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LA ARGENTINA Y EL BRASIL: CÓMO FUNCIONAN LAS REGLAS FISCALES Cristina Thedim Brandt1 Buenos Aires, julio de 2005 Economista, recibida en la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro, PUC-RJ, hizo su Maestría en Economía en la London School of Economics and Political Science, actualmente es Consultora Legislativa del Senado Federal de Brasil. Este trabajo es resultado de una comisión del Senado de Brasil para la realización de un programa de capacitación de tres meses en la Universidad de San Andrés de Buenos Aires. 1 PLAN DE TRABAJO INTRODUCCIÓN PROCESO DE ENDEUDAMIENTO EN EL BRASIL DESDE LOS 80 LA CONSTITUCIÓN DE 1988 Y LOS CAMBIOS EN EL MODELO FEDERATIVO EL ÉXITO DEL PLAN DE ESTABILIZACIÓN EL AGRAVAMIENTO DE LA CRISIS EN LOS 90 Y LA APROBACIÓN DE LA LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL EN EL BRASIL Y SUS PRINCIPALES DISPOSICIONES LOS PROBLEMAS FISCALES DE LA ARGENTINA EN LOS 90 LA EFICACIA DE LAS REGLAS FISCALES RECIENTES EN LA ARGENTINA Y EL BRASIL QUÉ FACTORES CONTRIBUYEN PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LA LRF EN EL BRASIL PROCESO DE ENDEUDAMIENTO EN EL BRASIL A PARTIR DE LOS 80 DÉCADA DEL 70 CRECIMIENTO DE LA ECONOMÍA MUNDIAL Y LIQUIDEZ INTERNACIONAL RÉGIMEN MILITAR EN EL BRASIL CENTRALIZACIÓN DEL PROCESO POLÍTICO Y ECONÓMICO MODELO DE DESARROLLO ECONÓMICO BASADO EN PRÉSTAMOS EXTERNOS Y REALIZACIÓN DE GRANDES OBRAS DE INFRAESTRUCTURA CAMBIOS DEL ESCENARIO INTERNACIONAL EN LOS 80 CRISIS DEL PETRÓLEO RECESIÓN ECONÓMICA NIVELES RÉCORD DE LA TASA DE INTERÉS TARDAN LAS REACCIONES CONTRA CÍCLICAS “EUFORIA POR EL REGRESO A LA DEMOCRACIA”: UNA CONSTITUCIÓN GENEROSA AUMENTO DE LA DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO EXPLOSIÓN DE LA INFLACIÓN AUMENTO DE LOS GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL Y SUBNACIONALES EL GOBIERNO CENTRAL PASA DE UN SUPERÁVIT DE 6% DEL PBI EN 1970 A UN DÉFICIT DE 2% DEL PBI EN 1989. EN 1986 Y 1988: DOS PLANES DE ESTABILIZACIÓN FRACASADOS. LA NUEVA CONSTITUCIÓN DE 1988 Y LOS CAMBIOS EN EL MODELO FEDERATIVO ASAMBLEA CONSTITUYENTE: CONSULTA GENERAL A LA SOCIEDAD PREDOMINIO DE LA IDEA DE DEBILITAR POLÍTICAMENTE AL GOBIERNO CENTRAL Y AMPLIAR EL PODER DE LOS ENTES SUBNACIONALES CONSTITUCIÓN CIUDADANA AMPLIACIÓN DE DERECHOS CIVILES RESCATE DE LA DEUDA SOCIAL DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA, ADMINISTRATIVA Y FISCAL: MÁS AUTONOMÍA PARA LOS ESTADOS. LAS MUNICIPALIDADES PASAN A CONSTITUIR ENTES FEDERATIVOS CON AUTONOMÍA POLÍTICA, ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA. CAMBIO DE DISTRIBUCIÓN DE INGRESOS Y ATRIBUCIONES A LOS ENTES FEDERATIVOS NUEVO FEDERALISMO GRAN DESCENTRALIZACIÓN FISCAL: COMPETENCIA EXCLUSIVA DE RECAUDACIÓN PARA LOS ENTES SUBNACIONALES AUMENTO DE LA COPARTICIPACIÓN DE ESTADOS Y MUNICIPALIDADES EN LA RECAUDACIÓN DE COMPETENCIA DEL GOBIERNO CENTRAL ALGUNAS REGLAS POSITIVAS PARA LA GESTIÓN FISCAL NUEVO PROCESO PRESUPUESTARIO MEJOR ESTRUCTURADO, CON MÁS DISCIPLINA Y TRANSPARENCIA PREVISIÓN DE UNA LEY DE FINANZAS ÉXITO DEL PLAN DE ESTABILIZACIÓN Y AGRAVAMIENTO DE LA CRISIS FISCAL EN LOS 90 ELECCIÓN DE FERNANDO COLLOR NUEVO PLAN DE ESTABILIZACIÓN