Download audiencia inicial - Contraloría General de la República

R.S.L. Nº 55-99
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.
San José, a las once horas del
veintidós de febrero mil novecientos noventa y nueve.------------------------------------------------Recurso de apelación interpuesto por Alfredo Gallegos Gurdián, representante de CIS
BIO INTERNATIONAL de Francia, en contra del acto de adjudicación del ITEM Nº 1, de
la CONTRATACION DIRECTA Nº 98-409, promovida la CAJA COSTARRICENSE DE
SEGURO SOCIAL, para
la ADQUISICION DE DOS EQUIPOS DE TELETERAPIA,
recaído a favor THERATRONICS INTERNATIONAL EN SALUD, S.A., representada por
O. FISCHEL R. Y CIA., S.A.----------------------------------------------------------------------------------
RESULTANDO
I.-
El señor Alfredo Gallegos Gurdián en representación de la firma CIS BIO
INTERNATIONAL de Francia, presentó recurso de apelación en contra del referido acto
de adjudicación y, en lo que interesa, alegó: 1) CUMPLIMENTO CON EL COMPROMISO
DE CAPACITACION:
Conforme al estudio técnico, su oferta fue excluida por
considerarse que incumple el apartado 3), del capítulo 3), relativo a capacitación. Alega
que la cláusula 3) permitía que la capacitación se brindara en el sitio de instalación y
aduce que su representada indicó que los cursos de mantenimiento se impartirían
localmente, al mismo tiempo que la instalación de los equipos, lo que permitiría tener un
conocimiento perfecto de las partes internas. De ese modo, señalan que no incumplen
con ningún requisito o condición de carácter obligatorio, por lo que su oferta no debió ser
excluida. Aceptan que el apartado 3.1.2. dispone que la sede del curso de mantenimiento
sea la fábrica, pero también es cierto que la cláusula 3 permite que lo sea en el sitio de
instalación, como fue cotizado. Alega que CIS BIO INTERNATIONAL es el fabricante del
equipo y, por lo tanto, la única capacitada para establecer la mejor forma en que los
técnicos pueden ser entrenados en el mantenimiento de esos equipos.
Aduce que
tampoco se considera que su representada ofreció: a) una beca, durante tres meses para
un ingeniero biomédico o un técnico biomédico para aprender el mantenimiento de los
equipos en Francia, b) coordinar el intercambio de un físico de SOLCA (Ecuador) con un
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físico de Costa Rica y c) garantizar cuatro desplazamientos con alojamiento (una semana)
a los talleres del Grupo Latino Americano de Curieterapia, para físicos, médicos, técnicos
o personal administrativo.
2) PRECIO COTIZADO: Señala que su oferta no sólo es
válida sino que es la más barata, por cuanto tiene una diferencia con respecto a la
adjudicada de $230.810,00. Aduce que esta Contraloría General ha señalado que para
adjudicar desestimando el precio se requiere de un examen valorativo y comparativo de
ofertas que dé como resultado un juicio absolutamente bien fundado respecto a las
ventajas de una oferta de mayor costo. Señala que en este caso, la única razón que se
dio para adjudicar a Theratronincs es que cumplía con los requerimientos del cartel, lo
cual, estiman, no es cierto.
También, alega que la Administración
invocó dos
circunstancias para fundamentar su recomendación de adjudicación: a) que la oferta
escogida ofrece dos años de garantía de funcionamiento, b) que la oferta elegida ofrece
equipos de la misma marca de los que van a ser sustituidos, lo cual facilita
supuestamente la desinstalación y la instalación de las nuevas unidades.
