bobbio, Norberto, Matteucci ,Nicola y Pasquino, Gianfranco (1997). Diccionario de Política. 10ma edición.. México: Siglo XXI Editores. 36
Dominicana, con nombramientos para complacer clientelas, un ejercicio basado en el padrinazgo, en quién debe a quién el cargo.” 38 La expresión más patente del clientelismo consiste en la remoción masiva de funcionarios y empleados públicos con cada cambio de administración, tras la elección de cada gobierno, y en ocasiones con los cambios de los altos oficiales de las secretarías de Estado, direcciones generales y demás agencias y departamentos de la administración publica. El propio Secretario de Estado de Administración Pública, Ramón Ventura Camejo, así lo reconoce afirmando que el clientelismo “pesa de manera decisiva en la administración pública dominicana, generando todos los vicios y deficiencia que le son propios” y expresando : “Cada vez que se aproxima un cambio de gobierno, los servidores pertenecientes a dicho sistema son embargados por un nerviosismo como consecuencia de las amenazas que se expresan en su contra; y la verdad que en ocasiones sus derechos son violentados, produciéndose cancelaciones sin justificación alguna.” 39
En este contexto institucional, los servicios públicos de todo tipo a cargo de las entidades estatales han adolecido de serias deficiencias, dejando ampliamente insatisfechas las demandas de la ciudadanía e incumpliendo sus propios mandatos institucionales. Los servicios públicos de distinta naturaleza de un Estado moderno se han visto negativamente afectados no solo por la falta de profesionalización de los servidores públicos y de permanencia no continuidad de los núcleos técnico‐
burocráticos de nivel directivo que faciliten la implementación con continuidad de las políticas de Estado y el mantenimiento de los sistemas y procedimientos operativos. En general, no han sido objeto de la inversión en recursos humanos y materiales 38
Ver sus declaraciones al Diario Libre, en el reportaje La burocracia dominicana: clientelista e incapaz por Maria Isabel Soldevilla, el 18 de Septiembre del 2006.
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Ventura Camejo, Ramon. (2005). Modelo de carrera administrativa en Republica Dominicana. X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 ‐ 21 Oct. 2005 37
requerida para ponerlos en condición de afrontar la creciente presión de una población en rápido crecimiento ni de las condiciones de operación que reclaman los tiempos, con los desarrollos tecnológicos y económicos experimentados ni los cambios en las expectativas de los usuarios. Esto ha afectado a los servicios básicos e indispensables en una sociedad moderna, como los de agua potable y disposición de los desechos urbanos, hasta los servicios fundamentales del desarrollo social, como los de educación y salud. De hecho, el descuido de la inversión en el mantenimiento y mejoramiento de los servicios públicos estatales ha sido un padecimiento crónico. En sus tres administraciones sucesivas entre 1966 y 1978, el Presidente Balaguer implementó una vigorosa política de inversión pública en obras de infraestructura y viviendas, financiando la misma sobre la base de fuertes ahorros internos y con créditos de mediano y largo plazo de los organismos internacionales. Para esto, los gobiernos del Balaguer aplicaron una política presupuestal en la que se constreñían los gastos corrientes mientras se invertía cerca del 65% de cada Presupuesto Nacional y, a veces más, en obras públicas. Esto implicó el congelamiento de sueldos y salarios, escaso gasto en salud y educación, así como en los demás servicios públicos. 40 Por otra parte, la promoción de la inversión privada sobre la base de incentivos fiscales para la inversión sectorial en industria, agropecuaria, turismo, exportaciones y otros sectores, supuso importantes sacrificios fiscales del Estado a favor de la empresa privada. [cita] Desconfiando de una administración pública de bajo profesionalismo y escasa eficiencia, Balaguer convirtió al Banco Central en su instrumento de fomento de la inversión, poniendo a este a cargo de la gestión de programas y fondos de desarrollo tales como el FIDE e INFRATUR [cita] haciendo disponibles fondos de mediano y largo plazo para la inversión en estos mismos proyectos y sectores emergentes. 40
Garcia y Valdivia (1985) constatan las tendencias de los salarios reales a disminuir durante 1974‐1983, observando que esas reducciones ocurrieron a pesar de los subsidios aplicados a varios componentes del índice de precios al consumidor durante gran parte del período citado. 38
Con el advenimiento del primer gobierno del partido opositor, el Revolucionario Dominicano, el presidente Guzmán subió los salarios en el sector público, aumentó el gasto en educación y salud; así, en promedio, este gobierno asignó el 70 % de los presupuestos que administró a gastos corrientes y sólo un 30% en inversión pública. La Administración Guzmán fue víctima desde su nacimiento de la deuda interna desconocida que habían dejado las administraciones de Balaguer y de un shock externo a la economía originado por los aumentos de precios en el petróleo determinados por la entonces emergente Organización de Países Exportadores de petróleo (OPEP). Sin embargo, nunca aceptó ajustar la moneda, mantuvo una política monetaria expansiva y generó una crisis fiscal mayor con su enfoque de “demanda inducida”, aumentando los salarios al tiempo que también aumentó el número de puestos públicos y otorgó subsidios a la producción y al consumo. El Gobierno de Jorge Blanco comenzó en 1982 con la peor crisis del Continente, cuando varias naciones, empezando por México, se declararon en cesación de pagos y en moratoria. Internamente, el país acumulaba millones de dólares en cartas de créditos vencidas del Banco Central, más otras deudas de los organismos autónomos. Al principio el Dr. Jorge Blanco aumentó los salarios en el sector público e intento desarrollar planes de obras publicas, como uno ambicioso proyecto habitacional llamado Invivienda. La crisis fiscal continuo desarrollándose y obligo a interrumpir ese tipo de iniciativas, cuando las duras realidades hicieron impostergable un Acuerdo de Facilidad Ampliada con el FMI en 1983, la primera renegociación de la deuda externa, las medidas de la Junta Monetaria de abril y mayo 1984 y al año siguiente otro nuevo Acuerdo Sombra con el FMI para disciplinar la economía estabilizando la tasa de cambio y los tipos de interés y recibir apoyo externo de otros gobiernos, organismos multilaterales de financiamiento e inversionistas en general. Al abandonar el nuevo gobierno de Balaguer en el período 1986‐1990 ese trayecto de estabilización macroeconómica y disciplina fiscal, el país retomo la pendiente de crisis. Balaguer volvió a su regla de invertir 70 % del presupuesto en obras de infraestructura y constreñir el gasto corriente en alrededor del 30 % del presupuesto, con lo que se deterioraron los salarios reales, se fueron al suelo todos los servicios públicos, 39
aumentaron las huelgas, y el descontento fue general. Para el 1990 el país estuvo al borde de un sincope económico, experimentando desabastecimiento y escasez de productos, especialmente de petróleo y sus derivados, que llevaron a un practico colapso del sistema energético. Después de la crisis electoral de 1994 y las elecciones de 1996 accedió al poder el primer Gobierno del PLD, con Leonel Fernández como Presidente de la República. El PLD siguió un enfoque de estabilización macroeconómica, emprendiendo reformas económicas estructurales, ajustes tributarios que mejoraran la situación fiscal. Aumentó los salarios del sector público al igual que el número de empleados y las nóminas del Gobierno. Como resultado, volvió a invertirse la fórmula del gasto del presupuesto nacional, 70 % para gastos corrientes, incluidos subsidios a la tarifa eléctrica, al gas licuado, al transporte público y un 30 % para inversión pública. Con la vuelta del Partido Revolucionario Dominicano al poder, con el gobierno de Hipólito Mejía del 2000 al 2004, prosiguió el clientelismo político, aumentándose aun más el numero de empleados públicos, lo que se financió en gran parte con la introducción de dos ajustes tributarios; los ingresos provenientes de dichos ajustes fueron absorbidos por los aumentos en los gastos corrientes del gobierno, puesto que el déficit presupuestario del 7% del PIB y las inversiones públicas fueron financiados mediante la deuda externa, la cual fue duplicada, pasando de unos US$ 3,600 millones a aproximadamente US$ 7,200 millones en cuatro años. 41 Aun con este endeudamiento, como regla general el presupuesto nacional se estructuró en este periodo con cerca de un 75 % en gastos corrientes y sólo un 25 % y en inversiones de capital. El Gobierno del presidente Mejía concluyó en medio de una grave crisis económica y social, hasta el punto que el PIB real cayó en aproximadamente un 20 % en 2003‐04 y el desempleo llegó al 19.8 %, el más alto en los últimos cuarenta años. 41
