Download a Creditos e Introduccion:Maquetaci.n 1.qxd

Consenso
Progresista
POLÍTICA ECONÓMICA
DE LOS GOBIERNOS DEL CONO SUR
ELEMENTOS COMUNES, DIFERENCIAS Y APRENDIZAJES
Fundación Chile 21
Fundación Líber Seregni
Fundaçao Perseu Abramo
CEPES
ISBN 978-85-99138-14-4
POLÍTICA ECONÓMICA DE LOS GOBIERNOS DEL CONO SUR: ELEMENTOS COMUNES, DIFERENCIAS Y APRENDIZAJES
ISBN 978-85-99138-14-4
POLÍTICA ECONÓMICA
DE LOS GOBIERNOS DEL CONO SUR
ELEMENTOS COMUNES, DIFERENCIAS Y APRENDIZAJES
Compilador
Pablo Bustos
Autores
Fernando Peirano, Andrés Tavosnanska, Evelin Goldstein, Adhemar S. Mineiro
Alexis Guardia Basso, Fernando Lorenzo
Fundación Chile 21
Fundación Líber Seregni
Fundaçao Perseu Abramo
CEPES
Consenso
Progresista
LAS POLITICAS ECONÓMICAS
DE LOS GOBIERNOS DEL CONO SUR
ELEMENTOS COMUNES, DIFERENCIAS Y APRENDIZAJES
Compilador
Pablo Bustos
Autores
Fernando Peirano
Andrés Tavosnanska
Evelin Goldstein
Adhemar S. Mineiro
Alexis Guardia Basso
Fernando Lorenzo
Fundación Chile 21
Fundación Líber Seregni
Fundaçao Perseu Abramo
CEPES
Consenso progresista.
Las politicas económicas de los gobiernos del cono sur:
elementos comunes, diferencias y aprendizajes.
Compilador:
Pablo Bustos.
Autores:
Fernando Peirano, Andrés Tavosnanska, Evelin Goldstein, Adhemar S. Mineiro,
Alexis Guardia Basso, Fernando Lorenzo.
ISBN: 978-987-20736-7-1
1. Ciencias Políticas. I. Mineiro, Adhemar II. Guardia Basso, Alexis III. Bustos, Pablo, comp. IV. Título CDD 320
1º Edición. Buenos Aires, 2010.
Los artículos que publicamos son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no
traducen necesariamente el pensamiento de la Fundación Friedrich Ebert. Se admite la
reproducción total o parcial de sus trabajos como asimismo de sus ilustraciones, a
condición de que se mencione la fuente y se haga llegar copia a la redacción.
Fundación Friedrich Ebert
Red de Fundaciones Progresistas del Cono Sur:
Fundación Chile 21
Fundación Perseu Abramo
Fundación Líber Seregni
CEPES: Centro de Estudios Políticos, Económicos y Sociales
www.fes.org.ar
Diseño y Diagramación: Ildefonso Pereyra, Ayelén Palermo.
Ilustración de Tapa: Viviana Ponieman.
Coordinación de la publicación: YUNQUE de Ildefonso Pereyra.
Email: [email protected]
4
INDICE
PRÓLOGO ............................................................................................................................................................
por Achim Wachendorfer
7
INTRODUCCIÓN ..............................................................................................................................................
Cono sur: auge, crisis y recuperación
por Pablo Bustos
9
ARGENTINA .......................................................................................................................................................
El crecimiento de Argentina entre 2003 y 2008.
Virtudes, tensiones y aspectos pendientes
por Fernando Peirano, Andrés Tavosnanska, Evelin Goldstein
23
BRASIL ...................................................................................................................................................................
Comentários sobre a política econômica brasileira
entre 2003 e 2008
por Adhemar S. Mineiro
69
CHILE ......................................................................................................................................................................115
La política económica en Chile:
la crisis y el aprendizaje para el progresismo
por Alexis Guardia Basso
URUGUAY ...........................................................................................................................................................145
La política económica del primer gobierno del Frente Amplio
por Fernando Lorenzo
5
6
Las Políticas Económicas de lo Gobiernos del Cono Sur
PRÓLOGO
La Red de Fundaciones y Centros Progresistas del Cono Sur constituida por CEPES
(Argentina), Fundación Chile 21 (Chile), Fundación Líber Seregni (Uruguay) y
Fundação Perseu Abramo (Brasil), en cooperación con la Fundación Friedrich
Ebert, organizó, durante agosto de 2009, en Buenos Aires, un Seminario-taller:
“Las políticas económicas de los gobiernos del Cono Sur: elementos
comunes, diferencias y aprendizajes”. Se trató del segundo seminario de
un ciclo que busca avanzar en la identificación y sistematización de experiencias,
propuestas y desafíos de las políticas públicas de los gobiernos progresistas
en el Cono Sur. Un dato interesante es que el modelo ortodoxo propuesto
por el “Consenso de Washington” cayó por su propio peso. También parece
bastante claro que hay un vacío y una falta de articulación en relación a los
planteos más generales sobre las orientaciones de los gobiernos en términos
de políticas públicas, y la experiencia de los partidos progresistas puede ayudar
a identificar algunos puntos de acuerdo para construir un nuevo “consenso
progresista desde el sur”. Estos seminarios-talleres se enfocan a contribuir en
la creación de ese nuevo “corpus”, recuperando, sistematizando y debatiendo
las experiencias de los gobiernos progresistas de la región en algunas áreas
específicas. El primer taller se realizó en Montevideo, Uruguay, en agosto
2008 bajo el nombre: “Construyendo ciudadanía: las políticas sociales de los
gobiernos progresistas del Cono Sur”.
En esta oportunidad, los trabajos reunidos comienzan por evaluar los
principales resultados de la evolución macroeconómica, productiva y social
previa a la actual gestión de gobierno. En otras palabras, realizan un breve
balance de la “herencia” recibida para, sobre esa base, analizar los principales
rasgos de la evolución macroeconómica, productiva y social de las gestiones de
gobierno en el período 2003-2008. En ese marco se analizan las cuentas fiscales
y monetarias, los sistemas de control de la inflación, las cuentas externas y
las estrategias para desplazar la restricción externa, principal límite histórico
para el crecimiento sostenido de los países de la región. También son objeto
7
Prólogo
de análisis las políticas de competitividad y de manejo del tipo de cambio,
así como el mercado de trabajo, con eje en la creación de empleo, el poder
adquisitivo del salario; los planes y programas para desempleados, las clases
pasivas y la población más vulnerable.
Dado el contexto internacional del año 2009, los trabajos dan cuenta de la crisis
global, sus efectos y la respuesta de cada país. Es decir, los efectos de la reversión
del “viento de cola” del mercado mundial y cuáles son las características y la
amplitud de las políticas anticíclicas aplicadas y sus resultados. En particular, en
términos de la defensa del empleo y del sostenimiento de las políticas sociales.
En última instancia, el seminario-taller indujo a la reflexión sobre las políticas
públicas aplicadas en esta área y procuró indagar si los nuevos modelos son
realmente nuevos y si han colocado a nuestros países en mejores condiciones
para enfrentar las secuelas de la crisis global.
Dr. Achim Wachendorfer
Representación en la Argentina
Fundación Friedrich Ebert
8
I N T R O D U C C I Ó N
CONOSUR:
AUGE, CRISIS Y RECUPERACIÓN
Pablo Bustos1
1
Director de Proyectos de la Fundación Friedrich Ebert en Argentina. Docente de la
Universidad de Buenos Aires.
Introducción
10
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
INTRODUCCIÓN
La crisis económica y financiera global puso fin a un período de crecimiento
de los países de América Latina entre 2003 y fines de 2008. Fueron seis años
consecutivos sin precedentes en la historia económica de la zona, durante
los cuáles el producto regional creció de acuerdo a la CEPAL a una tasa
promedio anual de 4,8%, acumulando un crecimiento del producto interno
bruto por habitante del 22,1%, equivalente a un 3,4% anual. Los países del
Cono Sur fueron actores relevantes de este proceso, y las políticas aplicadas
en este período permitieron disminuir la vulnerabilidad y enfrentar la crisis
internacional de 2008-2009 con mayor espacio macroeconómico en relación
a otros episodios de perturbaciones.
El carácter intensivo y prolongado, los rasgos específicos de este período
expansivo y la evidencia de que el Cono Sur, así como la región en su conjunto,
estaba mejor preparada de lo que estuvo en el pasado frente a otras crisis,
impuso la necesidad de hacer un balance de algunos países, comprender la
forma particular que adoptó en ellos la transmisión de la crisis y sus alcances.
Además, la post-crisis parece plantear nuevos desafíos a la política macro más
allá de la actual coyuntura.
Esta publicación reúne trabajos sobre la experiencia de Argentina, Brasil, Chile
y Uruguay que fueron discutidos por especialistas y líderes políticos de los
respectivos países en un seminario organizado por la Fundación Friedrich Ebert
y la Red de Fundaciones y Centros Progresistas del Cono Sur en agosto de 2009
en Buenos Aires.
1 LO NUEVO DE LA FASE DE CRECIMIENTO 2003-2008
Las experiencias analizadas comparten un primer hecho relevante y destacado
por la CEPAL en sus estudios del conjunto de la región: desde las décadas previas
11
Introducción
a la crisis de la deuda de los años ochenta el PIB por habitante no había crecido
de manera sostenida por encima del 3% anual como en el sexenio considerado,
pero además, a diferencia de otros ciclos expansivos, lo hizo acompañado
de un mejoramiento cuantitativo y cualitativo de variables macroeconómicas
fundamentales: superávit “gemelos” y la acumulación de activos externos por
los bancos centrales no eran rasgos característicos de las fases de crecimiento
del pasado. En todos los casos debatidos, el superávit en la cuenta corriente
de la balanza de pagos (explicado más por los términos de intercambio que
por las remesas de los trabajadores emigrados como es el caso de México y
Centroamérica) posibilitó el aumento del ingreso nacional disponible por sobre
el crecimiento del consumo y permitió el incremento del ahorro nacional y la
financiación de la inversión; el superávit externo, las políticas de “reaseguro”
y de flotación administrada del tipo de cambio real posibilitaron a los bancos
centrales la importante acumulación de activos externos; la evolución de las
cuentas públicas se caracterizó por un acrecentamiento del superávit primario
con la casi desaparición del déficit global, lo que permitió una significativa
reducción de la deuda pública. Bajo esas condiciones, disminuyó el desempleo
y mejoró la calidad de los puestos de trabajo generados, dando paso a una
merma de la pobreza y la indigencia y una tenue mejora de la equidad.
Como en otros momentos de la historia económica latinoamericana y del
Cono Sur en particular, los avances económicos se produjeron en un contexto
mundial de crecimiento acelerado y generalizado. Un hecho nuevo que
aparece en el último ciclo es que la bonanza se explica -para los países del Surfundamentalmente por el rápido crecimiento de las economías emergentes.
Una consecuencia, de particular importancia para el Cono Sur, es el papel
creciente de China y la India en la demanda global, considerando la abundante
liquidez que existió en los mercados internacionales hasta el comienzo de la
crisis de las “subprime” a mediados de 2007 (menos para la Argentina, que
todavía estaba en default). La resultante para estos países fue un sustancial
incremento en el volumen exportado neto.
12
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Estas mutaciones en el escenario internacional con efecto positivo sobre las
cuentas externas, y la experiencia de los últimos años de la década del siglo
anterior, cuando frente a la crisis asiática se hizo evidente la fragilidad del
sistema financiero internacional y la errónea orientación de política económica
de las instituciones financieras internacionales, dio lugar a la política de
“autoaseguramiento”. Una notable acumulación de reservas internacionales,
en un contexto donde los bancos centrales intervinieron en los mercados de
cambio debido a la preocupación respecto del nivel del tipo de cambio real.
En todos los casos, simultáneamente, se produjo un fuerte alivio en el peso
de la deuda externa, tanto en relación con el PIB como con las exportaciones.
Además, por factores diversos, entre los que cabe mencionar el mejor acceso
al crédito externo, el canje de deuda para Argentina en el 2005, la cancelación
de la deuda con el FMI por parte de Argentina, Brasil y Uruguay, esto mejoró
el perfil de la deuda, lo que redujo la vulnerabilidad en la subregión. Esta
situación se manifiesta con la fuerte caída de la relación entre la deuda externa
de corto plazo y las reservas internacionales.
El crecimiento económico y la mejora en los indicadores laborales que
acompañaron al período de expansión 2003-2008 tuvieron un efecto positivo
en términos de la reducción de la pobreza; también en la distribución del
ingreso, pero en menor medida. La tendencia creciente del gasto social
como parte del acelerado crecimiento del gasto primario en relación al PIB,
que revirtió la importante caída del gasto público durante los programas de
estabilización precedentes contribuyó en el mismo sentido. Lo novedoso, como
señalamos, es que este incremento del gasto durante los últimos años no
impide la consolidación fiscal en los cuatro países durante la fase expansiva.
Como era de esperar, la sostenida expansión del nivel de actividad y el
incremento de los precios de los productos básicos, en especial los energéticos,
mineros y alimentos que exportan los países del Cono Sur trajo consigo la
ampliación de las expectativas inflacionarias. Luego de una desaceleración en
13
Introducción
los años iniciales del ciclo, la inflación recrudece a partir de 2007 como reflejo
de un fenómeno mundial, impulsado por las mismas causas: el mayor nivel de
actividad y el aumento en el precio de los productos básicos.
La consecuencia no deseada es que se revierte una etapa inicial de notoria
depreciación en el tipo de cambio real efectivo, para comenzar a observarse
una creciente apreciación de las monedas de los países del Cono Sur. Esta
situación motivó a que los bancos centrales de la región aumentaran el
ritmo de intervención en los mercados de divisas, acumulando importantes
cantidades de reservas internacionales. La contrapartida de la intervención en
los mercados de cambio ha sido el esfuerzo cada vez mayor por esterilizar
la emisión monetaria en un contexto que se caracterizó por expectativas
crecientes de inflación.
2 MEJOR PARADOS ANTE LA CRISIS
Como se destaca en todos los trabajos recopilados y en la generalidad de los
análisis sobre la región, y sin ignorar las diferencias entre países, en los últimos
años se ha observado un cambio en las condiciones macroeconómicas de los
países considerados que contrasta con sus prácticas económicas del pasado.
De la mencionada política de “autoaseguramiento” en la fase expansiva como
forma de contrarrestar el carácter procíclico de la oferta internacional de
crédito y evitar las condicionalidades ligadas al financiamiento proveniente de
fuentes multilaterales, derivaron incrementos en las tasas de ahorro que se
tradujeron en una menor dependencia de los recursos financieros externos y,
en varios casos, en disminuciones de los pasivos externos del sector público.
Esto no solo marcó una diferencia destacada respecto de las dificultades
financieras que los países de la región afrontaron habitualmente en episodios
similares, sino que además habilitó un mayor espacio para la aplicación de
políticas públicas por la evolución registrada por dos factores esenciales para
14
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
definir el espacio de la política económica: el saldo de la cuenta corriente y
el saldo de las cuentas públicas. El período de bonanza que va desde 2003
y hasta 2007 fue acompañado de una mejora paralela de los superávits
gemelos. No obstante, como en parte la mejora de la situación fiscal en los
últimos años se debió al alza creciente de los precios de los productos básicos
entre 2002 y la primera mitad de 2008, el mayor margen alcanzado está
fuertemente condicionado por la evolución de esos precios. Esto volvió a
manifestarse en el último año.
3 LA CRISIS Y SUS REPERCUSIONES
La crisis económica global marcó la interrupción de la fase más larga e intensa
de crecimiento económico regional desde la década de 1970, producida en
el marco de una generalizada expansión económica internacional. El auge
mundial abarcó desde 2003 hasta mediados de 2007, cuando comenzaron a
generalizarse los problemas originados en el segmento de hipotecas de alto
riesgo de los Estados Unidos y su impacto se reflejó primero en los sistemas
financieros de todo mundo y luego en la economía real. Latinoamérica prolongó
su fase expansiva por un año más, hasta que la quiebra de Lehman Brothers
en septiembre de 2008 dio curso a una caída de la producción y el comercio
mundial que disipó las especulaciones sobre un posible “desacoplamiento”
de las economías emergentes, entre ellas la de la región. La profundidad y
alcance del derrumbe económico abrió el debate sobre si la economía mundial
ingresaría a una fase de estancamiento con deflación, es decir a un retroceso
de la magnitud y características de la Gran Depresión de los años treinta del
siglo pasado, o si sólo se trataba una caída profunda pero acotada, una Gran
Recesión, lo que finalmente ocurrió hasta ahora.
La región latinoamericana, en general, fue menos golpeada que en la Gran
Depresión por las buenas condiciones macroeconómicas previas ya mencionadas.
Los impactos de la crisis se manifestaron principalmente a través del canal real,
15
Introducción
afectando negativamente el desempeño de uno de los principales motores
del crecimiento subregional. Las exportaciones de bienes, particularmente de
productos básicos, se derrumbaron tanto en volumen como en valor, y servicios
como el turismo sufrieron una fuerte contracción a partir de la segunda mitad
de 2008. Al igual que en ciclos pasados, la caída de la demanda interna y por
ende de las importaciones compensó la contracción de las exportaciones.
No obstante, si bien de modo general puede afirmarse que las consecuencias
de la crisis internacional se sintieron sobre todo a través del canal comercial,
no puede negarse que se produjeron impactos en los sistemas financieros
de algunos países que se manifestaron en reversiones de flujos de capital
que pueden haber repercutido significativamente en la evolución del nivel
de actividad, como son los casos de Brasil y Chile y, combinado con factores
internos, el de Argentina.
Esta situación se manifestó en los sistemas financieros de estos países a través
de una importante contracción del crédito de la banca privada en términos
reales. La banca pública, con capacidad diferente en cada país para compensar la
reducción del crédito de los bancos privados, adoptó un papel activo como parte
de estrategias anticíclicas. No obstante estos esfuerzos, en el último trimestre
de 2008 y primero de 2009 se produjo una disminución tanto del consumo
privado como de la inversión. Esto último fue además reforzado por la caída
de la inversión extranjera directa. Solo el consumo público registró variaciones
positivas en la primera parte del año, gracias a que muchos de los países de la
región contaron en esta oportunidad con alguna capacidad para implementar
políticas contracíclicas que compensaron, parcialmente, la evolución negativa de
los restantes componentes de la demanda interna y contribuyeron a acelerar el
proceso de recuperación en la segunda parte de 2009.
Sin la gravedad de otras veces y sin alcanzar el agudo retroceso de la economía
mexicana, 2009 fue para el Cono Sur un año de caída del producto, con
repercusiones negativas en materia de empleo, pobreza e indigencia.
16
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Los gobiernos reaccionaron de forma muy activa, aunque con diferencias entre
países. Utilizaron instrumentos monetarios para sostener los niveles de actividad:
aumento de liquidez y de acceso al crédito. Usaron el margen fiscal para desarrollar
paquetes de inversión pública. Movilizaron diversos instrumentos en sistemas
de protección social para mitigar efectos sociales de la crisis: transferencias
monetarias; políticas sectoriales tradicionales (salud, educación, vivienda y
alimentación); políticas activas de empleo y crédito; y subsidios a servicios de
consumo básico no alimenticio (transporte, electricidad, agua).
En síntesis, los países aprendieron de los fracasos de décadas previas, derivados
de problemas estructurales como la dinámica procíclica de la política fiscal y
la alta volatilidad de los ingresos fiscales y esta vez no hubo ni crisis fiscal,
ni procesos inflacionarios e hiperinflacionarios, ni colapso de los sistemas
financieros domésticos. Sin embargo, la evolución posterior, condicionada
por las repercusiones de la crisis, fue estrechando el espacio macroeconómico
disponible para implementar políticas orientadas al incremento de la demanda
interna y acentuando la disyuntiva entre los objetivos que compiten por el uso
de los instrumentos y los recursos de que disponen los gobiernos.
4 MÁS ALLÁ DE LA CRISIS
En el plano global, la post-crisis parece consolidar profundos cambios en la
arena mundial que pueden configurar un entorno diferente que el que la
región enfrentó entre 2003 y 2008, para su crecimiento. La recesión terminó
en el segundo trimestre de 2009. En el tercer trimestre casi todos los países
estaban creciendo. Aunque algunos países todavía siguieron sufriendo
caídas. La economía internacional funciona a diferentes velocidades: Estados
Unidos se reactiva moderadamente y de forma inestable; Europa se recupera
lentamente y de modo desigual; China es la gran estrella emergente que
reemplaza a Japón en 2010 como segunda economía a nivel mundial;
América Latina crece a buen ritmo aunque con diferencias entre países.
17
Introducción
No existe consenso sobre la dinámica de los años venideros. Un factor
central que genera incertidumbre es el agotamiento de la capacidad
fiscal y monetaria para sostener los estímulos instrumentados para
atenuar la crisis en Estados Unidos y la Unión Europea. Los estímulos
fueron de gran magnitud porque se anticipó que la crisis también lo
era, pero esta percepción lleva implícito que los desequilibrios que
afectan a las economías desarrolladas no son transitorios sino de carácter
estructural. Las políticas anticíclicas mostraron su efectividad para inducir
a la recuperación pero los desequilibrios estructurales hacen que ésta sea
volátil y desigual y que persista el desempleo.
Este desafío se manifiesta en términos coyunturales en el debate: se
afirma que si las ayudas se prolongan demasiado pueden generar
sobreendeudamiento y problemas de solvencia fiscal y, además, si
se sale demasiado rápido, el gasto privado puede no ser suficiente
para compensar el gasto público y la suba de tasas puede agravar los
problemas de deudores, precipitando una nueva caída de la actividad.
Pero el telón de fondo es la subsistencia de los desbalances globales
entre países superavitarios y deficitarios, la falta de consenso sobre las
características del nuevo orden monetario y financiero internacional que
reflejan las cumbres del G20 y el correlato de este desajuste en que la
inversión productiva no se recupera y, por ende, tampoco el empleo.
Luego, es posible que el mundo post-crisis se caracterice por un menor
crecimiento global, a partir de un menor dinamismo de la demanda
agregada de los países desarrollados, los que representan la mitad del
producto mundial. Los incrementos de la demanda agregada de los
países en desarrollo y economías emergentes sólo podrá compensar en
parte esta caída. Si esto es así, se prefigura una economía mundial más
competitiva que inducirá a nuestros países a continuar con el camino ya
iniciado en el ciclo de bonanza, de recuperación de los mercados internos
y la formulación de estrategias de desarrollo orientadas a fortalecer el
18
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
mercado regional. Es probable que casos de “nacionalismo económico”,
que primó en la fase de auge sustentado en los mencionados superávit
gemelos en detrimento de la profundización de la integración regional,
se atenúen frente a la baja de los intercambios comerciales globales y
una economía mundial aún más competitiva. Al fin de cuentas, los cuatro
países son actores relevantes, como miembros plenos o asociados, de un
proceso de integración con más promesas que realidades, pero que cada
tanto da pasos largamente esperados como la aprobación del código
aduanero del MERCOSUR en la última cumbre de San Juan.
También en el terreno financiero global hay desafíos y oportunidades
para los países del Cono Sur. Desde la crisis asiática, la demanda creciente
de reformas profundas a la arquitectura financiera internacional y, en
particular desde la última crisis, las reformas de los sistemas regulatorios
y de supervisión, a fin de garantizar una mayor estabilidad financiera
global, abren espacios de participación individuales y colectivos en la
reformulación de los mecanismos institucionales para el control de
riesgos sistémicos, que no evolucionaron a la par con el proceso de
globalización y de liberalización financiera. Con dos países miembros del
G20 (uno miembro del BRIC y otro con posturas cercanas a dicho grupo),
otro con rasgos de centro financiero internacional y otro con menores
niveles de riesgo soberano entre las economías emergentes, el conjunto
puede plantearse -si coordina sus posturas- la producción de los cambios
necesarios en el enfoque y en el alcance de la regulación y supervisión de
los sistemas financieros domésticos, y un mayor esfuerzo de coordinación
de la regulación a nivel global.
Pero es sin duda en el espacio nacional donde persiste una sostenida
interpelación a los gobiernos sobre la agenda pendiente, la que en
última instancia cuestiona la debilidad de los lazos entre crecimiento y
equidad. Sin duda, los sistemas tributarios se cuentan entre los factores
que contribuyen a mantener el cuadro de distribución desigual de la
19
Introducción
renta y, por lo tanto, de la pobreza y la indigencia. El gran desafío, en
esta área, consiste no solo en incrementar la cantidad de recursos que
se recauden, sino también en mejorar su incidencia en la distribución del
ingreso, aumentando la carga sobre los sectores más favorecidos.
Algo similar ocurre en relación con el gasto. Prácticamente no hay políticas
públicas que no sean objeto de algún grado de cuestionamiento, sea por la
insuficiencia de su financiamiento o por la gestión de los recursos existentes.
En particular, en lo relativo al gasto social, es evidente lo limitado de su
papel en la construcción de sociedades más cohesionadas que concedan
mayor legitimidad a la acción estatal y a los medios para financiarlas.
Una fracción importante de los rezagos sociales acumulados en las últimas
décadas tienden a cristalizarse. Los límites para erradicar la pobreza, la
indigencia, el desempleo y la informalidad e inequidad, bajo la actual
estructura productiva, parecen evidenciarse en que después de más de un
quinquenio de alto crecimiento y del giro notable en las políticas públicas,
y sin desconocer los avances registrados en todos los países analizados
(de los que dan cuenta los trabajos comentados), subsiste un núcleo de
población excluido de los beneficios de la expansión económica.
Repitiendo lo muchas veces dicho, es claro que sólo una estructura
productiva más homogénea, pero a la vez más compleja, con alta
intensidad industrial y tecnológica y competitiva internacionalmente,
genera la demanda de recursos humanos con elevadas condiciones de
vida y de trabajo. Es decir plantea exigencias en el plano de la educación,
de la formación profesional, de la capacitación laboral que posibilitan el
tránsito a la sociedad del conocimiento. Una estructura productiva sobre
estas bases también exige una inserción internacional de mayor calidad.
Si esto es así, la agenda para el desarrollo requiere un enfoque que
integre las políticas a partir de la definición de un perfil productivo
20
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
para el país, con la mejora distributiva y en la calidad de vida. Luego,
las demandas de más gasto público se amplían a la inversión pública en
infraestructura que, más allá de su papel dinamizador de la economía,
condiciona la capacidad competitiva de la economía y la definición de
ese perfil productivo.
La lección brindada por la crisis es clara: los superávits gemelos, el
autoaseguramiento y, en algunos casos los fondos anticíclicos acumulados
en la fase de auge económico, han evidenciado su sentido estratégico en la
fase recesiva, evitando excesivas fluctuaciones en el tipo de cambio real, la
tasa de interés y el gasto público, y otorgaron la posibilidad de aplicación
de políticas contracíclicas. Las políticas aplicadas en la mayoría de los casos
(Argentina es un caso en debate) constituyen una ruptura con los atajos del
crecimiento inflacionario que se tomaron recurrentemente en la historia
económica latinoamericana, pero aún queda mucho por hacer.
21
Introducción
22
A R G E N T I N A
EL CRECIMIENTO DE ARGENTINA
ENTRE 2003 Y 2008
VIRTUDES, TENSIONES Y ASPECTOS PENDIENTES1
Fernando Peirano2
Andrés Tavosnanska3
Evelin Goldstein4
1
Documento preparado para el Seminario-taller: “Las políticas económicas de los
gobiernos del Cono Sur: elementos comunes, diferencias y aprendizajes”, 6 y 7 de
Agosto de 2009, Buenos Aires.
2 Economista, Docente Universidad de Buenos Aires y Quilmes, Investigador del Centro
Redes y Miembro de la Asociación de Economía para el Desarrollo de la Argentina
(AEDA), E-mail: [email protected]
3
Economista, Docente Universidad de Buenos Aires y Miembro de la Asociación de
Economía para el Desarrollo de la Argentina (AEDA).
4
Economista, Docente Universitaria y Asociación de Economía para el Desarrollo de la
Argentina (AEDA),
Argentina
24
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
1 UN NUEVO PATRÓN DE CRECIMIENTO
La economía argentina ha logrado completar una destacada fase de crecimiento.
Se trata de una fase con una duración y magnitud que sobresale tanto si se la
evalúa en el contexto del desempeño de otras economías latinoamericanas
como si se lo analiza en función de la historia argentina.
En efecto, la economía argentina ha completado al menos 24 trimestres
consecutivos de crecimiento5 a un ritmo promedio del 8.5% (7.3% per cápita).
Estas cifras superan los antecedentes más cercanos registrados durante los
ochenta o los noventa6. Con este desempeño, la economía argentina finalizó el
2008 con un nivel de actividad 64% más elevado que el registrado en 2002, y
34.5% por encima del anterior pico, registrado en 1998.
Esta trayectoria también se destaca cuando se la observa en el marco del
desempeño de las economías sudamericanas. En los últimos cinco años, el
crecimiento acumulado de Argentina duplicó al de Brasil o Chile y superó con
un significativo margen a Uruguay. En cambio, si la performance se analiza en
referencia a lo sucedido en la última década, desde los impactos de la crisis
asiática hasta la crisis de las sub-prime, observamos que el buen desempeño
más reciente de Argentina apenas le ha permitido emular lo ocurrido en Chile
o Brasil. Es decir, la profunda contracción de la etapa final de la convertibilidad
(1998-2001) y la depresión causada por su colapso (2002) habían desarticulado
una considerable porción del circuito económico argentino y, por lo tanto, un
5
Nos referimos al período I-2003 a IV-2008, considerando la variación interanual trimestral del
PBI a precios de 1993 (Datos del Ministerio de Economía).
6
En el período II-96 a III-98, la expansión abarcó 10 trimestres con una tasa promedio de
7.1% (5.8% per cápita). Previamente, durante el período II-90 y I-95, se registró un lapso de 19
trimestres con una variación promedio de 6.5% (5.2% per cápita).
25
Argentina
componente importante de la expansión inicial, hasta 2004, correspondió a
recuperación del nivel de actividad más que a creación de capacidad productiva7.
Tabla 1
Rasgos centrales de las fases de crecimiento recientes de Argentina.
II-1990 / I-1995
II-1996 / III-1998
II-2002 / IV-2008
Tasa de crecimiento
promedio
6.5%
7.1%
8.5%
Tasa de crecimiento
promedio per cápita
5.2%
5.8%
7.3%
Trimestres
19
10
24
Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Economía.
Pero además de sus características cuantitativas, este período de crecimiento
posee algunas particularidades que lo diferencian cualitativamente de las
experiencias anteriores.
Por un lado, se destaca la creación de empleo y la recomposición del poder
de compra de asalariados, cuentapropistas y jubilados y pensionados.
Mientras que el crecimiento de los noventa estuvo acompañado de
incrementos en la tasa de desempleo, la expansión reciente logró reducir
a un tercio la desocupación 8 .
7
Lavopa y Muller (2009) descomponen el expansión anual del producto para el período
2002-2006 en “recuperación” y crecimiento genuino. De acuerdo con su análisis, el 90% de la
expansión de 2002 puede ser atribuido a recuperación. En 2003, la recuperación explica el 75%.
Ya en 2004, el crecimiento genuino representa el 56% y en 2006 alcanzó el 73%.
8
La tasa de desempleo desciende del 20.4% en I-2003 a 7.5 en I-2008. Datos del CENDA (2008)
26
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
También resulta significativo que durante los noventa la calidad del empleo
se deterioró al extenderse las relaciones laborales informales. En contraste,
durante la reciente fase de crecimiento, nueve de cada diez nuevos puestos
de trabajo correspondieron a la esfera del empleo registrado9.
También fueron opuestas las tendencias en materia de participación de los
asalariados en el ingreso agregado. A lo largo de los noventa, el crecimiento
conjugó con un deterioro de la distribución funcional del ingreso. En este
último periodo, la distribución funcional se recuperó significativamente
luego que la salida de la convertibilidad dejara como saldo uno de los
porcentajes más bajo de participación de los asalariados en el ingreso
agregado10. Al mismo tiempo se logró reducir drásticamente las elevadas
cifras de indigencia y pobreza mientras que en la década pasada cuanto
más crecía el producto más se deterioraba el poder adquisitivo de los
hogares más pobres11.
9
La tasa de asalariados no registrados respecto al total cayó de 52% en 2003 a 36.5% en Junio
de 2008. Panigo y Neffa (2009).
10
La remuneración al trabajo asalariado representó el 38.6% de Valor Agregado en 1998. En
1993 era de 44.7%. Durante el crecimiento 2003-2008 pasó del 34.3% al 42.9%. (Datos de la
Dirección de Cuentas Nacionales). Sobre la conformación de este indicador existen discrepancias
metodológicas importantes. Graña y Kennedy (2008) ofrecen un importante trabajo de
construcción de una serie extensa (1947-2006). Sus resultados indican que durante los noventa
prevaleció un moderado retroceso seguido de una gran caída a la salida de la convertibilidad.
Confirman la fuerte recuperación posterior al 2003 pero no coinciden en que en 2006 ya se
haya alcanzado un nivel similar a los mejores valores registrados en los últimos 30 años.
11
Al comienzo del plan de convertibilidad, el porcentaje de personas en situación de pobreza
representaba el 17% (1992) y al final el 54.9% (2002). Luego desciende a 25.5% (2006) y la
indigencia se reduce a 8% (2006) luego de haber alcanzado un máximo de 26% (2002). En
1992 abarcaba al 3.4% del total. En todos los casos se trata de porcentajes sobre el total de la
población. Datos basados en el EPH para el GBA. (Datos del CENDA 2008)
27
Argentina
Tabla 2
Variación del PBI. Año 2008 vs Año Base. PBI a precios constantes.
En los últimos 5 años
(Año base 2003)
En los últimos 10 años
(Año base 1998)
Argentina
50.1%
33.3%
Brasil
25.9%
38.5%
Chile
26,3%
44,7%
Uruguay
38,3%
18.6%
Fuente: Elaboración propia con datos del FMI
Otra diferencia estructural entre el crecimiento de los noventa y el de
los últimos años se vincula al sector externo. En la década pasada, la
cuenta corriente arrojó un saldo negativo creciente. En cambio, durante
el presente período de expansión el saldo fue sistemáticamente positivo
para Argentina y las exportaciones aumentaron su participación en la
demanda agregada en un 50%12 .
Por el lado del endeudamiento público y privado en monedas extrajeras, el
coeficiente deuda versus producto más que se duplicó durante los noventa
mientras que en esta última etapa, el crecimiento se combinó con una fuerte
reducción de las obligaciones en monedas extranjeras como proporción del
producto y de las exportaciones13. Ambos factores contribuyeron a alejar la
12
Para el período 1995-1998, las exportaciones representaron, en promedio, el 8% de la
Demanda Agregada. Para el período 2003-2008, la relación ventas externas sobre demanda
agregada tuvo un coeficiente promedio de 12.4%. En todos los caso, se utilizaron datos a
precios constantes con base en 1993.
13
Los indicadores de sustentabilidad mejoraron notablemente. Por ejemplo, en 2001, la
deuda pública y privada en moneda extranjera representaba 4.5 años de exportaciones y el
28
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
“restricción externa14” y con ello se redujo la probabilidad de poner fin a este
ciclo de crecimiento por causa de una crisis cambiaria, problema recurrente
para la economía Argentina y de otros países en desarrollo.
Otro de los ejes que marcan una diferencia cualitativa con el crecimiento
de los noventa se encuentra relacionado con el dinamismo de la inversión.
La expansión de la capacidad productiva y de la infraestructura se mantuvo
durante 23 trimestres consecutivos a un ritmo 66% superior a lo registrado en
el mejor momento de los años noventa. Y la acumulación de maquinarias y
equipos marcó una tasa de crecimiento un 77% superior15. En contrapartida,
la relación inversión producto alcanzó un máximo histórico con un novedoso
protagonismo del componente privado. Al mismo tiempo, la productividad
laboral del sector manufacturero se incrementó junto con la expansión del
empleo industrial, una significativa diferencia con los noventa donde la
mejora de la productividad se apoyó, en gran medida, en la “racionalización”
de los planteles y la consecuente expulsión de mano de obra (Fernández
Bugna y Porta, 2008).
Entonces, la actual fase de crecimiento no solo fue más prolongada y vigorosa
que la registrada en la década pasada sino que se ha asentado sobre pilares
91% del producto. En 2008 equivale al 0.92 de las exportaciones y el 52.5% del PBI. Ministerio
de Economía, 2009.
14 La restricción externa consiste en que cuando la economía transita un período de crecimiento
el crecimiento de las importaciones encuentra un límite originado en la incapacidad de disponer
de las divisas necesarias ya que las exportaciones crecen a menor tasa, el acceso al crédito
externo está vedado o la salida de capitales es significativa. La imposibilidad de disponer de
divisas para atender las compras externas obstaculiza el proceso de inversión e impide el
normal abastecimiento de insumos, lo cual genera conflictos y presiones que suelen terminar
en un devaluación que reduzca así la demanda de importaciones. En otros términos, crecer sin
resolver la restricción externa es avanzar hacia una crisis cambiaria.
15
Para mayor detalle de la evolución de la inversión consultar el punto 4 del presente trabajo.
29
Argentina
muy diferentes. Un marcado contraste respecto a etapas anteriores donde la
expansión profundizó desequilibrios en el frente interno (desempleo, quiebras y
pérdida de poder adquisitivo), en las cuentas fiscales (creciente endeudamiento)
y en el sector externo (déficit fiscal y vulnerabilidad ante flujo de capitales). El
saldo de estos modelos inconsistentes fue un colapso económico que devolvió
al PBI per cápita al mismo nivel que el vigente a mitad de la década del setenta
pero con una estructura productiva más desarticulada y concentrada, un nivel
de endeudamiento público no sustentable y niveles de pobreza e indigencia
inéditos para nuestro país.