Sobre el
particular aclara que esas argumentaciones no son de recibo por cuanto: a) En este tipo
de concursos, los oferentes deben ajustar sus propuestas a los requisitos y condiciones
que establece el cartel, bajo pena de quedar excluidos y en el aparte de 3.4. y 3.5. de la
cláusula 3) relativa a “Calidad y Garantía de Funcionamiento sobre los Equipos e
Instalaciones”, el pliego requirió una garantía por un período mínimo de un año a partir de
la puesta en operación. Aducen que así lo ofreció CIS Bio International y su oferta es
válida. Si otro participante ofreció un plazo mayor, ello no debe considerarse como una
ventaja adicional en la evaluación, porque ello haría ilusorio este procedimiento. Esas
ventajas no pueden ser decisivas para inclinar la adjudicación, por cuanto no fueron
advertidas en el cartel y, en consecuencia, no podrían justificar de igual forma, una
diferencia considerable de precio. Por lo anterior, solicitan se declare con lugar el recurso
de apelación y se anule el acto de adjudicación recurrido.-------------------------------------------II.- Mediante auto de las 15:30 horas del 18 de diciembre de 1998, este Despacho confirió
audiencia inicial a la Caja Costarricense de Seguro Social y a la firma adjudicataria,
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con el objeto de que se refirieran a las alegaciones de la apelante y para que ofrecieran o
aportaran las pruebas que estimaran oportunas.-------------------------------------------------------III.- La Caja Costarricense de Seguro Social contestó la audiencia en el plazo conferido
y, en lo que interesa, alegó:
1) Capacitación:
El cartel requirió los cursos de
capacitación, a folios 206, 217 y 218 G, tanto en los capítulos 2 y 3. Dado que cada uno
de los ítemes tiene condiciones y requerimientos diferentes, se va de lo genérico a lo
específico, ya que al ser diferentes tanto las condiciones de capacitación como de
instalación y pruebas de aceptación, no pueden ser iguales para los tres renglones
solicitados. Además, como se observa a folios 217 y 218 G, la capacitación puede incluir
curso de manejo (operación), curso de mantenimiento y curso de especialista, por lo que
se debía especificar para cada renglón lo que la Caja requería. En el caso bajo examen,
para el ítem Nº1 referido a unidades de teleterapia, el cartel solicitó curso de operación y
curso de mantenimiento. Para el renglón Nº2, de equipos de simulación, el cartel requirió
curso de operación y curso de mantenimiento y para el ítem Nº3, de sistemas de
planeación de tratamientos, el cartel solicitó curso de operación, curso de mantenimiento
y curso de especialista. Asimismo, señala que la variación de los cursos varía para cada
ítem: para los de mantenimiento sólo se piden en fábrica los de los renglones 1 y 2, no
así para el Nº3. En cuanto al momento para impartir el curso de mantenimiento, sólo en el
caso en ítem Nº3 se permite que se desarrolle con posterioridad a la instalación de los
sistemas; en el caso de los otros renglones, se solicitó antes de su instalación.
Finalmente, se pide curso adicional (Curso Especialista) únicamente para el renglón Nº3.
Por ende, estiman que lo indicado en el apartado 3), de Capacitación del Capítulo 2), del
folio 206 G, es general. En él no se habla de ningún ítem particular ni de curso de
operación, mantenimiento o especialista y aducen que si el apelante encontraba que este
aparte contenía contradicciones debió solicitar oportunamente las aclaraciones o
modificaciones que estimara pertinentes.
De esa forma, entienden que el cartel fue
aceptado por los posibles oferentes. Alegan que la indebida interpretación del pliego por
parte de la recurrente fue parcial porque ofrece el curso de mantenimiento para tres
personas (según lo solicitado en el punto 3.1.2., del capítulo 3), no para diez máximo,
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como se menciona en el párrafo del capítulo 3, de capacitación que invoca en su favor el
recurrente. Señalan que durante el período de valoración de ofertas recibidas para el
ítem Nº1, se pidió aclaración a la apelante mediante el oficio NºEQV 334-98, visible a
folios 41 y 42 D, con respecto a los cursos de mantenimiento, con el propósito de
determinar la elegibilidad de su oferta ya que era del interés de la Administración
determinar si cotizaba la capacitación en fábrica.
La aclaración fue respondida
reafirmando lo señalado en su plica, en el sentido de que la capacitación en
mantenimiento iba a realizarse en el país (ver folio 91 D). Sin embargo, en su respuesta el
apelante ratificó su incumplimiento básico y sustancial al cartel y, por lo tanto, la
Administración procedió a excluirla. La Administración tampoco acepta que corresponda
al oferente, como fabricante del equipo, determinar en qué forma los técnicos de la Caja
Costarricense de Seguro Social deban ser entrenados. Manifiesta que es ella la que
conoce los requerimientos de su personal y, por tanto, la responsable de establecer si se
requiere o no la capacitación y de qué forma se quiere.
Por tanto, no es el oferente el
que define esa información. Alegan que en todos los casos, pero muy particularmente en
el que nos ocupa, debido a la trascendencia de los equipos de teleterapia usados en el
tratamiento del cáncer, es fundamental asegurarse que el personal de mantenimiento que
va a tener bajo su responsabilidad el equipo, reciba la capacitación en fábrica y reciba el
apoyo, asesoría e infraestructura del departamento de servicio que dispone el fabricante
en sus instalaciones, lo que es muy diferente al curso que pueda impartir el personal
destinado por el oferente para la instalación de los equipos en el país. En lo que hace a
los ofrecimientos adicionales, sí se revisaron pero son opciones que no se pueden valorar
al comparar las ofertas, ya que son condiciones diferentes a lo que solicitó el cartel y de lo
que fue conocido por todos los oferentes y su consideración colocaría a los demás
oferentes en desigualdad de condiciones.