Lo más cuestionado no fue tan sólo el rápido aumento de la deuda externa total, sino el cambió del perfil de la misma, pues el grueso de los nuevos endeudamientos lo fueron con la banca comercial internacional y con la emisión de bonos soberanos (dos series por un monto total de US$ 1,100 millones), aumentando así de manera más dramática el costo del financiamiento y el monto del servicio de la misma. 40
Este recorrido por los 50 años de gobiernos post‐dictadura nos permite dar cuenta no sólo de la ausencia de inversión en el mejoramiento y reforma de los servicios públicos del Estado, sino incluso en el mantenimiento de la infraestructura de soporte a los mismos y de los equipos requeridos para su adecuada prestación. Las excepciones a esta constante se produjeron principalmente en los servicios sociales de educación y salud, en gran medida gracias a la cooperación y el financiamiento internacionales, en los que la Agencia Internacional de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM), a todo lo largo del periodo, y posteriormente la Unión Europea por vía de los Acuerdos de Lome y mas recientemente del de Cotonú, aportaron el grueso de los fondos destinados a mejoramiento del capital humano, ampliación de la infraestructura (escuelas, hospitales y otros establecimientos de servicios de salud), adquisición de equipos y, en menor medida, mantenimiento de los recursos infraestructurales disponibles. [Documentar aquí mejor, con estadísticas y resúmenes de prensa]. 41
EL SERVICIO POSTAL EN LA REPUBLICA DOMINICANA
En República Dominicana, en la actualidad, el servicio postal está regulado fundamentalmente por la Ley de Comunicaciones Postales no. 40, del 4 de noviembre de 1963, mediante la cual se creó la Dirección General de Correos, como una dependencia de la Secretaría de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones, para regular el funcionamiento del servicio postal en el territorio nacional. Esta Dirección General de Correos operó hasta que el 15 de noviembre de 1985 se creó mediante la ley 307, el actual Instituto Postal Dominicano (INPOSDOM). La Ley de Comunicaciones Postales de 1963 definió el correo como “un servicio público nacional, encargado del recibo, transporte y entrega de la correspondencia, así como del desempeño de los demás servicios autorizados por la ley en relación con la misma.” Responsabilizó a la Secretaría de Estado de Obras Publicas y Comunicaciones de “la dirección e inspección general del correo del servicio de correos” por vía de la Dirección General de Correos. En esta ley se estableció el monopolio estatal de los servicios de correos en su Articulo 6, cuyo texto reza como sigue: “El Estado es el único que puede ejercer el monopolio para recibir, transportar y entregar la correspondencia de primera clase a que se refiere el Articulo 9 de la presente ley; en consecuencia ninguna persona física o moral podrá prestar ese servicio público.” El Articulo 9 de dicha ley, por su parte, estableció como correspondencia de primera clase a los siguientes: “a) las cartas, recados, pedidos, recordatorios de cuentos [sic, JSM 42 ] e informes, ya sea que circulen en sobres o envolturas abiertos o cerrados, así como las tarjetas postales; b) Los escritos en claves o signos convencionales; c) Las estampillas fiscales y postales sin cancelar y estas últimas aun canceladas, y toda clase de documentos y valores al portador; d) Todo envío que circule bajo sobre o envoltura cerrados, con las excepciones que los reglamentos de esta ley determinen para algunas correspondencias de la segunda a la quinta clase; e) Cualquier impreso, cuyo texto en todo o en parte revele un asunto de carácter particular entre remitentes y 42
Debe referirse a “cuentas”, no a “cuentos”. 42
destinatarios.” El resto de los servicios (contentivos de publicaciones periódicas autorizadas, otras publicaciones impresas o manuscritos originales, grabaciones de música, fotos y tarjetas ilustradas, tarjetas postales, muestras de productos no destinadas a la venta, envíos que contengan mercancías y todos los objetos no comprendidos en las clasificaciones anteriores) no fueron considerados como servicios públicos nacionales ni sujetos al monopolio estatal de correos. Adicionalmente, la Ley No. 40 consagraba la inviolabilidad de la correspondencia, la penalización de los fraudes contra el correo, del uso ilícito del correo y de la violación del secreto de correspondencia y la vigencia de las prescripciones de los convenios y reglamentos de la Unión Postal Universal y de la Unión Postal de las Américas y España respecto de la correspondencia del servicio internacional. Esta ley confirió competencia a la Dirección General de Correos en el contexto de los reglamentos elaborados por la Secretaría de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones para determinar la organización del servicio de correos, las facultades y obligaciones de los funcionarios y empleados de dicho servicio, el establecimiento de las oficinas de correos y de las rutas postales. Por su parte, la Ley no. 307 de 1985 dio origen al INPOSDOM como organismo autónomo, con patrimonio propio e independiente y duración ilimitada, investido de personalidad jurídica, dirigido por una Junta de Directores, integrada por el por un Secretario de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones, quien la preside, por un Director Genera del INPOSDOM, designado por el Presidente de la República, por el Director General de Aduanas y Puertos, por el Secretario General de la Asociación de Empleados Postales y por un ciudadano dominicano, designado a tales fines por el Presidente de la República. El patrimonio del INPOSDOM quedó constituido por los bienes muebles e inmuebles del Estado dominicano que al momento de su creación utilizaban las oficinas del servicio postal del país, al cual se sumarían las donaciones de las que pudiera ser objeto y los ingresos por servicios postales de todo tipo, así como por la prestación de los servicios de que fuere capaz en el plano nacional como en el internacional. Se autorizó al INPOSDOM a establecer las tarifas de los servicios postales, de acuerdo con los “estudios técnicos y conforme con las regulaciones y 43
convenios internacionales, así como al incremento del costo de los servicios postales (…) de tal forma que alcance su autosuficiencia económica.” La ley estableció también que El Estado dominicano asumiría el pago de los sueldos del personal del INPOSDOM, con cargo al presupuesto nacional, por un periodo de dos años a partir de su entrada en vigencia. La Ley No. 307 mantuvo al INPOSDOM el régimen de monopolio sobre los servicios de correspondencia de primera clase tal y como se habían definido en el Articulo 9 de la Ley sobre Comunicaciones Postales No. 40 de 1963. Por lo demás, esta Ley modificaba en lo que fuera necesario a la Ley sobre Comunicaciones Postales No. 40 y derogaba cualquier disposición que le fuera contraria. Declarando al INPOSDOM como autónomo, en lo administrativo y lo presupuestario, la Ley No. 307 estableció el requisito de la carrera postal, la cual seria establecida mediante reglamento que el propio INPOSDOM sometería al Poder Ejecutivo; asignando al INPOSDOM la competencia de seleccionar y designar a su personal técnico y administrativo, la Ley No. 307 condicionó dicha competencia a “las exigencias de máxima eficiencia de acuerdo con las técnicas de desarrollo y administración de personal” y ordenó la creación de la Escuela Postal “para dar cumplimiento efectivo a la aplicación de la carrera postal”, exceptuando de la misma al Director General, al Subdirector General y al Auditor Interno. ¿Por qué se produce esta legislación dando creación al INPOSDOM como entidad autónoma, en lo administrativo y en lo presupuestario y con personalidad jurídica propia? Los “considerandos” contenidos como exposición de motivos en la propia Ley No. 307 son suficientemente explícitos al respecto. El segundo de tales “considerandos” alude a “previos estudios efectuados por entidades competentes” con base a los cuales “se ha estimado la conveniencia de crear en la República Dominicana, al igual que en otros países de avanzada legislación sobre la materia, un organismo público nacional encargado del desempeño de los servicios postales, que requiere de una concepción empresarial que haga posible la prestación de esos servicios acorde con la dinámica y adelantos de la vida, a la vez que propenda al logro de la autosuficiencia económica.” El siguiente entre esos “considerandos” declaraba 44