También conviene precisar que no se ha tratado de una fase de crecimiento
enmarcada en un modelo impulsado por exportaciones o estimulado por
el gasto público. El análisis de los componentes de la demanda agregada
indica que los motores de la actual fase de crecimiento han estado centrados
principalmente en la recuperación del mercado interno tanto por el lado de la
expansión del consumo privado como por el rápido crecimiento de la formación
de capital. La demanda externa y el gasto público se expandieron durante
el período a una tasa promedio menor al ritmo agregado16. Esto no implica
desconocer el importante aporte que significó la mejora en los términos de
intercambio tanto en el frente externo como fiscal pero su contribución fue
fundamentalmente a través de relajar tanto la restricción externa como la
fiscal y, con ello, permitir la continuidad de la fase de crecimiento pero no
traccionando de forma sistemática su marcha.
Entonces la dinámica económica de este último período se distingue de otros
esquemas macroeconómicos ya que no ha hecho de la entrada de capitales o
16 Incluso,
el coeficiente de importaciones sobre producto se elevó lo que indica que a nivel
agregado no se registró un proceso de sustitución de importaciones sino por lo contrario.
Esto no implica que en algunos sectores, en efecto, la oferta de bienes pasó de satisfacerse
con bienes importados a productos de fabricación nacional. Pero el resultado agregado
indica que la preferencia por la provisión de origen externa conservó el protagonismo
adquirido en los noventa.
30
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
de la exportación de bienes con una competitividad basada en bajos salarios y
la precariedad laboral factores esenciales. Por el contrario, la evidencia señala
que se ha logrado crecer movilizando el ahorro interno y garantizando una
significativa recuperación del salario real.
Así, al comparar estos distintos patrones de crecimiento, resalta un
conjunto de rasgos propios de un proyecto progresista. Se ha evitado
hacer del salario, el ahorro o el gasto público vinculado con la oferta de
asistencia social y bienes públicos las variables de ajuste para cerrar las
brechas internas, fiscal y externa, en un marco favorable para la inversión
y la expansión de los negocios. Por lo tanto, los indicadores sociales han
logrado recomponerse hasta el punto de alcanzar niveles similares a los
mejores resultados de las últimas décadas, aunque esto no implica haber
superado las grandes desigualdades y problemas sociales que la dinámica
económica argentina aún presenta.
La fuerza de la recuperación económica está, en gran medida, asociada a
un cambio en la forma de delinear los ejes de la política económica. Ha sido
muy fuerte la convicción de alejarse de las “recetas” surgidas del discurso
económico que impulsó la globalización y recuperar la legitimidad para
configurar un escenario económico basado en “criterios propios” enfocados en
atender los asuntos y prioridades domésticas. La conducción económica aportó
certidumbre en un contexto de crisis y ausencia de referencias. Sin embargo,
ha sido más débil el compromiso para incrementar, sofisticar y profundizar
la capacidad estatal de análisis y reflexión con el fin de fortalecer el “criterio
propio” y retroalimentar el diseño de política económica con los resultados que
la marcha de la economía ha ido ofreciendo. Sin esta capacidad, la autonomía
corre el riesgo de convertirse en aislamiento; resintiéndose uno de los factores
clave del desarrollo económico.
La experiencia reciente también ha puesto en evidencia que la aplicación
de nuevos criterios de política económica requiere una reconfiguración de
31
Argentina
la capacidad de gestión estatal y de la composición del elenco de actores
sociales y económicos que constituyen desafíos políticos nada triviales.
La renuncia a las soluciones ortodoxas exige forjar nuevas herramientas
de política económica. La conformación de este menú alternativo de
instrumentos constituye un exigente desafío ya que requiere de una
capacidad de diagnóstico, formas de regulación y parámetros de eficiencia
en materia de intervención frente a los cuales el Estado surgido de las
experiencias previas no está en condiciones de afrontar. A su vez, la
creación de esta nueva caja de herramientas no puede beneficiarse de
los aportes teóricos o prácticos del medio internacional dado que la
perspectiva ortodoxa aún resulta predominante tanto en los ámbitos
académicos como en las instituciones multilaterales.
Así, la Argentina reciente también es una muestra que permite apreciar las
tensiones y los obstáculos del cambio de orientación en la política económica
como dimensionar la pericia política y técnica necesaria para ofrecer, en cada
caso y circunstancia, una respuesta oportuna y eficaz sin dejar de ser fiel a
los principios generales que le dan identidad al proyecto. Para profundizar
esta línea de análisis, en la siguiente sección se presentará el esquema de
incentivos macroeconómico que se ha conformado a partir de la estrategia
de gestión del tipo de cambio y la política monetaria adoptada desde
el 2002. La sección tercera estará destinada a revisar la evolución de las
cuentas públicas. En la cuarta sección será el turno de atender los aspectos
vinculados al sector externo tanto desde la perspectiva financiera como
real. La sección quinta estará destinada a reseñar las políticas laborales y
sus resultados en materia de calidad de empleo y recuperación del poder
adquisitivo. Finalmente, el documento repasa algunas de las tensiones más
relevantes que han emergido en los últimos años a fin de estimular las
reflexiones sobre las novedades, avances y limitaciones que encierran de las
experiencias recientes de los países sudamericanos.
32
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
2 POLÍTICAS DE COMPETITIVIDAD: EL ROL DEL TIPO DE CAMBIO
A partir de 2002, la política macroeconómica impulsó un nuevo esquema de
precios relativos que redundó en una mejora significativa de la competitividad
y la expansión sostenida de la demanda interna. El esquema de precios
relativos se logró a partir de tres pilares: uno de ellos, el más resaltado, ha sido
el mantenimiento de un tipo de cambio alto, acompañado por tasas de interés
reales negativas17 y un firme compromiso con mantener estable las tarifas de
servicios públicos e infraestructura18.
La política cambiaria tuvo como premisa sostener un tipo de cambio real
estable y competitivo. Los beneficios de perseguir este objetivo cuentan con
el reconocimiento de distintos académicos en un tema que ha ganado rápido
interés internacional19. Los efectos positivos se vinculan con el crecimiento,
la producción nacional y el empleo ya que amplía la gama de productos
potencialmente rentables y genera incentivos para la elaboración de productos
de mano de obra intensivos, teniendo un efecto adicional sobre la creación de
puestos de trabajo. También induce un impacto positivo sobre los resultados de
la cuenta corriente del balance de pagos.
Los resultados de defender un tipo de cambio real alto en la Argentina están
en línea con lo que afirma la teoría. En una primera instancia, los bienes
nacionales ganaron competitividad respecto de los importados en el mercado
doméstico. La demanda interna, por tanto, se volcó hacia el consumo de
17
Esto que ayudó a reactivar la inversión productiva, no tanto por su papel en el mercado de
créditos, sino como un desincentivo a las actividades financieras (Kulfas 2008).
18 La administración de las tarifas púbicas además de mejorar la competitividad por evitar el alza
de un componente importante de los bienes no transables también actuó como una política de
ingreso a favor de una rápida recuperación del nivel de consumo de las clases medias.
19
Veáse Rodrik (2007) para un análisis más amplio y Frenkel y Rapetti (2006) o Bresser Pereira
(2008) para una aproximación más enfocada en el caso de las economías de Sudamérica.
33
Argentina
productos nacionales en detrimento de los importados. Como consecuencia,
la producción debió incrementarse para satisfacer la mayor demanda, dando
lugar a un “efecto multiplicador”.
Gráfico 1
Evolución Tipo de Cambio Real Multilateral. Años 1991-2008. Base 2001=1.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía.
La política cambiaria de incentivo a la producción nacional, favoreció
considerablemente a las empresas tanto industriales como agropecuarias,
mineras y de servicios transables. Por ejemplo, mientras que entre 1993 y 1999
la industria manufacturera mostró un incremento de sólo el 0,9%, luego de la
devaluación cambiaria y hasta 2008 el alza reflejó un 8,1% promedio anual.
En el comienzo de la fase de reactivación, el incremento de la producción se basó
en una mayor utilización de la capacidad instalada. Sin embargo, una vez asentada
la recuperación económica, la inversión productiva comenzó a presentarse como
34
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
la única alternativa para poder satisfacer el aumento de la demanda. Entre 2003
y 2008, el consumo mostró incrementos entre el 8 y el 10% anual y la inversión
en Equipo Durable de Producción (EDP) presentó altísimas tasas de crecimiento,
con un promedio del 25% en los últimos cinco años.
El incremento en la construcción20, junto a la incorporación de EDP por parte
del sector privado, permitió recuperar los niveles de inversión productiva que
habían disminuido drásticamente entre 1999 y 2003. Al comenzar el nuevo
período, la Inversión Bruta Interna Fija (IBIF) representaba el 14%, para luego
superar el 23% del PBI en los años posteriores21.
Pero la implementación de un esquema de tipo de cambio real alto mostró
que deben sortearse “contra-tendencias”, como los movimientos del tipo de
cambio nominal o de los precios que presionan hacia la apreciación de la
moneda doméstica. Estos movimientos no son intrínsecos a la trayectoria
cambiaria establecida. Frenkel (2006), por ejemplo, ha revelado que es
posible seguir una política de tipo de cambio que fije su nivel por encima del
de equilibrio sin tener que resignar la política monetaria o anular la movilidad
internacional de capitales. En otras palabras, que bajo ciertas condiciones,
es posible desafiar las restricciones que impone el conocido “trilema de las
economías abiertas”. Sin embargo, la polémica en torno al carácter endógeno
o exógeno a la política adopta de las tendencias a la apreciación del tipo de
cambio ha sido una constante.
Interesa aquí repasar dos procesos cuyas dinámicas pusieron a prueba el
compromiso con un tipo de cambio competitivo como estimulo al nivel de
actividad y la creación de empleo. Uno de ellos se vincula con las consecuencias
20
Por otra parte, la recuperación del valor de las propiedades, en un contexto en el que los
costos se elevaron más lentamente, determinaron que la construcción fuera la actividad más
dinámica luego de la devaluación.
21
Datos del Ministerio de Economía.
35
Argentina
que pueden derivarse de un boom de precios en el principal producto de
exportación; el otro con la aceleración del alza de precios de los bienes y
servicios no transables y la consecuente apreciación de la moneda doméstica.
Sin duda, la existencia de un contexto internacional caracterizado por el alza
de los precios de los productos exportados ha permitido ampliar el margen de
maniobra. Sin embargo, no parece adecuado atribuir al “viento de cola” los
resultados macroeconómicos del período. Más bien, existen argumentos para
sostener que el “viento de cola” resultó favorable por el oportuno cambio en
los precios relativos de la economía argentina que permitió aprovechar su lado
positivo y neutralizar sus impactos negativos.
Las exportaciones de los productos primarios y sus derivados, en particular
los complejos oleaginosos, cerealeros y bovinos, representan casi el 50% de
las exportaciones del país. Por tanto, el aumento de las ventas externas de
esos productos, el vertiginoso incremento de los precios internacionales y la
existencia de un tipo de cambio relativamente alto favorecieron el ritmo de
generación de divisas22.
Se ha generalizado la opinión en cuanto a que el alza del precio de los
commodities reflejó tres movimientos en la economía mundial que se
combinaron y potenciaron las subas. Por un lado, la demanda China y su
necesidad de incrementar las compras externas de soja y sus derivados. En
segundo lugar, los desequilibrios que comenzaron a vislumbrarse hacia 2007
en los mercados financieros internacionales dieron lugar a una mayor demanda
de algunos productos del agro, por parte del capital especulativo, para ser
22
El crecimiento económico de los socios regionales también jugó un rol importante en la
generación de divisas tanto por la expansión de las exportaciones como por el acceso a crédito
en diversas ocasiones. Por ejemplo, Berretoni y Castresana (2007) desarrollan un modelo para
el comercio del Mercosur que permite establecer que el nivel de actividad tiene un rol más
importante que el nivel del tipo de cambio real bilateral para explicar el comportamiento de las
exportaciones de manufacturas industriales.
36
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
utilizados como reserva de valor. Por último, la producción de biocombustibles
como alternativa frente al petróleo comenzó a percibirse como una opción
interesante que cobró mayor difusión.
Gráfico 2
Evolución de los precios internacionales de los principales commodities.
Años 1993-2008. En dólares por tonelada.
1.200
1.000
Soja
Aceite de soja
Trigo
Maíz
800
600
400
200
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía.
A pesar de la persistencia del nuevo nivel de términos de intercambios aún
resulta demasiado apresurado considerar que se trata de un nuevo set de
precios relativos. Por lo tanto, la mayoría de los países lo han considerado
un shock frente al cual han instrumentado respuestas dirigidas a mitigar sus
efectos negativos y aprovechar los positivos.
En el caso de Argentina, la respuesta ha escapado al consejo de flexibilizar el
tipo de cambio y dejar que su ajuste neutralice los efectos del alza internacional
sobre los precios internos. De haberse abandonado el compromiso con el tipo
de cambio alto, el boom agropecuario se hubiese traducido en una apreciación
37
Argentina
de la moneda doméstica, afectando la competitividad del sector industrial.
Pero, al mismo tiempo, un tipo de cambio real depreciado implica que un
aumento en el precio de los productos agropecuarios encarezca la canasta
básica y con ello se afecta el salario real o se incrementan los costos laborales
de los sectores transables.
La solución a este dilema la aportó Marcelo Diamand (1972) en los años 70s
quien sugirió un esquema cambiario efectivo para estimular el desplazamiento
de la restricción externa y al mismo tiempo, atenuar las discrepancias entre
las productividades relativas de los sectores transables que conforman
estructura productiva desequilibrada. En este sentido, el establecimiento
de impuestos a las exportaciones sobre los productos agropecuarios -las
denominadas retenciones- constituyeron una suerte de sistema de tipos de
cambio múltiples a través del cual era posible atender los distintos objetivos
de política buscados.
En la formulación original, Diamand (1972) observó que en Argentina convivía
una actividad agropecuaria con larga trayectoria y elevada productividad, con
un sector industrial más incipiente y de menor productividad relativa. Estos eran
los dos sectores componentes de la estructura desequilibrada. Kulfas (2008)
ha revisado la vigencia de este enfoque y ha encontrado que la estructura
desequilibrada aún existe pero que las políticas de desarrollo impulsadas
durante la sustitución de importaciones conformaron un sector de commodities
industriales con un nivel de competitividad superior al resto del complejo
manufacturero donde aún prevalece un predominio de empresas pymes. Para
una primera etapa, las retenciones al agro y al petróleo han resultado acertadas
pero una vez que el nivel de actividad se ha recompuesto y las economías de
escala operan a pleno las rentabilidades intersectoriales cambian y es necesario
revisar el esquema. El criterio conceptualmente es el mismo: asegurar niveles
de rentabilidad positivos y semejantes entre los sectores transables a fin de
favorecer la diversificación de la estructura productiva y exportadora. Pero en
términos prácticos esto implica la necesidad de considerar la existencia de tres
38
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
o más sectores con fundamentos competitivos diferentes a fin de conformar
un esquema de tipo de cambio múltiple más sofisticado que el vigente desde
el 2002 hasta la fecha.
El otro factor desafiante a una estrategia de tipo de cambio alto es la inflación
ya que el alza de los precios domésticos termina por apreciar el tipo de cambio
real. Inmediatamente después de la devaluación cambiaria se produjo un alza
importante en el nivel de precios. Luego en 2003 y 2004 se registró más bien un
reacomodamiento de los precios relativos, ya que el incremento de los precios
fue de sólo el 3,6% y 6,1%, respectivamente.
Entonces la inflación apareció como uno de los principales desafíos de la
política. Los niveles de variación de precios que se registraron entre 2003 y
2008 no representaron una situación de desajuste explosivo. Se corresponden
con una dinámica distinta a la que ha transitado la economía argentina a
fines de los ochenta y comienzo de los noventa y que desembocó en una
serie de episodios de hiperinflación, con picos de 4.000%. No obstante ello,
la erosión de los ingresos reales y las repercusiones que los aumentos de
precios tienen sobre los sectores más vulnerables, plantearon la necesidad
de tomar una posición activa frente a dicha problemática aunque distinta
de la respuesta ortodoxa.
En cuanto a las causas que produjeron el desenvolvimiento de este proceso
inflacionario, hay diversas posturas. Algunos consideran que se trata de
“inflación de demanda”, con lo cual la aceleración en el aumento de precios es
producto de la insuficiencia de inversión para ampliar la capacidad instalada y
poder satisfacer el mayor consumo. Al respecto, si bien en una primera instancia
el crecimiento estuvo ligado al aprovechamiento de la capacidad instalada
ociosa, en una segunda etapa, la inversión se expandió significativamente.
Desde otro punto de vista, la inflación es un fenómeno monetario, es
decir, que es producto de la política monetaria expansiva. La permanente
39
Argentina
generación de superávit fiscal y los importantes cambios registrados en la
demanda de dinero le quitan fuerza para validar esta explicación como una
razón de peso en este contexto.
Otros han indicado que la política fiscal ha sido desacertada. Consideran que
un gobierno que usa la política cambiaria para mantener un tipo de cambio
real competitivo como estímulo a la producción transable debe además utilizar
otras políticas para administrar la demanda en el sector no transable. Debería,
por ejemplo, evitar expansiones del gasto público (o subsidios) que potencien la
demanda en ese sector, o inducir al Banco Central a aplicar encajes que desincentiven
el crédito al consumo y redireccionarlo a la ampliación de la capacidad instalada.
En cambio, visiones más heterodoxas sugieren que la inflación no sería un
fenómeno “clásico” sino la consecuencia de múltiples efectos, especialmente, de
los cambios de precios relativos que pueden asociarse con el acercamiento a una
economía de pleno empleo. En este sentido, la puja distributiva entre salarios y
rentabilidad del capital surgen como una explicación al proceso de inflación.
El ingreso de la dinámica de los precios en la agenda del gobierno alentó el
reclamo por recurrir a la receta ortodoxos que prescribe que para evitar la
aceleración de la inflación se debe “enfriar” la economía. A pesar de existir
esta posible salida, el gobierno optó por no obstruir la fase de crecimiento,
por lo que evitó la aplicación de una política monetaria contractiva. En cambio,
se decidió que era mejor utilizar opciones más heterodoxas, entre las que se
encontraban los acuerdos de precios.
Se confió en que los altos niveles de concentración económica permitiría la
puesta en marcha de un “acuerdo de precios”. En un primer momento, la
medida pareció morigerar las remarcaciones ya que pudo observarse una
desaceleración en el alza de precios: se comienza con el 12,3% en 2005 para
disminuir al 8,9% en 2006. Pero luego, el incremento de precios retomó un
ritmo superior al 10%.
40
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
La fugaz efectividad de los acuerdos de precios parece haber respondido a varios
factores. En primer lugar, la realización de acuerdos de precios con los empresarios
de mayor poder de mercado puede contribuir a que ejerzan este poder, trasladando
los ajustes sobre eslabones de la cadena más atomizados, perjudicando a los
sectores productivos más débiles y a las empresas más pequeñas.
En segundo lugar, los cambios de directivos y métodos de trabajo en
el INDEC condujo a un descreimiento generalizado en sus estadísticas
e impactó negativamente en las expectativas de consumidores y
formadores de precios.
FISCALES: UN CAMBIO EN EL PESO RELATIVO
3 CUENTAS
EN SUS COMPONENTES
Otro aspecto destacado del período fue la recomposición de las cuentas
públicas: por primera vez en su historia, Argentina logró sostener un superávit
fiscal durante 24 trimestres consecutivos, poniendo fin a un largo período de
déficit fiscal, en donde los recursos públicos no eran suficientes para afrontar
el pago de intereses y capital de la deuda pública, obligando al Estado a
buscar forzosamente refinanciaciones continuas, generando así una dinámica
de crecimiento explosivo de la deuda. Entre 2003 y 2007, el superávit fiscal
promedió el 1,6% del PBI, en claro contraste con el -1,3% del PBI que el país
tuvo entre 1993 y 2001.
Inicialmente, en 2002, las mejoras en los resultados de las cuentas públicas
se produjeron por dos vías complementarias: la disminución en el peso de los
servicios de la deuda pública, que cayeron a la mitad respecto de los 5,3% del
PBI que representaban en el fin de la Convertibilidad; y el shock inflacionario
provocado por la devaluación, sumado a un ajuste lento del gasto público,
generaron una caída real del gasto público, principalmente sostenido por la
licuación de salarios y jubilaciones. Cabe destacar, en este sentido, que el gasto
41
Argentina
público consolidado recién logró superar, en términos reales, en 2007 el nivel
máximo que había alcanzado en 2001.
Sin embargo, este resultado inicial producto de la crisis de la Convertibilidad
fue sostenido en el tiempo mediante el incremento de la presión tributaria, a
medida que el gasto público se recuperaba. La presión tributaria pasó del 20% a
poco menos del 30% del PBI entre el 2002 y el 2007, incremento que acompañó
el crecimiento de la economía pero que, además, incluyó un protagonismo
creciente de nuevos impuestos a las transacciones financieras y al comercio
exterior. La recuperación de la economía, con su correlato en la creación de
empleo registrado y en el incremento del consumo, impulsó la recaudación
del IVA y de las contribuciones sociales. Por otra parte, el incremento de
la tasa de ganancia y la instauración de retenciones a las exportaciones de
productos agropecuarios y petroleros, dieron mayor protagonismo al impuesto
a las ganancias y a los relacionados al comercio exterior. Estas cuatro fuentes
de recaudación adicional contribuyeron en igual medida al incremento de la
presión tributaria en estos años (Kulfas, 2008).
Tabla 3
Cambios en la estructura impositiva. Participación de los diferentes impuestos
y contribuciones en la recaudación total.
1997-2000
2003-2007
Ganancias
19,2%
22,1%
IVA neto
39,3%
29,7%
Seguridad social
19,9%
15,3%
5,1%
13,8%
Comercio exterior
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía.
42
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
A pesar del reclamo de diversos actores en pos de una reforma tributaria,
no hubo en el período cambios significativos en la legislación pertinente,
más allá de los sucesivos incrementos en las retenciones. Los reclamos
generalmente se centraron en la necesidad de gravar las ganancias
financieras y restablecer el impuesto a la herencia, pero ninguno de
ellos prosperó (Gaggero, 2008). Asimismo, a medida que el salario se
fue recuperando, el gobierno implementó sucesivos incrementos en el
mínimo no imponible del impuesto a las ganancias personales, evitando
así que este impuesto tome la relevancia que tiene en otros países. No
obstante, la estructura impositiva registró modificaciones debido a la
dinámica propia de la economía. Entre 2003 y 2007 cayó la importancia
de los ingresos provenientes de la Seguridad Social y del IVA, y se
incrementó la del impuesto a las ganancias y las retenciones. En otras
palabras, disminuyó en este período el peso de los impuestos ligados
al consumo y al trabajo, mientras se incrementó la imposición sobre
ganancias y rentas de los recursos naturales.
El incremento de la presión tributaria hizo posible que durante estos años
se financie el crecimiento del gasto público y, en simultáneo, se sostenga
el superávit de las cuentas públicas. El gasto se expandió de manera
veloz y a tasas crecientes a partir del año 2003, en particular desde el
año 2005, cuando comenzó a crecer sostenidamente a tasas superiores
a las del producto. El Estado heredado en el 2003 se encontraba frente
a fuertes demandas que requerían de ingentes recursos: la recuperación
de las jubilaciones y del salario real de los empleados estatales, la mejora
de los servicios públicos, el incremento del gasto en vivienda y asistencia
social, a lo que se sumarían luego los requerimientos de la infraestructura,
especialmente energética. Todas estas demandas fueron afrontadas
gradualmente con un gasto creciente del sector público que alcanzó
niveles récord en los años 2007 y 2008.
43
Argentina
Tabla 4
Gasto público social consolidado, en porcentaje del PBI.
19821983
19861987
19921994
19961998
20032004
20072008
Trabajo
0,4
0,7
0,8
0,9
1,6
1,0
Previsión Social
3,6
6,5
8,2
7,6
6,4
8,0
Promoción y
asistencia social
0,6
1,1
1,0
1,2
1,4
1,9
Vivienda e
infraestructura
3,1
4,1
4,7
4,6
4,4
5,1
Salud
3,1
4,1
4,7
4,6
4,4
5,1
Educación,
cultura y ciencia
y técnica
2,3
3,9
4,0
4,3
4,1
5,6
13,1
20,4
23,4
23,2
22,3
26,7
Total
Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales
Secretaría de Política Económica.
El gasto público social se expandió en prácticamente todos sus rubros, tomando
mayor relevancia el incremento del gasto en educación, salud y previsión social.
Asimismo, creció en importancia el gasto en promoción y asistencia social, agua
potable y alcantarillado y vivienda y urbanismo, todos ítems que habían perdido
participación durante los noventa y, en especial, los años finales de la convertibilidad.
Además de los mayores gastos en la administración pública, los servicios
públicos y la política social, entre 2002 y 2007 se incrementó sustancialmente
el gasto del Estado en subsidios a diversos sectores económicos. Esta política
de transferencias se utilizó de manera generalizada para sostener los
márgenes de ganancias de los operadores privados de los servicios públicos
44
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
en uncontexto de tarifas congeladas o de lento alza. También fueron muy
relevantes las “compensaciones” otorgadas a los distintos eslabones de las
cadenas agropecuarias. Así, los subsidios se utilizaron para asegurar precios
bajos de la energía, los alimentos y el transporte, principalmente. El volumen de
recursos vinculados a esta estrategia creció aceleradamente y su continuación
se convalidó período tras período sin revisiones importantes no tanto por sus
virtudes sino por la holgura fiscal existente. Entre 2003 y 2007 el gasto público
en servicios económicos se triplicó, mientras el gasto general subía un 93%.
4 LA EXPANSIÓN DEL SECTOR TRANSABLE
La expansión de la demanda interna se conjugó con los cambios de precios
relativos para generar un marco que incentivó la producción y la inversión. Así,
los empresarios se encontraron en estos años con un marco económico que les
ofrecía un mercado en sostenida expansión para sus productos, los cuales además
podían ser vendidos a precios que les aseguraran un alto margen de utilidades.
El cambio de precios relativos provocado por la devaluación produjo un alza
generalizada del margen de ganancias por la licuación de pasivos contraídos
durante la etapa previa. Además, los sectores transables encontraron un
beneficio extra en la reducción de los costos de factores y bienes denominados
en moneda doméstica. El margen sobre ventas, de 1,9% en 1999-2001, se elevó
a 10% en 2004-200623. En particular, algunos de los sectores más favorecidos
23
La comparación presenta algunas limitaciones. En primer lugar, se comparan
períodos muy diferentes del ciclo económico ya que los años 1999-2001 corresponde
a una etapa recesiva donde resulta previsible menores márgenes de beneficios
sean bajos o negativos. Por otro lado, se trata de datos vinculados a la economía
declarada y nada indica que el nivel de evasión se mantenga constantes entre ambos
períodos. A pesar de las limitaciones, se ha considerado que los datos suministrados
por el Anuario Estadístico publicado por AFIP permiten extraer aproximar algunas
reflexiones relevantes.
45
Argentina
fueron el agropecuario, la minería, industria y construcción. Resulta interesante,
además, que no se trató de un proceso transitorio sostenido por el ajuste
salarial pos devaluación, sino que se sostuvo en el tiempo a pesar del fuerte
crecimiento de los salarios reales: en la industria manufacturera, el margen de
ganancias, que fue 8,4% en 2004, se sostuvo en valores similares los siguientes
años (en 2007 fue de 9,1%).
Si bien la mejora en la rentabilidad atravesó a la mayor parte de los sectores
productivos, en algunos en particular se verificaron márgenes extraordinarios que
superan con creces el promedio de la economía en su conjunto. Se trató principalmente
de sectores en donde la concentración económica le concede a unas pocas empresas
mayores libertades de fijación de precios, y de sectores ligados a la explotación de
los recursos naturales que gozaron, además, de precios internacionales altamente
favorables. Por ejemplo, se verificaron márgenes de ganancia extraordinarios en la
extracción de petróleo y gas (38%), minerales no ferrosos (principalmente cobre,
53%), petroquímica (24%), siderurgia (31%), aluminio y metales preciosos (26%).
Ante este contexto, los empresarios respondieron favorablemente, produciendo
e invirtiendo una vez que la capacidad productiva estaba en pleno uso. En
particular, la industria manufacturera mostró un comportamiento excepcional:
24 trimestres consecutivos de crecimiento, continuidad que no se registraba
desde hace treinta años.
La sostenibilidad de este ciclo tuvo su raíz en el comportamiento inversor de las firmas,
que se tradujo en un incremento de la inversión bruta y todos sus componentes. La
inversión había tocado en 2002 un piso del 11% (en precios constantes), que no
aseguraba ni siquiera el sostenimiento del stock de capital heredado, y se elevó
constantemente hasta llegar al 23% en 2007. Esta tasa de inversión es la mayor desde
1980 y fue superada tan sólo en 10 años desde 1945, todos ellos debido a un fuerte
incremento del aporte de la construcción. La tasa de inversión en equipo durable de
producción, por su parte, fue de 9,4% del PBI en 2007, convirtiéndose en la tasa más
elevada desde la finalización de la Segunda Guerra Mundial.
46
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Tabla 5
Margen de ganancias sobre ventas, en porcentaje.
1999-2001
2004-2006
TOTAL
1,9%
10,0%
A - Agricultura, ganadería, caza y silvicultura
-1,5%
12,3%
B - Pesca y servicios conexos
-0,5%
3,0%
C - Explotación de minas y canteras
25,4%
38,3%
D - Industria manufacturera
-0,1%
8,8%
E - Electricidad, gas y agua
6,4%
6,8%
F – Construcción
2,0%
9,2%
G - Comercio al por mayor y al por menor; reparación de
vehículos
0,5%
4,1%
H - Servicios de hotelería y restaurantes
-3,2%
4,0%
I - Servicios de transporte, de almacenamiento
y de comunicaciones
1,8%
9,2%
-0,2%
10,0%
K - Servicios inmobiliarios, empresariales y de alquiler
5,7%
10,7%
L - Administración pública, defensa y seguridad social
obligatoria
-1,7%
30,4%
M – Enseñanza
1,8%
3,1%
N - Servicios sociales y de salud
3,5%
4,4%
O - Servicios comunitarios, sociales y personales n.c.p.
3,0%
12,1%
Actividades no bien especificadas
1,4%
12,5%
J - Intermediación financiera y otros servicios financieros
Nota: Para calcular el margen de ganancia sobre ventas se toma como referencia el
resultado impositivo
Fuente: AFIP, Anuarios Estadísticos
47
Argentina
El incremento de la tasa de inversión se logró gracias al crecimiento tanto de la
inversión pública como privada. La tasa de inversión privada fue de 20,4% en
2006. Dicho año fue el primero en que la inversión privada superó el 20% por lo
menos desde 1960. La inversión pública es la mayor desde principios de la década
del noventa, pero es baja en términos históricos. Durante el período 1960-80
promedió alrededor del 7% del PBI, valor que más que duplica el actual.
Si bien estos niveles de inversión sólo se lograron gracias al aporte de todos los
sectores, el desempeño de la economía mostró comportamientos diferenciales
tanto a nivel sectorial como de firmas. En el período de la post-convertibilidad, el
crecimiento estuvo más sesgado hacia la industria manufacturera, construcción,
administración y defensa y otros servicios, en detrimento de la minería, algunos
servicios públicos y el sector financiero, que habían tenido un mejor desempeño
relativo entre 1990 y 1998. Estos últimos aportaron el 10% del crecimiento del
producto entre 2002 y 2008, la mitad del 20,9% que habían aportado entre
1990 y 1998. Por el contrario, la contribución de la industria manufacturera,
la construcción, administración y defensa y otros servicios, se incrementó del
29,6% al 38,1% (Lavopa y Muller, 2009).
A su vez, se produjeron significativas transformaciones al interior de ciertos
sectores productivos. Este es el caso de la industria manufacturera, que en
esta nueva etapa de crecimiento tuvo un desempeño excepcional que no se
ha visto limitado exclusivamente a ciertas ramas “tradicionales” del entramado
industrial local (alimentos y bebidas, automotriz, minerales no metálicos,
industrias metálicas básicas) sino que –entre los sectores más dinámicos– contó
también algunas ramas metalmecánicas y/o intensivas en ingeniería como la
fabricación de maquinaria y equipo, los instrumentos médicos y de precisión
y los productos elaborados de metal, sectores, todos ellos, particularmente
castigados durante la trayectoria de los ´90. (Herrera y Tavosnanska, 2009).
Estos cambios en los sectores más dinámicos de la economía tuvieron su
correlato en el desempeño de la cúpula empresarial. Las empresas de mayor
48
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
crecimiento a partir de la crisis de la Convertibilidad fueron las industriales
(incluyendo agroindustriales) y las mineras y petroleras. Por el contrario, las
empresas de servicios, comerciales y financieras en 2006 todavía no habían
logrado alcanzar nuevamente los niveles de actividad del 2001.
Sin embargo, el giro sectorial no implicó el fin del predominio del capital
transnacional en la economía argentina. La importancia de las empresas
extranjeras en la economía del país se ha mantenido, e incluso incrementado
levemente, desde el año 2002 en adelante. Las ventas de las empresas
extranjeras representaban en 2002 el 71% de las ventas totales de la cúpula
empresarial (las 215 mayores empresas), valor que en 2006 era de 72%.
Además, las empresas extranjeras han mostrado un comportamiento de fuerte
dinamismo en el período, con tasas de crecimiento (real acumulado) del orden
del 10% anual (Wainer, 2009).
Este nuevo patrón de crecimiento, con un mayor sesgo hacia los sectores
transables, generó progresivas tensiones debido a sus necesidades
en términos de infraestructura, especialmente energética. El país
había configurado durante la Convertibilidad un esquema que incluyó
privatización de las empresas energéticas estatales (siendo YPF y Gas del
Estado las principales) y fuerte desregulación de precios. Con el abandono
de la recesión, comenzó a incrementarse el consumo de energía eléctrica
y de combustibles. La exigencia sobre el parque generador eléctrico
llevaron al gobierno a un compromiso creciente, por ejemplo llevando
adelante la construcción de centrales eléctricas de ciclo combinado
(Timbúes y Manuel Belgrano). Por otra parte, el consumo de gas se
incrementó a un ritmo de 6,5% anual de la mano del mayor consumo
de grandes consumidores industriales, del consumo residencial y de las
centrales térmicas. Las necesidades de gas, alimentadas también por la
decisión de hacer centrales energéticas de ciclo combinado, requirieron
que el gobierno tome cartas en el asunto. En primer lugar, se restringieron
constantemente las exportaciones de gas, principalmente a Chile, lo cual
49
Argentina
generó una situación de malestar con el país vecino. Además, se importó
gasoil para sustituir el gas necesario para las centrales. Estas medidas,
sumadas al descongelamiento gradual de los precios que incentivaron
ciertas inversiones privadas, permitieron ir respondiendo a las crecientes
demandas. No obstante, este proceso no estuvo libre de tensiones, por la
tardanza en iniciar las obras que derivó en la necesidad de implementar
cortes de energía en algunos momentos, y por la incremental dependencia
del país de combustibles fósiles, importados cada vez en mayor cuantía.
Respecto de la política petrolera, fueron surgiendo problemas a medida
que se fue agotando la capacidad de refinación y que se avanzaba en el
consumo de las reservas sin inversiones en exploración que permitieran
reponerlas. El gobierno nacional decidió crear, entonces, una empresa
petrolera estatal, ENARSA, que empezó a realizar algún esfuerzo de
prospección en la plataforma continental. Además, impulsó la instalación
de una nueva refinería, hasta el momento sin éxito (Muller, 2009).
Por otra parte, el gobierno intervino sustancialmente en el sistema de
transporte, rescindiendo concesiones de trenes, reabriendo ramales y
otorgando subsidios. Esta área fue blanco de críticas constantes debido a
las dificultades que el gobierno tuvo para ofrecer un mejor servicio de
transporte a la población. Asimismo, el dinero invertido no ha redundado
en una modificación del sistema de transporte de carga del país, que tiene
como eje central al transporte automotor en detrimento de una todavía muy
reducida red ferroviaria. Este sistema de transporte impone alto costos de
transporte para los productos argentinos disminuyendo así su competitividad
e incrementa el consumo energético.
Otra de las amenazas que la economía argentina enfrentó en estos años fue
el crecimiento de las importaciones, particularmente las industriales. Como es
sabido, durante la década del noventa, la rebaja de aranceles y la sobrevaluación
cambiaria sentaron las bases para la entrada masiva de importaciones en el mercado
local, alimentando así un creciente déficit comercial. Este proceso se detuvo
50
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
transitoriamente en 1998 una vez iniciada la recesión que culminaría con el derrumbe
de la Convertibilidad, pero retomó su vigor una vez que comenzó la recuperación del
nivel de actividad. De esta forma, el piso observado por las importaciones industriales
de 8.000 millones de dólares en 2002 se multiplicó hasta alcanzar en 2006 el máximo
previo; en 2007 las importaciones industriales llegaban ya a los 41.000 millones de
dólares, un valor 40% mayor al máximo de la Convertibilidad.
Las exportaciones industriales24, por su parte, registraron desde el año 2003
un ritmo de crecimiento vertiginoso que hizo posible que se incrementaran un
130% en tan sólo cinco años. Este dinamismo exportador rompió con la fase de
estancamiento observada durante 1998-2002, en donde las ventas al exterior
se mantuvieron estancadas alrededor de los 18.000 millones de dólares, sin
lograr superar el récord de 1997. La expansión de las exportaciones industriales
durante 2003-2007 presentó un ritmo de crecimiento levemente mayor al del
período 1993-1997 (19% anual vs. 18% respectivamente), a pesar de que la
expansión que se diera durante la Convertibilidad se había visto fuertemente
influenciada por la rebaja arancelaria promovida dentro del Mercosur. Cabe
señalar, además, que en ambos momentos el país gozó de una mejora sustancial
de los términos de intercambio, impulsada principalmente por el alza de los
precios de los productos agrícolas.