Lo ofrecido en forma adicional podría ser
tomado en cuenta sólo después de una adjudicación en firme, no para la comparación de
las ofertas o para subsanar un incumplimiento sustancial.
Aducen que la oferta de CIS
Bio no incumple el pliego por haber ofrecido el curso de mantenimiento al mismo tiempo
que se estaba haciendo la instalación de los equipos; eso es totalmente incorrecto ya que
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para el ítem en cuestión el cartel estableció claramente: “3.1.2. Curso de mantenimiento:
A impartirse antes de que se inicien las labores de desmontaje e instalación de las
unidades y cumpliendo como mínimo con las siguientes condiciones...” Señalan que lo
propuesto por la apelante es a todas luces inadecuado, ya que el personal que se dedica
a instalar los equipos debe cumplir con un programa de instalación en función del tiempo,
lo que no le permitiría realizar un curso de manera formal y debidamente estructurado, ya
que el principal objetivo y prioridad de la adjudicataria, en ese momento, será instalar los
equipos en el tiempo establecido en su oferta. Asimismo, alegan que es contradictorio
que el curso de mantenimiento debe hacerse al mismo tiempo que los equipos se están
instalando –para que los técnicos tengan conocimiento perfecto de las partes internas de
esos equipos- (destacado no es del texto), pues como afirmaron, el personal encargado
de la instalación tendrá como misión instalar el equipo y todos sus componentes en el
tiempo máximo permisible, por lo que es poco probable e ilusorio pretender que durante la
instalación los funcionarios designados por la Caja para recibir dicho curso, vayan a tener
acceso y conocimiento a la mayoría de componentes del equipo y a su mantenimiento,
condición que sí se puede cumplir cuando el curso se realiza en fábrica y se tiene la
oportunidad de observar y estudiar los componentes del equipo, sea en línea de
producción o en otras instancias de la fábrica. Además, alegan que el tiempo invertido es
dedicado a formación, no así en el caso de hacerlo durante la instalación.
2) Precio:
Alegan que es totalmente incorrecto el razonamiento expuesto por la apelante, por cuanto
el precio no es ni puede ser la única razón para adjudicar una oferta. Estiman que el
capítulo de evaluación de las ofertas establece de manera expresa los factores que serán
considerados (precio, respaldo técnico, garantía, etc.) para cada ítem; su grado de
incidencia y el método que se empleará para valorar y comparar las ofertas, en relación
con cada factor. En relación con la mayor garantía de funcionamiento de la adjudicataria,
que se mencionó como ventaja adicional, ciertamente lo es y así se refleja en el sistema
de evaluación al ponderarse ese factor con un 15% a este rubro. La razón fundamental
para recomendar la oferta de Theratronics es que es la única que cumple con los
requerimientos del cartel, como se afirma en la recomendación visible a folio 13 A. Lo
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demás son ventajas adicionales destacadas. Por otra parte, tampoco la razón para no
considerar la oferta de la recurrente ha sido el hecho de ofrecer sólo un año de garantía
de funcionamiento. Luego de explicar el procedimiento interno aplicado para la selección y
valoración de las ofertas presentadas indica que en el caso que nos ocupa se presentaron
sólo dos ofertas, de las cuales una, la de la recurrente, no cumplió un aspecto detectado
como sustancial y crítico para los intereses de la institución, como ya fue indicado, motivo
por el cual solicitan el rechazo del recurso en todos sus extremos.-------------------------------IV.- La firma O. FISCHEL R. Y CIA., S.A., en representación de THERATRONICS
INTERNATIONAL LIMITED de Canadá, contestó la audiencia inicial y, en lo que interesa,
alegó: 1) La firma apelante carece de razón para apelar: a) La apelante incumple
con los requisitos del pliego de condiciones: El ordenamiento exige el sometimiento
del oferente el cartel y, en el caso bajo examen, el cartel fue claro en cuanto a las
condiciones y requisitos exigidos por la Administración para los cursos de capacitación.