que: “la reunión de Presidentes y Directores de Correos celebrada en Caracas, Venezuela, en el mes de agosto del año 1980, recomendó que las autoridades allí presentes formularan antes sus Gobiernos todas las gestiones encaminadas a la descentralización de los servicios postales, lo cual contribuirá al adecuado desarrollo de los correos, conforme a las necesidades de los usuarios de tales servicios.” Y en otro de esos “considerandos” se ampliaba la motivación anterior, indicando que: “las funciones de correos en el ámbito interno e internacional ejercidas por terceros (correos paralelos) aumenta en detrimento del servicio que presta actualmente la Dirección General de Correos de nuestro país, siendo preciso conjurar esa situación mediante el establecimiento de un organismo estatal de tipo empresarial que utilice racionalmente los recursos humanos y materiales indispensables para el amplio desarrollo de sus funciones, sin perjuicio del beneficio social que se deriva de este servicio.” Como se observa, en la propia motivación de la Ley que da lugar al INPOSDOM se reconoce el impulso externo proveniente de estudios y recomendaciones provenientes de “entidades competentes” así como también de acuerdos y reuniones internacionales. Se reconoce también la emergencia de nuevas situaciones en las que el servicio postal se convierte en un escenario de competencia entre operadores privados y públicos. Ya desde 1983 se había planteado la posibilidad de otorgar autonomía operativa y administrativa a la Dirección General de Correos para mejorar el servicio, como evidenciaban declaraciones del entonces Secretario de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones, el ingeniero Pedro Delgado Malagón. ¿De donde procedían las ideas o experiencias que alentaban a la corporatización del operador del servicio postal? En gran medida provenían de experiencias en países anglo‐sajones como Reino Unido, Estados Unidos y Canadá. Ya en 1960 el gobierno británico había decidido que su Post Office debía introducir una contabilidad comercial registrando los beneficios y pérdidas en sus operaciones. En 1969 este departamento gubernamental fue transformado en una corporación pública. Posteriormente esta corporación asumió una forma divisional, organizándose según tres líneas principales de negocios: Royal Mail, para las cartas y documentos, 45
Parcelforce, para la paquetería, y Post Office Counters, con participación del sector privado, operando una red de estafetas de correos.
Por su parte, en 1971, el Post Office Department, en los Estados Unidos de América, fue convertido en el United States Postal Service, es decir, en una entidad independiente administrativa y financieramente del gobierno, operando más bien como una corporación, aunque con el beneficio del monopolio del correo establecido por las disposiciones de los Private Express Statutes en 1792. Sin embargo, el segmento de servicios expresos no fue cubierto por esa legislación, quedando disponible a empresas privadas que operaran los mismos. En el caso de Canadá, en 1981 la Canadá Post fue transformada en corporación (Canadá Post Corporation, CPC) con la competencia de operar el servicio postal sobre la base de la auto‐sostenibilidad financiera y la autonomía administrativa. En todos estos casos se reaccionaba a las nuevas realidades del servicio postal en las que los operadores públicos del mismo se enfrentaban a mercados mas dinámicos y cambiantes, como resultado de cambios económicos, especialmente aquellos vinculados a la apertura comercial y la internacionalización de la economía, conjugados con el desarrollo de las tecnologías de la infocomunicación, en medio de los cuales emergían nuevos proveedores de servicio, especialmente los denominados courier, con los que se creaba una estructura competitiva del sector. 43 Otro frente de desafíos se constituía por las alternativas a la transmisión de documentos que ofrecían las 43
Los servicios courier modernos, como los conocemos hoy, de alcance internacional iniciaron con la firma Emery, establecida en 1946 como la primera operadora de carga que recibiera una certificación como carrier del gobierno de los Estados Unidos y que incursionara además en los servicios de transporte y entrega de documentos. En 1946, también, surgió Airbone Express, fundada por la Airborne Flower Traffic Association of California, que además de carga brindaba servicios expresos. En 1969 fue sido fundada DHL (originalmente por los apellidos de sus fundadores: Dalsey, Hillblom y Lynn) para proveer de servicios internacionales y expresos de correo y paquetería, entre otras líneas de operación. En 1971 arribaría al mercado Federal Express, hoy mejor conocida por sus siglas, FedEx. A estos hay que agregar servicios privados de transporte y correos como United Parcel Services, establecida desde 1907 (como American Messenger Company), entrando en competencias con el Servicio Postal de los Estados Unidos de América, y que en 1885 se expandió internacionalmente destacándose en el servicio de entrega rápida de documentos, además de paquetería. 46
nuevas tecnologías que aprovechaban los medios electrónicos de comunicación. 44 Frente a estas nuevas realidades, los operadores públicos tradicionales, enmohecidos tras una historia de operación como monopolios absolutos, se mostraron incapaces de encarar con éxito los retos que planteaban estos cambios, perdiendo participación en el mercado postal extendido (documentos y paquetería), especialmente en los segmentos de negocios y en los servicios expresos, arrojando resultados financieros deficitarios e incapaces de asumir las inversiones requeridas por las nuevas condiciones competitivas. El tema de la reforma de los operadores postales públicos emergió como un punto en la agenda de los gobiernos y de los organismos internacionales, entre ellos la Unión Postal Universal y otras asociaciones postales internacionales. La alternativa de la reforma de orientación empresarial de los operadores postales públicos, incluyendo su corporatización, empezó a extenderse como vía de solución a las deficiencias experimentadas por los mismos. Esta alternativa se vería pronto inserta en el contexto de planteamientos de reforma del sector postal en su conjunto, atendiendo a la aparición de vigorosos operadores privados de servicios postales. Las reformas de orientación empresarial implicaban cambios en las estrategias, la organización, los procesos, las tecnologías y los servicios de los operadores postales públicos, los cuales requerían considerables esfuerzos e inversiones. Como parte de las mismas, la corporatización de esos operadores, con lo cual se procuraba que los mismos se hicieran mas capaces de responder a las dinámicas de los mercados y la competencia y de asumir su auto‐sostenibilidad. En el caso dominicano, sin embargo, se produjo la corporatización del operador postal público sin que se produjera la reforma de orientación empresarial del mismo, incluyendo el conjunto de cambios y las inversiones implicadas por dicha reforma. 44
Entre estos, hay que considerar en primer lugar al fax, especialmente desde la década de los 80. El fax, patentado en 1843 por Alexander Bain, se empezó a convertir en un medio común y accesible de transmisión de documentos a partir de la introducción por Xerox, en 1966, de su Magnafax Telecopier, y, sobre todo, de la entrada en mercado a fines de la década del 70 de los muy mejorados productos japoneses, con los que se universalizo este medio primero entre las empresas y luego entre los usuarios en general, incluyendo buena parte de los domésticos 47
El Instituto Postal Dominicano entró en escena con un nuevo estatus legal, pero sin ser reformado en el sentido empresarial. Con el desarrollo de los servicios de los operadores privados, el INPOSDOM perdió ante ellos los segmentos más dinámicos y rentables del mercado postal. Es así como, en la República Dominicana, los servicios postales son ofrecidos por el INPOSDOM y por otros operadores privados, teniendo el primero un 2.8% del volumen del mercado postal del país, por un porcentaje del valor monetario total de dicho mercado equivalente a sólo el 1.4%, mientras los operadores privados manejan el 97.2% del volumen, por un 98.6% del valor total. 45 De hecho, con posterioridad a dichas leyes, ante la vigorosa emergencia de los servicios courier, el Poder Ejecutivo emitió los decretos 107‐98 y 402‐05 (derogando este último al anterior), estableciendo el Reglamento de Importación y Exportación y el Reglamento para el Despacho Expreso de Envíos, respectivamente, mediante los cuales se regulan las formalidades para constituirse en empresa courier internacional y los procedimientos de tratamiento aduanero de dichos servicios. EL INPOSDOM cuenta con una red, en gran medida heredada de décadas anteriores, conformada por unas 168 oficinas diseminadas en 383 municipios y distritos municipales. Sin embargo, cuenta con tan sólo 350 carteros para la distribución de los envíos postales, concentrados en las áreas urbanas de las grandes ciudades y de los municipios cabecera de las provincias, dejando al resto del país sin distribución regular a domicilio o con ninguna distribución. De esta manera, los mejores estimados de cobertura de los servicios de INPOSDOM son, en términos de entrega de correo, un máximo de un 41.88% de la población del país, es decir, aquella que vive en áreas urbanas donde se cuenta con distribución regular a domicilio (las localidades urbanas cabeceras de Provincias), mientras la población en las áreas restantes no dispone de distribución regular o de distribución alguna; en términos de acceso al envío de correo, se estima que un máximo del 55.15% de la población, que vive en áreas próximas a 45