El auspicioso comportamiento del comercio exterior ha tenido un saliente
protagonismo de empresas extranjeras. Las exportaciones de las mayores
exportadoras extranjeras (que se encuentran entre las 50 primeras del país)
comenzaron a crecer desde el 2004, con cierto rezago tras la elevación del
tipo de cambio real, a un ritmo cercano al 30% anual. Así, más que triplicaron
sus exportaciones en tan sólo cinco años, llevando a que tan sólo 36 empresas
24
Cuando se hace referencia a las exportaciones (importaciones) industriales, se consideran
las exportaciones (importaciones) de las ramas 15 a 36 del Clasificación Internacional Industrial
Uniforme (CIIU). Estas incluyen manufacturas de origen industrial (MOI), manufacturas de
origen agropecuario (MOA) e, incluso, algunos combustibles (como el petróleo refinado).
51
Argentina
expliquen por sí solas algo más de la mitad del crecimiento de las exportaciones
MOI totales del país.
Con un peso mucho menor en cuanto aporte de divisas, pero con un
potencial interesante, también algunas empresas de capital nacional han
despegado, principalmente firmas de mediano porte. Se trata de empresas
productoras de maquinaria y equipo, maquinaria y aparatos eléctricos,
productos metálicos, instrumentos médicos y de precisión, que muestran
un comportamiento virtuoso no sólo en términos de comercio exterior, sino
innovativos y de creación de empleo. Esta aparición de nuevas empresas
exportadoras provocó un proceso de desconcentración de las exportaciones
al interior de cada uno de los sectores productivos. Sin embargo, el
crecimiento de las exportaciones de este segmento de firmas no ha sido
suficiente para modificar la inserción internacional del país, que sigue
estando excesivamente determinada por las ventas de commodities agrarios
e industriales (Herrera y Tavosnanska, 2009).
El veloz alza de las exportaciones se enfrentó, como mencionamos
anteriormente, a unas importaciones de un todavía mayor dinamismo,
especialmente en el caso de las manufacturas industriales. El crecimiento de
la economía argentina convivió con un creciente déficit de manufacturas de
origen industrial (MOI), que se debe, principalmente, a la entrada al país de
una buena cantidad de productos finales cuya producción local no existe o es
poco significativa (como celulares, computadoras y gran cantidad de bienes de
capital), insumos intermedios de ramas que se desarticularon verticalmente en
el proceso de apertura (por ejemplo, autopartes y farmoquímicos) y de bienes
de consumo final que complementan la oferta local (típicamente textiles y
algunos productos metalmecánicos).
A esto debe sumarse, entre otros factores, la merma de recursos que la
extranjerización de la economía impone en términos de pago de utilidades y
dividendos: éste, que en 2003 había sido de tan sólo 633 millones de dólares,
52
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
prácticamente se multiplicó diez veces hasta los 6.080 millones de dólares del
año 2008. Este valor de remesas de utilidades y dividendos resulta más de dos
veces mayor al máximo registrado durante la Convertibilidad (2.293 millones
de dólares en 1998).
Durante el período analizado, y a diferencia de tantas otras experiencias
observadas en el pasado, estas exigencias en términos de necesidades de
divisas no derivaron en una crisis de balanza de pagos. Sin embargo, este
resultado parece haber estado fuertemente influido por el incremento
inusitado de los términos de intercambio, el cual hizo posible que el país
sostuviera un abultado superávit comercial global suficiente, incluso, para
afrontar los pagos de la deuda externa y la fuga de capitales. En otras
palabras, las discutidas falencias de la estructura productiva argentina
quedaron ocultas –y sus efectos eventualmente postergados– por la bonanza
externa (Herrera y Tavosnanska, 2009).
5 LA NUEVA DINÁMICA DEL MERCADO DE TRABAJO
Uno de los pilares fundamentales del crecimiento de la economía con
posterioridad a la crisis de la Convertibilidad fue la política de impulso
a la demanda. Ésta tuvo como eje central a las iniciativas para la
creación de puestos de trabajo y mejoramiento en los ingresos de
la población, junto al fortalecimiento de las políticas sociales y la
extensión de la inversión pública.
El crecimiento económico que comienza en el año 2002 y que continúa
hasta 2008 impulsó un incremento en la ocupación. La reactivación de la
producción industrial y el explosivo crecimiento de la construcción explican
la disminución de la desocupación, que pasó del 20% en el primer trimestre
de 2003 -cuando Néstor Kirchner asume como presidente- a tasas cercanas
al 8% cuatro años después. La generación de encadenamientos productivos
53
Argentina
y la existencia de coeficientes empleo/producto altos favorecieron la
creación de puestos de trabajo a partir de la recuperación de las actividades
industriales y de la construcción.
Por otra parte, el mayor dinamismo de la demanda interna también se asocia
a un mejoramiento en los ingresos de la población ligados a cuatro elementos:
al salario real, al salario mínimo, vital y móvil (SMVM), los convenios colectivos
de trabajo y las jubilaciones.
En primer lugar, el salario real muestra un alza a partir de 2003, tras su caída
abrupta en 2002. Adicionalmente, cabe señalar la incidencia del congelamiento
de las tarifas de los servicios públicos, que influyen en los precios del consumidor,
con un efecto positivo sobre los salarios reales. Sin embargo, la mayor utilización
de los servicios por parte de las clases medias y altas, puede resultar que esta
medida termine favoreciendo a los estratos más acomodados, sin generar
efectos positivos en la distribución del ingreso.
En segundo lugar, el aumento del SMVM también contribuyó a las mejoras
en los ingresos. Los incrementos en el SMVM fueron sustanciales: entre 2001
y 2007 el monto se ha multiplicado por 2,2 en términos reales. Asimismo,
mientras que en 2001 el salario mínimo alcanzaba sólo al 45% de la canasta
básica total, en 2007 correspondía al 108% de la misma.
El tercer elemento determinante fueron las negociaciones colectivas de
trabajo, tanto a nivel empresa como por actividad. Durante los noventa
se realizaban entre 150 y 250 acuerdos por año; en 2007 se concretaban
más de 1.000, involucrando a una mayor cantidad de trabajadores, lo que
demuestra la apertura para mejorar las condiciones laborales (Ministerio
de Trabajo, 2008).
El cuarto elemento fue la elevación del haber jubilatorio mínimo, que
aumentó un 413%, al mismo tiempo que se incorporaron dos millones
54
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
de nuevos beneficiarios, logrando así una muy elevada tasa de cobertura
(Panigo y Neffa, 2009).
Siguiendo a Basualdo (2008), tanto la recuperación de la ocupación como el
aumento del salario real y de las jubilaciones, no fueron el resultado de la
“mano invisible” del mercado, sino de la política que adoptó el gobierno para
impulsar la reactivación de la economía económica en general. El aumento
del SMVM, la incorporación de los aumentos de salario de suma fija al salario
básico, el incentivo a las negociaciones colectivas de trabajo, el aumento de
las jubilaciones mínimas, fueron las principales políticas impulsadas desde la
gestión gubernamental con el objetivo de aumentar el empleo y el salario de
los trabajadores y, así, mejorar la distribución del ingreso.
Las políticas implementadas para mejorar los ingresos de la población, el
aumento de la ocupación y la inversión pública25, incidieron positivamente
sobre la situación social. La rápida implementación del Plan Jefes y Jefas de
Hogares Desocupados (PJJHD) contribuyó a salir de la grave situación del año
2002 y su protagonismo fue diluyéndose en la medida que la creación de
puestos de trabajo aumentó26.
Como resultado de la mejora del ingreso real y la ocupación, la participación
de los asalariados en el producto se ha incrementado en esta nueva etapa.
Luego de la abrupta disminución que se produjo en el momento de la crisis, a
25
Por otra parte, es importante el papel que ha cumplido la inversión pública para la
recuperación de la economía, traccionando el crecimiento de las actividades vinculadas
a la obra pública, y también del empleo (la inversión real pasa del 1,6 a casi el 5,6% de
los gastos primarios). En este sentido, se observa una mayor participación del sector
público en la inversión total, pasando del 8%, durante la década del ’90, para alcanzar
al 12% en el año 2006 (Dirección Nacional de Cuentas Nacionales, 2007).
26
Como referencia, en II-2004, el 5.2% de los ocupados formaban parte de este plan.
El porcentaje se redujo a 0.5% en III-2008. (CENDA, 2008)
55
Argentina
partir de 2003 la participación de la masa salarial en relación al PBI comienza a
recuperarse, logrando una mejora de casi cinco puntos porcentuales respecto
del año 1998, el más próspero de la década del ´90.
SMVM real
% canasta básica total
Haber Jubilatorio
Variación Ingreso Real
2002
Masa Salarial sobre PBI
Tasa de desocupación*
Tasa de indigencia*
Tasa de pobreza*
Tabla 6
Indicadores sociales y de ingresos.
34.6
159
29.5
119
-23.7
2003
47.8
20.5
14.5
34.3
166
44.9
130
8.1
2004
40.2
15.0
12.1
36.1
257
64.7
180
3.0
2005
33.8
12.2
10.1
38.4
340
80.1
209
7.1
2006
26.9
8.7
8.7
41.5
383
93.9
241
8.2
2007
20.6
5.9
7.5
42.9
435
108.7
280
13.1
*Porcentaje de personas en hogares. Datos del segundo trimestre de cada año.
Fuente: Elaboración propio con datos de Dirección Nacional de Cuentas Nacionales y
Ministerio de Trabajo de la Nación.
Adicionalmente, la mejora en la distribución del ingreso se verifica a partir de la
participación en los ingresos por deciles. En particular, se observa una reducción
de la desigualdad social en los hogares. Mientras que la participación del 40% de
los hogares de menores ingresos pasó del 12,7% al 13,9% entre mayo de 2003 y el
primer trimestre de 2007, el 20% más rico de los hogares disminuyó su participación
del 52,6% al 48,9% durante el mismo período (Ministerio de Trabajo, 2007).
56
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Entre 2003 y 2007 la pobreza disminuyó a la mitad (del 48% al 21%) mientras
que la indigencia experimentó una reducción aún mayor (del 21 al 6% de la
población). La reactivación económica y el mercado de trabajo han tenido
un rol fundamental en estos resultados junto a las políticas de subsidios y de
mejoras de ingresos de los asalariados y jubilados (Maurizio, 2008).
Sin embargo, más allá de los evidentes avances en esta materia, la maduración
del proceso de expansión de la economía fue permitiendo con los años
visualizar con mayor precisión ciertas debilidades del proceso de mejora de las
condiciones de vida de la población.
Así, tras cinco años de crecimiento a tasas “chinas”, el país seguía teniendo
una tasa de pobreza del orden del 25% y una desocupación de alrededor
del 8%. Es decir, si bien el modelo había logrado reinsertar a buena parte
de la población al mercado de trabajo y permitirles recuperar su capacidad
de consumo, un cuarto de la población del país quedó excluida de los
beneficios. Esta porción de la población no logró beneficiarse del proceso de
redistribución del ingreso, que se concentró principalmente en los estratos
medios y medio-bajos. En 2006, el 20% más pobre de la población se llevaba
el 3,8% de los ingresos, proporción que no registró incrementos durante todo
el período analizado en este trabajo.
En particular, se mantuvo en valores muy altos la incidencia de la pobreza en
uno de los núcleos más vulnerables: los niños. Se calcula que en 2006 el 40%
de los menores de 14 años eran pobres, guarismos que se elevan hasta 53% y
60% en los casos del Noroeste y Nordeste, respectivamente. La persistencia de
elevados niveles de pobreza en los niños plantea fuertes interrogantes sobre
la capacidad que éstos tendrán para insertarse exitosamente en el sistema
económico en el futuro.
En el mediano plazo, las posibilidades de articular políticas sociales que
aseguren un piso en el nivel de vida de los sectores más carenciados, al
57
Argentina
igual que su acceso a los sistemas de salud y educación, se plantean como
fundamentales para profundizar el proceso de inclusión social. Estas políticas
aparecen como un complemento de las ligadas al desarrollo del entramado
productivo, considerando la necesidad de que los sectores a desarrollar cuenten
con trabajadores capaces de desempeñar las tareas requeridas.
A principios de 2009, la dinámica del mercado de trabajo dio un giro brutal,
producto del impacto de la crisis internacional sobre la economía argentina.
En el primer trimestre el empleo comenzó a reducirse, a una tasa trimestral
de 2%, afectando principalmente el empleo de la construcción, los servicios
y a la industria. En ésta última, por ejemplo, se perdieron en un año 50 mil
puestos de trabajo.
El preocupante comportamiento del empleo llevó al gobierno a implementar
una serie de medidas tendientes a sostener el proceso iniciado en el año 2002.
Las más destacadas son la expansión de la obra pública, el impulso al Programa
de Recuperación Productiva (conocido como Repro) y la instauración de licencias
no automáticas para productos sometidos a una competencia internacional
proclive al dumping27. El Repro subsidia los salarios de los trabajadores de las
empresas en crisis con el objetivo de evitar los despidos, mientras las licencias
no automáticas dificultan la entrada de importaciones, favoreciendo así la
producción local y la generación de empleo. Estos programas no han logrado
evitar la caída en la producción y el empleo, pero seguramente han contribuido
a limitar su alcance e intensidad.
27
Estas medidas han generado fricciones con Brasil a pesar de representar menos del
10% del total del comercio entre ambos países. Asimismo, el gobierno argentino ha
sostenido que la administración de licencias ha favorecido a los productores brasileños
que han reemplazo a los proveedores asiáticos.
58
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
6 REFLEXIONES FINALES
Argentina ha sabido transitar por un sendero de crecimiento basado en pilares
muy distintos a los vigentes en las últimas décadas. Un sendero que tiene como
premisas la expansión de la capacidad productiva y la creación de empleo. El
cambio de patrón de crecimiento se logró por la constitución de un nuevo
esquema de incentivos para lo cual fue necesario combinar un compromiso
efectivo con objetivos bien explícitos, rasgo que brindó certidumbre al proceso,
con la conformación de un set de precios relativos favorables a la producción y
compatibles con los equilibrios macroeconómicos esenciales.
Esto no hubiese sido posible sin una reconstrucción de la autonomía estatal
para delinear la política económica. Una serie de medidas dieron cuenta de la
nueva matriz de prioridades y estrategias de resolución de los problemas. En
este sentido, han sido claves de este proceso la reconfiguración financiera y
monetaria para dejar atrás el régimen de convertibilidad: la renegociación de
la deuda externa, la independencia crediticia respecto al FMI, la ratificación
del Mercosur y el rechazo al ALCA, el replanteo del ajuste de tarifas de los
servicios públicos, el incremento del gasto destinado a programas sociales,
inversión, salud y educación y la mejora del salario mínimo. Por el otro, se
aseguró un esquema de precios macroeconómicos que permitió recrear una
dinámica de consumo e inversión prolongada y vigorosa. El tipo de cambio
real alto y estable favoreció al valor agregado nacional y el esquema de
retenciones permitió gestionar las presiones hacia la apreciación, fortalecer
las cuentas fiscales y acumular reservas. Esto le dio sustentabilidad al esquema
y alejó la restricción externa.
Como resultado del nuevo esquema de incentivos la estructura productiva, que
durante los noventa acumulaba desequilibrios y estaba lejos del uso pleno de
sus recursos, no solo se reactivó por completo sino que también se expandió a
un ritmo inédito para la experiencia Argentina. La recuperación de los derechos
laborales y el descenso en la tasa de desempleo aseguraron que, en esta
59
Argentina
oportunidad, el crecimiento se tradujera en una reparación rápida y efectiva
de gran parte los pasivos sociales que dejó el colapso de la convertibilidad. Así,
los indicadores sociales alcanzaron valores que los emparentan con los mejores
resultados registrados en las últimas décadas. De todos modos, estos logros
son solo una meta intermedia en el camino de asegurar una sociedad más
equitativa y con oportunidades de desarrollo similares para todos.
Una mirada en conjunto de este proceso permite observar que los momentos
de mayor ímpetu estuvieron ligados a una combinación de diagnósticos
acertados, independencia de criterio y competencia técnica. Sin duda, llevar
la iniciativa, contar con una agenda amplia y pertinente y tener capacidad de
marcar la cadencia del proceso de cambio son atributos que emergen como
claves de la política económica que logró encauzar expectativas, facilitar la
coordinación entre los agentes privados y sentar un marco de certidumbre para
las decisiones económicas.
Este proceso no ha estado libre de tensiones. Muchas de ellas se han
superado con solvencia. Otras aún están pendientes de resolución. Una de
ellas es la inflación. Como se mencionó, los diagnósticos han sido diversos
y posiblemente cada uno de los factores indicados explica una porción de
un fenómeno especialmente complejo en cualquier economía en rápido
crecimiento. Frente a este tema quedó bien en claro la convicción por no
seguir las recetas ortodoxas. Como alternativa, se apostó por un acuerdo de
precios y salarios. Sin embargo, esto se implementó mediante procedimientos
ad-hoc: la mayoría de los acuerdos no han sido documentados, la capacidad
de control para garantizar su aplicación ha sido muy escasa y se careció
de instrumentos para sancionar los incumplimientos. A esto se ha sumado
un cambio en el cálculo del índice de precios que no cuenta con el aval
profesional de los especialistas en el tema y desencadenó una crisis
institucional dentro del organismo afectando su normal funcionamiento. En
consecuencia, las estadísticas oficiales han caído en el descrédito conduciendo
a una radicalización en los comportamientos “precautorios” de parte de los
60
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
agentes económicos. Al mismo tiempo, la gestión económica también se
ha visto afecta ya que cuenta con menos capacidad de seguimiento del
proceso. La inflación atenta contra la consistencia de los precios relativos
propuestos por este modelo ya que obliga a permanentes ajustes del tipo
de cambio nominal y potenciales apreciaciones de la paridad real. Asimismo,
sesga los beneficios que surgen de la actividad económica hacia los agentes
formadores de precios. Esta dinámica tarde o temprano termina impactando
negativamente en los indicadores sociales incrementando la pobreza y la
indigencia. Por lo tanto, parece conveniente avanzar tanto en asegurar
la estabilidad de precios como en institucionalizar las transferencias hacia
los sectores con ingresos más vulnerables a fin de garantizar un poder de
consumo mínimo. Esto supone una revisión en las políticas de ingresos que
han sido importantes y efectivas pero a la luz de la evolución del proceso
parece conveniente reducir el protagonismo de los subsidios generalizados
a los servicios públicos para avanzar en un esquema de asignaciones
universales por cada hijo y la continuidad de la recomposición de los haberes
de jubilados y pensionados. También puede contribuir a relajar algunas
presiones inflacionarias consolidar un nuevo esquema tributario para darle
mayor previsibilidad a las fuentes de ingresos fiscales y hacer más preciso el
esquema de corrección de la “estructura desequilibrada”. Por el momento,
este esquema de rentabilidades relativas está definido por los derechos de
exportación y las tasas de interés real bajas. Un avance importante sería
pasar a un esquema con mayor protagonismo del impuesto a las ganancias
y la renta financiera.
Una segunda tensión se vincula con las condiciones de acceso al crédito de
parte del Estado. Desde la dimensión del endeudamiento público, los préstamos
permanecen condicionados a exigencias que están en clara colisión con los
objetivos del proyecto en marcha. Y, desde la dimensión del endeudamiento en
moneda extranjera de parte del sector privado, la carencia de una coherente
y saludable arquitectura financiera internacional obliga al Estado a reforzar su
capacidad de intervención para desalentar, en el mejor de los casos, o intentar
61
Argentina
compensar, como intento último antes de una crisis externa, los abruptos
cambios que describen los flujos de capitales internacionales. Estas dificultades
no son propias de Argentina sino que forman parte de los obstáculos que
enfrenta el conjunto de países en desarrollo.
Por el momento, la Argentina ha tenido una participación activa en
los foros internacionales e incluso ha impulsado la creación de nuevas
instancias de integración regional28 como forma de cuestionar de forma
constructiva estas deficiencias. Sin embargo, mientras las condiciones
no se modifiquen, y el sostenimiento de los superávits fiscal y externo
aparecen como un “second best”. Esto constituye una forma pragmática
de superar el problema pero encierra restricciones que tarde o temprano
se hacen evidentes. Por ejemplo, la política de acumulación de reservas
implica financiar el déficit de países ya desarrollados restando recursos
para impulsar inversiones domésticas. En el caso del superávit fiscal implica
renunciar a ejecutar políticas anti-cíclicas.
La crisis internacional ha resaltado tanto los méritos de esta conducta como
las limitaciones que implica. Por un lado, se han evitados los problemas que
causó la fuerte contracción del crédito internacional para los países con un
fuerte endeudamiento público y privado en moneda extranjera. Así, los efectos
de la crisis internacional han sido básicamente por el canal real: el comercio
internacional se ha derrumbado y las decisiones de inversión se han suspendido
a la espera de un escenario menos incierto. Por el otro, la capacidad del Estado
de compensar la caída de la demanda externa e interna ha sido muy limitada
al no poder inyectar recursos en una proporción adecuada para sostener el
nivel de actividad. En paralelo, tampoco se ha logrado quebrar la tendencia
hacia centrar el ahorro en instrumentos denominados en dólares. De esta
28
La propuesta de creación de un Banco del Sur apuntaba a reducir la necesidad de
divisas que debe mantener cada país para garantizar la estabilidad cambiaria siempre
y cuando la perturbaciones no sean generalizadas.
62
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
manera, la fuga de capitales resurge como respuesta generalizada de los
agentes económicos para superar escenarios donde la incertidumbre política
o económica se incrementa29. Las dificultades para lograr cambios en estas
cuestiones transforman a estos factores en fuerzas que friccionan de forma
creciente y reducen los márgenes de estabilidad afectando al proceso de
expansión del nivel de actividad.
Por último, la reciente fase de crecimiento implicó un notable proceso de
acumulación de nuevo capital resultado de los márgenes de beneficios
positivos y superiores a la media histórica en casi la totalidad de las actividades
productivas. La ausencia de la orientación estatal en la reinversión de este
capital ha hecho que la transformación microeconómica haya sido modesta en
relación a las posibilidades de nuevos emprendimientos que podrían haberse
realizado con el volumen de recursos invertidos. En otras palabras, no se han
impulsado acciones deliberadas para incrementar el impacto en términos de
eficiencia dinámica del proceso de inversión.
La estructura productiva, sin duda, se ha expandido y completado pero no
ha modificado su perfil sectorial ni su patrón de inserción externa. Por el
momento, esto no ha sido un obstáculo para reducir el desempleo y asegurar
los equilibrios macroeconómicos pero avanzar más allá en la mejora del
salario real y en la resolución de la restricción externa requerirá transitar un
camino donde la producción nacional avance hacia eslabones más complejos
y estratégicos de las cadenas productivas y las ventas externas se tornen
más diversificadas. Este tipo de transformaciones no se resuelven por medio
del mercado. Requieren de una coordinación más explícita y planificada.
Seguramente también se necesita atenuar el poder de mercado de algunos
agentes resultado de la alta concentración que exhiben algunos sectores y la
29
Argentina es el segundo país del mundo -después de Rusia- con mayor tenencia de
dólares billetes y el primero –no dolarizado- con tenencia de dólares en términos per
cápita. (Bein y Dal Poggetto, 2009).
63
Argentina
conformación de ciertas cadenas productivas. Además se impone un análisis
amplio de las consecuencias que conlleva el alto grado de extranjerización de
las empresas que operan en el país30.
Resulta difícil extraer conclusiones y lecciones de un proceso en pleno
desarrollo. Solo a modo de estimulo a la reflexión y el debate se plantean a
continuación algunos ejes. En primer lugar, la experiencia Argentina parece
indicar que es posible transitar un proceso de crecimiento y mejora simultanea
de la distribución y las condiciones sociales. Esto desautoriza las ideas que
dominaron hasta algún tiempo atrás –y que aún hoy todavía se esgrimen- de
seguir el modelo del “efecto derrame”. Más bien, surge con claridad que la
creación de empleo responde al patrón de crecimiento adoptado por el país el
cual, a pesar de la globalización, no es único ni homogéneo.
También puede comprobarse que el tipo de cambio real es un instrumento
efectivo para estimular un crecimiento acelerado del producto. Así, la paridad
cambiaria es un espacio de política económica que no puede resignarse y su
diseño debe ajustarse a las características estructurales de la economía, lo
cual puede conducir a que, en ciertos casos, la mejor alternativa sea seguir un
esquema múltiple. Esto es algo muy distinto a las recomendaciones de usar el
tipo de cambio como ancla nominal y desatender las consecuencias productivas
y financieras de una paridad real apreciada.
Otra consideración merece el boom de los commodities. La mejora de los
términos de intercambio y el crecimiento de la demanda externa, sin duda,
conforman un escenario internacional auspicioso. Pero sus beneficios no son
automáticos sino que requieren de un adecuado esquema macroeconómico para
30
Por lo pronto, las estrategias de las empresas transnacionales son menos sensibles a
los cambios en el esquema doméstico de precios relativos por lo cual sus decisiones de
inversión y división del trabajo solo pueden abordarse eficazmente mediante políticas
productivas que complementen a los incentivos de mercado.
64
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
transformar dicho escenario en un estimulo positivo para el desarrollo armonioso
de todos los sectores y agentes económicos. De otro forma, pueden incentivarse
desequilibrios sectoriales y financieros que conducirán a vulnerabilidades que
tarde o temprano obstaculizarán la continuidad del crecimiento.
Por otro lado, conviene resaltarse que conformar un esquema de precios
relativos favorable a la expansión de la producción y la creación del empleo
no implica atentar contra los equilibrios macroeconómicos esenciales. La
sustentabilidad y consistencia macroeconómica no es un atributo privativo de
los esquemas ortodoxos. La explicitación de objetivos, la independencia de
criterio en quienes conducen la política económica y la perica política y técnica
para implementarla son factores clave para lograr un esquema de incentivos
persuasivo. Así se logra la certidumbre necesaria para que transformar el
ahorro en consumo e inversión dentro del ámbito nacional. En este sentido,
la reconstrucción estatal y la adecuación del marco normativo no pueden ser
soslayadas. Un volumen de gestión insuficiente o falencias en los modos de
intervención erosionan la legitimidad del esquema y alientan la incertidumbre.
Finalmente, y en referencia a dos de los objetivos últimos de todo proceso
de desarrollo, perforar ciertos niveles en los indicadores sociales y dejar alejar
de forma autónoma las restricciones externa y fiscal requieren algo más que
transformar el patrón de crecimiento desde el ámbito macroeconómico. Se
trata de aspectos profundos que implican revisar la estructura tributaria y
transformar el perfil sectorial y mejorar la calidad de la inserción externa.
Bibliografía
AFIP (2009). Anuario estadístico.
Basualdo, E. (2008) “La distribución del ingreso en la Argentina y sus
condicionantes estructurales”, Memoria Anual 2008, Centro de Estudios
Legales y Sociales (CELS), Argentina.
65
Argentina
Bein, Miguel y Dal Poggetto, Marina (2009) ¡Grande Argentina!: Diario La
Nación, Edición del 19-07-2009
Berrettoni, Daniel y Castresana, Sebastián (2007) “Exportaciones y tipo de cambio real:
el caso de las manufacturas industriales argentinas”, Revista del Centro de Economía
Internacional, Nro 9, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.
Bresser Pereira, Luiz (2008) “The tendency to the overvaluation of the exchange
rate”, mimeo.
CENDA (2008) Informe: ”El trabajo en Argentina. Condiciones y perspectivas”; N°14.
CENDA (2009) Informe: ”El trabajo en Argentina. Condiciones y perspectivas”; N°16.
CEP (2008). “La inversión en el período postdevaluación”. Centro de Estudios para
la Producción (CEP), Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana
Empresa, Ministerio de Economía y Producción.
Diamand, Marcelo (1972) “La Estructura Productiva Desequilibrada Argentina y el Tipo
de Cambio”, Desarrollo Económico Vol. 12 N° 45
Fernández Bugna; Cecilia y Porta, Fernando (2008) “Dinámica industrial en la Argentina
2002-2007. Continuidades y cambios.” Boletín Informativo Techint Nª 327.
Ferrer, Aldo (2008) ”Estructura productiva desequilibrada y enfermedad holandesa”;
Exposición ante la Comisiones Agricultura y Ganadería de la Honorable Cámara de
Diputados de la Nación, 25 de junio, mimeo.
Frenkel, R y Rapetti, M (2006) “Monetary and Exchange Rate Policies in Argentina
after the Convertibility Regime Collapse”, Nuevos Documentos CEDES, Nº20.
Frenkel, Roberto (2006) “El esquema de “inflation targeting” y las economías en
desarrollo”, artículo presentado en Jornadas Monetarias y Bancarias del Banco Central
de la República Argentina. 6 de junio.
Gaggero, Jorge (2008). “La progresividad tributaria su origen, apogeo y extravío (y los
desafíos del presente)”. Documento de Trabajo Nº 23, CEFID-AR.
Graña, Juan M. y Damián Kennedy (2008), “Salario real, costo laboral y productividad,
Argentina 1947-2006. Análisis de la información y metodología de estimación”
Documento de Trabajo N° 12: CEPED-IIE-FCE-UBA, Buenos Aires, noviembre.
Herrera, Germán y Tavosnanska, Andrés (2009). “La industria argentina a comienzos
del siglo XXI. Aportes para una revisión de la experiencia reciente”. Ponencia Congreso
Anual 2009 de la Asociación de Economía para el Desarrollo de la Argentina (AEDA), mimeo.
Kulfas, Matías (2008). “El cambio de régimen económico en Argentina y sus dilemas
66
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
de largo plazo”. Ponencia Congreso Anual 2009 de la Asociación de Economía para el
Desarrollo de la Argentina (AEDA), mimeo.
Lavopa, Alejandro y Müller, Alberto (2009). “Régimen Macroeconómico y Estructura
Productiva. Novedades y Continuidades en la Post-Convertibilidad”. Ponencia
Congreso Anual 2009 de la Asociación de Economía para el Desarrollo de la Argentina
(AEDA), mimeo.
Mauricio, Roxana (2008). “Políticas de transferencias monetarias en Argentina:
Una evaluación de su impacto sobre la pobreza y la desigualdad y de sus costos”.
Universidad Nacional de General Sarmiento.
Müller, Alberto (2008) “Notas sobre el presente y las perspectivas de la energía
en Argentina”. Trabajo elaborado con motivo del Seminario “El sector energético
argentino - Situación y perspectivas” en agosto de 2008, organizado por la Fundación
Friedrich Ebert y el Plan Fénix (UBA).
Ocampo, José Antonio y Parra, Maria Angela (2003) “Los términos de intercambio
de los productos básicos durante el Siglo XX” incluido en Revista de la CEPAL Nª 79,
Santiago de Chile
Panigo, Demian y Neffa, Julio César (2009) “El mercado de trabajo argentino en el
nuevo modelo de desarrollo”. Subsecretaria de Coordinación económica. Ministerio de
Economía y Finanzas públicas.
Rodrik, Dani (2007) “The Real Exchange Rate and Economic Growth: Theory and
Evidence”, Harvard University.
Selva, Rafael y Iñiguez, Alfredo (2009). “Descripción de la evolución del Gasto Público
Consolidado del Sector Público argentino: 1980-2008”. Subsecretaria de Coordinación
económica. Ministerio de Economía y Finanzas públicas.
Wainer, Andrés (2009). “Los cambios en la situación relativa de las distintas fracciones
empresarias durante la post-convertibilidad. Un análisis a partir del panel de las
grandes empresas”. Ponencia Congreso Anual 2009 de la Asociación de Economía
para el Desarrollo de la Argentina (AEDA), mimeo.
67
Argentina
68
B R A S I L
COMENTÁRIOS SOBRE A POLÍTICA
ECONÔMICA BRASILEIRA ENTRE 2003 E 2008
Adhemar S. Mineiro1
1
As idéias aqui levantadas foram desenvolvidas pela primeira vez em Mineiro, A.S.,
“Desenvolvimento Subordinado ao Modelo Exportador”, em Observatório da Cidadania,
Relatório 2005, Rio de Janeiro, IBASE, 2005, pp. 42-48. Economista del DIEESE
(Departamento Intersindical de Estatísticas e Estudos Sócio-Econômicos). Entre 2000 e
2002 foi presidente da Associação de Economistas da América Latina e Caribe (AEALC)
Brasil
70
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
APRESENTAÇÃO
Observar a evolução da economia e da política econômica sob os dois mandatos
do Governo Lula, iniciado a partir de 2003, é observar períodos e intervenções
bastante diferenciados, quer do ponto de vista das principais preocupações a
que tinham que apresentar respostas os formuladores e executores da política
econômica, quer em relação à evolução da conjuntura internacional, a que o
país está fortemente ligado especialmente com as políticas de liberalização
comercial e financeira, levadas adiante a partir do início dos anos 90.
Grosso modo, se poderia falar de uma estratégia mais preocupada com o ajuste
macroeconômico desde o princípio do governo, em 2003, até 2005. Ao longo
do período que vai de março de 2005 a março de 2006, talvez dois momentos
marquem a trajetória de ruptura com a visão inicial do governo, a não
renovação do acordo com o Fundo Monetário Internacional, firmado ainda no
último semestre do governo anterior, em 2002, em plena campanha eleitoral
que levaria à vitória do então candidato Lula, e a saída do então ministro da
Fazenda, Antonio Palocci, que havia desde o começo do governo (na verdade,
desde o processo de transição do governo anterior ao novo) conduzido a
política econômica. A partir daí, a ênfase do governo passa do ajuste à busca
da retomada de uma taxa de crescimento do PIB mais acentuada, e o discurso
se torna mais “desenvolvimentista” – e é com essa nova estratégia que o
Governo Lula não apenas enfrenta o processo eleitoral de 2006, como lança o
PAC, Programa de Aceleração do Crescimento, em 2007. Todas essas fases até
2008 se davam em um ambiente internacional bastante favorável, tanto do
ponto de vista do crescimento dos fluxos de comércio quanto da expansão da
liquidez. A partir de 2008, entretanto, o país passa a conviver e se relacionar
com as alterações do cenário internacional e o ambiente de crise, que encurta
a liquidez internacional e reduz os fluxos de comércio, e portanto a partir daí
trata-se de operar uma política interna que busca acelerar o crescimento em um
ambiente internacional que pouco coopera neste sentido, levando a alterações
importantes de preocupações e enfoques.
71
Brasil
Durante todos os períodos, é fundamental observar a relação entre
a administração da política macroeconômica e alguns elementos de
estratégias de desenvolvimento que seguem sendo discutidos durante
todo o tempo.
1 UMA ESTRATÉGIA DE DESENVOLVIMENTO
Tratar da proposta de desenvolvimento desenhada pelo conjunto de forças
políticas que contribuiu para a eleição de Lula e para o governo instalado
em 2003 é tarefa das mais difíceis2, não apenas pela heterogeneidade dessas
forças, mas principalmente pela dinâmica com que se foram movimentando,
negociando e agregando elementos ao novo projeto eleitoral e de governo.
Para levar adiante essa reflexão, tomamos como base alguns documentos3 nos
quais as idéias são apresentadas.
No documento “Concepção e Diretrizes do Programa de Governo do PT para o
Brasil” são expressas posições mais tradicionais, construídas ao longo de várias
campanhas pelas forças que, desde 1989, se agruparam em torno da chamada
Frente Brasil Popular, embora amenizadas por um tom geral, esboçado em
uma política de alianças mais ampla, defendida taticamente como fórmula
para o sucesso eleitoral e a implementação do programa. Desse documento,
que apresenta como subtítulo “A Ruptura Necessária”, cabe destacar, logo de
saída, que a implementação do programa de governo deveria representar uma
2
As idéias aqui levantadas foram desenvolvidas pela primeira vez em Mineiro, A.S.,
“Desenvolvimento Subordinado ao Modelo Exportador”, em Observatório da Cidadania, Relatório 2005, Rio de Janeiro, IBASE, 2005, pp. 42-48.
3
“Concepção e Diretrizes do Programa de Governo do PT para o Brasil”, “Programa
de Governo 2002” e “Carta ao Povo Brasileiro”, disponíveis na área do documentos do
sítio web www.pt.org.br, e o Anexo I (“Orientação Estratégica de Governo”) da Lei
10.933, de 11/08/2004, que dispõe sobre o Plano Plurianual para o período 2004-2007,
disponível no sítio www.planobrasil.gov.br.
72
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
ruptura, embora já embutisse algumas importantes ponderações quanto à
forma e ao ritmo de levar isto adiante4.
Apesar das ponderações, o documento era suficientemente claro na sua
proposta de ruptura com o modelo econômico baseado na abertura ao livre
fluxo de capitais e na dependência externa, e ao pôr o resgate dos direitos
sociais em franco confronto com os limites do chamado “pragmatismo”,
impostos pela política econômica conservadora. Não se conformava, desta
maneira, com os limites da racionalidade baseada em uma visão econômica da
hegemonia dos mercados financeiros, quando não apresentava como uma das
raízes do problema a própria estruturação de um modelo de funcionamento
assentado no fluxo de capitais externos5.
Como objetivo da necessária ruptura e de maior autonomia em relação
aos capitais externos e às chamadas “políticas de ajuste”, no documento
“Concepção e Diretrizes” estava ainda presente uma proposta de
“A implementação de nosso programa de governo para o Brasil, de caráter democrático e popular, representará uma ruptura com o atual modelo econômico, fundado na
abertura e na desregulação radicais da economia nacional e na conseqüente subordinação de sua dinâmica aos interesses e humores do capital financeiro globalizado. (...)
Será necessário, de igual modo, avaliar com objetividade as restrições e potencialidades do atual quadro sócio-político e econômico do país, para evitar um voluntarismo
que poderia frustrar a proposta de transformação da economia e da sociedade brasileiras.” (“Concepção e Diretrizes”, item 1).
4
5
“A dependência de capitais externos e a manutenção de uma taxa de juros extremamente elevada, resultantes daquelas políticas, tiveram impactos destrutivos sobre as
finanças públicas, produzindo um volumoso endividamento do Estado e transformando os juros no principal vetor do déficit público (embora a carga tributária tenha se
expandido bastante no período). As políticas de ajuste adotadas devido aos acordos
com o FMI, ao de eliminarem a propensão ao endividamento, levaram a priorizar o
pagamento dos encargos financeiros da dívida pública, com o sacrifício dos investimentos em infra-estrutura, em ciência e tecnologia, e dos gastos sociais do Estado.”(
“Concepção e Diretrizes”, ítem 8).