FRACASADO CRISIS POLÍTICA Y RENUNCIA DEL PRESIDENTE GASTOS DEL SECTOR PÚBLICO CRECEN 1993 NUEVO ACUERDO DE LAS DEUDAS DE ESTADOS Y MUNICIPALIDADES (CONDICIONES DE ENCARGOS Y PLAZOS MÁS FAVORABLES QUE LAS NEGOCIACIONES ANTERIORES) TASAS DE INFLACIÓN DE EXPLOSIVAS DESDE 1863% EN 1989 HASTA 2489% EN 1993 1993 NUEVO PLAN DE ESTABILIZACIÓN EFECTO DE LA CAÍDA DE LA INFLACIÓN SOBRE LA SITUACIÓN FISCAL DE LOS ESTADOS ELECCIÓN DE CARDOSO (1994) ÉXITO DEL PLAN DE ESTABILIZACIÓN Y AGRAVAMIENTO DE LA CRISIS CONSOLIDACIÓN DEL PLAN REAL PERSISTENTE AUMENTO DE LA DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO LEY CAMATA: LIMITES PARA GASTOS DESTINADOS A SUELDOS DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS (1995) NUEVAS RENEGOCIACIONES DE DEUDAS DE LOS ENTES SUBNACIONALES: (1995 Y 1997) - PACTO DE 97 INCLUYE COMPROMISOS FISCALES REFORMAS CONSTITUCIONALES: SECTOR BANCARIO Y reducción de GASTOS FEDERALES LAS TASAS DE INTERÉS EN LA DÉCADA IMPACTO DE LAS CRISIS EN ASIA Y RUSIA LA CRISIS CAMBIARIA DE 1999 PROMULGACIÓN DE LA LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL (2000) LA APROBACION DE LA LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL(LRF) CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO DE ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DE LA DE LA LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL (LEY 101, DE 4 DE 2000) PRINCIPALES DISPOSICIONES: SOBRE EL PROCESO PRESUPUESTARIO: RESTRICCIONES A GASTOS, ANEXO DE METAS FISCALES Y COMPATIBILIDAD CON LAS METAS LIMITES PARA GASTOS de PERSONAL EN LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO PROHIBICIÓN DE GASTOS PREELECTORALES LÍMITES DEL ENDEUDAMIENTO RESTRICCIONES A INCENTIVOS TRIBUTARIOS DE LOS entes SUBNACIONALES PLAZOS DE AJUSTE PUNICIONES LEGALES LAS CRÍTICAS A LA LRF CUMPLIMIENTO HASTA 2005 PAPEL DEL SENADO EN EL CONTROL DEL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO LOS PROBLEMAS FISCALES DE LA ARGENTINA EN LOS 90 MUCHAS CARACTERÍSTICAS SIMILARES AL BRASIL FINAL DE LOS 80 MARCADOS POR BAJO PROMEDIO DE CRECIMIENTO, TASAS EXPLOSIVAS DE INFLACIÓN, ECONOMÍA CERRADA Y CRISIS FISCALES LOS GOBIERNOS NO ATACAN EL PROBLEMA SINO QUE, POR CUESTIONES POLÍTICAS, PREFIEREN RENEGOCIAR LAS DEUDAS CON LOS ENTES SUBNACIONALES (OPERACIONES DE BAIL OUT, TOMMASI), Y POR INTERMEDIO DE EMISIÓN DE TÍTULOS U OTRAS MANIOBRAS, CAMUFLAR EL DESEQUILIBRIO FISCAL HECHOS DE LOS 90 EN LA ARGENTINA REFORMAS EXITOSAS EN EL INICIO DE LOS 90, CON LA ADMINISTRACIÓN DE MENEM ESTABILIDAD DE LA MONEDA BAJO EL SISTEMA DE CONVERTIBILIDAD, PROGRAMA DE PRIVATIZACIÓN, CAMBIO EN LA ESTRUCTURA DE IMPUESTOS BENEFICIANDO A LAS PROVINCIAS. LOS PACTOS FISCALES DE 1992 Y 1993 LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE LOS 90 Y REGLAS PARA LA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIÓN (LEY CONVENIO) LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL EN 1999 DETERIORO DE LA SITUACIÓN FISCAL A FINES DE LOS 90 EL PAPEL DEL FMI EN LA CRISIS DE LA ARGENTINA PRINCIPALES FUENTES BIBLIOGRÁFICAS TOMMASI, MARIANO, Federalism in Argentina and the Reforms of the 1990s (2002) BRAUN, MIGUEL Y TOMMASI, MARIANO, Fiscal Rules for Subnational Governments (2002) RODRÍGUEZ, JESÚS, El papel del Fondo Monetario en la Crisis de la Argentina (2004). EFICACIA DE LAS REGLAS FISCALES Y LAS ESPECIFICIDADES DEL BRASIL Y LA ARGENTINA LA LITERATURA SOBRE LOS DESEQUILIBRIOS FISCALES Y LA EFICACIA DE LAS REGLAS PRESENTA ALGUNOS PUNTOS DE CONSENSO PERO ES POCO CONCLUYENTE SOBRE LA EFICACIA DE LAS REGLAS PARA SOLUCIONAR DESEQUILIBRIOS CRÓNICOS. AUTORES MÁS ESCÉPTICOS; LAS REGLAS FISCALES NO SON NECESARIAS NI SUFICIENTES. (ALESINA, A.