Fuente: Estimación del Equipo Nacional del Plan Integral de Desarrollo y Reforma del Sector Postal en la República Dominicana (PIDEP‐RD). 48
una de las oficinas del INPOSDOM, dispone de acceso a enviar correo y a disfrutar de los servicios postales básicos, dado que la población restante reside en áreas urbanas alejadas de las oficinas de correo. El caso es que la Republica Dominicana tiene unos 55 mil habitantes por oficina de correos, siendo la media latinoamericana 37 mil habitantes por oficina. 46 En otras palabras, la red de atención del INPOSDOM, como operador nacional, es limitada, no comparable a la de países de desarrollo similar. ¿Cómo compara esta situación de la oferta del INPOSDOM con la de la demanda de servicios postales? La estructura de la demanda de servicios postales en República Dominicana es comparable a la de la generalidad de los países: los servicios públicos y el sector financiero tiene la mayor participación en la composición de la demanda, el primero (integrado principalmente por las empresas de agua potable, energía, telefonía y comunicaciones en general, entre otras) con aproximadamente un 45% de los envíos, y el sector financiero con aproximadamente un 25% de los mismos; a estos le siguen las empresas industriales y comerciales, con un 10%, las dependencias del Gobierno, con un 5%. La mayoría de estas empresas de servicios públicos y del sector financiero apelan a la auto prestación mediante la entrega a domicilio de sus envíos (facturación, avisos, estados de cuenta y otros) con personal propio o recurren a la tercerización (outsourcing), contratando operadores locales privados, no regulados ni supervisados por entidad alguna. Las formas muy variadas de organización por auto‐
prestación o por medio de operadores locales privados hace difícil calcular los costos reales y la eficiencia de dichos métodos, pero en la ausencia de las economías de escala que puede alcanzar un gran operador nacional, con una red nacional y un sistema logístico de rutas que agrupe los envíos de distintas empresas públicas y privadas, es de esperarse que la eficiencia general de dichas alternativas sea mucho menor a la deseable, para no hablar de la optima. No obstante, sin asumir los costos que supone el mantenimiento de una red nacional de oficinas, y sin asegurar en la mayoría de los casos los valores agregados al servicio consistentes en seguimientos y rastreos con registros, códigos de barra y pruebas de entrega, muchos operadores 46
Fuente: Oficina del Consejo Regional de la Unión Postal Universal y Equipo Nacional del PIDEP‐RD. 49
locales privados logran márgenes de utilidad significativos que les permiten mantenerse en el mercado y ser competitivos con los servicios del INPOSDOM. Organización del INPOSDOM El Instituto Postal Dominicano (INPOSDOM) opera desde su fundación en 1985 como institución pública con autonomía administrativa y financiera, regido por una Junta de Directores. No obstante su autonomía administrativa y financiera, el INPOSDOM opera en gran medida gracias a una asignación presupuestaria del Gobierno Nacional, pues no ha logrado solventar sus gastos con los ingresos que genera. A pesar de que los ingresos han aumentado en los últimos años, como se muestra en la tabla, debajo, así también han aumentado los egresos, resultando en un déficit financiero. De esta manera, el INPOSDOM registra deudas a largo plazo por US$1MM. Evolución de los Resultados Financieros de INPOSDOM 2004‐2007 Millones USD 2004 2005 2006 2007 INGRESOS 17.6 23.6 21.5 28.0 EGRESOS 16.6 28.6 29.8 29.0 1.0 (5.0) (8.3) (1.0) RESULTADO Los ingresos del INPOSDOM se originan en su mayor parte, además de las asignaciones presupuestales del Estado, por el aporte de los países miembros de la UPU en el pago por el correo internacional entrante al país. Las operaciones en el mercado local representan una porción menor en los ingresos del INPOSDOM, ascendentes apenas a USD1.26 millones anuales (un 77.7% de esta suma por concepto de envíos de correspondencia, un 19.8 por servicios expresos y un 2.5% por encomiendas). 50
Al 2008, el INPOSDOM cuenta con un total de 1,127 empleados, 150 de los cuales (un 13.3% del total) tienen condición de personal administrativo y 977 (86.7%) de personal operativo, distribuidos en 168 oficinas a nivel nacional. La estructura organizacional del INPOSDOM responde a un diseño funcional, como se muestra en el Anexo 1. En su propio autodiagnóstico, el INPOSDOM reconoce que con la estructura vigente tiene una serie de departamentos que trabajan en forma independiente, sin la debida coordinación, lo que permite la duplicidad de trabajo y adolece de falta de comunicación adecuada. Asimismo, respecto de los procesos vigentes, se apunta que los mismos presentan las siguientes características: a) en lo operativo, no están definidos de acuerdo a los requerimientos de los productos, asegurando la producción de resultados determinados, b) en lo comercial, no están implementados a nivel nacional, por lo que se adolece de debilidad de marca y de poca orientación de servicio al cliente y sus necesidades, experimentándose además escasa coordinación respecto de la actualización del tarifario oficial en el plano nacional, c) en lo administrativo, los trámites son lentos debido a un alto nivel de burocratismo que se expresa en procedimientos complicados para la aprobación del desembolso de fondos y las autorizaciones requeridas en los procesos, y d) en lo informacional, falta de documentación de los procesos operativos y administrativos, lo cual crea confusión respecto de los deberes y responsabilidades de cada empleado y departamento. 47 La debilidad mayor del INPOSDOM, sin embargo, radica en la falta de continuidad en su gestión gerencial. El cuerpo directivo del INPOSDOM es removido con cada cambio de Director General y, para agravar más el efecto de esta dependencia de los cambios de Director General, hay que hacer constar que en lo transcurrido desde el año 2000 a la fecha el INPOSDOM ha tenido seis (6) distintos Directores Generales. Servicios Expresos o Courier Internacional Existe un importante mercado de servicios expresos o de courier internacional en el que dominan firmas internacionales tales como Federal Express (FEDEX), DHL 47
Diagnostico por el Equipo Nacional PIDEP‐RD, Abril 2008. 51
Worldwide Express. (DHL), United Parcel Services (UPS), con servicios locales o internacionales completos de puerta a puerta. A estas empresas internacionales se suman otras locales que intervienen en el intercambio internacional, tales como Express Parcel Service (EPS), Caribean Pack Service (CPS), Taino Express, Express Mail Service (EMS), P.O. Box Internacional, Jet Pack, Universal Courier Service (UCS), VimenPaq, Caribbean Ocean, Business Mail & Cargo, Jet Pack, Aéreo Pack, Delivery Express, Grupo P&V, American Courier Systems (ACS), entre otras. Las principales empresas couriers han integrado la Asociación Dominicana de Empresas Courier (ASODEC), afiliada a CLADEC, la Conferencia de Compañías Express de Latinoamérica y el Caribe. CLADEC, fundada en 1991, es una organización conformada por 21 asociaciones nacionales que representan al sector de servicios de transporte expreso de América Latina y el Caribe, que se especializan en proporcionar servicios de transporte rápido y seguro para documentos, paquetes y carga. Estas empresas reportan operaciones en más de 30 países y más de 11,000 empleados, y están encabezadas por empresas internacionales más importantes del sector – DHL Worldwide Express, FedEx Express, TNT International Express, UPS y World Courier, con redes de transporte mundial, que brindan servicios en cada uno de los países de la región, así como también compañías más pequeñas con fuertes redes regionales de transporte. ASODEC esta integrada por CPS, Continental Express, DHL Dominicana, EPS, FedEx, Jet Pack. PO Box International y UPS, entre otras empresas courier en República Dominicana. El decreto no. 107‐98 del Poder Ejecutivo, tras definir este tipo de empresas y sus servicios, paso a reglamentar las condiciones de operación de las mismas, requiriendo una autorización previa a su entrada en operación por parte del Instituto Postal Dominicano (IMPOSDOM) y depositar copia de esta autorización al Servicio de Aduanas y responsabilizando a la dirección General de Aduanas de la supervisión de sus operaciones en materia de importación y exportación. 52