73
Brasil
alteração profunda do modelo, transformando as reformas sociais e a
redistribuição da renda e da riqueza em motor do desenvolvimento,
uma forma de reafirmar a estruturação de um “mercado de consumo de
massas”, aliado a um conjunto de políticas sociais, que daria dinamismo
ao novo modelo de desenvolvimento.
Tomando em consideração o tema da vulnerabilidade externa, o texto
do documento é bastante crítico frente a uma inserção internacional
dependente 6 e subordinada pelo seu aspecto financeiro. Entretanto,
ao pensar alternativas, trata com cuidado a prioridade da abertura
comercial, defendendo a combinação de políticas claramente ofensivas
na busca da elevação do saldo comercial7 com políticas e estratégias
defensivas em relação aos efeitos negativos que poderiam advir da
ampliação da inserção comercial internacional do país 8 . Procura ainda
reduzir a dependência dos chamados “grandes mercados” (EUA, União
Européia, Canadá e Japão), por meio da ampliação de uma inserção
comercial diversificada 9 no mundo.
O “Programa de Governo 2002” da candidatura Lula e da frente política
que o sustentou na campanha apresenta, entretanto, ambigüidades e
relativizações quanto à discussão sobre o modelo de desenvolvimento para
o país, caminhando em vários sentidos no rumo de “suavizar” a idéia de
6 “Ao elevar as necessidades de financiamento externo a níveis críticos e abolir as restri-
ções ao movimento de capitais, as políticas aplicadas transformaram a dependência do
capital estrangeiro em um mecanismo de internalização da instabilidade do mercado
financeiro globalizado e de subordinação do funcionamento da economia nacional às
prioridades e interesses dos credores e investidores externos.” (“Concepção e Diretrizes”, ítem 11).
“Concepção e Diretrizes”, ítem 47.
“Concepção e Diretrizes’, ítem 48.
9 “Concepção e Diretrizes”, ítem 52.
7
8
74
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
ruptura presente no documento anterior, e trabalhando com a perspectiva
de alternativa. Destaca ainda a necessidade de uma transição entre a
realidade econômica do final do governo anterior e o quadro no qual
pretende implementar as políticas alternativas, embora dando prioridade à
necessidade do crescimento econômico10 e à busca de alternativas à chamada
“âncora fiscal” da estabilidade macroeconômica.
O “Programa de Governo 2002” apresenta ainda três itens interessantes,
que se confrontam parcialmente com a ênfase na estabilidade e nas
concessões aos interesses financeiros (apontada anteriormente), além de
fazerem uma ponte importante com a volta de uma visão mais centrada
na expansão da produção. Eles reforçam a idéia de políticas ativas por
parte do Estado como componente essencial de reformulação da estrutura
produtiva e da viabilização de um novo modelo de desenvolvimento, no
qual trabalhadores assalariados e empresários produtivos encontram espaço
para o seu crescimento. Um desses itens aponta uma idéia a ser retomada,
com ênfase, no “Plano Brasil para todos”, que diz respeito à possibilidade
de, pela expansão da produção no mercado interno, serem criadas as bases
para a ampliação das exportações, decorrentes do aumento das escalas de
produção e dos ganhos de produtividade11.
“Nosso governo vai iniciar, sem atropelos, uma transição para um novo modelo de
crescimento sustentável, com responsabilidade fiscal e compromisso social. Trabalhará
com a noção de que só a volta do crescimento pode levar o País a contar com um equilíbrio fiscal consistente e duradouro.” (“Programa de Governo 2002’, item 31).
11 “O desenvolvimento de nosso imenso mercado, com a criação de empregos e a
geração de renda, revitalizará e impulsionará o conjunto da economia, oferecendo
ainda bases sólidas para ampliar as exportações. As ações para ampliar nosso comércio
internacional serão coordenadas por uma Secretaria Extraordinária de Comércio Exterior, subordinada diretamente à Presidência da República e articulada com o trabalho
na área externa desenvolvido pelo Ministério das Relações Exteriores.” (“Programa de
10
Governo 2002”, item 34).
75
Brasil
Nesse ambiente de crescimento desenhado, o “Programa de Governo 2002”
mpliou suas preocupações, incluindo as questões ambientais12, embora não
identificasse naquele momento contradições entre estas e a expansão das
exportações, particularmente da grande agricultura comercial.
O capítulo do “Programa de Governo 2002”, com o título “Desenvolvimento,
Distribuição de Renda e Estabilidade” tenta combinar a idéia do crescimento do
mercado interno de massas e do aumento da competitividade do país, e segue com
ênfase nos aspectos voltados ao aumento da produção, agora vistos pelo lado dos
seus efeitos sobre o emprego e o mercado de trabalho. O texto reitera a centralidade
do mercado interno de massas como motor da dinâmica de crescimento proposta13.
Já o documento “Carta ao Povo Brasileiro” é quase um resumo do “Programa
12 “Nosso governo trabalhará por um novo padrão de desenvolvimento, com crescimen-
to econômico, inclusão social e justiça ambiental, de modo que, resguardado o direito
das gerações futuras, todos tenham acesso justo e eqüitativo aos recursos naturais.
Na última década, a sociedade brasileira foi marcada por baixas taxas de crescimento
econômico e altos índices de danos socioambientais. Nosso governo se comprometerá
com a melhoria da qualidade ambiental como geradora de novas oportunidades de
inclusão social, através de três estratégias: (a) adoção de critérios socioambientais de
sustentabilidade para as políticas públicas, fortalecendo os sistemas nacionais de meio
ambiente, recursos hídricos e defesa do consumidor; (b) estabelecimento de metas de
melhoria dos indicadores socioambientais – desmatamento, focos de calor, emissão
de CO2 e CFC, esgotamento e tratamento sanitário, abastecimento de água, controle
de vetores, resíduos sólidos, qualidade do ar, acesso aos bens naturais, consumo de
energia, tecnologias limpas; (c) controle social por meio da participação popular, da
educação e da informação ambientais, e da valorização das iniciativas da população e
da sociedade civil organizada.” “Programa de Governo 2002”, item 38.
13 “Especificadas as linhas estratégicas do novo modelo, cabe apontar os aspectos
gerais da dinâmica de crescimento proposta. O motor básico do sistema é a ampliação
do emprego e da renda per capita, e conseqüentemente da massa salarial que conformará o assim chamado mercado interno de massas. O crescimento sustentado a médio
e longo prazo resultará da ampliação dos investimentos na infra-estrutura econômica
e social e nos setores capazes de reduzir a vulnerabilidade externa, junto com políticas
de distribuição de renda.” (Item 35).
76
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
de Governo 2002”, mas apresenta interessante ênfase em alguns aspectos
relativos à conjuntura de volatilidade e crise financeira do período eleitoral
de 2002, durante o qual foi negociado e assinado novo acordo com o Fundo
Monetário Internacional.
Ao afirmar que o novo modelo não poderá ser produto de decisões
unilaterais do governo, nem será implementado por decreto – mas
sim “fruto de uma ampla negociação nacional, que deve conduzir a
uma autêntica aliança pelo país, a um novo contrato social, capaz de
assegurar o crescimento com estabilidade” – o documento parece apontar
a negociação como caminho para permitir a convivência de interesses
conflitantes em um projeto comum, refletindo a adesão de novos setores
sociais e políticos à candidatura Lula14 .
A “Carta” segue mostrando sua aderência ao momento de turbulência
financeira, mas ao mesmo tempo aproveita para enfatizar o compromisso
do futuro governo com a garantia aos mercados financeiros, talvez o seu
principal objetivo. Os problemas do modelo nas “Diretrizes”, substituídos
pelas fragilidades macroeconômicas do “Programa de Governo 2002” foram
alterados para a idéia da falta de confiança dos mercados15. As mudanças de
“A crescente adesão à nossa candidatura assume cada vez mais o caráter de um
movimento em defesa do Brasil, de nossos direitos e anseios fundamentais enquanto
nação independente.
Lideranças populares, intelectuais, artistas e religiosos dos mais variados matizes
ideológicos declaram espontaneamente seu apoio a um projeto de mudança do Brasil.
Prefeitos e parlamentares de partidos não coligados com o PT anunciam seu apoio.
Parcelas significativas do empresariado vêm somar-se ao nosso projeto. Trata-se de
uma vasta coalizão, em muitos aspectos suprapartidária, que busca abrir novos horizontes para o país.”
15“Premissa dessa transição será naturalmente o respeito aos contratos e
obrigações do país. As recentes turbulências do mercado financeiro devem ser compreendidas nesse contexto de fragilidade do atual modelo e de clamor popular pela sua superação.
14
77
Brasil
redação não parecem grandes, mas existem enormes diferenças do ponto de
vista das políticas a serem conduzidas entre alterar o modelo (ou romper com
o modelo anterior), corrigir a vulnerabilidades macroeconômicas ou ganhar
a confiança dos mercados. Afinal, a idéia de mudar o modelo, garantidor de
rentabilidade aos mercados financeiros, não parece ser a melhor maneira de
ganhar a confiança desses mesmos mercados financeiros.
Finalmente, e mais uma vez, o que talvez sirva para identificar mais claramente
os seus efetivos destinatários, a “Carta” reafirma o compromisso com o superávit
fiscal primário para mais uma vez tranqüilizar os mercados financeiros16.
Quando observamos o Anexo I (“Orientação Estratégica de Governo”) da Lei
10.933, de 11/08/2004, podemos notar que permaneceram embutidas no
documento aprovado as diferentes visões que, com ênfases diversas, já vinham
constando anteriormente nos documentos discutidos. A grande ressalva é que
ao ser transformada em lei, e portanto política de Estado e de governo, a
À parte manobras puramente especulativas, que sem dúvida existem, o que há é
uma forte preocupação do mercado financeiro com o mau desempenho da economia
e com sua fragilidade atual, gerando temores relativos à capacidade de o país administrar sua dívida interna e externa. É o enorme endividamento público acumulado no
governo Fernando Henrique Cardoso que preocupa os investidores.”
16 “A questão de fundo é que, para nós, o equilíbrio fiscal não é um fim, mas um
meio. Queremos equilíbrio fiscal para crescer e não apenas para prestar contas
aos nossos credores.
Vamos preservar o superávit primário o quanto for necessário para impedir que a
dívida interna aumente e destrua a confiança na capacidade do governo de honrar os
seus compromissos.
Mas é preciso insistir: só a volta do crescimento pode levar o país a contar com um
equilíbrio fiscal consistente e duradouro. A estabilidade, o controle das contas públicas e da inflação são hoje um patrimônio de todos os brasileiros. Não são um bem
exclusivo do atual governo, pois foram obtidos com uma grande carga de sacrifícios,
especialmente dos mais necessitados.”
78
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
convivência de visões diferenciadas demanda ajustes não apenas de redação,
mas de administração política. Essas três visões seguem presentes, sendo aqui
abordadas no período de sua prevalência, correspondente ao primeiro ano e
meio do governo Lula, anterior à aprovação da lei.
Assim, não é estranho que o debate legislativo predominante fosse centrado
no superávit primário, uma vez que esse objetivo estratégico fazia parte
do Plano Plurianual apresentado, e predominou no primeiro ano e meio
do novo governo – em função do modelo e das turbulências herdados da
gestão anterior e da conjunção de forças hegemônicas na condução da
política econômica do governo Lula. As restrições, que antes deveriam ser
contornadas, se transformavam em objetivos estratégicos de governo ao
longo do PPA (2004-2007)17.
A sedimentada idéia do “mercado de consumo de massas” segue presente, cada
vez mais referida como um objetivo estratégico ou de “longo prazo”, mas presente
e disputando seu espaço. Entretanto, vale ressaltar que, algumas vezes, em
documentos anteriores, a idéia do mercado de consumo de massas se associava
a fazer crescer mais rapidamente os setores de mais baixa produtividade da
economia brasileira (e, portanto, com efeitos mais rápidos sobre, por exemplo, o
nível de emprego). Tal como apresentado nesta formulação, a visão do mercado de
consumo de massas tende a se aproximar de uma visão mais centrada no aumento
da produção dos setores modernos da economia, sejam industriais ou de serviços.
Neste contexto de transição, o planejamento estratégico das ações de Governo nos
próximos anos será essencial para compatibilizar os objetivos de alcançar o máximo
crescimento possível, ampliar a inclusão social, reduzir o desemprego e as disparidades
regionais e fortalecer a cidadania com as restrições decorrentes da necessidade de
consolidar a estabilidade macroeconômica no País: manutenção do ajuste do balanço
de pagamentos e conseqüente necessidade de harmonizar o ritmo de crescimento da
demanda com o da capacidade produtiva doméstica e manutenção de um superávit
primário consistente com a necessidade de financiamento público ao longo do tempo.”
17
Lei 10.933 Anexo 1, pp. 7-8.
79
Brasil
Apesar de os principais elementos terem se mantido em todos os
documentos, o sentido geral da formulação (e, especialmente, da execução,
a partir da posse do novo governo em 2003) foi o se tornar mais “amigável”
aos mercados, especialmente aos mercados financeiros, relativizando
muito fortemente, em um momento inicial, as posturas mais abertamente
transformadoras ou “heterodoxas”. Se isso é mais visível em relação
às questões financeiras, pode também ser observado na estratégia de
ajuste do balanço de pagamentos, que transita para uma ênfase forte na
obtenção no curto prazo de saldos comerciais crescentes, assentada em um
crescimento muito rápido das exportações.
2 A CHAMADA “HERANÇA MALDITA”
Os indicadores da economia para os sete anos que vão de 1995 até 2001
mostram uma economia em larga medida estagnada, e sujeita a turbulências,
dadas condições de fragilidade estrutural no que diz respeito ao setor externo
e às finanças públicas18. Mostra ainda diferenças sensíveis entre a fase que
vai até o ano de 1998 e o período que se inicia em 1999 – como marco das
mudanças, cabe lembrar, a crise no segundo semestre de 1998, com a fuga
de capitais que expôs pela primeira vez de uma forma clara as fragilidades do
modelo econômico adotado a partir de 1994, com o plano de estabilização que
ficou conhecido como “Plano Real”.
A crise de 1998 conduz à opção do governo por um novo acordo com o Fundo
Monetário Internacional (capitaneando um consórcio de instituições, incluindo
outras agências financeiras multilaterais, como o Banco Interamericano de
Desenvolvimento e o Banco Mundial) ainda no último trimestre de 1998,
que aportaria os recursos em dólares necessários ao fechamento das contas
18
Parte importante dos argumentos aqui apresentados estão em LESBAUPIN, I., e MINEIRO, A.S., O Desmonte da Nação em Dados, Ed. Vozes, Petrópolis, 2003.
80
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
externas brasileiras desequilibradas pela fuga de capitais. O acordo em si seria
insuficiente para estancar o processo especulativo, que prosseguiria até a
desvalorização do real, em janeiro de 1999.
Assim, do ponto de vista dos indicadores, esta opção de solução adotada
para a crise do modelo econômico em 1998/1999 fica claramente identificada
nos indicadores econômicos. Porém, o que parece mais complicado é que
as incertezas e fragilidades responsáveis pela crise de 98/99 podiam ser
identificadas desde antes, o que sinaliza a falta de uma perspectiva clara de
futuro, inibindo o investimento, que permanece em patamares baixos por todo
o período entre 1995 e 2001.
Sem o motor do investimento, o PIB acabou variando na forma de pequenas
acelerações, seguidas de estagnação, o que resultou também em um
produto por habitante estagnado, já que a população seguiu crescendo em
todo o período.
A variação do dólar apresentou-se bem inferior aos índices de inflação nos
anos de 1995 e 1996, refletindo uma política de sobrevalorização do real
frente ao dólar. Em 1998 e 1999 (especialmente neste último ano) houve
forte desvalorização do real frente à moeda norte-americana, o que voltou
a se verificar em 2001, e especialmente em 2002, depois de um interregno
no ano de 2000.
É, entretanto, na observação das contas externas do país que se verifica um
de seus maiores problemas, e por onde se pode entender primordialmente as
mudanças ocorridas a partir de 1998.
O “Plano Real” consistiu em uma combinação de abertura comercial e
liberalização financeira, simultâneas ao estabelecimento de uma taxa de câmbio
sobrevalorizada, utilizando o recurso às importações baratas como elemento
de força contra eventuais pressões inflacionárias internas nos setores de bens
81
Brasil
comercializáveis internacionalmente. Ao mesmo tempo, o estabelecimento de
uma taxa de câmbio sobrevalorizada penalizava o setor exportador nacional.
A política econômica adotada no Brasil desde 1994 — tentativa de estabilização
da moeda associada à câmbio sobrevalorizado e abertura comercial acelerada
— gerou, portanto, crescentes déficits na conta de transações correntes do
país, até a crise de 1998, que deveriam ser financiados com a entrada de fluxos
internacionais de capitais.
A necessidade de recurso a essa forma de financiamento cresceu continuamente
ao longo da administração do “Plano Real”. A partir de 1997, o déficit em
transações correntes supera 4% do PIB.
Desde o início do Plano Real a atração desses capitais necessários a fechar
as contas dentro dos marcos da política econômica adotada foi feita através
do oferecimento de remunerações atrativas aos capitais internacionais —
especialmente a oferta de taxas de juros extremamente elevadas, ou um
mercado de bolsa de valores que subia rapidamente, ou ainda a oportunidade
de transformação de capitais financeiros em patrimônio valioso, porém ofertado
a preços bastante atrativos, porque barato, nos processos de privatização que
eram promovidos, entre outros. Através desses vários expedientes a política
econômica adotada no país foi driblando as dificuldades e turbulências que iam
aparecendo no cenário internacional desde o próprio ano de 1994, quando se
inicia o Plano Real — vale lembrar que a crise mexicana é do final de 1994, e
que neste período todo tivemos grandes turbulências nos mercados financeiros
internacionais, além de crises com “epicentro” geograficamente localizável
(crise asiática, crise russa) mas que se espalharam rapidamente pelo nervoso
mercado internacional de capitais.
O custo de passar desta forma pelas dificuldades e turbulências, entretanto,
não foi pequeno. A oferta do mercado de valores (bolsas) como espaço
de valorização dos capitais internacionais de curto-prazo internalizava
82
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
rapidamente as turbulências internacionais. Os processos de privatização são
levados adiante prioritariamente sob a lógica da promoção da entrada de
capitais internacionais e no futuro colocarão novos problemas para o balanço
de transações correntes — já que foram internacionalizados importantes e
lucrativos setores, em especial da área de serviços, que geram receitas dentro
do país (e, portanto, em moeda nacional), mas que devem remeter lucros aos
seus acionistas majoritários que estão no exterior (e, portanto, deverão fazer
essas remessas em dólar). Finalmente, a oferta aos capitais internacionais de
taxas de juros elevadíssimas acabou, de um lado, gerando uma dívida pública
que se multiplicou por cinco ao longo desses cinco anos, além de contribuir
fundamentalmente para gerar o desequilíbrio das contas públicas, que passam
de um relativo equilíbrio nos anos de 1993 e 1994 para volumosos déficits nos
anos seguintes, a despeito de um incremento permanente da carga tributária
durante o mesmo período.
Como visto anteriormente, a situação de financiamento do déficit
da conta de transações correntes com o recurso aos fluxos de capitais
privados se esgota ao longo de 1998. O governo articula então um acordo
capitaneado pelo FMI, envolvendo ainda outras agências multilaterais,
como o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento,
o Bank for International Settlements (BIS) e o aporte de um conjunto
de países desenvolvidos, representados em geral por suas autoridades
financeiras ou agências de crédito, e consegue uma linha de crédito desse
conjunto de instituições no valor de US$ 41 bilhões, para tentar impedir o
ataque à moeda nacional.
No entanto, esse acordo, que submete a política e as variáveis macroeconômicas
ao monitoramento do FMI, não impediu o colapso da política cambial e a
partir de janeiro de 1999, após uma mal sucedida tentativa de mudar o regime
cambial, o mercado impôs a adoção da flutuação do real. Na prática isso
significou uma máxi-desvalorização, e uma segunda fase nos indicadores do
Governo Fernando Henrique Cardoso.
83
Brasil
A opção embutida nos acordos com o Fundo Monetário Internacional é bastante
clara. Entre colocar limites à mobilidade dos capitais internacionais privados, ou
continuar garantindo essa mobilidade em troca da estatização dos fluxos de
recursos, socializando a crise, os gestores da política econômica não têm dúvidas—
embora no próprio interior do governo brasileiro houvesse alguma discussão
sobre o que fazer nesse período. Em troca do Acordo, o governo brasileiro
garante tranqüilidade aos aplicadores privados externos (que agora teriam novos
recursos para garantir a saída de seus capitais), a possibilidade da manutenção
da mobilidade dos capitais financeiros internacionais, e se compromete com
metas, monitoramentos e condicionalidades presentes no novo Acordo. A aposta
implícita é que a tranqüilidade traria de volta os fluxos privados.
A conseqüência, entretanto, dos acordos, é uma explosão contínua da dívida
pública interna.
Além disso, a crise de 1998-1999 institui um novo marco do ponto de vista da
gestão fiscal. Se no início do Governo FHC ele herda um razoável equilíbrio do
ponto de vista das contas públicas, sua marca dos primeiros quatro anos (19941998) é o forte desequilíbrio fiscal, menos pelo resultado primário - que não leva
em consideração os gastos financeiros - e mais por estes últimos. A componente
financeira faz com que os primeiros quatro anos do Governo FHC sejam de
forte déficit das contas públicas no resultado operacional. A partir dos acordos
com o FMI, entretanto, mudam os parâmetros da política fiscal. Mantém-se o
desequilíbrio das contas do ponto de vista do resultado operacional, mas de
forma reduzida pela geração de um superávit em torno de 3,5% do PIB ao longo
dos três anos entre 1999-2001 – ou seja, o déficit operacional é reduzido por um
significativo superávit no resultado primário, obtido de um lado pela ampliação
da carga tributária, e de outro, pelo corte de gastos.
Na seqüência das turbulências de 1998-1999, ensaia-se uma nova retomada
a partir de 2000. Entretanto, a contínua falta de investimentos na ampliação
da infra-estrutura energética leva o país a uma nova forte restrição no ano
84
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
de 2001, essa não de origem externa, mas de origem interna, de escassez de
energia elétrica, processo conhecido como “apagão”.
O país enfrenta os anos de 2001 e 2002 com um baixíssimo crescimento do
PIB (em torno de 1,5% ao ano) e o PIB per capita estagnado. Além disso, a
permanência das fragilidades no setor externo, com o déficit em transações
correntes permanecendo superior a 4% até 2001 e em torno de 4% no
primeiro semestre de 2002, e o crescimento da endividamento líquido total
do setor público (que sobe, como proporção do PIB, 4% entre 2001 e 2002,
atingindo 56,5% do PIB, ao mesmo tempo em que a dívida pública em títulos
tem seus prazos encurtados, e cresce a parte desta dívida indexada ao dólar
estadunidense) fazem com que a administração interna opere aumentando a
taxa de juros. Os resultados são dramáticos, com a ampliação do desequilíbrio
fiscal, que passa a um déficit nominal de 4,7% em 2002, apesar do superávit
primário de 4%, pelo impacto do pagamento de juros.
Esse quadro se alia às turbulências no cenário internacional (derivadas
de problemas envolvendo empresas de energia e auditoria nos EUA) que
aumentavam a aversão ao risco dos investidores internacionais. Estava então
armado o quadro para uma nova fuga de recursos do Brasil, com o agravamento
rápido do quadro externo, e também do interno. Em decorrência da saída
de capitais, a pressão sobre o dólar faz com que a moeda estadunidense
passe de uma média de cerca de R$ 2,35 por dólar estadunidense no primeiro
quadrimestre do ano para oscilações entre R$ 3,50 e R$ 4,00 ao longo do
segundo semestre do ano. Essa variação brusca do dólar estadunidense,
indexador informal de preços desde o início do Plano Real, provoca um
movimento brusco na taxa de inflação interna, que ameaça sair de controle.
Todos esses acontecimentos se davam em meio ao processo eleitoral de
2002, o que ampliava as incertezas. À instabilidade econômica se somava a
instabilidade política. Assim, na virada do semestre em 2002, se desenha um
novo acordo com as instituições financeiras internacionais capitaneadas pelo
85
Brasil
FMI. Este, entretanto, em função do processo sucessório, cobra a adesão dos
principais candidatos aos princípios do acordo em negociação com o governo
brasileiro (Governo Fernando Henrique Cardoso). Essa adesão acaba se dando,
e um novo acordo é firmado, resultando no Programa de Assistência Financeira,
que aporta cerca de US$ 23 bilhões às reservas brasileiras.
Esse processo (o acordo com o Fundo, o aporte de recursos às reservas internacionais,
mas também a adesão dos principais candidatos aos princípios negociados com o
FMI, que envolvia alguns pontos de dúvida dos aplicadores financeiros, como a
manutenção da abertura financeira externa, do câmbio flutuante, de um superávit
primário em torno de 4% do PIB, e a consolidação do regime de metas inflacionárias
e de gestão da dívida pública, entre outros) reduz as incertezas, e permite que
a situação vá aos poucos se tranqüilizando. Representava porém, juntamente
com a estrutural fragilidade externa que mais uma vez ficava demonstrada e o
encurtamento dos prazos da dívida pública, fortíssimos condicionamentos ao
novo governo que iria se instalar a partir de janeiro de 2003, em especial a partir
da vitória eleitoral do candidato Lula e das expectativas de mudança rápida do
panorama econômico que esse resultado eleitoral deslanchavam.
Por isso, esse quadro que é passado, na órbita econômica, do Governo
Fernando Henrique Cardoso ao novo governo que se instala a partir de janeiro
de 2003 é tratado por analistas e também por alguns dos gestores da política
macroeconômica do novo governo de “herança maldita”.
ECONÔMICO E EVOLUÇÃO DA POLÍTICA
3 QUADRO
ECONÔMICA NO PERÍODO
Como dito anteriormente, poderia se dividir em três grandes blocos a
administração da política econômica no período que se desdobra a partir de
2003, com o novo governo se instalando.
86
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
O primeiro deles é um período caracterizado pela bonança dos fluxos
financeiros e comerciais internacionais, e uma política interna marcada
pela preocupação com o ajuste. Esse período vai de 2003 (talvez se possa
caracterizar até que se iniciou com o processo de transição do governo
anterior ao novo, no último bimestre de 2002) até 2005, e também
poderia ser subdividido em uma fase com maiores preocupações com a
administração da herança do governo anterior e uma fase de consolidação
das políticas adotadas.
O segundo, que se poderia caracterizar como iniciado em 2006, quando
se completa o processo de transição iniciado com a não renovação do
Programa de Assistência Financeira capitaneado pelo FMI no começo
de 2005, até março de 2006, com a troca de comando no Ministério da
Fazenda, e vai até começarem a se sentir mais claramente no país os efeitos
da crise internacional, no segundo semestre de 2008, é caracterizado por
turbulências financeiras, mas um quadro que se mantém de grande liquidez,
e uma aceleração ainda maior dos fluxos de comércio internacional, boa
parte desses “azeitada” pela rápida expansão dos preços das commodities
característica deste período. Ao lado dessa evolução do cenário internacional,
a nova política econômica busca uma alternativa para retomar taxas
mais altas de crescimento econômico de forma sustentável, e tem forte
preocupação com a ampliação dos investimentos. É com essa perspectiva
que o Governo Lula enfrenta o processo eleitoral de 2006, que leva a mais
quatro anos de governo.
A partir do segundo semestre de 2008 se assume a idéia de que o país
também estava finalmente envolvido com a crise internacional. Assim, a
política econômica amplia sua característica expansiva, com a preocupação
em garantir liquidez interna, liquidez às empresas operando no Brasil e às
empresas brasileiras operando no exterior, ampliar os investimentos e acelerar
os projetos que estavam sendo desenhados como uma estratégia de consolidar
medidas anti-cíclicas em relação à crise. Predomina então a combinação entre
87
Brasil
o caráter estrutural (tentativa de consolidar taxas de crescimento em um
patamar mais elevado) e conjuntural (caráter compensatório e anti-cíclico)
das medidas que são formuladas e levadas adiante.
Contas externas
Desempenho econômico
Tabela 1
Periodização e Temas da Política Econômica 2003-2009.
Ajuste e Consolidação
(2003-2005)
Em busca da aceleração
do crescimento (20061º. Sem. de 2008)
Ação frente à crise
internacional
(2º. Sem. de 2008 em diante)
Manutenção das
políticas de stop
and go, com forte
recuperação em 2004
e desempenho pífio
do crescimento do PIB
em 2003 e 2005.
Taxa média de
crescimento do PIB se
aproxima de 5% ao ano,
com forte aceleração
em 2007 e no primeiro
semestre de 2008 (taxa
de 2008 cai em função
do desempenho no
último trimestre)
Forte recuo das taxas de
crescimento do PIB no
último trimestre de 2008
e estagnação no primeiro
trimestre de 2009. A partir
daí, números mostram uma
progressiva recuperação.
Forte crescimento do
saldo comercial que
chega a quase US$
45 bilhões em 2005
faz país operar com
saldo positivo em
transações correntes.
Preocupação maior com
a ampliação dos fluxos
de comércio e ampliação
do nível de reservas, que
chega a um patamar
superior a US$ 200
bilhões no segundo
semestre de 2008. Ao
mesmo tempo, o saldo
de transações correntes
se reduz, passando de
novo a ligeiramente
negativo em 2008.
Nível de reservas segue em
patamar de US$ 200 bilhões,
saldo comercial começa a
retomar lentamente, depois
de ter caído a cerca de US$
25 bilhões em 2008. Saldo
de transações correntes
segue ligeiramente negativo
(patamar de -1,5% do PIB).
Continua na próxima página
88
Outros temas
Política fiscal
Política monetária, inflação
e taxa de juros
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Política de metas de
inflação, com a taxa
de juros flutuando em
função da perspectiva
do comportamento
da inflação. Operação
com taxas muito altas
em 2003, reduzindo
a partir do segundo
semestre, e subindo
de novo em 2005.
Política de metas de
inflação, com forte
pressão e debate
interno no governo no
sentido de baixar as
taxas de juros.
Política de metas de
inflação, com taxa de juros
subindo no final de 2008,
refletindo perspectiva de
aumento da inflação do
início do segundo semestre,
e baixando fortemente a
partir do início de 2009.
Governo aumenta no
primeiro momento
a meta de superávit
primário acordada
com o FMI. Superávit
primário fica em
média superior a 4%
do PIB.
Manutenção do
patamar de 4% ao
ano para o superávit
primário, com
alguma discussão
sobre flexibilização
do conceito para
ampliação de
investimentos de
empresas estatais.
Redução progressiva da
meta de superávit primário
e ampliação do gasto e do
investimento público e de
empresas estatais.
Política de aumento
real do salário
mínimo, apesar da
idéia de ajuste.
Política de aumento
real do salário mínimo
consolidada em acordo
com as centrais sindicais,
a partir de 2007.
Segue política de SM
acordada com as centrais
(reajuste pela inflação do
ano anterior + variação do
PIB de dois anos antes).
4 DESEMPENHO ECONÔMICO
Como avançado anteriormente, o período inicial do governo foi marcado
por uma forte preocupação com a administração da chamada “herança
maldita”. Do ponto de vista objetivo da administração da política econômica,
isso significava desarmar algumas armadilhas que estavam colocadas, que
diziam respeito às restrições externas (visando inclusive proporcionar
a retomada do crédito ao setor exportador, cujo desempenho parecia
89
Brasil
fundamental na estratégia do governo de ampliar os saldos comerciais
e reduzir a vulnerabilidade externa), às questões de administração da
dívida pública interna (visando melhorar o perfil da dívida, ampliando seus
prazos e buscando reverter a chamada “dolarização” da dívida, que havia
se acentuado no final do governo anterior) e aos impactos de reajustes
de tarifas públicas, em especial dos setores que haviam sido privatizados
(como energia e telecomunicações, por exemplo, além dos pedágios das
rodovias), e que tinham seus contratos indexados a índices gerais de preços
fortemente influenciados pela variação do dólar estadunidense, e portanto
que apresentariam variações elevadas em função da elevação das taxas de
inflação a partir de meados de 2002.
Assim, a gestão macroeconômica no início do novo governo é extremamente
conservadora, renegociando o próprio acordo do Programa de Assistência
Financeira com o FMI no sentido de ampliar a meta de superávit primário nas
contas públicas e subindo inicialmente as taxas de juros.
O resultado da política conservadora é uma taxa de crescimento de cerca
de 1% para o PIB do primeiro ano do novo governo, com a estagnação
do PIB per capita. Vale ressaltar, entretanto, que esse desempenho foi
conseguido em função de uma expansão vigorosa do setor externo, com
o saldo comercial quase que dobrando, passando de cerca de US$ 13
bilhões a cerca de US$ 25 bilhões, um reajuste de 20% do salário mínimo
(com forte impacto sobre os extratos da população de renda mais baixa
e os aposentados), comparados com variações de índices de preços ao
consumidor entre 10% e 15% para o ano anterior (portanto, com um
expressivo aumento real do salário mínimo) e um crescimento de quase 6%
do setor agropecuário, que servem em algum sentido para contrarrestar
as políticas monetária e fiscal contracionistas.
O afrouxamento relativo da política contracionista a partir do segundo
semestre de 2003, com a queda das taxas de juros a partir de junho daquele
90
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
ano, o prosseguimento do forte desempenho das exportações, e a expansão
do crédito, iniciados no segundo semestre de 2003, levam a um rápido
movimento de expansão da ocupação da capacidade ociosa na indústria
brasileira desde o final de 2003 até o primeiro semestre de 2004. Esse
movimento é bastante forte, e apesar da tentativa de reversão a partir de
meados de 2004 (com novo e vigoroso aumento das taxas de juros), que leva
a reduções do PIB industrial trimestral nos dois últimos trimestres daquele
ano, o PIB daquele ano cresce cerca de 5,7%.
A política macroeconômica levada adiante, entretanto, arrefece o
crescimento no período seguinte, e reinstala a discussão, especialmente
entre os setores industriais, sobre as idas e vindas (stop and go) da política
econômica, e particularmente da política de taxa de juros do Banco
Central. As críticas se ampliam ao longo de 2005, e incluem um debate
sobre a questão do investimento, pois o crescimento desde os anos 90,
nos anos em que se teve algum crescimento no país, se dava basicamente
com a ocupação da capacidade instalada. Assim, as taxas de investimento
permaneciam baixas, e acabavam, pela não-expansão da capacidade
de produção, comprometendo as possibilidades futuras de sua própria
continuidade. O crescimento da produção sem envolver a sua própria
ampliação sempre fazia com que, nas discussões sobre metas de inflação
e definição das taxas básicas de juros, o Banco Central visse permanentes
pressões inflacionárias a cada novo ciclo de crescimento, subindo a taxa de
juros dentro do modelo de metas adotado, fazendo com que na seqüência
a expansão fosse contida, até que de novo o nível de capacidade atingisse
um nível inferior que permitisse visualizar novo espaço para redução das
taxas de juros e crescimento.
Assim, a questão de uma redução mais permanente das taxas de juros,
especialmente voltada à expansão da produção, e da sustentabilidade do
crescimento, voltam fortes a partir de 2005. No começo desse mesmo ano,
o Brasil paga antecipadamente o empréstimo do Programa de Assistência
91
Brasil
Financeira junto ao FMI e não renova o acordo firmado em 2002 com a
instituição. Do ponto de vista político, muitos vêem aqui uma maior margem
de manobra em relação às políticas que vinham sendo acordadas com o FMI,
como a de metas de inflação, adotada com o acordo de 1998 e consolidada
com o acordo de 2002, e a de manutenção do superávit primário. O governo,
entretanto, mantém ambas as políticas, agora inseridas na legislação
orçamentária brasileira (Plano Plurianual, Leis de Diretrizes Orçamentárias
e Leis Orçamentárias). O Banco Central reafirma seu compromisso com
a política de metas de inflação, e mantém o funcionamento do Copom
com uma visão, ao menos oficialmente explícita, centrada na preocupação
inflacionária e no cumprimento das metas.
Tabela 2
PIB, variações do PIB e PIB per capita – 2002-2008
Período
Preços correntes
em milhares de
R$ Em milhões
de R$ de
2008
Variação
percentual
real
Preços
correntes em
milhões de
US$1/
População
em mil 2002
1.477.822.000,00
2.269.387,74
2,7
504.359
176.304
2003
1.699.948.000,00
2 295 408,99
1,1
553 603
178 741
2004
1.941.498.000,00
2 426 529,46
5,7
663 783
181 106
2005
2.147.239.000,00
2 503 199,88
3,2
882 439
183 383
2006
2.369.797.000,00
2 602 602,11
4,0
1088 911
185 564
2007
2.597.611.423,92
2 750 099,89
5,7
1333 818
187 642
2008
2.889.718.577,03
2 889 718,58
5,1
1573 321
189 613
Continua na próxima página
92
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Período
Per capita Preços
correntes R$
Em R$
de 2008 Variação
percentual real
Preços correntes
em US$1/
2002
8.382,24
12.872,02
1,2
2.860,74
2003
9.510,66
12 842,07
-0,2
3 097,23
2004
10.720,25
13 398,42
4,3
3 665,17
2005
11.709,03
13 650,10
1,9
4 811,99
2006
12.770,77
14 025,35
2,7
5 868,11
2007
13.843,46
14 656,12
4,5
7 108,33
2008
15.240,10
15 240,10
4,0
8 297,55
Fonte: IBGE, em Banco Central do Brasil, “Indicadores Econômicos de 22 de Julho de 2009”.