& T. PEROTTI ,1996) LO NECESARIO ES COMBATIR LOS FACTORES QUE LLEVAN A UN COMPORTAMIENTO NO COOPERATIVO; LAS REGLAS FUNCIONAM SI PUEDEN SER RESPETADAS SIN PUNICIONES. ( TOMMASI, M.,2002.) LAS REGLAS PUEDEN AYUDAR A COORDINAR LOS INCENTIVOS PARA UN EQUILIBRIO COOPERATIVO; INFLUENCIA POSITIVA DE OTRAS VARIABLES COMO LAS REGLAS FISCALES DEL SISTEMA TRIBUTARIO. (DRAZEN A.,2001). HAY SITUACIONES EN QUE LAS REGLAS FISCALES CONTRIBUYEN PARA EL COMPROMISO; BAJO CIERTAS CONDICIONES PUEDEN FUNCIONAR, COMO POR EJEMPLO SI LAS REGLAS SON DIFÍCILES DE CAMBIAR. (MILESI-FERRETI, G.M., 2000) KOPITS CITA CONDICIONES PARA QUE LAS REGLAS SEAN EFECTIVAS.(KOPITS, G.,2001) BAJO REGLAS FUERTES O BLANDAS SE PUEDEN ALCANZAR DISTINTOS RESULTADOS (INMAN, R.P.,1996) CONSENSO QUE, DADA LA COMPLEJIDAD Y EL GRAN NÚMERO DE VARIABLES PARA DESCRIBIR DISTINTAS ESTRUCTURAS FISCALES, LOS MODELOS ECONOMÉTRICOS SIMPLIFICADOS NO SON ÚTILES PARA ACLARAR QUÉ FACTORES SON LOS DETERMINANTES DE RESULTADOS FISCALES. EN EL CASO DE LA ARGENTINA, LAS SIGUIENTES CARACTERÍSTICAS SON LAS PRINCIPALES CAUSAS DE UN COMPORTAMIENTO NO COOPERATIVO A RAÍZ DE LA INDISCIPLINA FISCAL: (TOMMASI.M.,2002) EL SISTEMA POLÍTICO, QUE INCENTIVA GASTOS EXCESIVOS BAJO ESTÍMULOS ELECTORALES. EL MODELO FEDERATIVO CENTRALIZADOR DE RECURSOS Y DESEQUILIBRADO VERTICALMENTE EN LA REPARTICIÓN DE INGRESOS/ OBLIGACIONES QUE ESTABLECE DISTORSIÓN EN LAS RELACIONES INTRAGUBERNAMENTALES EL EXCESIVO PODER DE LOS GOBERNADORES Y LA DEBILIDAD DEL LEGISLATIVO. EN EL BRASIL LAS DISTORSIONES EN LOS SISTEMAS POLÍTICO ELECTORAL Y TRIBUTARIO ESTÁN PRESENTES TAMBIÉN EN LA RAÍZ DE LOS DESEQUILIBRIOS FISCALES CRÓNICOS (MENDES, M.,1999) ESTÍMULOS POLÍTICO-ELECTORALES A UN COMPORTAMIENTO INDIVIDUALISTA E IRRESPONSABILIDAD FISCAL EXCESO DE AUTONOMÍA DE LOS ENTES SUBNACIONALES DESEQUILIBRIO EN LA DIVISIÓN DE ATRIBUCIONES Y EN LA COPARTICIPACIÓN INEFICIENCIAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO RELACIÓN INTRAGUBERNAMENTAL : LA DEPENDENCIA DE LOS ENTES SUBNACIONALES; EL GOBIERNO CENTRAL RESCATA LAS INSOLVENCIAS FISCALES DE ESTADOS Y MUNICIPALIDADES A CAMBIO DE APOYO A PROYECTOS DE SU INTERÉS FACTORES QUE CONTRIBUYEN PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LA LRF HASTA EL MOMENTO UNA SUCESIÓN DE REGLAS FISCALES CREADAS A LO LARGO DE LOS 90 REGLAS FISCALES CONSTITUCIONAL IZADAS APARATO INSTITUCIONAL PARA CONTROL DEL CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS E IMPORTANCIA DE UNA BUROCRACIA ESTABLE EQUILIBRIO FISCAL COMO TEMA MEDIÁTICO CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS EN LOS DOS ÚLTIMOS PERIODOS PRE ELECTORALES REGLAS FISCALES QUE DISMINUYERAN LA CAPACIDAD DE INFLUENCIA EXPANSIVA DE LOS PARLAMENTARIOS EN EL PRESUPUESTO PUNICIONES PENALES EN LA LFR