EL SERVICIO POSTAL EN EL PLANO INTERNACIONAL Internacionalización del Correo Con el desarrollo del capitalismo y del intercambio comercial y las comunicaciones, aumentaron las necesidades de coordinar y regular los servicios de correo, surgiendo en 1850 la Unión Postal Austro‐Alemana. Posteriormente se celebro en Paris un Congreso Mundial con el propósito de estudiar la coordinación y unificación de servicios y tarifas. En 1874 quedó constituida en Berna, Suiza, la Unión General de Correos, de vocación mundial, defendiendo el postulado de un sólo territorio postal mundial. Esta Unión dio lugar a un Congreso Mundial celebrado en Paris en 1878, donde fue rebautizada como Unión Postal Universal, nombre que conserva hasta la actualidad. Unión Postal Universal La Unión Postal Universal quedó constituida en 1874 como una agencia intergubernamental mundial mediante la integración de las redes de servicio postal de los países integrantes con el propósito de hacer posible la universalización de los servicios postales y de establecer las normas para el gobierno del intercambio postal internacional. Cuenta con 190 países miembros y es parte del sistema de las Naciones Unidas desde 1948. Los países miembros de la UPU generan alrededor de 500 mil millones de envíos anualmente, empleando una red mundial de más de 670 mil oficinas permanentes y empleando más de 5.3 millones de personas. Esta red mundial genera ingresos por encima de los 220 mil millones de dólares americanos, los cuales se descomponen según su origen de la manera siguiente: 61% por concepto de cartas e impresos, 20 % por paquetes, 11% por servicios financieros postales y 8% por otros servicios. La Unión Postal Universal (UPU) tiene estatus de organismo especializado de las Naciones Unidas desde 1947, haciendo valer el principio de un territorio postal 53
mundial y la consagración de inviolabilidad del correo consagrada en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y, sobre la base de esta, asuntos de seguridad postal en general. La UPU celebra cada cinco años un Congreso Mundial en el que se abordan los temas de acuerdos, normas y regulaciones que aseguren el mejor funcionamiento del intercambio de correspondencias entre los distintos países. La sede de la Secretaria Permanente de la UPU, en Berna, Suiza, da seguimiento a las políticas y acuerdos suscritos en los Congresos y, entre otras funciones técnicas, efectúa las liquidaciones y ajusta las cuentas originadas por el servicio de correo internacional. Siguiendo el modelo de la UPU los países sudamericanos fundaron en 1911 en Montevideo la Unión Postal Sudamericana, a la cual fueron sumándose los demás países de América y luego España y Portugal. Así, en 1971, fue constituida la Unión Postal de las Américas, España y Portugal (UPAEP), que ha sido instrumental para la regulación del tránsito de la correspondencia entre las naciones del continente y las de la península ibérica, el establecimiento de los parámetros de precios de la correspondencia ordinaria y la facilitación de asistencia técnica a los servicios de correo de cada país miembro. Evolución Reciente del Sector Postal Los servicios postales son considerados como un servicio público esencial, por ser un componente de la infraestructura nacional para el crecimiento económico y el desarrollo social de un país, como facilitador de la actividad económica y la comunicación e interacción social. Así, los servicios postales son considerados como un factor del nivel de calidad de vida de la población. En ese sentido, se considera que el rol del Estado es fundamental para garantizar el servicio postal universal, por una parte, y, por la otra, en el ordenamiento y regulación del mercado, asegurando la vigencia de reglas claras y la sana competencia entre los actores institucionales y económicos que intervienen en el mercado y servicio postal. En el actual entorno internacional el servicio postal ha quedado abierto a la participación privada y, así, a la competencia, en un marco de liberalización del 54
comercio e intercambio internacional, según los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y numerosos tratados y acuerdos comerciales multilaterales y bilaterales entre regiones y países. Asimismo ha quedado sujeto a los programas y procesos de reforma del Estado y de las administraciones públicas. En ambos casos, se ve impactado por los efectos de los cambios tecnológicos, principalmente aquellos derivados de la implementación de las tecnologías de la infocomunicación y el aprovechamiento de sus posibilidades habilitantes. El servicio postal a nivel mundial ha evolucionado aceleradamente pasando de ser principalmente un medio de comunicación personal entre personas a ser una actividad clave de negocios dedicada mayoritariamente al intercambio de comunicaciones y entregas de negocios. Desde los años 70 en el siglo pasado el sector postal experimento la entrada de competidores en la forma de empresas privadas ofreciendo servicios de transporte y entrega de documentos y mercancías en condiciones de rapidez y con características y servicios de valor agregado que los diferenciaban de los servicios tradicionales ofrecidos por los servicios postales oficiales; estos servicios privados estuvieron limitados inicialmente a los servicios especiales y expresos, servidos por los denominados couriers y negocios de mensajería. Los operadores privados de servicios postales, atraídos por el potencial económico de estos negocios, explotaron nichos del mercado postal caracterizados por su rentabilidad, quedando los operadores públicos al margen de los mismos y sin la capacidad de explotarlos y obtener los márgenes financieros que le permitieran encarar los costos crecientes de la oferta de sus servicios tradicionales, incluyendo el servicio postal universal. Estudios auspiciados por la Unión Postal Universal muestran que, como resultado de los cambios tecnológicos, variables tales como las de exclusión social y digital, el impacto de la digitalización en el negocio postal y en las transacciones comerciales y el grado de sustitución en el segmento de mercado de los envíos postales varían ampliamente dependiendo de los grupos de países y tienen lugar en diferentes horizontes de tiempo y de acuerdo a distintas proporciones en términos de volumen. A nivel mundial, obviando esas diferencias y consolidando la información disponible de 55
los distintos países, el mercado postal mundial de acuerdo al origen y destino de los envíos, se comporta como se muestra en la tabla, debajo. ORIGEN Hogar Organizaciones Total Hogar 10% 60% 70% Organizaciones 5% 25% 30% Total 15% 85% 100% DESTINO Fuente: Union Postal Universal: Integrated Postal Reform and Development Plan (IPDP), 2nd Draft, December, 2006. Es así como, a pesar de que no existe consenso al respecto, la Unión Postal Universal reporta una tendencia al mayor crecimiento del segmento comercial de cartas y materiales impresos, si bien a un ritmo menor que antes, debido a la disponibilidad de otros medios de comunicación. Los mejores estimados indican que en los próximos años, hasta el 2012, entre un 15% y un 30% del tráfico de cartas en los países industrializados se verá desviado a la comunicación digital. De hecho, aunque en 2005 los envíos domésticos en los países miembros de la Unión Postal Universal aumentaron en aproximadamente 1.7 billones de ítems más que en 2004, para un aumento de 0.4%, si se considera al 2000 como año base, se registra una disminución promedio por año, en volumen, de un 0.2% por año. En el plano internacional, los envíos disminuyeron un 2.5% de 2004 (5.8 billones) y 2005 (5.6 billones). No obstante el desarrollo de las comunicaciones digitales por medios electrónicos, cada día se procesan alrededor de 1.2 billones de envíos de cartas e ítems similares al interior de las fronteras nacionales. En 2005, por ejemplo, esto representó 431 billones de envíos domésticos manejados por los servicios postales. En el plano 56