O debate entretanto estava lançado, e se amplia com a mudança ministerial
em março de 2006, as redefinições de posições chave de governo, e o
debate eleitoral em curso naquele ano. O tema estava em definitivo na
agenda, e se consolida no novo programa de investimentos públicos e
privados intitulado Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado
em janeiro de 2007, no acender das luzes do novo mandato do presidente
Lula19. Nesse processo, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
e Social (BNDES) passa a cumprir um papel cada vez mais importante,
19 “Trata-se, portanto, de um conjunto articulado de medidas na área econômica, atra-
vés das quais o governo estabelece metas para o crescimento (5% ao ano). Para que
estas metas sejam atingidas, o governo propõe um conjunto de medidas que visam
enfrentar os pontos identificados como de estrangulamento do crescimento: insuficiência da infra-estrutura - principalmente de energia e transportes - e baixo nível de
crédito e de recursos para o financiamento dos investimentos, além de aspectos regulatórios, fiscais e tributários.” (DIEESE, Principais aspectos do Programa de Aceleração
do Crescimento, Nota Técnica no. 41, S. Paulo, Janeiro de 2007).
93
Brasil
não só como um financiador ativo dos investimentos privados e públicos,
como um articulador de setores, tentando redefinir prioridades setoriais,
regionais e mesmo nas discussões sobre inserção internacional do Brasil.
O BNDES financia de forma ampliada a expansão do comércio exterior
de bens e serviços de empresas instaladas no Brasil, e fundamentalmente
o investimento das empresas, emprestando com base na TJLP (taxa de
juros de longo prazo), substancialmente inferior à taxa básica de juros do
Banco Central. Ao final de 2008 os desembolsos do BNDES chegavam a
mais de R$ 90 bilhões (cerca de US$ 50 bilhões), e esses recursos têm um
crescimento estimado de cerca de quase 30% para 2009.
Assim, o crescimento das taxas de variação do PIB brasileiro nos anos
de 2006 a 2008, até a crise internacional, devem ser entendidas dentro
desse contexto de discussões, e a partir de 2007, dentro dos marcos de
operação do PAC.
5 CONTAS EXTERNAS
O setor externo foi uma das áreas iniciais de maior preocupação dos gestores
da política macroeconômica no Brasil. Debate sensível no próprio interior
das forças que se aglutinavam em torno do novo governo, motivo de crises
recentes em 1998-1999 e 2002 que levaram a acordos com agências financeiras
internacionais e redução dos graus de liberdade da formulação e operação
da política macroeconômica, sempre foi um foco de preocupação do novo
governo que se instala em 2003.
94
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Tabela 3
Evolução das Reservas Internacionais (conceito de liquidez internacional,
valores para final de período, em US$ bilhões)
Reservas
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009*
37,6
49,3
52,9
53,8
85,8
180,3
206,8
208,4
* Valor para 30 de junho.
Fonte: Banco Central do Brasil.
Os resultados nessa área, entretanto, são dos mais generosos do ponto de vista da
gestão. Pelo menos até a volta das turbulências financeiras, a partir de 2007, a oferta
de liquidez internacional se manteve com tranqüilidade, enquanto os resultados da
balança comercial brasileira davam confiança e serenidade para seguir adiante. Os
resultados do saldo de transações correntes, negativos até 2002, são revertidos a
partir de 2003, e reservas são acumuladas fortemente a partir de 2005.
Os resultados da balança comercial, sendo substanciais, em parte mascaravam
uma importante discussão sobre a apreciação da moeda brasileira. Embora em
alguns momentos de turbulência tenha havido variações bruscas da moeda
estadunidense, a tendência durante a maior parte do período foi de uma
queda do valor do dólar dos EUA frente ao real. A moeda estadunidense, que
tinha chegado a valer quase R$ 4 por cada unidade no último trimestre de
2002, evoluiu, com alguns sobressaltos, para um valor em torno de R$ 2 por
unidade entre 2007 e 2008, ficando em movimentos de flutuação em torno
desse patamar a partir de então. Isso representou uma dificuldade adicional
para os setores exportadores brasileiros, em particular os setores industriais,
e representou uma ampliação da importância da exportação de commodities
agrícolas e minerais na pauta exportadora brasileira.
95
Brasil
Tabela 4
Comércio Exterior Brasileiro 2002-2008: Exportações, Importações e
Saldo Comercial
Exportações Brasileiras
FOB (em US$ bilhões)
Importações Brasileiras
FOB (em US$ bilhões)
Saldo Comercial
FOB (em US$ bilhões)
2002
60,4
47,2
13,1
2003
73,1
48,3
24,8
2004
96,5
62,8
33,7
2005
118,3
73,6
44,7
2006
137,5
91,4
46,1
2007
160,6
120,6
40,0
2008
197,9
173,2
24,7
Fonte: Secex/MDIC.
A dinâmica comercial se dá não apenas pela ampliação das exportações,
e também das importações, mas também pelo crescimento de número
de novos parceiros e do crescimento do volume com parceiros comerciais
que se vão estabelecendo, fazendo com que ao longo do tempo o Brasil
apresente um comércio bastante diversificado, em que áreas como a
Ásia (especialmente a China no período mais recente, e o Japão até
algum tempo atrás), os EUA, o bloco europeu e o conjunto de países
latino-americanos (com destaque aqui para a Argentina) apresentam
participação importante.
96
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Tabela 5
Intercâmbio Comercial Brasileiro – FOB (em US$ milhões).
Discriminação
2008 (dados preliminares)
Exportação
Importação
Saldo
Total
197 942
173 107
24 836
Aelc
2 339
2 900
- 562
África
10 170
15 756
-5 586
América Latina e Caribe
51 196
28 581
22 614
Argentina
17 606
13 258
4 348
Chile
4 792
4 079
713
México
4 281
3 125
1 156
Paraguai
2 488
657
1 830
Uruguai
1 644
1 018
626
Venezuela
5 150
539
4 612
Outros
15 235
5 905
9 330
Ásia
37 442
47 126
-9 684
China
16 403
20 041
-3 638
Coréia, República da
3 119
5 413
-2 294
Japão
6 115
6 807
- 692
Outros
11 806
14 866
-3 060
Canadá
1 866
3 210
-1 344
27 648
25 808
1 840
5 580
5 338
242
EUA1/
Europa Oriental
Continua na próxima página
97
Brasil
Oriente Médio
8 055
6 231
1 824
União Européia
46 395
36 187
10 208
Alemanha
8 851
12 026
-3 175
França
4 126
4 678
- 553
Itália
4 765
4 612
153
Países Baixos
10 483
1 477
9 006
Reino Unido
3 792
2 551
1 240
Outros
14 380
10 843
3 537
Outros
7 252
1 969
5 283
Mercosul
21 737
14 934
6 804
Nafta
33 796
32 143
1 653
Opep
17 740
19 404
-1 664
Fonte: MDIC/Secex
É importante entender essa diversificação, pois ela é uma importante explicação
para a maior resistência do país à crise recente, que tem o seu epicentro nas
economias dos EUA e Europa Ocidental.
Apesar do sucesso da estratégia adotada para os resultados da balança
comercial, vale apontar que esse tipo de sucesso de curto prazo, baseado
na ampliação das exportações de commodities acaba desenhando um tipo
de inserção internacional fortemente dependente da exportação de bens
intensivos em recursos naturais, e de baixo conteúdo tecnológico. Mantida
por muito tempo, a estratégia delineia um projeto de país bastante desigual,
porque o dinamismo desses setores, intensivos em capital e propriedade
da terra, acabam desenhando uma estrutura produtiva muito pouco
diversificada, com baixo dinamismo na geração de empregos, e que reforça
98
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
o processo de concentração da renda e da riqueza no país, além de uma
pressão adicional sobre a utilização dos recursos naturais nacionais, uma
espécie de “competitividade perversa” pela pressão sobre o ambiente e o
reforço à concentração de renda e riqueza20.
6 POLÍTICA FISCAL
A política fiscal inicia seguindo o regime de metas de superávit primário
(conceito de necessidades de financiamento do setor público, envolvendo
todos os níveis do setor público) tal qual acordado com o FMI no acordo de
1998, e recolocado no acordo de 2002. O acordo com o Fundo em 2002 previa
um superávit primário de 3,75% do PIB. Logo na primeira renegociação, o novo
governo amplia a meta para 4,25% em 2003 e 4,5% em 2004, reforçando a
idéia de austeridade. Essas metas são cumpridas. Mais do que isso, as metas
fiscais são colocadas no Plano Plurianual 2004-2007, que orienta toda a
legislação orçamentária do governo. Por isso, apesar de a partir de 2005 o Brasil
não renovar o acordo com o Fundo Monetário Internacional, o país mantém
elevados resultados de superávit primário (em 2005, foi de 4,84% do PIB).
A partir das discussões de 2006, se começa pouco a pouco a gestar o discurso
oficial de flexibilização das metas fiscais, como forma de abrir espaço para a
ampliação dos investimentos públicos. A primeira discussão dizia respeito à
exclusão dos investimentos da estatal petrolífera Petrobrás do cálculo, o que se
amplia posteriormente a outras empresas públicas. A partir da eclosão da crise
internacional em 2008, entretanto, e dada a utilização do aumento do gasto
público como importante instrumento de política anti-cíclica, há uma redução
na ênfase “fiscalista” da gestão macroeconômica (a disputa política passa a
20
A esse respeito, ver MINEIRO, A.S., “América Latina e Estratégia de Integração
Comercial”, texto apresentado em seminário da Fundação Heinrich Boll, Abril de 2007,
Berlim, mimeo.
99
Brasil
ser a de como fazer a ampliação dos gastos). Esse tipo de visão é reforçado ao
longo de 2009 com a redução das taxas de juros, especialmente a taxa SELIC
(taxa básica de juros do Banco Central) e a redução do gasto com juros do setor
público, o que reduz também a necessidade de um superávit primário tão alto
para fazer frente aos gastos financeiros.
Tabela 6
Necessidades de Financiamento do Setor Público 2002-2008
Em % do PIB
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008*
3,89
4,37
4,59
4,35
3,86
3,91
4,08
* Estimado.
Fonte: Relatórios Anuais do Banco Central do Brasil, vários anos.
7 POLÍTICA MONETÁRIA
A política monetária foi mantida durante todo o período, tendo por base
uma política de metas de inflação, tal qual acertado com o FMI em 1998 e
consolidada no acordo do segundo semestre de 2002, e foi mantida mesmo
após a não renovação do acordo, no início de 2005.
A meta do início do governo, que havia sido revisada em 2002, era de uma
inflação de 4%, com uma banda de 2,5 pontos percentuais. Essa meta subiu
em 2004 para 5,5% e voltou a cair em 2005 para 4,5%, mantida a margem
da banda. A partir de 2006 em diante, se fixa a meta de inflação em 4,5%,
e se fixa a banda de variação em 2 pontos percentuais. Isso representava
manter uma política monetária bastante apertada durante todo o período,
com taxas de juros muito altas. A taxa básica de juros fixada pelo Comitê de
Política Monetária (Copom) do Banco Central que inicia o governo em 25% ao
100
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
ano, sobe ligeiramente no início do governo até atingir 26,50% em fevereiro
de 2003. Daí em diante, a taxa é mantida até maio daquele ano, quando
inicia um movimento progressivo de baixa até abril de 2004, atingindo então
16%. Volta a subir progressivamente desde aí, até chegar próxima aos 20%
entre maio e agosto de 2005.
A partir desse momento, inicia outro movimento descendente até setembro de
2007, atingindo então 11,25%, patamar em que fica por nove meses, até junho
de 2008. Esse movimento reflete também a alteração de orientação da política
econômica, agora preocupada com a expansão da economia.
De julho de 2008 em diante, já refletindo as pressões internas de preços (reflexo
do aumento dos preços das commodities internacionais), volta a iniciar uma
trajetória de alta outubro daquele ano, quando volta a atingir 13,75%, valor
em que fica até janeiro de 2009.
A partir desse momento inicia nova trajetória de baixa, até chegar ao valor
fixado de 8,75 ao ano em 22 de julho de 2009, como reflexo da preocupação
com a retomada dos níveis de produção internos. Vale observar que durante
todo esse período, as taxas de juros foram operadas, pela lógica do Banco
Central, como um instrumento de tentativa de cumprimento das metas de
inflação. Entretanto, há que observar o importante papel que também tiveram,
talvez predominante, na atração de recursos externos para o Brasil.
Os diferenciais entre as taxas brasileiras e as taxas internacionais se mantiveram
extremamente altos durante todo o período, e no período mais recente,
quando a taxa voltou a baixar e atingir níveis baixos para padrões brasileiros,
é importante observar que a taxa real de juros se fixa em um patamar de 4%
ao ano, quando muitos países estão operando com taxas negativas ou em
torno de zero.
101
Brasil
8 EMPREGO E RENDIMENTOS
O entendimento geral do novo governo acerca da questão de rendimentos
e emprego era fundamentalmente que estes dependiam em grande medida
do desempenho geral da economia. Assim, as políticas específicas para
o mercado de trabalho giraram em torno de temas como formalização
(discussão sobre a incidência de encargos sobre os rendimentos, ações de
fiscalização quanto ao trabalho formal, e outras), ou medidas pontuais
focadas em temas específicos (como o emprego dos jovens, por exemplo).
De qualquer maneira, em função do crescimento econômico, houve forte
reação do emprego, com queda no desemprego total nas várias regiões
metropolitanas a partir de 2003, segundo os dados da Pesquisa de Emprego
e Desemprego (PED).
Tabela 7
Taxa de Desemprego Total. Pesquisa de E,´rego e Desemprego. Regiões
Metropolitanas Selecionadas. Média Anual (%).
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
19,0
19,9
18,9
16,9
15,8
14,8
13,4
Belo Horizonte
18,1
20,0
19,3
16,7
13,8
12,2
9,8
Porto Alegre
15,3
16,7
15,9
14,5
14,3
12,9
11,2
Recife
20,3
23,2
23,1
22,3
21,3
19,7
19,6
Salvador
27,3
28,0
25,5
24,4
23,6
21,7
20,3
S. Paulo
Fonte: Convênio DIEESE/SEADE, MTE/FAT e convênios regionais. PED - Pesquisa de
Emprego e Desemprego. Elaboração do autor.
Quanto aos indicadores de rendimento, estes mostraram um comportamento
bem menos entusiasmante em relação às estatísticas de emprego. Os dados
mostram, para as regiões metropolitanas pesquisadas, que a tendência
de queda verificada de 1998 a 2002 seguiu adiante por mais algum tempo,
102
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
dependendo da região metropolitana. Depois de alguma estagnação, apesar
do crescimento da economia, entre 2004 e 2006, começaram uma recuperação
lenta a partir daí, mas especialmente quando comparados a um crescimento
mais dinâmico do PIB, a partir de 2006, mostraram recuperação bastante
tímida, não retornando aos níveis do começo da década. Talvez esse tipo de
trajetória da renda tenha servido para reforçar as pressões pela aceleração da
taxa de crescimento da economia.
Tabela 8
Rendimento médio real dos ocupados. Regiões Metropolitanas Selecionadas
2002/2008 (em Reais de janeiro de 2008).
S. Pablo
2002
1209
B. Horizonte
Porto Alegre
Recife
Salvador
1006
1185
828
915
2003
1207
916
1079
685
820
2004
1225
905
1079
659
840
2005
1220
894
1090
654
486
2006
1235
1010
1099
706
845
2007
1232
1052
1127
716
882
2008
1233
1130
1154
740
964
Fonte: Convênio DIEESE/SEADE, MTE/FAT e convênios regionais. PED - Pesquisa de
Emprego e Desemprego. Elaboração do autor.
9 OUTROS TEMAS
Aqui, pelos efeitos nos anos recentes sobre a economia brasileira, três temas
merecem destaque. Ao mesmo tempo em que nos primeiros anos se conduziam
políticas monetária e fiscal contracionistas, o governo instalado a partir de
2003 adotou três medidas, que evoluíram com o passar dos anos dos dois
governos do presidente Lula, e contribuíram para contrarrestar de certa forma,
103
Brasil
especialmente para a população de mais baixa renda, os efeitos da política
adotada. A partir de 2005-2006, com a redefinição da estratégia para metas
de crescimento econômico mais acelerado, essas políticas ajudam a explicar a
recuperação vigorosa das taxas de crescimento, pelo aumento do consumo das
famílias, e se conecta necessariamente com a idéia da expansão do mercado de
consumo de massas, presente nas discussões de formulação desde o momento
de preparação para a campanha eleitoral.
A primeira delas é a política de aumento do salário mínimo, com forte impacto
não apenas sobre a população ativa que ganha salário mínimo, mais também
sobre todo o setor informal da economia, que representa cerca de metade da
população economicamente ativa, sobre o setor de aposentados e pensionistas
que recebe o benefício mínimo, e sobre o piso salarial de várias categorias
de trabalhadores que, tendo pisos muito baixos, têm seus salários fortemente
influenciados pelas variações do salário mínimo, quer porque os pisos
automaticamente sobem, quer porque a elevação do piso acaba influenciando
positivamente o processo de negociação dessas categorias – como é o caso
de trabalhadores rurais, trabalhadores da construção civil, e empregados do
comércio. Essa política, com reajustes negociados e aumento real, mas sem
automatismos, no início (a exceção de 2004, quando o reajuste do mínimo
é menor do que a variação de preços medida pelo INPC no ano anterior), é
substituída a partir da renovação do mandato do governo, em fins de 2006,
por uma política acordada com as principais centrais sindicais do país, que
envolve um aumento acumulando o índice de inflação do ano imediatamente
anterior, e a variação do PIB de dois anos antes. Assim, por exemplo, para
2009 o salário mínimo foi aumentado tomando por base a variação do índice
nacional de preços ao consumidor de 2008 mais a variação do PIB de 2007. Esse
mecanismo negociado foi apresentado pelo Executivo na forma de um projeto
de lei a ser votado pelo Congresso Nacional que prevê a sua extensão até 2023,
com uma rediscussão em 2011 (posse do novo governo), mas apesar de seguir
tramitando no Congresso, vem sendo na prática implementado pelo governo.
104
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
INPC anual (%)
Variação
Salário Mínimo
(valor fixado)
2009
(em 01/02)
2008
(em 01/03)
2007
(em 01/04)
2006
(em 01/04)
2005
(em 01/05)
2004
(em 01/05)
2003
(em 01/04)
2002
(em 01/01)
Tabela 7
Salário Mínimo e Variação
200,00
240,00
260,00
300,00
350,00
380,00
415,00
465,00
-
20,00%
8,33%
15,38%
16,67%
8,57%
9,21%
12,05%
10,38
6,13
5,05
2,81
5,16
6,48
14,74
-
A segunda diz respeito à ampliação em valores e abrangência das políticas
de complementação de renda para os setores mais vulneráveis. Esse tipo
de política, iniciado de forma mais circunscrita e focalizada no governo
anterior, foi bastante ampliado pelo novo governo, e embora mantenha
suas características básicas como política compensatória para os setores mais
pobres da população, adquiriu pela ampliação, características de uma política
de renda, ajudando a ampliar a renda e o consumo das famílias e, de novo, se
articulando com a idéia de formação e dinâmica de um mercado de consumo
de massas no país (segundo dados do Ministério da Fazenda, só o programa
Bolsa Família, o principal programa de renda do governo federal, passou de
105
Brasil
um gasto de pouco mais de R$ 3 bilhões em 2003 para um valor já superior a
R$ 8 bilhões em 2007).
O terceiro instrumento é um conjunto de propostas na área de expansão do
crédito, especialmente para as camadas de mais baixa renda, que permite
uma forte ampliação do consumo dessas faixas de renda, configurando
inclusive um novo perfil de consumo, e ampliando a produção de setores
econômicos voltados a produção de bens de consumo não duráveis e, em
menor medida, duráveis. Entre as principais medidas aqui, podem ser listados
a criação e expansão do crédito consignado vinculado diretamente aos
salários e aposentadorias, a expansão do crédito para compra de materiais
para construção e reforma de imóveis, o crédito imobiliário e uma série de
linhas setoriais de crédito (para se ter uma idéia, o volume total de crédito
na economia brasileira no período, como percentagem do PIB, segundo os
números do Banco Central, passa de 23,8% em 2002 ou 26,4% em 2003, a
34,2% em 2007 e 41.3% em 2008).
Esse conjunto de medidas torna suportável para as famílias de renda mais baixa
passar pela política de ajuste na fase inicial do governo, e a partir daí garante
o dinamismo do consumo das famílias, em especial as de renda mais baixa, e se
reflete na melhoria das taxas de crescimento no país.
10 CRISE INTERNACIONAL E RESPOSTA BRASILEIRA
A eclosão de uma forma mais explícita da crise econômica internacional a partir
de 2008 representa impactos diretos negativos, causando turbulências e alterações
importantes sobre a trajetória seguida até este momento pela economia brasileira,
especialmente pelo encurtamento da liquidez internacional e pelo forte encolhimento
dos fluxos de comércio, nos quais o Brasil se inseria de forma dinâmica.
106
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Tabela 9
Balança Comercial. Evolução Recente.
US$ milhões
Exportação
Período
Importação
Saldo
Mês
Ano
12
meses
Mês
Ano
12
meses
9 213
96 678
96 678
5 686
62 836
62 836 3 527 33 842 33 842
2005* Dez
10 916 118 529 118 529
6 560
73 600
73 600 4 356 44 929 44 929
2006* Dez
12 265 137 807 137 807
7 213
91 351
91 351 5 052 46 457 46 457
2007* Dez
14 231 160 649 160 649 10 592 120 617 120 617 3 638 40 032 40 032
2008* Jan
13 277
13 277 162 942 12 354
12 354 124 510
923
923 38 432
Fev
12 800
26 077 165 613 11 950
24 304 129 232
849
1 773 36 380
Mar
12 613
38 690 165 336 11 625
35 929 131 271
988
2 761 34 065
Abr
14 058
52 748 166 949 12 321
48 250 135 327 1 738
4 498 31 622
Mai
19 303
72 051 172 605 15 228
63 478 140 761 4 075
8 573 31 843
Jun
18 593
90 645 178 080 15 865
79 343 147 330 2 729 11 302 30 750
Jul
20 451 111 096 184 412 17 122
96 464 153 677 3 330 14 632 30 735
2004* Dez
Mês
Ano
12
meses
Ago 19 747 130 843 189 059 17 453 113 918 159 571 2 294 16 925 29 488
Set
20 017 150 860 194 910 17 285 131 202 166 165 2 732 19 658 28 745
Out
18 512 169 372 197 655 17 250 148 452 171 076 1 262 20 920 26 579
Nov 14 753 184 125 198 356 13 137 161 590 172 182 1 615 22 535
Dez
26 174
13 817 197 942 197 942 11 517 173 107 173 107 2 300 24 836 24 836
Continua na próxima página
107
Brasil
2009* Jan
9 782
Fev
9 586
9 782 194 447 10 311
- 529
- 529 23 383
7 821
18 132 166 935 1 765
1 236 24 299
Mar 11 809
31 178 190 430 10 043
28 175 165 353 1 766
3 002 25 077
Abr
12 322
43 499 188 694
8 614
36 789 161 646 3 708
6 710 27 047
Mai
11 985
55 484 181 375
9 335
46 124 155 753 2 650
9 360 25 622
Jun
14 468
69 952 177 249
9 843
55 968 149 732 4 624 13 984
19 368 191 234
10 311 171 064
27 518
1/ Variação sobre igual período do ano anterior.
* Dados preliminares.
Fonte: MDIC/Secex
Nota: Em 10 de julho de 2007, procedeu-se à revisão dos dados, a partir de
dezembro de 1999, para a inclusão das exportações via Declaração Simplificada
de Exportação-DSE. Para metodologia, vide: http://www.desenvolvimento.gov.br/
arquivo/secex/exportacoes-por-DSE.doc.
Por outro lado, a crise significa alterações importantes de paradigmas de
operação da política macroeconômica a nível mundial, com a demanda
por uma intervenção mais ativa do Estado substituindo a crença cega nas
virtudes e nos automatismos do chamado mercado, o que permite reforçar
políticas públicas no campo da economia e de operação das empresas
estatais brasileiras, que até então eram evitadas ou adotadas de forma
cautelosa e/ou tímida. A mudança mais clara do paradigma fiscal adotado
desde o início do governo, com a redução da política de superávits fiscais,
em sintonia com as medidas internacionais de ampliação do gasto público
para tentar reverter a crise econômica e voltar a dar fôlego às combalidas
economias nacionais, talvez seja aqui o exemplo mais evidente do que se
está mencionando aqui.
108
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Tabela 10
Indicadores da Conjuntura Econômica 2008-2009. Indicadores Selecionados.
1992 = 100
Período
Produção industrial
Total
Indústria de
transformação
Extrativa
mineral
Utilização da
capacidade
instalada na indústria de
transformação
(SP)
(CNI)
2000
129,23
125,38
173,00
.
.
2001
131,27
127,08
178,92
.
.
2002
134,85
127,75
212,84
79,47
.
2003
134,92
127,50
222,89
77,64
78,76
2004
146,13
138,38
232,45
80,99
81,49
2005
150,65
142,14
256,13
81,17
80,78
2006
154,90
145,79
274,96
80,58
80,71
2007
164,22
154,58
291,11
82,27
82,40
Jan
160,15
150,17
302,17
81,43
81,50
Fev
153,98
144,67
281,18
81,89
81,80
Mar
165,93
156,06
298,57
83,02
82,60
Abr
168,52
158,88
290,18
82,62
82,70
Mai
173,34
162,88
316,19
83,63
83,10
Jun
174,66
164,30
312,74
84,11
83,10
Jul
184,08
173,13
331,20
84,00
83,80
Ago
182,20
171,25
330,67
83,50
83,70
2008
109
Brasil
2009
Set
183,64
173,11
317,38
83,63
84,50
Out
186,50
175,87
319,94
83,94
84,50
Nov
164,66
155,41
278,90
81,96
82,30
Dez
134,05
125,89
246,44
75,96
77,80
Jan
132,19
124,04
246,70
76,44
76,20
Fev
128,10
120,54
228,26
76,02
76,50
Mar
149,82
140,96
267,70
77,15
78,20
Abr
143,48
134,98
256,76
78,40
78,80
Mai
153,75
144,75
271,45
80,42
79,80
Jun
.
.
.
.
.
Fonte: Indicadores Econômicos, Banco Central do Brasil, Julho 2009.
Sistematização do autor.
A economia brasileira apresentava, no momento da eclosão da crise, vários
aspectos positivos no sentido de sua capacidade de resposta:
Pela primeira vez uma crise internacional com fortes aspectos financeiros não
se traduz no Brasil em uma crise aberta de balanço de pagamentos, apesar de
mantidos os mecanismos de liberalização financeira adotados desde os anos
1990. A explicação disso pode ser buscada em vários elementos (desempenho
bastante positivo da balança comercial brasileira desde 2003, manutenção por
quase 10 anos, com pequenas interrupções, do fluxo de investimentos diretos
internacionais, adoção do câmbio flutuante a partir de 1999 e outras), mas
apresenta como elemento de segurança de última instância a acumulação de
reservas internacionais da ordem de US$ 200 bilhões;
Apesar das reformas liberais dos anos 1990, o Brasil manteve fundamentalmente
intacto seu sistema financeiro público (baseado no tripé Banco do Brasil-Caixa
Econômica Federal-BNDES, ou seja, crédito agrícola e um fortíssimo banco
110
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
comercial público, um sistema de poupança e crédito imobiliário com uma forte
base pública, e um banco público de fomento), e suas empresas públicas de
energia (como a Petrobrás, na área de petróleo e gás, e parte fundamental
do Sistema Eletrobrás, já que o processo de privatização desse setor estancou
após as restrições energéticas de 2001, e aos poucos o setor elétrico retoma
capacidade de investimento), assim como importantes fundos públicos, como o
FGTS e o FAT, capazes de alavancar investimentos em infraestrutura e ampliação
da capacidade produtiva, mas também podendo ser utilizados para socorro
setorial, tanto no nível nacional, como para financiar as empresas em operação
no comércio exterior do país;
As taxas de juros mantidas elevadíssimas, e a política monetária contracionista
mantida por muito tempo acabaram dando espaço, no momento da crise,
para sua redução, permitindo não apenas um fôlego maior para o crédito
e o investimento privado, mas fundamentalmente para o Estado, que com
a redução de seu gasto com juros (juntamente com a redução do superávit
primário, cuja meta passa a 2,5% para 2009) para financiar o deslanche de
políticas anticíclicas;
O mesmo vale para a carga tributária, que tinha subido continuamente
especialmente a partir de 1998, de um patamar de 27% a 36 % do PIB,
o que agora acabava dando margem a políticas setoriais de desoneração
tributária como forma de estimular alguns setores econômicos mais
fortemente atingidos pela crise (em geral, pela sua dependência em relação
aos mecanismos de crédito);
O dinamismo do consumo interno, efeito da manutenção das políticas de
crédito, transferência de rendas e aumento do salário mínimo;
O debate em torno da necessidade de aumentar o ritmo de crescimento da
economia brasileira e de dar sustentabilidade e continuidade a esse crescimento,
com o aumento dos recursos disponíveis para investimentos e os programas de
111
Brasil
investimento consolidados no Programa de Aceleração do Crescimento. Essa
movimentação permitia que o Brasil pudesse combinar as medidas para aliviar
a crise com um desenho estruturante do crescimento econômico.
Apesar disso, e apesar do discurso oficial inicial de que o Brasil passaria ao
largo da crise (em um primeiro momento), ou que ela atingiria o país apenas
de forma marginal, a crise chega com força ao país no último trimestre de
2008, e seus efeitos acabam se estendendo ao longo do primeiro trimestre
de 2009. Isso porque quinze anos de funcionamento dos mecanismos
de liberalização comercial e financeira haviam desenhado uma estrutura
econômica dependente dos fluxos financeiros internacionais e da dinâmica
do comércio mundial. Assim, pela queda do comércio exterior, pelas saídas
de capital, pelo encurtamento das linhas de crédito internacional, pela crise
que atingia as matrizes de várias empresas transnacionais operando no Brasil,
levando a reestruturação dos planos de suas filiais instaladas no país, pela
redução dos investimentos (quer pelo adiamento de investimentos previstos,
quer pelo redesenho dos investimentos em curso) e os conseqüentes impactos
sobre o setor produtor de bens de capital e, em um primeiro momento, pela
ampliação das taxas de juros (que vai até o final do ano de 2008), pela queda
do consumo de bens duráveis, pela queda em geral da renda e o aumento do
desemprego, a crise se faz sentir duramente no país.
As medidas tomadas desde então consideram estes elementos, e
aparentam terem funcionado no sentido de reverter a instalação da crise
no país. Entretanto, a crise teve como principal conseqüência a redução
da euforia com o desempenho da economia e os programas de expansão
da infra-estrutura e capacidade produtiva. Ou seja, as medidas tomadas e
acompanhadas até meados de 2009 foram capazes de reverter as opções
negativas quanto às decisões de produção na economia brasileira, mas
ainda não foram capazes de impulsionar substancialmente as decisões de
investimento da esfera privada. Assim, nesse momento, a manutenção
e retomada do crescimento da taxa de investimento, capaz de dar
112
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
sustentabilidade ao movimento de ampliação das taxas de crescimento
do PIB dependem fundamentalmente da manutenção do pacote de
investimentos públicos.
11 PONTOS PARA REFLEXÃO
A evolução da conjuntura econômica e da gestão macroeconômica
desde 2003 serviu para que tanto o país pudesse ter se confrontado com
uma visão propagandeada por um largo período pelos conservadores,
de que um governo progressista não teria capacidade de condução de
uma política econômica estável, como para que o debate interno no
interior do partido hegemônico no novo bloco de governo, o PT, de
certa forma se acomodasse, pelo menos no período inicial, a importantes
paradigmas construídos ao longo dos governos conservadores no país.
Essa acomodação parece ter ido longe suficiente para que parecesse
falta de ousadia na formulação de alternativas, especialmente passados
os primeiros seis meses de transição para o novo governo, quando
aos poucos foram sendo desmontados e administrados os principais
problemas herdados da gestão e das crises do governo anterior.
A insistência com que alguns temas voltaram com força, como a questão
do crescimento econômico e o sucesso do mercado interno em, em
crescendo, ser um motor fundamental do crescimento econômico
mostraram de certa forma a importância dessa aposta. Uma volta aos
debates iniciais da formulação de programa de governo seria importante
para uma revisão das estratégias adotadas à luz da importância, agora
constatada de forma empírica, do papel do crescimento da renda, em
especial dos setores econômicos de renda mais baixa, na determinação de
uma dinâmica acelerada da taxa de crescimento do país. A crise e a redução
das exportações, mas particularmente das possibilidades dinâmicas das
exportações funcionarem como um fator importante a contribuir para
113
Brasil
o crescimento econômico nos próximos anos, deveria servir para realçar
ainda mais o papel do dinamismo do mercado interna em alavancar um
novo ciclo de crescimento econômico.
Do ponto de vista da inserção internacional, a redução do comércio e os
limites do modelo exportador de commodities deveria servir para reabrir um
debate sobre a inserção internacional do Brasil. As possibilidades vinculadas
à integração regional e a busca de espaços alternativos de comércio aparece
como importante, mas especialmente no primeiro caso há que constatar
também os problemas econômicos e institucionais dos processos que foram
mais adiante, como o do Mercosul, por exemplo.
A crise internacional, entretanto, acabou de forma empírica por abreviar um
debate que se sustentava em cima de fortes argumentos ideológicos, sobre o
papel do Estado em formular e servir para alavancar uma nova proposta de
desenvolvimento para o país. De formulações vagas a respeito da possibilidade
dessa intervenção, se passou a uma discussão mais substantiva sobre a qualidade
e os rumos da intervenção, tanto do ponto de vista do gasto público, como das
formas e volumes do investimento público. Essa mudança nos termos do debate
é fundamental para a construção de alternativas para o desenvolvimento no
próximo período.
A discussão de 2010, com o novo processo eleitoral que se avizinha, pode
representar um momento importante para uma rediscussão dos rumos do
desenvolvimento brasileiro, não só à luz do debate e da experiência recentes,
mas fundamentalmente em função da crise internacional ter explicitado, a
partir de 2008, o fim de um ciclo do capitalismo internacional e a que essa
busca de alternativas nesse momento não é só brasileira, mas se dá a nível
internacional. Nesse debate, todas as alternativas passam a estar novamente
abertas, mas o desenvolvimento recente das políticas públicas no país deve
servir de importante referência no debate.
114
C H I L E
LA POLÍTICA ECONÓMICA EN CHILE:
LA CRISIS Y EL APRENDIZAJE PARA EL PROGRESISMO
Alexis Guardia Basso*
* Economista, Doctorado en Ciencias Económicas, Universidad de Paris IX Dauphine
1981. Ex Director de Estudios de la Direcon del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Chile
116
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
INTRODUCCIÓN
Como es sabido, la Concertación heredó en lo económico una institucionalidad
funcional al discurso neoliberal, que ha sido reformada solo parcialmente
sin llegar a tocar la raíz de dicha institucionalidad, en el campo de las
leyes laborales (derecho a huelga y negociación colectiva), sistema
de capitalización individual, privatización de los servicios públicos de
pensiones, Estado Subsidiario, etc. De lo que se trataba y no se pudo hacer,
era de ampliar el espacio democrático en la economía dando mayor lugar
a la autonomía de la sociedad respecto al mercado. Lo que inspiró en
un comienzo a la Concertación fue poner la economía al alcance de las
decisiones ciudadanas dentro de un sistema crecientemente democrático
y no cautiva de una tecnocracia o del poder económico sin contrapeso de
las grandes empresas, que se escudan en supuestas leyes inmutables de la
economía. Cuando la Concertación acuerda con el régimen militar un cierto
tipo de independencia del Banco Central, o mantiene a un Estado impedido
ideológicamente para dar incentivos discriminatorios a fin de alcanzar
objetivos estratégicos, significa que esta coalición se automutila. Una de
las razones para explicarlo es su cautiverio parcial de una cierta concepción
neoliberal de la relación entre economía y política.
Sin embargo, a nuestro entender, sería un error desprender de lo
anterior que la Concertación solo se ha dedicado a administrar el modelo
neoliberal. Aceptar esta tesis es vivir a espalda del país. La economía
chilena ha cambiado fundamentalmente en muchos aspectos en estas
dos últimas décadas. La Concertación ha ido reformando importantes
ámbitos donde la institucionalidad neoliberal limitaba el ejercicio de
los derechos sociales. Sin embargo, no ha podido alcanzar un sistema
económico-social no excluyente e integrador como el existente en los
modelos socialdemócratas. En la salud, la educación, la previsión y en
las leyes laborales se ha avanzado respecto a la herencia dejada por
el régimen militar, pero no lo suficiente como para dar un salto a la
117
Chile
modernidad. El desempeño económico ha sido notable en términos
del crecimiento, particularmente en los dos primeros gobiernos de
la Concertación, pero en lo relativo a la pobreza se mantiene una
heterogeneidad estructural de proporciones -en la economía- que
reproduce la exclusión y señala desde el punto de vista productivo que
aún está anclado en la “periferia” de la economía global. En todas las
reformas emprendidas por la Concertación siempre se llega a un punto
de parálisis, pues no hay acuerdo en su interior. Ello ocurre cuando hay
que enfrentar un nudo Gordiano donde la institucionalidad heredada
separa la economía de la política, es decir, aleja a los ciudadanos de las
decisiones económicas con implicancias colectivas. En la práctica política
cada vez es más difícil, para la Concertación, abordar el tema del lucro
en la educación o la salud (no para abolirlo sino para hacerlo aceptable
dentro de la sociedad democrática), el derecho a huelga y la negociación
colectiva en el campo laboral, la intervención del Estado en el sistema de
pensiones o en los servicios públicos privatizados (transporte, energía,
gestión de las aguas), o en la propia gestión macroeconómica que cubre
un amplio campo en donde se encuentran los temas de la carga tributaria,
el gasto público y la responsabilidad política y social del Banco Central.
La derecha se ha transformado en una fuerza conservadora de envergadura,
refugiada en la parte dura de la institucionalidad neoliberal que separa
la economía de la política y reduce la autonomía de la sociedad frente
al mercado. Fuerza argumentada ideológicamente por sus maestros M.