internacional, cada día se intercambian más de 15 millones cartas a través de las fronteras nacionales. En 2005 esto represento un tráfico anual de 5.6 billones de envíos. Por su parte, el envío ordinario de paquetes a nivel mundial fue de 16 millones por día, es decir, unos 6 billones anualmente. Un 91% de dichos paquetes circulan en países desarrollados. El trafico internacional de paquetes aumento un 3.4% de 2004 a 2005. Entre 2000 y 2005 el promedio de aumento anual de este trafico fue de 4.2%, en gran medida asociado con una mayor actividad de comercio electrónico. Un survey de la Unión Postal Universal en 1995 arrojó que la participación del correo físico en el mercado mundial de comunicaciones fue de aproximadamente un 20%, en compararon con un 75% de comunicación por fax y teléfono y aproximadamente un 5% por correo electrónico. 48 Estas estadísticas nos hacen ver el efecto paradójico de las comunicaciones digitales por medios electrónicos sobre el mercado postal: mientras las cartas e impresos exhiben una tendencia a la disminución, los paquetes (parcels) muestran una tendencia al aumento. Es de notar que las estadísticas ofrecidas se limitan a los servicios ordinarios (incluyendo los asegurados) pero excluyen los servicios expresos a cargo de operadores privados. Un dato importante tiene que ver con el comportamiento del mercado y los servicios postales en los países desarrollados (o industrializados) y los países en desarrollo (o subdesarrollados). Los países desarrollados emplean aproximadamente la mitad de todos los empleados de servicios postales públicos en el mundo (unos 5.5 millones), con un promedio de 338 habitantes servidos por empleado , mientras que en los países en desarrollo dicho promedio asciende a 1,960 habitantes por empleado. En este contexto, muchas administraciones postales en los países en desarrollo no se encuentran en condiciones adecuadas ni han desplegado estrategias exitosas para posicionarse y manejarse de cara a las nuevas complejidades del sector. Ante la emergencia de operadores privados con servicios de nuevo valor agregado y aprovechamiento de las nuevas tecnología, los servicios postales oficiales se han 48
Unión Postal Universal. Post 2005 (Encuesta de servicios postales), 2005. 57
mantenido con una menor calidad, lo que no estimula a los clientes potenciales a satisfacer sus necesidades de servicios postales tradicionales o los nuevos servicios asociados a transacciones comerciales o financieras. Al no participar de estos servicios que arrojan mayor rentabilidad, las administraciones postales públicas no han logrado los resultados financieros que les permitan las inversiones requeridas para el mejor aprovechamiento de las nuevas tecnologías y la incorporación de elementos adicionales de valor agregado a sus servicios. Todo esto redunda en una disminución relativa, y a veces absoluta, del trafico postal manejado por las administraciones postales públicas, con el consecuente deterioro de su desempeño financiero, hasta el punto de que sus ingresos resultan insuficientes no sólo para asumir las inversiones de lugar en un esfuerzo de reposicionamiento en el mercado postal, sino también para sostener sus costos operacionales, resultando esto ultimo en un deterioro de los servicios ya ofrecidos. Se conforma un círculo vicioso, como se ilustra en la grafica, debajo, que lleva a crisis en los operadores postales públicos salvo que se cuente con intervención enérgica de las autoridades gubernamentales responsables de garantizar el servicio postal a la sociedad. Sin embargo, el propio deterioro de la capacidad de servicio de las administraciones postales públicas, con el desvío de los usuarios de tipo comercial hacia los operadores privados, bien puede dejar a las administraciones postales públicas sin el respaldo de importantes sectores de la sociedad que la hagan elegible por los gobiernos en sus programas e iniciativas de reforma, modernización e inversión en las administraciones y servicios públicos. Poca Calidad de los Servicios
Ausencia de Inversiones
Bajo Tráfico Postal
Resultados Financieros Negativos
58
Este nuevo escenario mundial de las comunicaciones y los negocios asociados a ella llevó a que se replantearan las definiciones y responsabilidades respecto de los servicios postales, lo que fue abordado en la Convención Postal Universal de la UPU, refrendada por los representantes plenipotenciarios de los países miembros en el Congreso de Bucarest, en 2004. En el artículo 3 de dicha Convención se estableció la Obligación Universal del Servicio, quedando los países miembros obligados a garantizar en sus territorios la oferta de servicios básicos de calidad, de acuerdo a los términos de la Convención, y a incluir los mismos en las legislaciones postales nacionales, determinando las condiciones de desempeño. La Obligación Universal del Servicio (o servicio postal universal) quedó definido en sus mínimos por el Articulo 12 de la Convención en términos de la recepción, transporte y entrega de cartas y postales, materiales impresos y pequeños paquetes de hasta 2 kilogramos de peso, además de y literatura para ciegos de hasta 7 kilogramos de peso, así como paquetes de hasta 20 kilogramos de peso. En las declaraciones de dicho Congreso se hizo constar que: “Para reforzar el concepto de unicidad del territorio postal de la Unión, los países miembros procuraran que todos los usuarios/clientes gocen del derecho a un servicio postal universal que corresponda a una oferta de servicios postales básicos de calidad, prestados en forma permanente en todos los puntos de su territorio a precios asequibles.”. En ese orden, se hizo constar además que: “Para ello, los países miembros establecerán en el marco de su legislación postal nacional, el alcance de estos servicios postales y las condiciones de calidad y de precios asequibles, teniendo en cuenta las necesidades de la población y las condiciones nacionales.” No obstante el interés de la Unión Postal Universal y sus países miembros signatarios de sus convenciones y participantes en sus congresos, menos del 50% de los países alrededor del mundo han definido el servicio postal universal y menos del 30% de los países en Asia y el Pacifico, de los países árabes, en América Latina y el Caribe han 59
incluido una definición del servicio postal universal en sus respectivas legislaciones nacionales. El Sector Postal y el Desarrollo Social y Económico En las condiciones contemporáneas de funcionamiento social y económico, todo país requiere de una infraestructura de comunicaciones que pueda servir a los intercambios nacionales e internacionales crecientes, sean estos transaccionales o no. Estos requerimientos infraestructurales son dinámicos y se expanden de acuerdo al desarrollo de las actividades sociales y económicas de cada país. Los estudios sobre los servicios postales muestran que por cada 1% de aumento en el producto bruto interno (PBI) de un país, se genera un aumento en las cuentas del tráfico postal de entre 0.8% y 1%. Adicionalmente, el crecimiento poblacional esta asociado con el del tráfico postal, de manera que por cada 1% de aumento en el número de hogares se genera un 1% de aumento en el tráfico postal. OTROS SERVCIOS ASOCIADOS AL SERVICIO POSTAL (financieros, remesas, etc.) Desarrollos del Mercado Postal y requerimientos de ordenamiento y regulación. Los desarrollos contemporáneos en el mercado postal, acusando importantes cambios en las necesidades de los usuarios y en la emergencia y proliferación de operadores privados, presentan nuevos requerimientos y desafíos a los gobiernos, responsables tradicionales del servicio postal. Del monopolio cuasi‐absoluto de los servicios postales hemos pasado a escenarios de competencia en mercados diferenciados y segmentados. Los gobiernos, responsables de asegurar operadores que ofrezcan con calidad a todos los ciudadanos y sectores económicos el servicio postal universal y particularmente el Servicio, deben asumir nuevos roles junto a los que tradicionalmente desempeñaban. Dada la apertura de las economías y las sociedades y el aumento creciente en la importancia del intercambio y comercio internacional, la Unión Postal Universal ha reclamado a los gobiernos alta prioridad a los procesos de reforma del sector postal, 60