Friedman y F. Hayek, o la escuela del Public Choice, que no es, por cierto,
el liberalismo que puede recoger el socialismo democrático o el social
cristianismo progresista. La envergadura de esta fuerza radica en que sus
ideas también han penetrado parcialmente el campo de la Concertación,
quien se confunde cada vez que emprende el camino de la reforma y
pretende abordar la institucionalidad dura del neoliberalismo. Cuando
ello ocurre, la derecha y el liberalismo económico existente al interior
de la Concertación la acusan de populista. Término que muchas veces
118
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
significa simplemente heterodoxia. Pensar distinto al “establishment”. El
“cambio” que ofrece la derecha es que ella lo puede hacer mejor que la
Concertación dentro de la institucionalidad vigente, en otras palabras que
las diferencias entre la Concertación y la Coalición de derecha son mínimas.
Para lograrlo, lo que ella propone es dejar más espacio al mercado pues
gracias a ello podríamos tener mejor calidad en la educación, la salud y
alcanzar el desarrollo. Este discurso y su aplicación ya son bien conocidos
en Chile y en el mundo.
EXPERIENCIA DEL CUARTO GOBIERNO DE LA CONCERTACIÓN
1 LA(2006-2010)
1. LA HERENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN LAGOS
La actual experiencia -durante la administración Bachelet- tiene como
herencia más inmediata el legado de la administración Lagos (20002006). La administración Lagos (2000-2006) se caracterizó por la apertura
comercial y financiera de la economía vía tratados de libre comercio con
los principales mercados de los países desarrollados y países emergentes
del Asia así como una reforma financiera que apuntó a una irrestricta
entrada y salida de capitales con acceso libre al mercado cambiario.
Además, en esta experiencia se implementó un importante desarrollo de
la infraestructura apoyada en la licitación privada de carreteras y puertos.
En el ámbito laboral se implementó por primera vez un seguro de cesantía
con financiamiento tripartito, pero administrado privadamente por una
sociedad formada por todas las Administradoras de Fondos de Pensiones
(AFP) y se produjo un importante aumento del salario mínimo, del orden
del 40% (nominal) en el período. La política social continuó orientándose
a reducir la pobreza, con éxito pues ésta disminuyó de un 20% a un
14%. En lo que se refiere a la gestión macroeconómica, la administración
Lagos consagró, en 2001, la regla fiscal del superávit estructural que
119
Chile
establece el mantenimiento de un superávit del 1% del PIB, excluyendo
los efectos sobre las finanzas públicas de los ciclos económicos y del
precio del cobre. La verdad es que las administraciones precedentes de
la Concertación -sin la existencia de esta regla- mantuvieron la disciplina
fiscal hasta la crisis asiática, de tal suerte que la política fiscal concilió
durante ese período la expansión significativa del gasto social con
un aumento del ahorro y la inversión pública financiándolo con una
reforma tributaria, la reducción de la evasión y un fuerte crecimiento.
La administración Lagos tuvo que enfrentar los efectos de la crisis
asiática y por consiguiente el establecimiento de la regla fiscal fue una
potente señal de compromiso con la disciplina fiscal en la que se habían
sustentado los gobiernos de la Concertación precedentes; de tal manera
que el gasto social pudiera ser sostenible en el tiempo. Además la regla
fiscal tuvo por objetivo “reducir el riesgo país” y permitir a las grandes
empresas un costo del crédito externo más bajo. La política monetaria
siguió las reglas dadas por las metas de inflación ya iniciadas por el primer
gobierno de la Concertación, y a partir de 1999 la economía adoptó el
régimen de flexibilidad cambiaria (o flotación sucia). Los resultados de la
gestión macro de esta administración fueron un crecimiento moderado
de 4,4% promedio para el período pero con un primer trienio deprimido,
arrastrando una brecha recesiva que se prolongó mucho tiempo y que
arrastró un nivel de desempleo elevado (9,7% promedio). Sin embargo,
se continúo con programas específicos relacionados con la pobreza
(Programa Chile Solidario dirigido a incorporar a los indigentes a la red
de apoyo social del Estado y el Programa Chile Barrio de erradicación
de campamentos). También se continuaron reformas en el campo de
la salud y la educación, pero ello se vio fuertemente limitado en su
financiamiento por la brecha recesiva que se arrastró en ese período.
El balance final de la administración Lagos aún se discute, y aunque
globalmente positivo, no queda claro si las ideas progresistas fueron
reforzadas después de esta experiencia. En parte porque durante ella se
dan los primeros síntomas de corrupción dentro del aparato del Estado,
120
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
y además porque existe la impresión que los temas de la equidad y la
exclusión no se abordaron con la fuerza que requerían (especialmente en
el mundo laboral) y que más bien se recogió con vigor la agenda de las
grandes empresas especialmente las del mundo de las finanzas.
2. EL PROCESO DE REFORMAS EN LA ADMINISTRACIÓN BACHELET
La administración Bachelet -actualmente en curso- recogió y profundizó la
herencia de la administración Lagos en dos aspectos: en lo que se refiere a la
apertura comercial y financiera y en la gestión macroeconómica. Sin embargo,
marca una diferencia importante respecto a la administración precedente
por el impulso que le ha dado al tema de la protección social a través de la
reforma del sistema de pensiones, y con reformas relevantes en el campo
laboral. Cabe destacar que esta administración ha podido contar con el precio
excepcionalmente elevado del cobre (casi tres veces respecto a los mismos
precios registrados en la administración precedente), lo cual naturalmente le
ha dado una holgura para abordar los problemas vinculados a la protección
social sin crear una desestabilización macroeconómica.
En lo que se refiere a la reforma del sistema de pensiones, fundado en
el principio de la capitalización individual y administrado privadamente,
el propósito fue abordar los principales problemas derivados de la baja
cobertura del sistema existente puesto que solamente aproximadamente
el 55% de la fuerza laboral cotiza en un fondo de pensiones y existe una
baja densidad de las cotizaciones, es decir, la mitad de los trabajadores que
cotizan lo hacen por menos del 60% de su vida laboral. La reforma aprobada
establece una pensión solidaria (la mitad del salario mínimo actual) para
aquellos individuos sin historial de cotización y un complemento solidario
al ahorro individual para aquellas personas cuya jubilación sea menor
que un determinado nivel, debido a la irregularidad en sus cotizaciones.
Además, la reforma establece un bono por cada hijo vivo destinado a las
121
Chile
madres al momento de jubilarse a los 65 años; también hace obligatorias
las cotizaciones de los trabajadores independientes (25% de la fuerza
laboral) e introduce incentivos fiscales a la participación formal de los
jóvenes en la fuerza laboral y un subsidio gubernamental del 15% del
monto del ahorro previsional voluntario a los trabajadores con empleos
formales. Esta reforma es muy importante desde el punto de vista de la
protección social sobre la población más vulnerable y tiene un costo para
el Estado del 1% del PIB, así además, el sistema privado de pensiones
prácticamente queda intacto en su lógica de reproducción y con las
externalidades negativas que conlleva.
En el ámbito laboral, la administración Bachelet introdujo reformas
significativas y muy sentidas por el mundo del trabajo, aunque incompletas.
La más importante de ellas es la que se refiere a la subcontratación donde
se crea buena parte de la precariedad del empleo. En efecto la reforma
apuntó a diferenciar entre la legítima externalización económica que hace
una empresa de aquella destinada a transgredir o transferir obligaciones y
riesgos propios a terceros, para lo cual la reforma entrega mayores grados
de certeza jurídica respecto a los requisitos de subcontratación. Más aún
si los servicios prestados son solo de intermediación, los trabajadores son
dependientes del dueño de la obra, y además las empresas contratistas
deberán estar inscritas en un registro especial. No menos importante es la
puesta en marcha de la reforma a la justicia laboral (aumento del número
de tribunales del trabajo) y el establecimiento de un procedimiento tutelar
sobre los derechos laborales fundamentales al interior de la empresa (la no
discriminación por ideas políticas, religiosas o de género, inviobilidad de la
correspondencia etc.). Lo que la reforma deja fuera es la titularidad de los
sindicatos para negociar colectivamente y se mantiene la norma heredada
del régimen militar que permite la formación de grupos negociadores adhoc al interior de la empresa, distintos a los sindicatos. Tampoco se logró
reformar la normativa sobre el derecho de huelga, también heredada del
régimen militar, que permite el reemplazo de los trabajadores en huelga;
122
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
solo se le agregó (en la administración Lagos) una multa menor a la
empresa que recurría a dicho expediente.
3. LA GESTIÓN MACROECONÓMICA DE LA ADMINISTRACIÓN BACHELET
La política macroeconómica de esta experiencia se mantiene con algunos
cambios funcionales al esquema que dejó la administración precedente.
Una política fiscal sujeta a la disciplina dada por la regla del superávit
estructural de 1% del PIB y con un gasto social sostenible en el tiempo.
Una política monetaria administrada por un Banco Central “fuertemente
autónomo” de acuerdo a la herencia del régimen militar y que actúa según
la adecuación de la tasa de interés de referencia de la autoridad monetaria
a metas de inflación de mediano plazo (dos años). Un tipo de cambio
flexible que admite algunas intervenciones puntuales del Banco Central
cuando el tipo de cambio real sufre un fuerte deterioro. Los cambios a este
esquema en la administración que analizamos tienen que ver al menos con
dos temas. El primero es una mayor flexibilidad para usar la regla fiscal
a fin de dar más espacio al gasto. Así, en el 2007, la meta del superávit
estructural del presupuesto fue reducida a partir del año 2008 por el
ejecutivo de un 1% al 0,5% del PIB y los recursos adicionales disponibles
fueron destinados a financiar gasto adicional en educación. El segundo
tema es la institucionalización en el uso de los excedentes producidos
por los elevados precios del cobre -fuente principal del ahorro fiscal en
este período-. Se crean dos fondos, para financiar pasivos futuros, a fin
de enfrentar los ciclos del precio del cobre y enfrentar las contingencias
relacionadas con las pensiones. En la práctica, se crean fondos soberanos
con el ahorro fiscal que se mantiene en bonos del Tesoro de los Estados,
Unidos, así como en depósitos a plazo en el extranjero y con la compra de
acciones u otros bonos. Estos fondos alcanzan actualmente cerca de US$
20 mil millones.
123
Chile
Durante los tres primeros años de la administración Bachelet, se
mantuvieron elevados precios del cobre y otras materias primas como la
celulosa, el molibdeno -un subproducto del cobre que Chile exporta en
grandes cantidades- y otros minerales y muy por encima de su precio de
tendencia del orden de 1,9 centavos la libra. Situación que se revirtió por
la crisis global de fines de 2009. Naturalmente esto abrió una discusión en
el seno de la Concertación sobre el papel de la política fiscal. ¿Qué hacer
con los excedentes del cobre originados por los impuestos de la minería
privada y las utilidades de la empresa estatal del cobre (CODELCO)? Lo
que predominó en el seno del gobierno, y particularmente en el ministerio
de Hacienda, fue el precepto bíblico: “Hay que ahorrar en tiempo de
bonanzas para hacer frente a los períodos de escasez”. Probablemente
un precepto sabio para un país desarrollado, pero menos convincente
para una economía con un nivel de desarrollo a medio camino y que
se propone dar un salto hacia el desarrollo. En este sentido se puede
discutir cuán conservadora y corto placista fue la política fiscal en las
circunstancias indicadas, pues existiendo un espacio para financiar un
nivel de inversión más elevado y un aumento del crecimiento potencial
futuro, la prudencia fiscal puede significar dejar pasar una oportunidad
estratégica. Naturalmente existen razones para esta prudencia, una de
ellas no es menor: el uso de los excedentes del cobre para expandir la
inversión significa golpear el tipo de cambio apreciando el peso y por
tanto hacer intervenir al Banco Central para salir a comprar dólares y
esterilizar la eventual intervención en el mercado cambiario, pero ello ya
significaba salirse de la ortodoxia, y transformarse en “pecadores”.
124
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Cuadro 1
Resultados macro de la administración Bachelet
2006
Crecimiento PIB 1
4,6
Crecimiento PIB América Latina y El Caribe
Precio Cobre (ctv US$/lb)
2007
4,7
2008
3,2
2009
-1,5
Promedio
2,7
5,8
45,8
4,2
-1,9
3,5
305,3
323,3
315,3
186,3
282,5
Inflación (a 12 meses) 2
2,6
7,8
7,1
0,0
4,3
TPM 3
5,0
5,3
7,1
2,0
5,5
Desempleo
4
8,0
7,0
7,7
9,4
7,8
4,9
4,4
-2,0
-1,8
1,4
TCN ($ por US$) 3
530,3
522,5
522,5
587,3
534,4
4
91,7
93,8
95,8
96,8
94,3
6,1
7,7
11,4
7,8
8,2
6,9
8,7
6,8
14,5
9,2
7,7
8,8
6,9
3,7
6,8
Cta. Cte./PIB 1
TCR (1986=100)
Crecimiento Gasto Social 5
Crecimiento Gasto Total
5
Def. Fiscal/PIB 5
Crecimiento W real 6
3,0
0,5
1,3
3,6
1,9
Razón 20/20 8
13,1
N/A
N/A
N/A
13,1
Pobreza 8
10,5
N/A
N/A
N/A
10,5
1,7
3,6
0,5
-0,9
0,9
Crecimiento Empleo total 7
Crecimiento Empleo asalariado
7
3,8
6,0
1,9
-1,1
3,1
Crecimiento W mínimo 9
5,9
6,7
10,4
3,8
29,4
Crecimiento Productividad Empleo total
2,9
1,8
0,2
1
1,6
Año 2009 se utiliza última encuesta de expectativas económicas a julio de 2009.
2 Año 2009 utiliza encuesta de expectativas de inflación julio 2009.
3 Período marzo 2006 junio 2009.
4 Período marzo 2006 mayo 2009.
5 Estimación de Presupuestos para años 2008 y 2009 incluye 5,7% aprobada en ley
de presupuesto, más 5,0% de plan de estímulo fiscal, más 0,9 por otras medidas de
estímulo y ajustes por inflación. DIPRES junio 2009.
6 Febrero 2006 a febrero 2009.
7 Trimestre febrero abril 2006 a febrero abril 2009.
8 CASEN 2006.
9 Período presidencial completo.
125
Chile
Sin embargo, en cualquier caso, aplicando la regla fiscal, los excedentes del
cobre permitieron a la administración Bachelet aumentar el gasto público
y el gasto social (véase cuadro) por arriba del crecimiento del PIB, lo que
naturalmente escandalizó a los epígonos de la ideología conservadora de la
derecha. La discusión sobre la política fiscal en el seno de la Concertación
(2007) recientemente señalada giró sobre tres puntos porcentuales más de
crecimiento del gasto público, poniendo el énfasis en la inversión. A nuestro
entender fue una visión realista y moderada de lo que se podía hacer. Las
autoridades del ejecutivo no querían pasar los dos dígitos de crecimiento y
para ello ajustaron parcialmente la metodología para aplicar la regla fiscal
incluyendo los ingresos del molibdeno (cuyo precio ha registrado una gran
volatilidad con una corrección hacia la baja a largo plazo) que incide ayudando
a limitar el crecimiento del gasto público, y un ajuste en los ingresos por los
impuestos a las empresas mineras privadas.
Ahora bien, en lo que se refiere a los resultados macroeconómicos de la
gestión Bachelet, si observamos las cifras desde el ángulo del crecimiento,
los años 2006-2007 muestran un crecimiento moderado pero promisorio, (en
todo caso inferiores a las tasas promedias alcanzadas en América Latina) pero
interrumpido en 2008 y 2009 primero por una sobre reacción de la política
monetaria frente a la inflación importada y sus efectos de encadenamiento
interno de precios, debido al aumento internacional del precio de los alimentos
y del petróleo, tema que se analizará más adelante, y posteriormente de los
efectos de la crisis global. Desde el punto de vista de la tasa de desempleo,
esta se mantiene en los niveles elevados que ya traía de la administración
precedente. Paradójicamente, los años 2007-2008 combinan una política fiscal
expansiva con una creciente y prolongada política monetaria restrictiva, (véase
la evolución de la tasa de política monetaria TPM del cuadro) el peor de los
mundos. La inflación se desboca en el 2007 y 2008 por las razones ya acotadas.
El equilibrio externo, medido por la relación del saldo en la cuenta corriente
de la balanza de pagos respecto al PIB es positivo los dos primeros años y
ligeramente deficitario los dos años siguientes por un fuerte crecimiento de las
126
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
importaciones, alentado por la apreciación del peso (véase evolución el tipo
de cambio nominal y real en cuadro). El crecimiento de los salarios reales (línea
6 del cuadro) se recupera con la reducción de la inflación en el 2009, pero
dentro de un contexto muy negativo en el mercado laboral, pues la tasa de
desempleo está alcanzando -puntualmente a mediados del 2009- cerca del 12%
de la fuerza laboral.
2 LA ECONOMÍA CHILENA FRENTE A LA CRISIS GLOBAL
La actual crisis de la economía mundial con epicentro en los Estados Unidos ya es
considerada como la más importante después de la Segunda Guerra. El Business
Cycle Committee perteneciente al National Bureau of Economic Research de los
Estados Unidos, que tiene por misión hacer un seguimiento permanente de
los ciclos de la economía americana, determinó en noviembre de 2008 y de
acuerdo a los criterios que ellos usan, que dicha economía ya había entrado en
recesión desde fines de 2007. Pero sin duda el hecho que explicitó y globalizó
la crisis ocurrió con el colapso financiero y bursátil a mediados de septiembre
de 2008 en los Estados Unidos. Posteriormente viene una fuerte contracción
de la actividad económica en los países desarrollados y principales economías
emergentes, y un tratamiento de la crisis financiera, vía operaciones de rescate,
aún no concluido, y por último aparecen políticas fiscales anticíclicas.
¿EN QUÉ SITUACIÓN SE ENCONTRABA LA ECONOMÍA CHILENA?
La economía chilena antes de esta última turbulencia ya venía aplicando
una política monetaria restrictiva, primero para hacer frente a la inflación
generada por el aumento de los precios de los alimentos importados y
el precio del petróleo y segundo para hacer frente a un aumento de la
demanda interna, provocadas en parte por los aumentos de los precios
del cobre y otras materias primas. En efecto, a partir de julio de 2007,
127
Chile
cuando la TPM (tasa de política monetaria) estaba en 5,25%, el Banco
Central inicia un ciclo de alzas persistentes en su tasa de interés de
referencia, llamada TPM, la que alcanzó un nivel máximo de 8,25% y
que duró hasta comienzos de enero de 2009 cuando se produce una
moderada inflexión de un punto porcentual, pero solo en febrero la toma
de conciencia mayor de la crisis internacional determinó una reducción
fuerte de la tasa de interés de 2.5 puntos porcentuales, cuando ya el
shock de la inflación importada había desaparecido. Sin embargo, lo
curioso no es la reacción del Banco Central frente a esta inflación, sino su
sobre reacción o falta de anticipación frente al movimiento recesivo de la
economía global y la desaceleración de la inflación importada, castigando
inútilmente actividad y empleo de la economía chilena, sosteniendo en
forma prolongada una tasa de interés contractiva de 8,25%. En efecto,
a partir del segundo semestre de 2008 se revierte rápidamente el
movimiento de aumento de los precios de los alimentos del petróleo, del
cobre, estalla la crisis financiera y bursátil en Estados Unidos y le sigue
una contracción en la actividad de los países desarrollados. Todo ello
crea un entorno aún más recesivo para la economía chilena que obliga a
la política fiscal a salir con un plan de reactivación a comienzos de 2009,
como muchas otras economías.
¿CÓMO IMPACTA LA CRISIS A LA ECONOMÍA CHILENA?
Los impactos negativos de la crisis en la economía chilena se dan en tres ámbitos
distintos. Primero por la vía de una contracción en el valor de las exportaciones,
derivado a su vez de una reducción de la demanda global o contracción del
volumen de comercio internacional estimado hoy por la OMC en un 10 % y
por la OCDE en un 13% para el 2009. Segundo, en la interrupción parcial o
transitoria en los flujos financieros externos. Tercero, en las expectativas que
se hacen las empresas para sus decisiones de inversión y los hogares en sus
decisiones de consumo.
128
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
a) La importante apertura comercial y financiera que caracteriza a la
economía chilena como una economía emergente altamente globalizada
es un dato importante a tener en cuenta. Además, la economía chilena
se caracteriza por tener una canasta exportadora todavía muy asentada
en productos básicos de la minería y en otros productos con escaso
eslabonamiento de sus recursos naturales. Por tanto los efectos negativos
más evidentes e inmediatos de la crisis se transmiten en esta economía
por la vía del deterioro de los términos de intercambio de los productos
básicos y una reducción del valor de sus exportaciones. En efecto, la
variación anualizada de estas últimas se estancó el tercer trimestre y
cayó en un 26,8% el cuarto trimestre el 2008 y 42,5% el primer trimestre
de 2009 (véase cuadro 1).
Siendo el cobre un producto que representó el 50% de la canasta
exportadora de la economía chilena, en el período 2002-2008, el precio
del cobre juega un papel fundamental en los ingresos provenientes de las
exportaciones y también en los ingresos fiscales debido a los impuestos
derivados de dicha actividad. En efecto, el precio del cobre que había
alcanzado un máximo de cerca de 4 dólares la libra en el mes de julio de
2008 termina ese año con un precio de 1,3 dólares la libra. Por otra parte,
en el primer trimestre de 2009 el menor valor de las exportaciones de cobre
cuyo precio cayó un 55% respecto a igual trimestre del año precedente,
explican el 82% de la disminución del valor exportado; también en el
mismo trimestre cae el precio de la celulosa y de los productos forestales,
acompañado este último por una reducción de 24% en el volumen de envíos
explicado en buena medida por la contracción del mercado inmobiliario
de los Estados Unidos.
129
Chile
Cuadro 2
Exportaciones de bienes, variación de índices.
(Variación porcentual con respecto a igual período del año anterior)
Valor
I.08
II.08
III.08
IV.08
Totales
15,7
-0,3
-0,1
-26,8
-42,5
Mineras
20,0
-8,9
-13,1
-43,5
-57,4
Cobre
23,8
-10,5
-15,8
-47,5
-58,9
13,1
26,2
32,0
39,6
3,8
6,8
15,6
25,5
3,9
-17,9
-0,4
13,1
35,4
14,0
4,8
5,7
9,4
3,2
4,1
-24,6
18.5
19,3
17,6
-3,9
19,2
Silovoagropecuario
Industriales
Alimentos
Forestal y muebles de madera
Celulosa, papel y otros
I.09
Cantidad
I.08
II.08
III.08
IV.08
I.09
Totales
-1,3
-7,5
3,6
-1,6
-6,5
Minerales
-0,6
-13,8
0,8
-3,2
-8,7
Cobre
2,6
-14,3
2,9
1,2
-8,9
2,7
14,4
14,4
48,0
22,8
-4,3
2,5
8,7
-1,8
-10,1
Alimentos
1,5
9,4
22,7
3,3
-0,9
Forestal y muebles de maera
-3,3
1,6
0,6
3,7
-24,1
Celulosa, papel y otros
6,0
7,5
6,8
4,4
14,9
Silovoagropecuario
Industriales
130
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Precio
I.08
II.08
III.08
IV.08
Totales
17,2
7,7
-3,6
-25,6
-38,5
Minerales
20,7
5,7
-13,8
-41,6
-53,3
Cobre
20,6
4,4
-18,1
-48,1
-54,9
Silovoagropecuario
10,1
10,3
15,4
-5,7
-15,5
Industrales
11,6
12,8
15,4
5,8
-8,6
Alimentos
-1,9
3,5
10,3
10,3
5,8
Forestal y muebles de madera
9,3
7,7
2,6
1,4
-0,6
11,8
10,9
10,1
-8,0
-29,7
Celulosa, papel y otros
I.09
Fuente: Departamento de Estudios, DIRECON, sobre la base de datos del Banco
Central de Chile.
b) Si observamos los efectos de la crisis en el valor de los principales productos
(excluido el cobre) según los más importantes mercados de destino para el
primer trimestre de 2009, veremos que en todos los mercados la contracción
de actividad castiga a alguna de nuestras exportaciones líderes siendo la Unión
Europea quien marca una afectación más generalizada (véase cuadro 2).
Un segundo efecto negativo que trae consigo la crisis, debido al deterioro de
la evolución de las condiciones financieras en los mercados desarrollados, es
que al aumentar la percepción de riesgo global se restringe el financiamiento
externo privado justamente en un momento que es más necesario debido
a la caída de la demanda global y los ingresos por exportación. En el caso
de Chile este impacto ha sido mitigado debido al nivel de recursos externos
disponible dado por las reservas internacionales acumuladas y por el ahorro
fiscal en divisas. Pero también jugó un rol importante en los momentos difíciles
en que se produce una fuerte restricción en el acceso al crédito internacional
131
Chile
en el mes de octubre, la intervención del Banco Central a través de las provisión
de liquidez adoptada y el mayor estímulo monetario aunque un tanto tardío
que inicia el Banco Central en febrero bajando significativamente su tasa de
interés. Todo ello ayudo a traspasar, aunque mitigadamente, la disminución de
la tasa de interés del Banco Central a los usuarios del crédito. La verdad es que
el sistema bancario ha incorporado a sus criterios para el acceso al crédito el
mayor riesgo creado por la crisis al nivel global.
Sector frutícola
Alimentos sin
salmón ni trucha
Salmón y trucha
Vino
Forestal y muebles
de madera
Celulosa, papel y
otros
Cuadro 3
Exportación de bienes por destino geográfico (1 trimestre 2009).
(Variación porcentual con respecto a igual período del año anterior)
0,8
44,2
-8,3
20,7
-23,1
-47,1
México
-25,5
-13,8
-14,4
2,9
-19,5
11,5
China
-18,5
60,0
68,6
-55,4
-39,7
15,5
Japón
-7,8
-27,0
40,6
27,1
-7,3
-44,8
Cores del Sur
-4,5
-17,8
60,8
-24,5
-23,4
-50,1
Canadá
41,8
36,6
30,2
-16,4
10,7
-56,3
8,2
-22,7
-24,2
-7,4
-39,7
-28,1
12,7
10,2
12,3
-27,8
-8,6
-3,1
33,6
2,2
8,8
255,0
-,8,
-1,1
8,2
14,7
12,7
-25,8
27,1
-10,9
Estados Unidos
Unión Europea
Mercosur
Argentina
Brasil
Continúa en la página siguiente
132
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Comunidad Andina
9,6
12,0
42,6
-6,7
7,7
-10,3
Perú
29,2
18,1
-2,9
-12,9
23,3
-25,6
Colombia
18,0
-4,3
58,8
-9,6
0,0,
-8,5
1,3
1,1
10,2
-8,5
-24,6
-19,2
Total Exportado
Fuente: Departamento de Estudios, DIRECON, sobre la base de datos del Banco
Central de Chile.
c) El tercer elemento a considerar en la propagación de los efectos negativos
de la crisis global en la economía chilena, lo constituye la variación de
las expectativas sobre el crecimiento esperado o futuro. La medición de
estas expectativas las hace el Banco Central todos los meses a través de
una encuesta dirigida a un grupo de académicos, consultores y ejecutivos
o asesores de instituciones financieras1. En las primeras manifestaciones
de la crisis financiera, generalmente asociadas a la presencia de los bonos
tóxicos y el desenlace de la burbuja inmobiliaria en los Estado Unidos, la
percepción de una crisis global se veía aún difusa, y en cualquier caso se
estimaba no solo por parte de las autoridades económicas sino también
por el mundo empresarial, que la economía chilena tenía suficientes
blindajes como para mitigar sus efectos devastadores. Sin embargo, con
el correr del ciclo la situación económica global fue empeorando, y las
expectativas de crecimiento futuro de la economía chilena también. En
efecto en octubre de 2008 hay una inflexión importante en el crecimiento
esperado para el 2009 que pasa de 4,2 a 3,5% y a partir de ese mes
se registra una reducción sistemática mensual de estas expectativas
alcanzando en junio de 2009 una expectativa de crecimiento negativo
del 1% (véase cuadro 3).
1
Llama la atención que en esta muestra no se encuentren los directivos de las grandes
empresas del sector productivo, ni tampoco propietarios-gerentes de pequeñas empresas.
133
Chile
Cuadro 4
Crecimiento PIB esperado.
Mes en cuenta
2008
2009
Mes en cuanta
2008
2009
Ene-08
4,9
5
Ene-09
1,5
3,3
Feb-08
4,6
5
Feb-09
1,2
3,5
Mar-08
4,2
4,5
Mar-09
0,2
3,0
Abr-08
4,3
4,6
Abr-09
-0,5
3,0
May-08
4
4,5
May-09
-0,7
3,0
Jun-08
4
4,5
Jun-09
-1,0
3,4
3,9
4,2
Ago-08
4
4,2
Sep-08
4,3
4,2
Oct-08
4,1
3,5
Nov-08
4
2,5
Dic-08
4
2
Jul-08
Fuente: Departamento de Estudios, DIRECON, sobre la base de datos del Banco
Central de Chile.
Aparte de la brecha recesiva (la diferencia entre crecimiento potencial y efectivo)
el deterioro de las expectativas incide en las decisiones de consumo e inversión
del sector privado, toda vez que éstas sean validadas por datos objetivos que
informan sobre el empleo o pérdidas patrimoniales para el primer caso y el
nivel de inventarios o limitaciones de mercado por contracción de demanda
en el caso de las decisiones de inversión. Todo ello va modificando la evolución
del crecimiento efectivo y que según las cifras del cuadro 4 han significado un
frenazo del consumo y la inversión y reducción de las importaciones, el cuarto
134
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
trimestre de 2008 y el primero de 2009. El arrastre de esta situación es un
persistente aumento en la tasa de desempleo que pasa en un año del 7,6% al
9,8% (febrero-marzo-abril).
Demanda
Interna
For. Bruta Ca.
Fijo
Consumo
Privado
Exportac. de
Bnes. y Serv.
1 Tr. 08
3,4
8,1
15
5,1
2,6
13,5
2 Tr. 08
4,6
11,6
23,7
6
0,1
17,1
3 Tr. 08
4,6
10,7
29,9
5,5
6,9
20,3
4 Tr. 08
0,2
-0,2
10,4
0,8
3,4
1,8
1 Tr. 09
-2,1
-7,6
-9,3
-1,4
-2,7
-14,8
Importac. de
Bnes. y Serv.
PBI
Cuadro 5
Tasa de variación en doce meses.
Fuente: Banco Central.
1. EVALUACIÓN DE LOS BLINDAJES DE LA ECONOMÍA
FRENTE A LA CRISIS
En la economía chilena se fue instalando en la medida que la crisis global iba
avanzando con el discurso de que esta economía tenía blindaje suficiente
para hacer frente a las turbulencias amenazantes de una eventual crisis. Sin
embargo se demostró que tal blindaje no hacía inmune esta economía a la crisis
ni tampoco ello podía considerarse como una “vacuna anticíclica”. Sobretodo
cuando la profundidad y duración de esta crisis global es desconocida. Veamos
cuales son estos blindajes:
135
Chile
a) Un nivel elevado de reservas internacionales y acumuladas durante el período 20032007 marcadamente favorable no solo para Chile sino también para el resto de
América Latina, a causa de una conjunción inusual de auge financiero y expansión
excepcional de precios de productos básicos. En efecto, para Chile el nivel de reservas
o activos internacionales fue de casi 17 mil millones de dólares en el 2007 y de poco
más de 23 mil millones de dólares en 2008. En estricto rigor cuando una economía
tiene un régimen cambiario flexible o flotación sucia, como el caso de Chile, el nivel
de reserva juega un papel menor, pues no es necesario sostener un determinado
nivel de tipo de cambio, este se ajusta según el mercado y se interviene solo en
casos extremos. Sin embargo, un adecuado nivel de reservas internacionales sí es
importante para sostener una política fiscal expansiva de carácter anticíclico.
b) Un bajo nivel de deuda externa como el de Chile, equivalente a un 33,4% del
PIB de 2008, básicamente deuda privada, hace que los servicios de la deuda
(pagos de intereses y amortizaciones) pongan menos exigencia sobre los
recursos externos justamente cuando ellos devienen más escasos.
c) La presencia de un sistema bancario menos vulnerable en el cual no se registran
“bonos tóxicos” y donde existe un nivel de capitalización de los bancos adecuado
a diferencia del sistema bancario del mundo desarrollado. Sin embargo, cuando
el Banco Central comienza a revertir su política monetaria restrictiva bajando su
tasa de interés de referencia, el sistema bancario traspasa lenta y parcialmente
esta baja a sus tasas de interés cobrada a las personas y empresas. Las razones
para ello son que dadas las expectativas pesimistas internacionales y locales
los cálculos de riesgo de los bancos aumenta. El castigo mayor los reciben las
pequeñas y medianas empresas, principal fuente del empleo.
Un importante e inédito nivel de activos acumulados en fondos soberanos
con origen en el ahorro fiscal resultado de la aplicación de la regla del 1%
del PIB como superávit estructural. Regla que se fue flexibilizando con el
tiempo hasta alcanzar solo un equilibrio estructural. En efecto Chile tiene dos
Fondos Soberanos (Activos en depósitos a plazo y bonos del exterior). Uno, el
136
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Fondo de reserva de pensiones de US$2.447 millones al mes de abril de 2009;
otro, es el Fondo de Estabilización Económico y Social de US$17.980 millones
también al mes de abril del año indicado. Estos recursos sin duda constituyen
el verdadero blindaje de la economía chilena pues permiten financiar la
política fiscal expansiva anticíclica.
2. LA POLÍTICA FISCAL ANTICÍCLICA
A comienzos de 2009 el gobierno salió a ejecutar un programa de reactivación
que movilizaba recursos por 4000 millones de dólares (2,8% del PIB), lo cual
concitó por cierto un amplio apoyo por su envergadura, oportunidad y necesidad.
Este programa ha sido señalado como el quinto más grande a nivel mundial en
relación al PIB. Paradójicamente este programa ocurre cuando todavía el Banco
Central continuaba aplicando una rigurosa política monetaria contractiva, cuestión
particularmente importante pues en ese momento las tasas de colocación (crédito)
del mercado eran excesivamente altas. El objetivo del programa fue soslayar o
mitigar el riesgo de recesión y alto desempleo que con clara evidencia se hizo
presente debido a la contracción tanto de la demanda externa como la demanda
local. Al igual que las economías del resto del mundo que se habían visto afectadas
por la actual crisis, era necesario no esperar más para dar paso a una política fiscal
claramente expansiva, sobretodo habida cuenta que la economía chilena disponía
de los recursos para financiarlo. De esta forma, se aumentó el ritmo de crecimiento
del gasto fiscal de 5.7% a 10,7% (lo cual por este solo hecho pondría teóricamente
un piso al crecimiento del 2%) y se redujo la regla del superávit estructural de 0,5
del PIB a un objetivo de balance estructural equivalente a un 0%.
Este programa estuvo orientado por una parte a que la crisis no la paguen los
más pobres y por otra, a estimular la demanda de consumo y de inversión, y
mitigar así un deterioro adicional de la economía mundial. De este modo se
podría continuar con la generación de empleo aún cuando a una tasa menor a
la de los dos últimos años.
137
Chile
Muchas de las medidas propuestas se retroalimentan entre ellas; el estímulo a la
inversión pública en infraestructura por 700 millones de dólares, el bono de 40 mil
pesos por carga familiar para el 40% de los hogares más vulnerables, la capitalización
por 1000 millones de dólares del CODELCO para financiar parte de sus inversiones,
y otras medidas directamente dirigidas a las empresas incluidas las pequeñas y
medianas, como la eliminación y reducción transitoria de impuestos (timbres y
estampilla) así como subsidios a la contratación de jóvenes y apoyo a la capacitación.
Todo va en la misma dirección: sostener y acrecentar el nivel de actividad y empleo.
Naturalmente, la ortodoxia conservadora no apreció de la misma manera la
situación. El argumento clásico de este sector es que un crecimiento tan fuerte del
gasto público deja menos espacio al Banco Central para reducir la tasa de interés. Se
supone que la expansión generada por este aumento del gasto llevaría rápidamente
a una situación inflacionaria obligando al Banco Central a mantener elevadas tasas
de interés. La verdad es que este argumento técnicamente fue poco creíble, pues
el crecimiento potencial de la economía chilena estaba en ese momento en 3 o 4
puntos por arriba del crecimiento efectivo y en tales circunstancias existe un margen
importante para crecer sin riesgo inflacionario. En general se trata de un argumento
ideológico inspirado de la visión de Hayek -para quien toda intervención estatal en
la economía es intrínsecamente perversa-. Otros argumentos menos ideológicos
hablan sobre el hecho de que habiendo cambiado la regla del superávit estructural
de 0,5% a cero, ello podría significar un aumento del riesgo país y la pérdida de
credibilidad de inversionistas extranjeros sobre la economía chilena. La verdad es
que se mantiene el principio de equilibrio estructural y que dada la situación lo que
se hizo fue acentuar el carácter anticíclico de la regla bajando la cifra indicada a fin
de permitir un gasto más expansivo. De no haber hecho nada, sí era posible que se
produjera un riesgo país mayor al actual. Por lo demás, las clasificadoras de riesgo
están tan desprestigiadas por estar implicadas en la generación de la crisis financiera
actual que lo que digan en este momento vale poco.
El programa de reactivación puso en línea a la economía chilena con programas
similares en otras economías afectadas por la crisis. Desde Estados Unidos a la
138
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
China pasando por varios países de Europa y de América Latina. Sin embargo,
inyectar recursos para repartir la economía es una condición necesaria pero no
suficiente pues para vencer las expectativas pesimistas, aparte de los recursos,
es necesario un proyecto estratégico capaz de restaurar la confianza en el
futuro a los inversionistas privados, consumidores y trabajadores.
Sin embargo queda abierta la pregunta ¿la política fiscal podría ser más
expansiva, dado el nivel de ahorro fiscal existente? Un aspecto preocupante
previo a responder a esta pregunta es que la crisis está ya golpeando fuertemente
el empleo. Se estima que para los meses de invierno la tasa de desempleo
llegará a situarse entre 11% y 12%. Dado que el seguro de desempleo existente
tiene una baja cobertura y solo beneficia a un tercio de la fuerza de trabajo,
la política fiscal todavía puede mitigar este efecto de la crisis. Sobretodo si se
tiene en cuenta que la reactivación lo último que alivia es el desempleo.
Una segunda iniciativa del poder ejecutivo, tomada el mes de mayo, fue
el logro de un acuerdo tripartito (trabajadores, gobierno y empresarios)
orientado a fortalecer la capacitación como opción alternativa al despido y,
por tanto, al desempleo. Se estima que este acuerdo beneficiará a más de 125
mil trabajadores y su duración será de doce meses desde la entrada en vigencia
de la ley. El plan contempla beneficios para las empresas por capacitación de
trabajadores; el permiso de capacitación que se pactará entre empresario y
trabajador será hasta por cinco meses; y la posibilidad de que estos puedan
acudir a cursos con 50% de remuneración sin prestar servicio y un precontrato
de capacitación que ampliará la franquicia tributaria por este concepto.
También se plantea ampliar el seguro de cesantía a trabajadores con contratos
temporales, se duplica el presupuesto 2009 para becas a trabajadoras jefas
de hogar y se considera el reconocimiento de aprendizajes previos, como los
maestros especialistas en ciertas áreas cuya labor no está debidamente regulada.
Sin duda en el contexto recesivo en que se hace este acuerdo los incentivos están
puestos para que los empresarios opten por la capacitación y no por el despido.
139
Chile
3. PERSPECTIVAS PARA 2009
Lo que suceda a futuro dependerá en buena medida de la evolución del
crecimiento de las economías de Estados Unidos, la Unión Europea, Japón,
China y la evolución de las expectativas de crecimiento futuro de consumidores
y empresas en esos países. De acuerdo a la información existente en los últimos
meses (a junio) éstas son ligeramente optimistas. Aunque queda pendiente
el tema de los bonos tóxicos o cómo y quién absorbe las pérdidas del sistema
financiero en Estados Unidos, Inglaterra y otros países afectados. Esto último
ha abierto la discusión sobre si la reactivación o salida de la recesión será rápida
o no, o bien si habrá o no recaídas en el camino (véanse gráficos 1 y 2).
Gráfico 1
Índice de confianza de los consumidores. Países seleccionados
(Diciembre de 2007=100).
120
120
100
100
80
80
60
60
40
40
20
20
0
0
Dic-07
Mar-08
EEUU
Jun-08
China
Sep-08
Dic-08
Zona Euro
Mar-09
Japón
Jun-09
Corea
Fuente: Departamento de Estudios e Informaciones, DIRECON, sobre la base de cifras
publicadas en cada país.
140
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Gráfico 2
Índices PMI. Países seleccionados Expectativas situación actual empresarios.
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Zona Euro
09
M
ar
-0
9
A
br
-0
9
M
ay
-0
9
Ju
n09
Fe
b-
e09
8
China
En
D
ic
-0
08
O
ct
-0
8
N
ov
-0
8
8
-0
EEUU
Se
p-
8
8
-0
A
go
Ju
l
-0
-0
8
Ju
n
M
ay
A
br
-0
8
0
Japón
Corea
Fuente: Departamento de Estudios e Informaciones, DIRECON, sobre la base de cifras
publicadas en cada país.
En lo que se refiere a la evolución de la actividad económica en Chile,
todavía está por verse la amplitud de las mencionadas políticas (política
fiscal de reactivación), dados los rezagos que existen entre la toma de
decisión y sus efectos esperados. Ello también dependerá de la política
monetaria que implemente el Banco Central; este puede todavía hacerla
más expansiva si continúa bajando las tasas de interés de referencia y
en particular si se preocupa de la gestión financiera para hacer bajas las
tasas largas (hipotecarias) que actualmente siguen creciendo. No obstante
todo lo anterior, si observamos la evolución de la tendencia de la actividad
económica (limpia de estacionalidad e irregularidades) observaremos que
ella registra una inflexión en los primeros meses del año que apuntan hacia
una recuperación. (Véase cuadro)
141
Chile
Gráfico 3
IMACEC serie original (var. a 12 meses) y tendencia cíclica (var. mensual
anualizada) (en porcentajesFuente: Banco Central de Chile.
8
6
4
2
ay
-0
9
M
ar
-0
9
M
09
En
e-
N
ov
-0
8
-0
8
Se
p
Ju
l- 0
8
ay
-0
8
M
ar
-0
8
-2
M
En
e-
08
0
-4
-6
IMACEC serie original (var. 12 meses)
IMACEC endencia Cíclica (var. mensual, anualizada)
Fuente: Banco Central de Chile.
3 CONCLUSIONES
Las políticas públicas aplicadas en la economía chilena para enfrentar las
turbulencias generadas por la crisis global han sido adecuadas para mitigar sus
efectos sociales, aunque no logran todavía motivar una clara respuesta positiva
del sector privado, particularmente en el uso de los instrumentos para paliar
el desempleo. Tampoco el sector financiero ha aprovechado claramente el giro
de la política monetaria hacia una tasa de interés de referencia más baja, pues
el costo del crédito de los bancos no se reduce tan rápidamente. Sin embargo
este es un fenómeno mundial. Lo que llama la atención es que estando el
sistema bancario chileno bien capitalizado y sin la presencia de “bonos tóxicos”
se mantenga esta conducta.
142
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
La crisis global ha dejado en evidencia que las políticas macro que han
venido desarrollando los gobiernos de la Concertación son insuficientes o
inadecuadas para aprovechar las oportunidades que permitirían dar un “salto
en el desarrollo”. Las razones son de carácter ideológico pues no existe una
estrategia de desarrollo que dé sentido a cada uno de los instrumentos
de política. Existen objetivos estratégicos aislados: “mejorar la calidad de
la educación”, “fomentar la innovación tecnológica”, “diversificar la matriz
energética”, etcétera, pero no una estrategia de desarrollo que implique
prioridades, recursos e institucionalidad. Las razones de que esto ocurra son
ideológicas pues se tiene una fe inquebrantable en la hipótesis de que el
mecanismo de mercado y sus precios no distorsionados resuelve cada uno
de esos objetivos, y que el Estado debe ser neutro o subsidiario pues de lo
contrario se correría el riesgo de ser capturado por grupos de presión. Esta
visión ha guiado las políticas macro, aunque dejando un margen para políticas
asistenciales o redistributivas orientadas preferentemente a los sectores
sociales más vulnerables. Las posibilidades de usar incentivos para impulsar
la inversión privada y aumentar la inversión pública en la transformación del
sector productivo en este esquema son nulas.
Sin embargo en lo que se refiere a la inversión pública, el Estado chileno tiene
fuertes limitaciones estructurales, no solo porque más del 80% de la inversión
en Chile es de carácter privado, sino porque el Estado no tiene una cartera de
proyectos de inversión lo suficientemente importante para salir ganador de la
crisis. El estado subsidiario y la ausencia de una estrategia de desarrollo han
terminado castrando al Estado. La crisis lo ha puesto en evidencia.
Por último, en lo que se refiere a la incidencia que Chile tiene frente a la
discusión sobre la reforma del sistema de regulación financiera post-crisis, es
fácil entender que a diferencia de Brasil, Chile no tiene el peso económico
y político para tener voz en este proceso. Tampoco tiene Chile una posición
clara para enfrentar la gobernabilidad de los mercados financieros, cuestión
básica para construir un orden internacional más equitativo y sostenible. Las
143
Chile
ideas dominantes en el establishment económico de Chile están fuertemente
influidas por el neoliberalismo. Chile podría tener voz a través de los organismos
regionales, principalmente UNASUR, foro que tampoco tiene muy claro cómo
incidir en la construcción de la nueva arquitectura financiera internacional.
Además Chile está pronto a entrar como miembro pleno a la OCDE, foro que
sí está preocupado por el sistema de regulación post-crisis, pero donde los
intereses de una economía emergente como la chilena no necesariamente
coincidirán con las economías desarrolladas.
144
U R U G U A Y
LA POLÍTICA ECONÓMICA DEL PRIMER GOBIERNO
DEL FRENTE AMPLIO
Fernando Lorenzo*
* Es DEA en Economía y Finanzas Internacionales por la Universidad de Paris IX
Dauphine y Ph. D. in Economics en la Universidad Carlos III de Madrid, España. Fue
Director de la Asesoría Macroeconómica y Financiera y de la Asesoría en Política
Comercial del Ministerio de Economía y Finanzas. Desde 2010 es Ministro de Economía
y Finanzas de Uruguay.
Uruguay
146
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
INTRODUCCIÓN
El primer gobierno de izquierda en Uruguay, encabezado por el Presidente
Tabaré Vázquez, ha impulsado un vigoroso proceso de reformas que ha
impactado de manera positiva sobre la sociedad y la economía del país. El
actual periodo de gobierno ha sido, sin lugar a dudas, el más exitoso desde el
restablecimiento de la democracia en 1985. Las transformaciones realizadas
abarcan múltiples áreas y han ocurrido en un contexto caracterizado por
una expansión de la actividad económica y por la aplicación de una política
económica que ha generado niveles de confianza y credibilidad que no tienen
precedentes en la historia uruguaya reciente.
El aporte realizado por la política económica se apoya en una visión estratégica
que combinó el manejo coherente de las políticas macroeconómicas con
la concreción de reformas en estructuras institucionales y en los sistemas
de incentivos. La conducción económica ha contribuido, además, a la
generación de los recursos necesarios para financiar un gran esfuerzo en
materia de política social.
En este trabajo se presentan los rasgos más salientes de la estrategia
económica del Frente Amplio. En la primera sección se identifican las
condiciones iniciales que pautaron el punto de partida de la gestión del
gobierno, caracterizadas por la existencia de importantes vulnerabilidades
económicas y sociales. En la sección 2 se describe la evolución macroeconómica,
productiva y social durante el periodo, poniendo el énfasis en las políticas
aplicadas y en los resultados obtenidos. En la tercera sección se analizan los
vínculos entre la política económica y la estrategia de política social. En la
sección 4 se analiza la forma en que ha impactado la crisis internacional y la
respuesta de política aplicada por el gobierno. En la sección final se intenta
extraer algunas lecciones y aprendizajes de la experiencia uruguaya reciente
que pueden contribuir a la reflexión política sobre el papel de la política
económica en gobiernos progresistas.
147
Uruguay
1 LAS VULNERABILIDADES INICIALES
Al comenzar el gobierno del Frente Amplio en marzo de 2005, el país se
encontraba afectado por una serie de vulnerabilidades de significativa
importancia en las áreas: productiva, social, financiera y fiscal, que condicionaban
y limitaban los márgenes de acción de la nueva administración.
Las vulnerabilidades en el área productiva respondían a los reducidos
niveles de inversión -tanto pública como privada- registrados en años
previos, así como a la dificultad de acceso al crédito que presentaban
las empresas, como consecuencia de la crisis financiera del año 2002
(Gráfico 1.1). Adicionalmente, la contracción de la actividad económica
determinó que entre 1998 y 2004 el Producto Interno Bruto (PIB)
se contrajera 10% (véase Gráfico 1.2), agravado por la consiguiente
destrucción de capital físico y humano.
Gráfico 1
1. Evolución de los depósitos del sistema bancario (millones de USD).
Fuente: Elaborado en base a datos del BCU.
148
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Gráfico 1
2. Evolución del PIB real y en USD.
PIB Corriente (millones USD)
PIB real (IVF 2005=100)
130
30,000
120
25,000
110
20,000
100
90
15,000
80
10,000
70
5,000
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0
60
50
Fuente: Elaborado en base a datos del BCU
En el plano social, las vulnerabilidades se manifestaron en el elevado porcentaje
de la población en situación de pobreza -alcanzando el 32% en 2004- y el alto
nivel de indigencia, cercano al 4% en ese mismo año. El panorama social había
sufrido un fuerte retroceso en los años previos, haciendo que la desigualdad
social y la exclusión alcanzaran niveles sin precedentes desde el restablecimiento
de la democracia en 1985
En el mercado laboral, la tasa de desempleo se ubicaba en torno al 13% en
2004, el 40% de los ocupados poseía problemas de empleo, al tiempo que el
empleo creado era de baja calidad debido a su precariedad y a la asociación
con la subocupación y retribuciones indignas. A su vez, en los años previos
se verificó una fuerte caída de los salarios reales que alcanzó el 23% entre
1999 y 2004 (Gráficos 1.3 y 1.4). El empeoramiento de las condiciones sociales
se vio profundizado por la postergación de inversiones en las áreas sociales
fundamentales como la salud y la educación.
149
Uruguay
Gráfico 1
3. Tasas de empleo y desempleo
Tasa Desempleo
20
Tasa Empleo
55
2004
2003
45
2002
0
2001
48
2000
5
1999
50
1998
10
1997
53
1996
15
Fuente: Elaborado en base a datos de INE.
Gráfico 1
4. Evolución del salario real
135
130
125
120
115
110
105
100
Fuente: Elaborado en base a datos de INE.
150
Jan-04
Jan-03
Jan-02
Jan-01
Jan-00
Jan-99
Jan-98
Jan-97
Jan-96
Jan-95
Jan-94
Jan-93
Jan-92
Jan-91
90
Jan-90
95
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Las restricciones fiscales y financieras, condicionaban fuertemente los márgenes
de acción. La restricción fiscal fue resultado de políticas previas inconsistentes,
que determinaron un déficit de 3,2% del PBI en el período comprendido entre
los años 2000 y 2004.
La restricción financiera obedecía al alto nivel de endeudamiento público
del país, que lo posicionaba entre los más altos a nivel mundial, (Gráfico,
1.5) y a la gran concentración de vencimientos a corto plazo (Gráfico 1.6).
Los reducidos niveles de liquidez reforzaban estas restricciones. Así, las
disponibilidades que contaba el gobierno en marzo de 2005, permitían
cubrir tan solo el 30% de los vencimientos correspondientes a ese año.
Adicionalmente, se estimó que en 2005 el pago de intereses absorbería
un monto cercano a la quinta parte de los ingresos de la administración
central, limitando los márgenes de acción en otras áreas fundamentales de
las políticas públicas, en especial en materia de políticas sociales.
Gráfico 1
5. Evolución del ratio deuda/PBI.
120%
Deuda Pública Bruta
100%
Deuda Pública Neta de Activos
80%
60%
40%
20%
Fuente: Elaborado en base a datos de BCU.
151
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0%
Uruguay
Gráfico 1
6. Vencimientos del Gobierno Central a diciembre de 2004.
Fuente: Oficina de Deuda MEF.
2 EVOLUCIÓN MACROECONÓMICA, PRODUCTIVA Y SOCIAL
Ante el panorama planteado, el Gobierno emprendió una estrategia basada
en compatibilizar la responsabilidad fiscal con la transformación productiva y
social. Con este objetivo, las principales metas fijadas procuraron mitigar las
vulnerabilidades existentes y reconstruir la estabilidad necesaria para garantizar
el crecimiento con equidad.
En relación a la vulnerabilidad fiscal y financiera, existían tres conceptos claves: i)
mantener una política fiscal responsable; ii) reducir el peso del endeudamiento
y reestructurar el perfil temporal de los vencimientos; iii) consolidar la incipiente
recuperación del sistema bancario. Atender simultáneamente a estos aspectos,
generando una situación macroeconómica estable, eran requisitos esenciales
para cumplir con el objetivo asumido por el gobierno de transformar productiva
y socialmente al país.
152
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
En lo que refiere a la vulnerabilidad productiva, resultaba necesario
mejorar el marco institucional para lograr un crecimiento económico
sostenido. Para superar los cuellos de botella en el plano productivo era
necesario asegurar la estabilidad macroeconómica, realizar reformas
estructurales sustanciales, ampliar las inversiones en infraestructura,
impulsar la educación y la innovación y adecuar el sistema de incentivos
para estimular la producción y el empleo.
En lo que respecta a la vulnerabilidad social, resultaba imprescindible
destinar más recursos para políticas sociales largamente postergadas, a fin
de fortalecer la protección social, en el marco de una política económica
comprometida con la mejora de la ocupación y con la expansión de los
ingresos de los hogares.
En resumen, la estrategia del gobierno se basó en reforzar y compatibilizar
al mismo tiempo la prudencia fiscal, la responsabilidad social y el fomento de
la inversión y el empleo. El mayor desafío radicaba en conciliar la gradualidad
de ejecución de políticas sociales en línea con el Plan de Gobierno con la
consolidación de los equilibrios macroeconómicos.
1. POLÍTICA FISCAL
El gobierno afrontaba la necesidad de tornar confiable y creíble su estrategia
de política fiscal. Para esto era imprescindible asegurar la sustentabilidad de
las cuentas públicas, lo cual implicaba hacer frente a los vencimientos a corto
plazo, reducir la carga de intereses en el gasto público y mejorar la estructura
por plazos y monedas de la deuda. Adicionalmente, se requería implementar
una política de mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos,
estimulando la inversión productiva, como elemento clave para alcanzar un
mayor crecimiento económico.
153
Uruguay
Para lograr credibilidad, se concretaron acuerdos con los organismos
multilaterales de crédito (FMI, Banco Mundial y BID). Estos acuerdos
fueron fundamentales para asegurar la viabilidad de la política fiscal y
financiera del Gobierno. Debe tenerse en cuenta que estos organismos eran
los principales acreedores del país. Los acuerdos con los tres organismos
se alcanzaron durante los primeros meses de 2005. Del mismo modo,
resultaba imprescindible que la política presupuestaria fuera diseñada de
manera consistente con el escenario macroeconómico proyectado y con el
cumplimiento de las metas fiscales.
El Presupuesto Nacional 2006-2010 aprobado a finales de 2005 y las leyes
de Rendición de Cuentas de los años subsiguientes fueron herramientas
fundamentales para marcar el rumbo de la política fiscal y para generar
confianza en la política macroeconómica. La estrategia presupuestaria fue la
expresión financiera del Programa del Gobierno del Frente Amplio y la principal
herramienta para cumplir con los compromisos asumidos con la ciudadanía.
En las primeras etapas del gobierno fue preciso paliar las urgencias sociales
más inmediatas derivadas de la crisis económica de 2002. Con ese fin, se
diseñó el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES), dirigido
a la población en condiciones de pobreza extrema. El PANES tuvo un costo
anual de 100 millones de dólares que se ejecutaron durante los años 20052007. Esta iniciativa fue acompañada por programas de salida orientados
a lograr la inclusión en la vida económica y social de las poblaciones
socialmente más vulnerables, de modo tal que desde el propio diseño de la
estrategia social del gobierno se estableció que las acciones de emergencia
deberían prever rutas de salida de la población beneficiaria y construir un
nuevo sistema de protección social amplio que cubriera a los sectores de la
población más vulnerables.
La conducción económica impulsó un nuevo marco legal para la política
de endeudamiento. Se fijaron topes anuales para la deuda pública neta
154
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
para todo el período de gobierno. Estos topes jugaron un papel clave en
la disciplina fiscal para el sector público global, a la vez que dotó de mayor
flexibilidad a la política financiera del gobierno. En función de la ley aprobada
por el Parlamento durante el primer año de gobierno se fijaron los límites
máximos autorizados para la deuda, siendo los mismos compatibles con el
escenario macroeconómico proyectado en el Presupuesto Nacional 20052010. Esto implicó la existencia por primera vez, de una restricción efectiva
para el endeudamiento del Sector Público, al considerarse todas las fuentes
de financiamiento y no únicamente las consideradas en la definición de
deuda neta utilizada por el Banco Central del Uruguay. El nuevo marco legal
dotó de mayor flexibilidad a la política de endeudamiento, al considerar la
deuda neta de activos, y permitió aprovechar los escenarios de abundante
liquidez en el mercado internacional y local para fortalecer la posición de
reservas, tanto del gobierno como del Banco Central.
En materia de ingresos fiscales, se procuró mejorar la administración
tributaria como paso previo a la aplicación de una reforma integral del
sistema tributario. El gobierno tuvo claro desde el comienzo de la gestión
que para poder llevar adelante el Programa de Gobierno de la fuerza
política, se requería de ingresos fiscales suficientes y que los mismos
permitieran financiar los incrementos proyectados del gasto público de
manera sostenible en el tiempo.
Durante la administración actual, los recursos provenientes de las principales
oficinas recaudadoras crecieron significativamente, debido al importante
aumento en el nivel de la actividad económica, que redundó en mayores
ingresos fiscales, y a la implementación de un conjunto de acciones orientadas
a fortalecer la administración tributaria, de modo de reducir los niveles de
evasión tributaria y promover la formalización laboral. De esta forma, se logró
incrementar el monto de recursos disponibles para aplicar en áreas fijadas
como prioritarias por el Gobierno.
155
Uruguay
En materia de gastos se implementó un criterio de gradualidad en el
cumplimiento del Programa de Gobierno. El gasto público ha crecido durante
el actual periodo de gobierno algo por debajo del aumento del PBI. De este
modo, se ha logrado compatibilizar el fortalecimiento de los gastos en áreas
prioritarias (salud, educación, protección social, seguridad e infraestructura)
con la expansión de la actividad económica, en el marco de una reducción muy
importante de la carga de intereses de la deuda.
Como consecuencia, el resultado fiscal logró consolidarse a lo largo del
actual período de gobierno, alcanzando resultados globales relativamente
equilibrados durante los primeros tres años: -0,5% del PBI en 2005 y 2006 y
un resultado prácticamente nulo en 2007, representando notorias mejoras en
relación a los resultados en años anteriores.
En 2008, y previsiblemente también en 2009, el resultado fiscal estará por
debajo del proyectado en la Ley de Presupuesto Nacional. Este deterioro de
las cuentas públicas obedece a dos factores. Por un lado, durante los dos
últimos años Uruguay ha padecido los efectos de una sequía prolongada,
que ha reducido el aporte de la energía hidráulica en la generación de
electricidad. Esto, junto a la elevación de los precios del petróleo, provocó
un incremento del costo de generación de energía eléctrica por encima de
los niveles normales. Dado que las excepcionales circunstancias climáticas
representan un fenómeno transitorio, el Gobierno decidió transferir a las
tarifas pagadas por los usuarios sólo una parte del incremento del costo
de generación, lo que implicó asumir que el sobre-costo energético fuera
absorbido por el resultado fiscal. Por otro lado, durante los últimos meses
Uruguay ha debido enfrentar, al igual que el resto de los países, los efectos de
la crisis internacional. En el nuevo contexto, el gobierno ha decidido evitar un
ajuste pro cíclico de la política fiscal en un contexto de menor disponibilidad
de recursos provenientes de la recaudación respecto a lo programado en las
proyecciones incluidas en las normas presupuestales.
156
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Gráfico 2
1. Evolución de los ingresos y egresos del SPNF7.
29%
Ingresos SPNF
28%
Egresos Primarios SPNF
27%
26%
25%
24%
23%
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
22%
Fuente: Elaborado en base a datos de MEF.
Gráfico 2
2. Resultado Fiscal Global en porcentaje del PBI.
Fuente: Elaborado en base a datos de MEF.
157
Uruguay
En suma, la política implementada permitió lograr la consolidación del frente
fiscal, con el fortalecimiento de la recaudación, el manejo responsable del
gasto público y la eficiente gestión de la deuda pública. Esto posibilitó
que, a medida que se lograban reducir las vulnerabilidades iniciales, los
mayores recursos generados fueran asignándose a las áreas prioritarias en
las sucesivas instancias presupuestales, sin comprometer la sustentabilidad
de las cuentas públicas.
2. RÉGIMEN MONETARIO, TIPO DE CAMBIO E INFLACIÓN
A lo largo del actual período de gobierno, Uruguay ha mantenido un sistema
de tipo de cambio flexible y una política monetaria que ha ido avanzando
hacia un sistema de metas de inflación. En este contexto el Banco Central
establece un rango meta para la tasa de inflación, medida a través de la
variación del Índice de Precios de Consumo (IPC) elaborado por el Instituto
Nacional de Estadística (INE). En la actualidad el rango meta está fijado
entre el 3% y el 7%.
El régimen de flexibilidad cambiaria vigente ha permitido que la cotización
de la moneda extranjera acompañe las tendencias mundiales. Este régimen
constituye uno de los pilares de la política macroeconómica actual, en la
medida en que permite mitigar los impactos de los shocks externos sobre la
economía nacional. A lo largo del período de gobierno, las intervenciones
realizadas por la autoridad monetaria se orientaron a reducir la volatilidad
excesiva del tipo de cambio, dada la importancia que esta variable posee
para los agentes en una economía que sigue exhibiendo un importante
grado de dolarización financiera. En lo que respecta a la competitividad,
el tipo de cambio real efectivo se ha mantenido en niveles cercanos al
promedio histórico (Gráfico, 2,3).
158
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Gráfico 2
3. Tipo de cambio real multilateral como desvío respecto al equilibrio.
40
Multilateral
30
Multilateral Corregido Por IPC Arg
20
10
0
-10
Jan-08
Jan-06
Jan-04
Jan-02
Jan-00
Jan-98
Jan-96
Jan-94
Jan-92
Jan-90
Jan-88
-30
Jan-86
-20
Fuente: Elaborado en base a BCU y estimaciones propias.
Durante los dos primeros años de gobierno, el crecimiento de los precios
internos fue muy moderado, ubicándose dentro del rango objetivo fijado por
el Banco Central del Uruguay (BCU). En tanto, entre 2007 y 2008 la economía
enfrentó importantes presiones inflacionarias que determinaron que se
superara la meta establecida (véase gráfico 2.3). Dichas presiones se debieron
básicamente a factores externos y al impacto de la sequía, que determinó
significativos aumentos de los precios de los alimentos frescos y las materias
primas de origen agropecuario.
A lo largo de esta administración hubo dos episodios bien identificables
en los que se adoptaron acciones de política económica orientadas a
reducir la inflación, uno a finales de 2007 y otro a principios de 2009.
En estas circunstancias la respuesta de política llevada adelante por la
autoridad monetaria mostró un claro sesgo contractivo, aumentando la
tasa de política monetaria (TPM) dos puntos porcentuales en octubre de
2007 y nuevamente en algo más de dos puntos porcentuales en enero
159
Uruguay
de 2009 (de 7,75% a 10%). El BCU tomó medidas también de incremento
de los encajes bancarios. Adicionalmente, en ambas circunstancias el
Gobierno llevó adelante un conjunto de medidas específicas orientadas a
contener los rebrotes inflacionarios. La posibilidad que la inflación anual
alcanzara los dos dígitos constituía un factor de gran preocupación, ya
que desencadenaría mecanismos de indexación que podrían extender en
el tiempo el aumento de la inflación.
Teniendo en cuenta la relevancia de las tarifas de algunos servicios
públicos en el IPC, se dispusieron reducciones tarifarias de algunos
precios administrados, se eliminaron algunos impuestos que afectaban
específicamente a algunos sectores y se redujeron transitoriamente las
alícuotas del IVA para algunos alimentos frescos. La puesta en práctica de
subsidios sobre algunos bienes y servicios fue también parte de la reacción
de política económica en estas circunstancias. De este modo, la política
fiscal cooperó directamente en la contención de la inflación. En el plano
comercial, se facilitó la importación de las frutas y verduras, especialmente
en los casos en que se experimentaron reducciones de la oferta local a raíz
de problemas climáticos. Por otro lado, se lograron acuerdos voluntarios
de precios con los supermercados para un conjunto amplio de artículos de
la canasta básica de consumo de los hogares. Estas acciones permitieron
que el BCU mantuviera una política monetaria menos contractiva que la
que hubiera sido necesaria en ausencia de las acciones mencionadas de la
política fiscal y comercial.
La acción conjunta de las medidas adoptadas en diferentes ámbitos dio
resultados. En lo que va de 2009 el aumento de precios se ha desacelerado
significativamente ubicándose en el año móvil a mayo en 6,6%, o sea que se
ubica dentro del rango meta fijado por el BCU, de entre 3% y 7% (Gráfico 2.4).
Esto le ha permitido al BCU reducir gradualmente la TPM, dados los cambios
acontecidos en el contexto macroeconómico reciente.
160
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Gráfico 2
4. Evolución de la inflación (% de variación del IPC 12 meses) y rango
de metas oficiales.
12
10
8
6
4
2
Dec-03
Apr-04
Aug-04
Dec-04
Apr-05
Aug-05
Dec-05
Apr-06
Aug-06
Dec-06
Apr-07
Aug-07
Dec-07
Apr-08
Aug-08
Dec-08
Apr-09
0
Metas BCU
IPC (var % 12 meses)
Dos dígitos
Fuente: Elaborado en base a datos de INE y BCU.
Los menores registros inflacionarios de los últimos meses, así como un escenario
macroeconómico interno y externo con una menor presión de demanda,
permiten avizorar una perspectiva favorable en cuanto a la evolución de la
inflación hacia el futuro.
3. POLÍTICA FINANCIERA
Los lineamientos generales de la estrategia financiera para sobrellevar las
vulnerabilidades que presentaba el país en materia de endeudamiento público
se centraron en los siguientes aspectos:
Disminución del riesgo de refinanciamiento. Se realizaron operaciones de
manejo de pasivos orientadas a la reducción del pago de amortizaciones
en los años de mayor concentración de vencimientos, dando lugar a un
161
Uruguay
calendario de amortizaciones distribuido regularmente en el tiempo y
extendiendo el tiempo promedio del vencimiento de la deuda. Por otra
parte, se aplicó una política de financiamiento preventivo a través de la cual
el Gobierno acumulaba activos líquidos para hacer frente a necesidades
futuras. A lo largo del período, se buscó que el sector público mantuviera
un nivel de liquidez adecuado en función de las obligaciones financieras
de corto plazo.
Reducción de la deuda condicionada. La deuda con los organismos
multilaterales de crédito sufrió importantes transformaciones a lo largo del
actual período de gobierno. Los acuerdos iniciales con estos organismos,
fundamentalmente con el FMI, jugaron un papel muy importante en las
etapas iniciales, en la medida en que contribuyeron a generar confianza en lo
que refiere a la responsabilidad del manejo macroeconómico del Gobierno.
Los acuerdos facilitaron también el acceso a los mercados internacionales
de crédito. Los lineamientos de política en lo que refiere al endeudamiento
con los organismos multilaterales de crédito se orientaron a reducir el peso
de la deuda condicionada y a la cancelación de los créditos contraídos a
tasas más elevadas. Siguiendo estos lineamientos durante 2006 y 2007 se
cancelaron los créditos de emergencia con el BID y el Banco Mundial. Hacia
finales de 2006 se procedió a la cancelación completa de la deuda con el
FMI y a la consiguiente culminación anticipada del programa stand-by. Este
fue un acontecimiento muy importante para el país, en la medida en que
la política económica recuperaba después de décadas la autonomía plena
respecto a este organismo.
Mitigación del riesgo cambiario. La reducción del grado de dolarización de
la deuda fue uno de los lineamientos principales de la política financiera
del Gobierno. Para lograrlo, se incrementaron las emisiones en moneda
local, realizándose importantes emisiones en Unidades Indexadas en los
mercados internacionales y se realizaron esfuerzos para suavizar el perfil
de las amortizaciones, fundamentalmente en moneda extranjera. Se buscó
162
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
lograr una combinación adecuada entre la deuda con los organismos
multilaterales y la deuda soberana de origen privado, priorizando esta
última cuando las circunstancias lo permitieran y dejando espacio para el
fondeo con organismos multilaterales en circunstancias en que los mercados
no ofrecieran condiciones adecuadas.
Diversificación de fuentes de financiamiento y de la base inversora. Este
objetivo fue buscando mediante la captación de más clientes y el ingreso
a nuevos mercados. En marzo de 2007 se completó la colocación privada
de títulos en yenes. El acceso al mercado japonés, a través de una emisión
con garantía de JBIC, permitió extender los plazos de repago de capital de
los títulos denominados en dicha moneda. De esta manera, la búsqueda de
distintas fuentes de financiamiento y la diversificación de la base inversora no
sacrificó los plazos de emisión de la deuda, en un contexto en el cual se ha
trabajado especialmente para aumentar la vida promedio de vencimiento de
los pasivos del gobierno. (Gráficos 2.4 y 2.5).
Gráfico 2
5. Vencimientos del Gobierno Central a diciembre de 2004 (en millones de USD).
Fuente: Oficina de Deuda MEF.
163
Uruguay
Gráfico 2
6. Vencimientos del Gobierno Central a diciembre de 2008 (en millones USD).
Fuente: Oficina de Deuda MEF.
Dinamización de la operativa en el mercado local. En la mayor parte del
período, el énfasis estuvo en la emisión de instrumentos en unidades
indexadas. Las estrategias implementadas redundaron en una extensión en
el plazo para pagar la deuda y un esquema de pagos más distribuido en el
tiempo; un incremento significativo del porcentaje de deuda en moneda
local (que pasa de 11% en 2004 a 21% al cierre del primer trimestre de
2009) y una combinación adecuada entre el fondeo del sector privado y
el de multilaterales que ha permitido aumentar la eficiencia en el costo de
fondeo. De este modo, tanto la evolución del nivel de deuda neta, como las
mejoras en la composición de la deuda del gobierno central, permiten que
Uruguay se encuentre hoy mejor posicionado en el contexto de la actual
crisis financiera internacional.
164
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
4. REFORMAS ESTRUCTURALES
El Gobierno del Frente Amplio realizó una serie de reformas orientadas a
promover el crecimiento de largo plazo, a incentivar la inversión productiva y a
desarrollar un marco institucional que asegure reglas del juego claras y previsibles
que contribuyan a mitigar incertidumbres y promover el aprovechamiento de
las capacidades de la sociedad. A continuación, se destacan algunos de los
avances logrados en materia de reformas estructurales que han significado
mejoras institucionales en el clima de negocios.
Nuevo Sistema Tributario. La reforma tributaria realizada durante la actual
administración se basó en un conjunto de objetivos y pilares enmarcados en
una visión estratégica articulada con el resto de las políticas económicas y
sociales. Los objetivos de los cambios en la legislación tributaria se orientaron a:
i) promover una mayor equidad, tanto horizontal como vertical, relacionando
la carga tributaria con la capacidad de contribución de los distintos sectores
sociales y económicos; ii) incrementar la eficiencia del sistema tributario en lo
que respecta a una mejor asignación de recursos y a la capacidad de gestión
de la administración tributaria y en la mejora de la equidad; iii) estimular la
inversión productiva y el empleo.
El nuevo sistema tributario se apoya en cuatro pilares. El primer pilar es la
simplificación de la estructura impositiva, lo que implicó la eliminación de
impuestos creados en coyunturas especiales y que carecen de justificación
en el marco de un sistema diseñado racionalmente. El segundo pilar es la
racionalización del sistema, lo que supuso la revisión de las bases imponibles
y de las exoneraciones. En tercer pilar del nuevo sistema tributario es la
introducción del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF),
especialmente diseñado para mejorar la equidad del sistema. El cuarto
pilar es que la reforma se diseñó en el marco de un enfoque dinámico
de la responsabilidad fiscal, en el que la estrategia de cambio del sistema
aseguraba, por un lado, la continuidad en la provisión de bienes públicos
165
Uruguay
por parte del Estado y, por otro lado, creaba las condiciones para consolidar
el círculo virtuoso basado en reducir la carga impositiva a medida que la
recaudación lo permita.
En el marco de la reforma tributaria se eliminaron quince impuestos
nacionales, se modernizó el sistema de imposición directa empresarial (IRAE),
se creó el impuesto a las rentas de los no residentes (IRNR) y se creó el IRPF
sobre la base de un esquema dual, por el que las rentas del trabajo tributan
en forma independiente de las rentas de capital, gravándose las primeras
con tasas progresionales y mínimo no imponible y las segundas con tasas
proporcionales. La reforma previó la reducción de un punto porcentual de
la tasa básica del IVA y de cuatro puntos porcentuales de la tasa mínima,
que grava a los productos de primera necesidad y por ende, su reducción
contribuye a una mejora en las condiciones de equidad del sistema. El
nuevo sistema impositivo establece la igualdad de los aportes patronales
a la seguridad social, restableciendo condiciones de equidad intersectorial
respecto a la utilización de la mano de obra.
En agosto de 2008 se introdujeron modificaciones al sistema que habilitaron la
liquidación del IRPF por núcleo familiar, la mejora de las deducciones por hijo, al
tiempo que se elevó el monto mínimo no imponible. Entre dichas modificaciones
debe destacarse además la exclusión de las rentas de las jubilaciones y pensiones
del régimen del IRPF y la creación del Impuesto de Asistencia a la Seguridad
Social (IASS), que implicó una tributación menos gravosa.
Régimen de Incentivos a la Inversión. A finales del año 2007 se realizaron
cambios importantes en materia de estímulos a la inversión. Como resultado
de estas acciones y del comportamiento general de la economía se lograron
incrementar los niveles históricamente bajos que ha mostrado la inversión en
Uruguay. (Gráfico 2.7)
166
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
El cambio se concreta a través de la nueva reglamentación de la Ley de
Promoción de Inversiones de 1998, ampliando la base de empresas y
sectores que pueden acceder a los beneficios fiscales. El nuevo esquema de
incentivos se sustenta en una visión estratégica del estado en materia de
inversión. Los beneficios se extienden, asimismo, a empresas de cualquier
naturaleza jurídica, superando las limitaciones del marco anterior en que
los beneficios eran aplicables sólo a las sociedades anónimas. Las acciones
promocionales se basan en el otorgamiento de beneficios, sujetos al
cumplimiento de ciertos objetivos que la política económica entiende
relevantes para impulsar el crecimiento y desarrollo del país. Ellos
consisten en la promoción del empleo y de las exportaciones, el desarrollo
de cadenas de valor agregado nacional, la adquisición de conocimientos y
capacidades para el país, protección del medio ambiente, descentralización
y contribución al PBI.
Gráfico 2
7. Evolución de la Formación Bruta de Capital Físico sobre el PIB e Inversión
Extranjera Directa (en %).