en los que deben desempeñar un rol crucial tanto en su concepción como en su lanzamiento e implementación. Se entiende que los gobiernos deben estimular el mejor desarrollo del sector postal por vías de reformas institucionales en las que se contemplen, entre otros dispositivos, de normas e instrumentos que aseguren la operación adecuada de los mecanismos de mercado. Entre los objetivos de esas reformas institucionales del sector postal, los gobiernos deben enfatizar la protección de los intereses de los clientes o usuarios, sean estos individuos, empresas o cualquier tipo de organización, así como la creación y mantenimiento de condiciones justas para todos los operadores en el mercado. Se visualiza al Estado como el regulador y supervisor de todos los operadores en la actividad postal. La intervención estatal en la regulación y supervisión de la actividad postal debe garantizar la mejor operación de sus mercados enmarcando y canalizando los efectos de la competencia en los mismos e intentando corregir las imperfecciones de mercado (fallas de mercado). La Unión Postal Universal se ha declarado en apoyo proactivo de los procesos de reforma institucional del sector postal. Su Bureau Internacional ha establecido lineamientos y organizado seminarios sobre el servicio postal universal y la regulación postal, entre otras iniciativas para asistir a los gobiernos en la definición de sus políticas hacia el sector postal, la adaptación de la legislación sobre servicios postales y los medios para asegurar su cumplimiento, incluyendo las formas de supervisar el funcionamiento de los mercados, asegurar la competencia justa y el respeto de los intereses de los clientes y usuarios. Lo anterior exige de una redefinición del propio sector postal. La definición vigente de servicios postales empleada por la Directiva de la Unión Europea está todavía concebida en términos de los servicios postales tradicionales. Entiende los ítems postales consistiendo de “ítems dirigidos a una dirección, incluyendo ítems de correspondencia (cartas y correo directo), libros, catálogos, periódicos, otras publicaciones periódicas y paquetes postales contentivos de mercancías con o sin valor comercial.” La definición de servicios postales es entonces dada en términos de los ítems postales y es así una combinación del objeto de la provisión del servicio postal y de las actividades que conforman tal provisión de servicios. De esa manera se entiende 61
que: “Los servicios postales estándares involucran la recepción, autorización, clasificación, transporte y entrega de ítems postales, así como las funciones internas inherentemente necesarias para organizar y apoyar esas actividades.” Dada la evolución del sector, esta definición requiere de su enriquecimiento para lograr que refleje los cambios y complejidades que tienen lugar en la prestación de servicios postales. Estos cambios incluyen la provisión de nuevos servicios electrónicos y de soluciones integradas, relacionadas con, o dependientes de, tramos de la cadena de valor de los procesos de servicio postal. Estas soluciones pueden encontrarse en la vertiente o tramo de iniciación de dicha cadena, como lo están los servicios de base de datos de direcciones, los servicios de muestreo o de direccionamiento (targeting), o los servicios de producción de correos, entre otros. También pueden encontrarse en el tramo o vertiente de culminación de la cadena de valor de los servicios postales, como lo están los servicios de manejo de respuestas, los servicios de administración de centros de correos y los servicios de constancia de recibo, entre otros. Estos servicios en su conjunto, que pueden ser denominados como “servicios postales extendidos”, no solo hacen ver el enriquecimiento de los servicios postales, sino los cambios en las actividades y procesos requeridos por los mismos. Es en este contexto de creciente diversificación de los servicios y competencia entre operadores en el mercado que debe entenderse la necesidad de reforma del sector postal y de regulación del mismo, necesidad distinta a la tradicional enfocada en la administración vía propiedad del operador monopólico de dichos servicios. Según la Unión Postal Universal, los gobiernos, que históricamente han estado principalmente ocupados con la reforma y modernización del operador, deben ahora interesarse en el ordenamiento y regulación de la estructura compleja del sector. El reconocimiento de las nuevas situaciones del sector postal ha llevado, desde los 90’s, a un movimiento de conversión de los operadores postales públicos en empresas públicas, con su propio presupuesto y autonomía administrativa, separados de la administración publica general, y con sus propias instancias de gobierno y decisión. 62
Esto ha ocurrido pari passu con el deslinde de los servicios postales de los servicios de telecomunicaciones con los que estuvieron vinculados dentro de instancias de la administración pública especializadas en telecomunicaciones y correos. La tendencia a convertir los operadores postales públicos en empresas públicas ha estado acompañada además por la de cuasi‐privatizar o concesionar dichos servicios. Esto, en algunos países, ha ocurrido concomitantemente con procesos de reestructuración del operador postal público para mejorar sus condiciones de operación en términos de capacidad de prestar servicios de calidad y de obtener una mejor situación financiera, como ha sido el caso en Alemania, Irlanda o Italia. Pero también, en otros países, se ha optado por pasar directamente a procesos de privatización, total o por vía de concesiones, como han sido los casos en Líbano, Sudáfrica o Argentina. También se ha conocido el caso de la privatización completa de la operación de los servicios postales, caso de Holanda, en la que el gobierno se ha limitado al 31% de las acciones del operador independiente. Ha sido la Unión Europea la que ha tomado la delantera en encarar los requerimientos de ordenamiento y regulación del mercado de servicios postales, desde su Directiva 97/67 en la que planteó los principios clave de la regulación postal. Estos principios fueron los de la garantía del servicio universal, la evitación de los subsidios cruzados en el financiamiento de tal servicio y la protección de los intereses de los consumidores en tanto que ciudadanos. En dicha directiva, la Unión Europea contempla los derechos ciudadanos como consumidores de servicios postales en términos de acceso a los mismos, consideraciones de precios y calidad y procura de eficiencia económica en términos macro‐económicos (en adición a la deseable eficiencia micro‐económica de cada operador). En el contexto de todo esfuerzo regulador, ocupa especial importancia la regulación de la provisión del servicio universal. En la definición de servicio postal universal por la Unión Europea juega un papel fundamental su distinción de “servicios universales” y “servicios en el interés general” que ha aplicado en sus enfoques regulatorios y de 63
ordenamiento a todas los sectores con funcionamiento en redes (como telecomunicaciones o energía). Los servicios universales son así definidos desde la perspectiva de los consumidores individuales en términos de los servicios (o productos) concretos que se les debe sin importar donde se encuentren, en condiciones aceptables de acceso, calidad y precio. De esa manera, la accesibilidad, calidad y precio de esos servicios es objeto de regulación ex‐ante, por tanto impuesta al operador responsable de dar cumplimiento al servicio. El financiamiento proviene del sector mismo, es decir, de todos los operadores activos en el sector. En el sector postal hay dos modelos de financiamiento, el tradicional, consistente en una protección bajo la forma de monopolio, o la más novedosa, consistente en un Fondo para el Servicio Universal. Los servicios en el interés general son concebidos desde la perspectiva de un legislador nacional, regional o local, que procura la implementación de objetivos de política pública que apuntan al desarrollo económico o social con el aporte del operador histórico, por ejemplo, manteniendo oficinas postales en áreas escasamente pobladas o muy remotas e inaccesibles. En estos casos el financiamiento proviene de fondos públicos. Mas que de un asunto regulatorio, se trata en estos casos de uno de política pública. Sin la oportunidad de apelar a subsidios cruzados provenientes de otros servicios y operadores, se apela entonces al aporte de fondos provenientes del erario. La Unión Postal Universal, a diferencia del enfoque de la Unión Europea, subraya el carácter internacional del servicio universal, reclamando la garantía del mismo no sólo en los territorios nacionales, sino en el plano mundial (un solo territorio postal global). De hecho, el término “servicio universal” fue introducido en el Congreso de la Unión Postal Universal en Hamburgo en 1984 y fue mas claramente definido en su Congreso de Beijing en 1999, incluyendo desde entonces los aspectos de acceso a los servicios, satisfacción de los consumidores, velocidad, confiabilidad y seguridad. 64