20%
FBKF
IED
15%
10%
5%
Fuente: Elaborado en base a información del BCU
167
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
0%
Uruguay
Promoción y Defensa de la Competencia. La Ley Nº 18.159, del 20 de julio
de 2007, estableció normas para defender y fomentar la competencia
y para estimular la eficiencia económica y la libertad e igualdad de
condiciones de acceso de empresas y productos a los mercados. Dicha ley,
al tiempo que preserva el bienestar de los consumidores en lo inmediato,
promueve procesos de inversión que redundarán en beneficios en el
mediano y largo plazo. La reforma propuesta actúa contrarrestando las
prácticas anticompetitivas y promoviendo la competencia. Se mejora la
definición de los objetivos de las políticas de competencia. Asimismo, se
incorporan reglas de transparencia y un adecuado régimen de sanciones
para empresas que infrinjan la ley.
Reforma de los Procesos Concursales y la Reorganización Empresarial.
Durante el actual período de gobierno se aprobó una ley de declaración
judicial del concurso y reorganización empresarial, lo que implicó un cambio
radical en la materia. La nueva normativa modifica radicalmente la regulación
aplicable a las crisis empresariales, en línea con los enfoques más modernos
aplicados a nivel internacional. El objetivo del nuevo régimen es minimizar
la destrucción de activos que ocurre cuando las empresas enfrentan crisis
que cuestionan su viabilidad, tratando de preservar unidades productivas que
adecuadamente reestructuradas podrían desarrollarse en los mercados en
que ellas operan. La ley prevé mecanismos de alerta temprana de situaciones
de imposibilidad de cumplimiento de sus obligaciones, de manera tal que
las soluciones concursales tengan lugar antes de que se haya producido
un deterioro excesivo en la estructura empresarial del deudor. La reforma
aprobada pretende crear incentivos adecuados para que los deudores acudan
al concurso, continuando con la actividad empresarial bajo la supervisión y el
control de interventor.
168
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
5. MERCADO DE TRABAJO
Las políticas laborales implementadas por la actual administración buscaron
fortalecer los ámbitos de negociación colectiva y contribuir con el logro de
acuerdos duraderos entre empresarios y trabajadores. Un componente
fundamental de esas políticas fue la reinstalación de los Consejos de Salarios,
en el marco de un nuevo Sistema de Relaciones Laborales.
Los Consejos de Salarios en el sector privado fueron reinstaurados
en los primeros días de gobierno. Fueron convocados por primera
vez los Consejos de Salarios Rurales y una comisión bipartita para los
funcionarios públicos. La existencia de ámbitos de negociación fortaleció
a los actores colectivos y permitió instalar nuevos temas en la agenda
de discusión a nivel nacional, sectorial y de empresa. Al mismo tiempo,
la participación activa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
como mediador y articulador permitió disminuir significativamente los
conflictos laborales. Los lineamientos establecidos por el Poder Ejecutivo
para las negociaciones en los Consejos de Salarios ayudaron a conciliar
varios objetivos, dentro de los que se destacan: recuperación del salario
real, crecimiento del empleo, mantenimiento de bajos niveles de inflación
y mejora de la competitividad de las empresas.
En lo que respecta al empleo y a las condiciones laborales, la Inspección
General de Trabajo estableció un régimen de exclusividad de los inspectores
y profundizó el contralor del cumplimiento de las normas laborales, con el
propósito de contribuir con la disminución de la informalidad y la precarización
del empleo. Asimismo, se registraron avances en materia de seguridad laboral,
especialmente en la construcción, donde se alcanzaron importantes acuerdos
entre las gremiales de trabajadores y empresarios.
169
Uruguay
La instalación del Registro de Empresas Infractoras (REI) permite graduar las
sanciones a las empresas que reiteran los incumplimientos en materia laboral.
Adicionalmente, en el área de las políticas activas de empleo, se crearon 16
Centros Públicos de Empleo (CEPES) en 12 departamentos del país. Por otra
parte, en el marco del denominado Plan de Equidad, se implementaron dos
programas de reinserción laboral para desempleados de larga duración en
situación vulnerable.
Por su parte, la Junta Nacional de Empleo (JUNAE) capacitó aproximadamente
14.000 personas durante los últimos años. Sus cometidos están relacionados
a la ejecución de políticas de formación profesional, fortalecimiento del
empleo, administración del Fondo de Reconversión Laboral (FRL) y apoyo a
emprendimientos productivos.
Gráfico 2
8. Ocupados y tasa de desempleo.
Fuente: Elaborado en base a datos del INE.
170
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Gráfico 2
9. Evolución del índice de salario real.
135
130
125
120
115
110
105
100
Jan-09
Jan-08
Jan-07
Jan-06
Jan-05
Jan-04
Jan-03
Jan-02
Jan-01
Jan-00
Jan-99
90
Jan-98
95
Fuente: Elaborado en base a datos del INE.
En lo que respecta a medidas de protección y seguridad social, se estableció
un conjunto de lineamientos que sentaron las bases para la elaboración de
leyes vinculadas a la seguridad social, siendo la más importante la relativa a
la flexibilización en el acceso a las jubilaciones, en el marco del denominado
Diálogo Nacional sobre Seguridad Social.
La adecuación de la normativa de seguridad social contempló diversos aspectos,
como ser la flexibilización de acceso a las jubilaciones y prestaciones por
discapacidad, las modificaciones al régimen de seguro de desempleo, regulación
del trabajo doméstico, nominalización de sueldos de los trabajadores del sector
construcción, pensión a la vejez, aumentos generales y diferenciales de las
pasividades. Adicionalmente, se buscó mejorar la gestión del Banco de Previsión
Social, realizando acciones para mejorar la recaudación, implementando
reformas, reconstruyendo la historia laboral previa a 1996, así como también
implementándose políticas sociales. Finalmente, se destacan la reforma del
Servicio de Retiros y Pensiones Policiales y la reforma de la Caja Bancaria.
171
Uruguay
3 DESDE LA POLÍTICA ECONÓMICA HACIA LOS AVANCES SOCIALES
En materia de avances sociales, el Gobierno del Frente Amplio ha generado
un nuevo sistema de protección social, tendiente a amortiguar los efectos
de las crisis coyunturales sobre la población más vulnerable. La protección
social fue concebida como forma de articular medidas urgentes y políticas de
más largo plazo, de manera de atacar problemas estructurales que enfrenta
actualmente la sociedad uruguaya. Las políticas sociales de más largo plazo
se diseñan teniendo en cuenta los principales problemas demográficos de
carácter estructural, a saber, el envejecimiento de la población, los procesos de
emigración, la cada vez menor tasa de fecundidad y la mayor tasa de natalidad
en los hogares más carenciados. A los planes de emergencia social (PANES), se
sumaron políticas de mediano y largo plazo, así como reformas e iniciativas en
materia de intervención en el mercado laboral, como las ya señaladas.
1. PROMOCIÓN DEL DESARROLLO SOCIAL
La estrategia del Gobierno para atender la emergencia social y para avanzar en
el diseño de nueva matriz de protección social se basó en la articulación de un
conjunto de medidas de corto plazo y el despliegue de políticas y programas
especialmente diseñados para dar resultados sólidos a largo plazo. Una de las
primeras medidas implementadas fue la creación del Ministerio de Desarrollo
Social (MIDES). A esta institución se le hizo responsable de la puesta en marcha
el Plan de Atención Nacional de Emergencia Social (PANES). En el marco de
esta iniciativa se implementaron un conjunto de programas sociales focalizados
en la atención de los sectores más vulnerables de la sociedad, estableciendo
diferentes esquemas de contrapartidas a los beneficiarios de dichos programas.
El MIDES, además, tiene a su cargo la coordinación de las políticas sociales
desplegadas a partir de 2008 en el marco del denominado Plan de Equidad.
Este plan tiene como objetivo fundamental la superación de la pobreza y la
reducción de la desigualdad social.
172
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
La reforma del sistema de protección social incluyó, además, la mejora en lacalidad
de los servicios que brinda el Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (INAU)
y el fortalecimiento del Instituto Nacional de Alimentación (INDA). También se
realizaron avances importantes en el Banco de Previsión Social (BPS), principal
institución pública del área de seguridad social. Se incrementaron los recursos
correspondientes al Sistema de Asignaciones Familiares, extendiendo de manera
significativa su cobertura población. Se realizaron incrementos diferenciales en
las jubilaciones y pensiones más bajas y se reformó el seguro de desempleo.
Gráfico 2
10. Pobreza e indigencia (localidades de 5.000 habitantes y más) en %.
Fuente: Ley de Rendición de Cuentas 2007.
La estrategia trazada buscó conformar un piso de protección social que
permite reducir la vulnerabilidad de los hogares de menores recursos, disminuir
la incidencia de la pobreza y la indigencia y generar una mayor inclusión de
aquellas personas que fueron excluidas social y económicamente.
En lo que respecta al gasto social, el monto total de los recursos destinados a los
principales programas que promueven el desarrollo social se incrementó en un
173
Uruguay
110% en términos reales en relación al año 2004, lo cual pone de manifiesto la
prioridad presupuestal que tuvo esta materia en las asignaciones presupuestales.
Gráfico 2
11. Recursos aplicados al desarrollo social.
En Mill USD
en % del PIB
400
1.4%
350
1.2%
300
1.0%
250
0.8%
200
0.6%
150
100
0.4%
50
0.2%
0
0.0%
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Elaborado en base a datos de la Rendición de Cuentas 2007.
Gráfico 2
12. Composición del gasto aplicado al desarrollo social en 2008.
Nuevo Rég
Asig Fliares
, 21%
MTSS ,
10%
MIDES ,
14%
Asig.
Fliares,
15%
INAU , 39%
Fuente: Elaborado en base a datos de la Rendición de Cuentas 2007.
174
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
2. FORTALECIMIENTO DE LA EDUCACIÓN
El Gobierno debió afrontar un panorama complejo en materia educativa,
caracterizado por logros y avances recientes en determinadas áreas pero
también, por una cobertura educativa incompleta en edades iniciales, creciente
polarización social de la calidad de aprendizajes en Primaria, problemas
históricos de retención y egreso en la enseñanza media, baja inversión
pública en toda la educación y desmotivación y malestar de cuerpos docentes
extendidos a estudiantes y padres. Desde la perspectiva de la oferta educativa
pública, Uruguay presentaba un panorama de alta fragmentación, sin políticas
educativas comunes ni alianzas con otras políticas sociales, en un contexto de
baja inversión pública en el área.
La administración de izquierda realizó un gran esfuerzo para asignar mayores
recursos a la educación, en cumplimiento de su Programa de Gobierno. En
particular, en la última Rendición de Cuentas se adicionaron recursos a fin de
alcanzar, en esa instancia presupuestal, el 4,5% del PBI en gasto público en
educación para el año 2009. De esta manera, se supera en más de 1,5% del
producto el gasto promedio de la década anterior. La asignación de recursos
a la educación se inscribe en el marco general de una nueva estrategia para la
educación pública, encarada desde cuatro niveles de inversión diferentes: i) en
la oferta institucional; ii) en innovación y desarrollo de capital humano; iii) en el
fomento de la demanda; iv) en el incentivo al acceso a la educación.
Si bien la asignación de recursos contribuye a la mejora educativa, ello por si
sólo resulta insuficiente, por lo que se requiere un esfuerzo nacional centrado
en la mejora de la calidad de impactos del gasto público educativo.
Dentro de las acciones específicas emprendidas por el Gobierno cabe destacar
el rediseño de la institucionalidad educativa, la creación de la Agencia Nacional
de Investigación e Innovación (ANII), el aumento de recursos destinados a la
Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y a la Universidad de la
175
Uruguay
República (UDELAR), la universalización de la educación física en el sistema
educativo y la concreción del Plan Ceibal (versión uruguaya del programa One
laptop per child). El Plan Ceibal es la iniciativa de política pública de mayor
impacto en la transformación del proceso de aprendizaje a nivel escolar, con
importantes efectos sociales a lo largo de toda la geografía del país.
3. REFORMA DE LA SALUD
Las políticas de salud constituyeron un componente central de las políticas sociales
aplicadas por el Gobierno, contribuyendo a la mejora de la calidad de vida de la
población, protegiéndolas de las enfermedades y de la elevada carga económica
que éstas suponen. El diseño de la política en esta materia partió de un nuevo
paradigma que considera a la salud como un derecho humano esencial, un bien
público y social y una responsabilidad de Estado y de Gobierno. Por este motivo,
los gastos e inversiones en materia de salud han constituido una prioridad central
en los planes implementados durante la presente administración.
Uno de los componentes fundamentales de las políticas de salud fue la reforma
del sistema de salud, implementando el Sistema Nacional Integrado de Salud
(SNIS). El objetivo de la reforma es proporcionar cobertura universal de salud
para todos los habitantes del país, introduciendo criterios de justicia y equidad
en el acceso a los servicios y a su financiamiento, poniendo especial atención en
la calidad asistencial, así como en la eficiencia y la sustentabilidad del sistema.
Dentro de las acciones y resultados más destacados en el marco de la
reforma de salud se destaca la ampliación de la cobertura e integración de
los niños, la mejora en la equidad de acceso a los servicios, el fortalecimiento
institucional del Ministerio de Salud Pública (MSP) en su función rectora
del sistema de salud, el fomento de la participación activa de trabajadores
y usuarios y la consolidación del conjunto de Instituciones de Asistencia
Médica Colectiva (IAMC).
176
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Dentro de las instituciones que conforman el sistema, se destaca el nuevo
papel de la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE), que se
transforma en el principal proveedor de servicios de salud a nivel nacional,
prestando asistencia en todos los niveles de atención y brindando atención
gratuita prácticamente a la mitad de la población del país, con una red física
extendida por todo el territorio. En el subsector privado, los prestadores más
importantes continúan siendo las IAMC, que actúan como seguros de prepago
sin fines de lucro, constituyendo prestadores de servicios de salud integrados,
heterogéneos por su tamaño, organización y situación económica.
Para reducir la desigualdad existente entre los subsectores público y privado,
y poder comenzar un proceso que permita una mejora sustancial de la calidad
asistencial del subsector público, se incrementaron sustancialmente los recursos
presupuestales destinados a ASSE, además de introducir un conjunto de
transformaciones institucionales y de gestión.
Como consecuencia de la expansión de la cobertura de salud resultante de
la creación del SNS, el Estado destinó 80 millones de dólares anuales para
financiar el resultado deficitario del recientemente creado Fondo Nacional
de Salud (FONASA) y pagar los aportes de los trabajadores del sector público
incorporados al SNIS.
La mayor disponibilidad de recursos permitió alcanzar un incremento
significativo de los salarios médicos y no médicos, de forma de poder ofrecer
una remuneración acorde a la ofrecida por el sector privado, logrando una
mayor dedicación del personal y posibilitando la retención de los recursos
humanos más calificados. También se realizó un significativo incremento
de los recursos destinados a inversiones, los que en términos reales se
multiplicaron por nueve entre 2004 y 2009, permitiendo una mejora
sustantiva de la calidad de los servicios de atención primaria, así como la
refacción de locales e instalaciones.
177
Uruguay
4. ACCESO A LA VIVIENDA
El sistema público nacional de vivienda se encontraba, en marzo de 2005,
fragmentado, frágil y carente de una visión a mediano y largo plazo. La política
llevada adelante por el gobierno del Frente Amplio priorizó, por sobre las metas
cuantitativas, la reorganización institucional del sistema público de vivienda,
diseñando una nueva estructura conceptual para las políticas habitacionales,
tendiente a asegurar el acceso y la permanencia en la vivienda por parte de
las familias uruguayas, desarrollando las herramientas institucionales y legales
necesarias para cumplir con dichos objetivos.
El gobierno definió una nueva institucionalidad basada en tres pilares. En primer
lugar, se estableció la centralidad del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) como responsable de la definición y
monitoreo de las políticas y administrador de los recursos. En segundo lugar, se
creó la Agencia Nacional de Vivienda (ANV), organismo ejecutor de los programas
de vivienda definidos por el MVOTMA, complementada por el Movimiento para
la Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre (MEVIR) como agencia especializada
en la actuación en medio rural. Por último, se procedió a la reestructura del
Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) y a su capitalización, con el propósito de
convertirlo efectivamente en una institución bancaria especializada en el crédito
hipotecario y sujeta al marco regulatorio general del sistema financiero.
GLOBAL:
4 CRISIS
EFECTOS Y RESPUESTA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
Durante los primeros tres años y medio de administración frenteamplista, el
contexto económico internacional en el que se vio inserto el país fue
favorable. Este período de bonanza fue aprovechado por el gobierno
para reducir las vulnerabilidades que padecían la economía y la sociedad
uruguaya, y para establecer las bases de la transformación social
178
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
y productiva necesaria. A partir de setiembre de 2008 se produjo un
cambio radical en las condiciones de funcionamiento de la economía
mundial, dando lugar a una crisis considerada como la más profunda de
los últimos 80 años.
El desempeño que ha tenido la economía uruguaya desde el comienzo de la
crisis ha sido más favorable que el resto de las economías latinoamericanas
y la economía mundial globalmente considerada, tanto en lo que refiere
al comportamiento del nivel de actividad como en materia de empleo. En
este sentido, la corrección a la baja de las proyecciones de crecimiento
del Fondo Monetario Internacional para nuestra economía ha sido
significativamente menor que para el resto de América Latina y el mundo,
previendo a su vez que Uruguay registre un moderado crecimiento durante
2009. En línea con lo anterior, las últimas previsiones de crecimiento
económico para 2010 consideran que la economía uruguaya registrará
un crecimiento económico algo mayor que el previsto para la economía
mundial y para el conjunto de América Latina.
Gráfico 3
1. Evolución del PBI.
Tasa de Crec Desestacionalizada
IVF desestacionalizado
Q4-09
80
Q3-09
85
-10%
Q2-09
90
-8%
Q1-09
95
-6%
Q4-08
100
-4%
Q3-08
105
-2%
Q2-08
110
0%
Q1-08
115
2%
Q4-07
120
4%
Q3-07
125
6%
Q2-07
130
8%
Q1-07
10%
Fuente: Elaborado en base a BCU y estimaciones propias.
179
Uruguay
Gráfico 3
2. Ajuste cíclico similar al resto del mundo.
10%
5%
8.9%
7.5%
4.6%
4.5%
0.8%
0.7%
2.0%
0%
-1.9%
-5%
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2001
2000
1999
1998
2002
-7.7%
-10%
Fuente: Elaborado en base a BCU y estimaciones propias.
Este mejor desempeño relativo de la economía uruguaya es en gran parte
consecuencia de las políticas económicas aplicadas por el gobierno durante el
período de bonanza, aprovechando oportunidades y generando márgenes
de maniobra adecuados para hacer frente a la crisis. De esta forma, las
fortalezas sociales y económicas construidas, en un marco de estabilidad
y equilibrio macroeconómico, permitirán a Uruguay atravesar el actual
contexto internacional sin un deterioro significativo en las condiciones de
vida de la población.
El esfuerzo realizado durante los primeros años de gobierno en materia de
gasto social permitió construir y consolidar las redes de protección social, factor
clave para contrarrestar los efectos que la crisis internacional.
La responsabilidad fiscal que caracterizó a esta administración, junto al
adecuado manejo de la deuda pública, ha permitido evitar el recurso a
los tradicionales ajustes fiscales (pro-cíclicos). En este sentido, no sólo no
se han adoptado medidas de ajuste, sino que se han adoptado medidas
180
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
por atender y contemplar la problemática de los sectores productivos más
afectados por la crisis.
En lo que refiere a la respuesta fiscal, el gobierno uruguayo se ha
comprometido a proteger los gastos ya programados, especialmente en las
áreas prioritarias, aspecto que constituye uno de los atributos centrales de las
fortalezas que Uruguay presenta en el nuevo escenario internacional. Si bien
se prevé un deterioro del resultado fiscal, éste es mucho menos pronunciado
que en el caso de los países integrantes del G-20, ubicándose algo por encima
de 2% del PBI. Dicho resultado se encuentra influido, además, por el efecto
que ha tenido la sequía sobre el costo de producción de energía eléctrica.
En consecuencia, el aumento del déficit fiscal en Uruguay será moderado en
relación con la mayoría de los países.
Gráfico 3
3. Resultado fiscal en % del PBI.
5%
4%
3%
2%
1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
Resultado Global
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
Superavit Primario
Fuente: Elaborado en base a datos de MEF, BCU y estimaciones propias.
181
Uruguay
Gráfico 3
4. Ratio deuda/PBI.
120%
Deuda Pública Neta de Activos
100%
Deuda Pública Bruta
80%
60%
40%
20%
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0%
Fuente: Elaborado en base a datos de MEF, BCU y estimaciones propias.
En dicho contexto, los objetivos prioritarios de la política económica para
el presente año definidos por el gobierno son: i) amortiguar los efectos
negativos de los shocks, provenientes del contexto internacional; ii) mantener
la responsabilidad fiscal; iii) preservar la estabilidad de precios. Ello requería
de un manejo cuidadoso de los instrumentos de política económica, de forma
de no afectar ninguno de los objetivos definidos, asegurando la consistencia y
sostenibilidad de las políticas aplicadas.
La estrategia seguida para enfrentar la crisis se basó en tres pilares
fundamentales, siguiendo un enfoque proactivo y equilibrado.
En primer lugar, se procedió a reorientar el gasto público, privilegiando los
gastos y las inversiones prioritarias y de mayor impacto económico y social,
siguiendo un criterio estricto de austeridad al servicio de los objetivos
estratégicos del Gobierno. De esta forma, junto a las medidas específicas de
apoyo a los sectores más afectados por la crisis y la sequía, se protegieron y
potenciaron los gastos e inversiones ya comprometidos.
182
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
En segundo lugar, se adoptaron medidas para mitigar los impactos de la crisis,
orientadas a facilitar el financiamiento de las empresas y viabilizar las inversiones,
así como a mantener el empleo y fortalecer las capacidades productivas. Se
han otorgado nuevos incentivos a la inversión privada, potenciando el régimen
diseñado a partir de la Ley de Promoción de Inversiones, como forma de
estimular los proyectos con mayor impacto en el empleo y las exportaciones, al
tiempo que se incentivó la ejecución de inversiones, ampliando las bonificaciones
impositivas a aquellas que se realicen en el presente año. Se definió, asimismo,
un conjunto de medidas de apoyo al sector exportador, entre las que se destaca
el incremento de la tasa de prefinanciación de exportaciones, la extensión del
plazo para el cumplimiento de los regímenes de importaciones en admisión
temporaria y prefinanciación de exportaciones y la posibilidad de canjear por
efectivo los certificados de devolución de tributos a exportadores que sean
exigibles. Simultáneamente, se implementaron medidas de apoyo a algunos
sectores particularmente afectados, como los textiles, vestimenta, lácteos,
cuero y automotriz, así como medidas de estímulo al turismo.
Gráfico 3
5. Exportaciones mensuales en miles de toneladas.
1200
Tend-Ciclo
1000
Observado
800
600
400
200
Jan-09
Jan-08
Jan-07
Jan-06
Jan-05
Jan-04
Jan-03
Jan-02
Jan-01
Jan-00
Jan-99
Jan-98
Jan-97
Jan-96
0
Fuente: Elaborado en base a datos de Uruguay XXI y BCU.
183
Uruguay
Gráfico 3
6. Importaciones mensuales en USD (julio 2008=100).
110
100
90
80
70
60
Import CIF
50
Consumo
40
Intermedio S/Pet ni Ene
30
May-09
Mar-09
Jan-09
Nov-08
Jul-08
Sep-08
Mar-08
Jan-08
Nov-07
Jul-07
Sep-07
Mar-07
May-07
Jan-07
May-08
Capital
20
Fuente: Elaborado en base a datos de Uruguay XXI y BCU.
Las medidas de apoyo a los sectores productivos también apuntaron a facilitar
el acceso al crédito y fomentar a las Pequeñas y Medianas Empresas (PYMES),
otorgándoles mayores beneficios e incentivos. A su vez, como forma de
fortalecer las capacidades productivas y preservar el empleo, se estableció un
subsidio a la capacitación en las empresas, y se está implementando un régimen
de seguro de desempleo parcial, con el objetivo de mantener los puestos de
trabajo en los sectores más afectados, en particular, en las industrias textil,
vestimenta, cuero y automotriz. A su vez, se otorgaron mayores beneficios
tributarios a las empresas que desarrollen actividades de capacitación e
innovación, investigación y desarrollo, así como a la creación de nuevos
empleos y la adopción de un conjunto de medidas comerciales para evitar la
competencia desleal, en particular en los sectores anteriormente mencionados.
Finalmente, como forma de contribuir a la reducción de costos de
las empresas, se habilitó la deducción del IVA del gas oil utilizado por
empresas industriales.
184
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Gráfico 3
7. Mercado de trabajo
15
Desempleo
60
14
Empleo
59
08/10
03/10
10/09
51
05/09
52
6
12/08
53
7
07/08
54
8
02/08
55
9
09/07
56
10
04/07
11
11/06
57
06/06
58
12
01/06
13
Fuente: Elaborado en base a datos del INE y estimaciones propias
En tercer lugar, se ratificó el mantenimiento de la política de flotación del tipo
de cambio que ha permitido amortiguar los shocks negativos externos que
ha enfrentando la economía uruguaya, evitando eventuales desalineamientos
cambiarios que pudieran afectar la competitividad de la producción local. La
política implementada permitió, a su vez, evitar las fluctuaciones y la volatilidad
excesiva del tipo de cambio, mediante intervenciones en el mercado. En este
marco, en los últimos meses la evolución del tipo de cambio en Uruguay ha
sido algo más favorable que la de nuestros principales socios comerciales y
competidores, lo que ha permitido una mejora gradual de la competitividad de
la producción local.
185
Uruguay
Gráfico 3
8. Tendencias globales de los tipos de cambio reales.
Fuente: Elaborado en base a datos del BCU y Banco Central de Chile y
estimaciones propias.
Gráfico 3
9. Tipo de cambio real bilateral, desvío respecto al equilibrio de PPP.
50
40
30
20
10
0
-10
-20
-30
Jan-08
Jan-06
Jan-04
Jan-02
Jan-00
Jan-98
Jan-96
Jan-94
-50
Jan-92
-40
Fuente: Elaborado en base a datos del BCU y Banco Central de Chile y
estimaciones propias.
186
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
Finalmente, la reducción de la inflación que se registró en los últimos meses,
en un contexto de desaceleración de la actividad económica, está permitiendo
implementar una política monetaria más expansiva.
En cuarto lugar, el gobierno implementó medidas para asegurar las fuentes de
financiamiento, implementándose una estrategia preventiva de financiamiento
con los organismos multilaterales de crédito, que permitió la rápida concreción
de desembolsos ante la crisis, al tiempo de asegurar líneas de crédito
contingentes ante la eventualidad de que la crisis se profundice o se prolongue
más de lo esperado.
En lo que a la situación económica y social se refiere, la estrategia seguida
por el gobierno compatibilizó una transformación productiva y social, base del
programa de gobierno, con la necesidad de implementar una política fiscal
ordenada y responsable.
En el plano social, la política implementada en estos años, sustentada por un
fuerte incremento del gasto social, permitió extender y fortalecer las redes
de protección social, junto a la reducción de la pobreza y la indigencia y el
aumento del empleo y los ingresos de los hogares, aspectos de fundamental
importancia para poder afrontar las consecuencias adversas de la crisis
económica internacional actual. Al mismo tiempo, el próximo gobierno
tendrá como legado una situación más descomprimida, con un déficit social
notoriamente más acotado.
En lo productivo, las reformas estructurales y la modernización de
instituciones fundamentales para la actividad económica, junto a la
fuerte recuperación de la inversión pública y al fuerte dinamismo de
la inversión privada, permitieron incrementar la tasa de crecimiento de
largo plazo de la economía. De esta forma, Uruguay ha podido enfrentar
de mejor manera la crisis de la economía mundial, reduciendo el impacto
de la misma sobre el crecimiento. La economía uruguaya presenta
187
Uruguay
actualmente fundamentos significativamente más sólidos que en el
pasado en cuanto a su capacidad productiva.
En materia financiera, la economía presenta en la actualidad una gran
fortaleza, producto de la administración prudente y profesional de la deuda
pública, que permitió recuperar la liquidez y la confianza. En lo que respecta
a la deuda pública neta, ésta se redujo considerablemente, al tiempo que se
mejoró sustancialmente el perfil y composición de la misma, aumentando los
márgenes de acción. Se redujeron también las necesidades de financiamiento,
y se incrementaron los activos de reserva. También contribuye en esta
dirección la reducción del peso de la deuda condicionada con los organismos
multilaterales de crédito, lo que le permite al país tener disponible mayores
líneas de financiamiento ante la eventualidad de tener dificultades de acceso al
financiamiento en los mercados.
A su vez, se destaca la solidez del sistema bancario, que presenta elevados
niveles de capitalización y solvencia, junto a una baja morosidad y una alta
liquidez. Asimismo, cabe resaltar la disminución del grado de dolarización del
crédito total, lo que determinó una sustancial reducción del riesgo de descalce
de moneda de los deudores.
En el plano fiscal, la responsabilidad que caracterizó el manejo de la
política económica por parte del gobierno, junto a la adecuada gestión de
la deuda, ha permitido reestablecer a la política fiscal como instrumento
fundamental del manejo macroeconómico, sentando las bases para
desarrollar una política contracíclica.
En síntesis, este gobierno entregará a la nueva administración una
situación muy diferente a la que encontró, con un panorama financiero
despejado para los próximos años, caracterizado por un menor nivel de
endeudamiento y escasos vencimientos a corto plazo, junto a una adecuada
situación de las cuentas públicas, en particular teniendo en cuenta el
188
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
contexto de crisis internacional. En particular, la política fiscal seguida por
esta administración ha sido la más responsable en los últimos 35 años,
desde que se disponen de estadísticas confiables, alcanzado los mejores
resultados fiscales. Ello resulta de fundamental importancia, dado que los
desequilibrios de las cuentas públicas durante largos períodos han sido la
explicación fundamental de la acumulación de deuda y de las recurrentes
crisis que ha debido enfrentar el país.
Junto a la situación fiscal y financiera que encontrará el próximo gobierno,
se han registrado avances en materia productiva y social, con una economía
caracterizada por una tasa de crecimiento de largo plazo más elevada y una
red de protección social fortalecida, lo que sin duda amplía los márgenes de
maniobra futuros.
Sin duda, en el actual contexto internacional persisten riesgos asociados a
una mayor profundización y duración de la crisis, al cierre de los mercados
de capitales y a la adopción de medidas proteccionistas a nivel mundial. No
obstante, las fortalezas construidas en estos últimos años permitirán que
la economía uruguaya pueda enfrentar esta coyuntura de mejor manera,
evitando que se vean afectadas significativamente las condiciones de vida
de los uruguayos. Estos factores permiten afirmar que Uruguay saldrá de
esta crisis manteniendo sus equilibrios macroeconómicos relativamente
ordenados, sin necesidad de sacrificar las prioridades sociales para
asegurar la estabilidad fiscal.
5 LECCIONES Y APRENDIZAJES
La experiencia del primer gobierno del Frente Amplio ofrece un terreno
propicio para extraer algunas enseñanzas acerca del papel que tiene la política
económica en un proceso de cambio impulsado por una fuerza progresista
que se propone realizar transformaciones sustantivas en la economía y la
189
Uruguay
sociedad uruguaya. Las posibilidades de extraer lecciones útiles se relacionan
tanto con el manejo de los instrumentos de política económica de corto plazo
como con la concreción de reformas estructurales orientadas a promover la
equidad y la justicia social.
Un aspecto especialmente importante del manejo de la política económica es
que ella se propuso compatibilizar, desde las etapas iniciales del gobierno, los
requerimientos de corto plazo con los objetivos de largo plazo. En el plano
estrictamente económico, la consistencia de las políticas macroeconómicas
y la prioridad asignada a la estabilidad y previsibilidad para la toma de
decisiones fueron puestas al servicio del crecimiento económico. Además, la
política económica realizó reformas profundas en las estructuras económicas
e institucionales del país, sin las cuales hubiera sido difícil alcanzar los niveles
de inversión que se requieren para generar empleo en cantidad y calidad
adecuada. En el plano social, por su parte, recién iniciado el gobierno se puso
en marcha el PANES, para dar respuesta a la emergencia social, al mismo
tiempo que se diseñaba, y después se ponía en práctica, un Plan de Equidad
que sentaba las bases para un nuevo sistema de protección social. Del mismo
modo, el fortalecimiento de los recursos presupuestales para la educación y la
salud pública fue acompañado por reformas en la institucionalidad educativa
y sanitaria del país.
El Programa de Gobierno del Frente Amplio había sido elaborado bajo la consigna
de que era posible y deseable que no existiera dilema entre el crecimiento
económico y la mejora en la distribución del ingreso. Tradicionalmente, la
izquierda uruguaya ha combatido la idea de que primero había que crecer para
después poder distribuir. La necesaria compatibilidad entre una prosperidad
duradera y asegurar avances en materia distributiva se convirtió en uno de
los pilares de la estrategia económica. Es cierto que el contexto internacional
ofreció condiciones propicias para que el crecimiento económico durante este
periodo de gobierno fuera uno de los más elevados de la historia contemporánea
uruguaya. Pero también es cierto que la fase de expansión económica fue
190
Las Políticas Económicas de los Gobiernos del Cono Sur
aprovechada por el gobierno para reducir vulnerabilidades sociales y para
fortalecer políticas orientadas a alcanzar ambiciosos objetivos distributivos.
No debe perderse de vista, no obstante, que la política económica trató de
mantener un equilibrio razonable entre la prosperidad y la equidad, sin que la
concreción de avances en el plano distributivo pusiera en peligro la continuidad
del crecimiento de la economía.
La política económica del Frente Amplio asumió un concepto de estabilidad
más amplio y abarcativo que el que suele manejarse en el análisis económico
tradicional (economicista), incorporando dimensiones sociales e institucionales
que suelen ser dejadas de lado al referirse a la estabilidad relevante para la toma
de decisiones económicas. La asimilación de la estabilidad a aspectos monetarios
y financieros, hace que las dimensiones que se privilegien para dar previsibilidad
a la economía estén relacionadas exclusivamente con el mantenimiento de bajos
niveles de inflación y una situación fiscal equilibrada y sustentable a largo plazo.
Evidentemente, estos aspectos resultan necesarios para asegurar la estabilidad,
en la medida en que contribuyen a reducir la incertidumbre. El caso es que existen
otras dimensiones que pueden generar incertidumbre y que también son tenidas
en cuenta por los agentes al tomar sus decisiones de inversión. La existencia
de fuertes desigualdades sociales, de niveles de la pobreza y fenómenos de
exclusión como los que existían en Uruguay al inicio del gobierno del Frente
Amplio eran factores que generaban tanto o más inestabilidad que la que
provenía de los desequilibrios macroeconómicos. Por su parte, la existencia de
un sistema de incentivos inadecuado, como el que imperaba en el ambiente de
negocios uruguayo, generaba incertidumbre y se convertía en un obstáculo para
la expansión de la inversión productiva. El asumir un concepto de estabilidad
que contempla todas las dimensiones relevantes constituye uno de los aspectos
diferenciales más importantes que tuvo la política económica del actual gobierno
respecto a administraciones anteriores.
La experiencia uruguaya muestra claramente que el fortalecimiento de los
recursos asignados al Gasto Social no es suficiente para lograr los objetivos
191
Uruguay
de equidad que se propone un gobierno progresista. La mejora en la calidad
de los servicios públicos y la eficacia de las políticas sociales para mejorar las
condiciones de vida de la población son las únicas garantías para alcanzar
objetivos sociales ambiciosos.
Al igual que ha ocurrido en otros países de la región, la política económica
del Gobierno del Frente Amplio prestó especial atención a asegurar la
sustentabilidad a largo plazo de la política fiscal y financiera. La prudencia
fiscal fue asumida como un requerimiento fundamental para poder darle
permanencia a las reformas sociales que se fueron procesando. La idea
fuerza que fundamentó la adopción de una política fiscal sustentable fue
que la expansión del gasto público debía mantenerse en el tiempo, y ello sólo
podía asegurarse si la expansión de inversiones en educación, salud, vivienda,
seguridad ciudadana, infraestructura e innovación se financiaba con recursos
genuinos provenientes de un sólida base de recaudación del Estado.
Una última lección que surge de la experiencia de política económica del actual
gobierno del Frente Amplio es que el fluido acceso al financiamiento es un
desafío fundamental, sobre todo cuando el país se encuentra fuertemente
endeudado como era y sigue siendo el caso de Uruguay. Cuando se cierra el
acceso a los mercados financieros privados el último recurso disponible son
las instituciones financieras internacionales y es bien sabido que una parte
importante de las alternativas de financiamiento que ofrecen estos organismos
está sujeta al cumplimiento de condiciones que reducen los márgenes de
maniobra de política económica nacional. Si se pretende mantener autonomía
para manejar los instrumentos de política económica resulta decisivo el acceso
a los mercados, combinado con programas de las Instituciones Financieras
Internacionales que no resulten incompatibles con la orientación de la estrategia
económica y social del gobierno.
192
Consenso
Progresista
POLÍTICA ECONÓMICA
DE LOS GOBIERNOS DEL CONO SUR
ELEMENTOS COMUNES, DIFERENCIAS Y APRENDIZAJES
Fundación Chile 21
Fundación Líber Seregni
Fundaçao Perseu Abramo
CEPES
ISBN 978-85-99138-14-4
POLÍTICA ECONÓMICA DE LOS GOBIERNOS DEL CONO SUR: ELEMENTOS COMUNES, DIFERENCIAS Y APRENDIZAJES
ISBN 978-85-99138-14-4
POLÍTICA ECONÓMICA
DE LOS GOBIERNOS DEL CONO SUR
ELEMENTOS COMUNES, DIFERENCIAS Y APRENDIZAJES
Compilador
Pablo Bustos
Autores
Fernando Peirano, Andrés Tavosnanska, Evelin Goldstein, Adhemar S. Mineiro
Alexis Guardia Basso, Fernando Lorenzo
Fundación Chile 21
Fundación Líber Seregni
Fundaçao Perseu Abramo
CEPES