En lo que respecta a la regulación de la competencia, la Unión Europea también ha tomado la delantera. En su Green Paper de 1992 dividió el sector claramente en los segmentos de “servicios universales”, “servicios reservados” y “servicios de libre mercado”. El enfoque regulatorio privilegia el evitar políticas de precios predatorias o de “dumping” en las que los precios no reflejen la realidad de los costos sino que estén motivadas por la entrada rápida en un mercado o la eliminación de un competidor. Se privilegia además el prevenir la cartelización por parte de los operadores, que resulta en detrimento del consumidor. Y se evita el subsidio cruzado desde las actividades monopolizadas hacia los servicios bajo régimen de libre competencia. El enfoque sostenido en dicho Green Paper no excluye la posibilidad de subsidios cruzados entre servicios, pero sí requiriendo que los mismos tengan contabilización y cuentas separadas. [Redondear aquí lo relativo a la reforma del sector postal en términos de ordenamiento del mercado y de regulación] BALANCE SOBRE EL SERVICIO POSTAL EN REPÚBLICA DOMINICANA El servicio postal a cargo del operador público en la Republica Dominicana entro en un proceso progresivo de deterioro a lo largo de todo el periodo posterior a la dictadura de Trujillo, es decir, desde 1961 a la fecha. Este deterioro, acentuado al final de los años 70 y durante toda la década de los 80, formó parte de una desatención generalizada a los servicios públicos del Estado a los que no escaparon del todo incluso los servicios sociales tan reclamados en una democracia como los de educación y salud. Desde los servicios municipales como la disposición de los residuos y desechos sólidos (basura) y el servicio de agua potable a los hogares, hasta el servicio energético tanto de orden doméstico como comercial, llegaron prácticamente al punto de colapso, retrocediendo respecto de los niveles de servicio ofrecidos con anterioridad e imposibilitados de mantenerse a la par con las presiones provenientes del crecimiento poblacional, el desarrollo urbano, la entrada en acción de nuevas tecnologías, especialmente las tecnologías de la infocomunicación, la adopción de nuevos enfoques y sistemas gerenciales y organizacionales tanto en el sector público y en el sector privado, y los cambios en las expectativas y aspiraciones de la población, al influjo de aumentos en el nivel educativo y, sobre todo, de acceso directo o remoto a las 65
realidades de países con mayor nivel de desarrollo social y económico, con su consabido “efecto demostración”. El servicio postal, a cargo del operador público, la Dirección General de Correos, primero y, con posterioridad a 1985 el Instituto Postal Dominicano, no escaparon a la situación general ya descrita. Habiéndose deteriorado severamente los niveles de servicio antes alcanzados, el servicio postal llego al punto del descrédito, la desconfianza e incluso el desuso. Desprovistos de la alternativa del servicio postal, los grandes emisores de correspondencia, tales como los bancos, las aseguradoras, las utilidades públicas (agua potable, energía, etc.) apelaron a la auto‐prestación organizando los servicios masivos de mensajería como parte de sus servicios generales corporativos. La oportunidad de ofrecer tales servicios en la modalidad de tercerización (o outsourcing) fue pronto aprovechada por emprendedores que organizaron empresas de mensajería, transporte de valores y de paquetería. Las empresas del transporte local e internacional ampliaron sus servicios en esos ámbitos, conformando incluso divisiones operacionales especialmente dedicadas a ese tipo de servicios. Incluso empresas que por su conformación en amplias redes geográficas, tales como remesadoras de último tramo, conformaron tal tipo de divisiones de servicios (como en el caso de VimenPaq) para competir en esos servicios. Con la apertura comercial y el desarrollo de nuevos sectores económicos más vinculados al comercio internacional, se desarrollaron alternativas a los servicios postales internacionales con el arribo de las empresas courier (DHL, UPS, FedEx, entre otras) y el surgimiento de couriers locales (como EPS, CPS, Taino Express y otros), que constituyeron una respuesta viable a las necesidades de naturaleza comercia e incluso personal. De este modo, los servicios del operador tradicional se hicieron menos necesarios a todos aquellos que pudieron asumir los mayores costos de los servicios privados a cambio de mejor calidad, prontitud y, sobre todo, confiabilidad. Desprovisto incluso de la oportunidad real de acceder a los ingresos provenientes de los servicios más rentables en el mercado postal, el operador público quedó completamente atrapado en un circulo vicioso en el que el deterioro de sus servicios le alieno de los volúmenes requeridos para hacer rentables los mismos, dadas las 66
condiciones de economía de escala del sector, y de la oportunidad de competir en los segmentos más atractivos en términos de ingresos, con lo que su situación financiera se hizo más difícil, siéndole imposible afrontar las inversiones requeridas para el mantenimiento de las condiciones de servicio y el mejoramiento de los mismos, en escenarios de aumento de sus costos operacionales, con lo que se producía un mayor deterioro de sus servicios. Al producirse un cambio de estatus legal del operador postal, pasando de ser un departamento gubernamental (la Dirección General de Correos) a una entidad pública corporativizada (el Instituto Postal Dominicano), no se produjo el proceso de reforma empresarial ni las inversiones en capital humano, sistemas gerenciales y de gestión y tecnologías del servicio que se requerían para enfrentar los requisitos de competitividad en un sector que obedecía ya a las reglas del mercado y en el que habían entrado distintos nuevos competidores. El cambio, así, desprovisto de la sustancia de la reforma, devino en un puramente formal. En un contexto de escasa atención al mejoramiento de los servicios públicos, en el que los reclamos de amplios estamentos de la sociedad se limitaron a aquellos de orden mas prioritario, como los servicios sociales de salud y educación, el servicio postal a cargo del operador público, ahora corporativizado, quedo sin dolientes, por así decir. Los usuarios comerciales y los estamentos de mayores ingresos o poder adquisitivo de la población recurrieron a las alternativas que ofrecían los operadores privados. Los estamentos de la población menos favorecidos económicamente, también urgidos de servicios de importancia más sobresaliente, en un contexto de deterioro e insuficiencia generalizada de los distintos servicios públicos, concentraron sus reclamos en los servicios sociales o en los servicios más urgentes tales como los de agua potable, disposición de la basura o energía eléctrica, o no tuvieron voz suficiente como para reclamar el acceso a los servicios postales. En un contexto institucional caracterizado por la ausencia de un sistema de servicio civil moderno y por el clientelismo político, el INPOSDOM terminó siendo sencillamente un lugar más en el que designar funcionarios de turno para completar la cartera de cuotas comprometidas en el juego político electoral; ciertamente, una no 67
apetecida por la escasez de recursos y de incidencia política y social. Incluso en los casos en que algún equipo de dirección intento relanzar los servicios del INPOSDOM a través de nuevas líneas de productos y servicios más acordes con las oportunidades y requerimientos del mercado, la ausencia de recursos para solventar las inversiones necesarias para concretizar los mismos en formas verdaderamente competitivas y la enorme barrera de reentrada al mercado que significaba el nivel de desconfianza y descrédito alcanzado por la entidad impedían que dichos intentos pasaran de ser meras intenciones o, a lo sumo, planes. Abandonado a su suerte, incapaz de asumir sus mandatos institucionales, el INPOSDOM y, con el, el servicio postal universal, subsisten muy precariamente gracias a la inercia que acompaña a las entidades públicas, corporativizadas o no, sin respaldo gubernamental ni societal, aferrado a la legitimidad que proviene más del campo institucional internacional al que pertenece (la Unión Postal Universal y la Unión Postal de las Américas, España y Portugal) que de fuentes internas al propio país. El país, por su parte, se priva de una opción más costo‐eficiente, por lo menos en el componente de servicios de ultimo tramo (last mile services) y de asegurar, en función de valores de equidad y de cohesión social, el acceso a servicios fundamentales como el servicio postal universal a la totalidad de la población, incluyendo los sectores mas empobrecidos y menos favorecidos por su ubicación geográfica. DISCUSION [Pendiente] 68
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ANEXO 1 70
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