El capítulo 3, apartado 3 (páginas 24 y 25) es el que dispone lo relativo al punto. Alega
que la apelante pretende confundir, en su propio beneficio, el curso de operación con el
curso de mantenimiento. Una cosa es el curso de operación, el cual necesariamente
debe impartirse cuando los equipos ya estén instalados en el sitio, ya que sus operadores
deben conocer los procedimientos de encendido, apagado, controles de seguridad,
cuidados de limpieza, indicadores de control, etc. y, es por ello que la Administración
consignó en el cartel que la capacitación se podía hacer en un solo lugar o en cada sitio
de instalación y, otra muy distinta, es el curso de mantenimiento, al cual se hace
referencia en el punto 3.1.2. En ese caso, el cartel exige, en forma expresa, clara y
contundente que el lugar en el cual debe llevarse a cabo el curso es en la sede o la
fábrica. Ese curso debe ser impartido para tres personas por ítem durante un mínimo de
40 horas hábiles y debe ser especialmente diseñado para aquéllos ingenieros o técnicos
de mantenimiento que se encargarán de prestar el mantenimiento preventivo y correctivo
de las unidades de cobalto que se van a instalar. Argumenta que razones de seguridad
y protección radiológica (destacado del original) que, aparentemente no conoce el
apelante, exigen que ese curso de mantenimiento se efectúe en la fábrica, pues allí se
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podrá manipular (armar, desarmar, etc.) esas unidades sin la pastilla de cobalto integrada,
con el fin de evitar poner en peligro la vida y salud de las personas y manifiestan que no
entienden cómo la apelante se atreve a ofrecer ese curso con las unidades ya instaladas
y en uso, pues ello conlleva un grave riesgo radiológico para el personal involucrado.
Asimismo señalan que no se está impartiendo un curso cualquiera: se trata de un curso
altamente costoso ya que, además de los técnicos de la institución, debe involucrarse
también a uno o dos técnicos del taller de mantenimiento del representante responsable
de brindar los servicios de mantenimiento preventivo y correctivo. De ese modo, aduce
que razones como esas son las que hacen que la oferta de la apelante contenga un
precio menor al suyo y resulta paradójico que, por un lado, alegue menor precio y, por
otro, pretenda justificar los incumplimientos que tienen un efecto directo sobre ese precio.
Con base en lo anterior, estiman que la actuación de la Caja Costarricense de Seguro
Social está ajustada a derecho y además, estiman que el cartel no puede ahora ser
manipulado o interpretado a conveniencia de los oferentes. Si por alguna razón la firma
apelante no compartía determinado clausulado debió de utilizar los mecanismos jurídicos
que la ley le otorga para objetarlo. Sin embargo, esa objeción no fue planteada y es una
falta de seriedad que en esta etapa del concurso y conociendo la urgencia que la
institución tiene de estos equipos, que se pretenda truncar este procedimiento que ya
tiene muchos meses en trámite, bajo el argumento de que “debe respetarse y prevalecer
el criterio del oferente”.
2) Otros incumplimientos que ostenta la firma apelante no
señalados por la Administración pero igualmente descalificantes:
Aduce que la
Caja Costarricense de Seguro Social sólo señaló el defecto a que se refiere el punto
anterior. No obstante, la oferta de la apelante incumple los siguientes aspectos: a) El
punto 2), del capítulo 2), del cartel, por cuanto la plica no guardó ningún orden con
respecto al cartel. Por el contrario, presentaron una serie de folletos y hojas sueltas, que
no seguían el orden estipulado en el cartel. b)
No garantizan que haya cambio de
especificaciones en el futuro y condicionan la oferta. c) No certifican que sus equipos se
puedan vender en el país de origen. d) No presentan cronograma de desinstalación,
acondicionamiento de bunkers, instalación, qué debe ser traslapado en el hospital para no
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detener los servicios. e) No indican en forma clara el método de desinstalación de los
equipos, la re-exportación del material contaminado y cual es el costo de éste.
f) No
presentan el Permiso Sanitario de Funcionamiento del Ministerio de Salud, ni tampoco la
licencia que emite la Comisión de Energía Atómica de Costa Rica, las cuales deben estar
al día y son las que permiten manipular, transportar, instalar, dar mantenimiento, etc., a
las unidades de teleterapia que emplean fuentes de Cobalto 60.
3) La apelante no
sólo incumple con una gran cantidad de requisitos del cartel, sino que, además, el
equipo ofrecido está lejos de satisfacer las necesidades de la Caja Costarricense de
Seguro Social: a) Aducen que la unidad de cobalto ALCYON, actualmente instalada en
el Hospital San Juan de Dios y que tantos problemas ha traído a los pacientes, a la
institución y al país en general, es la misma ofrecida por la apelante, ahora con el nombre
de CIRUS. Si a la fecha no se han preocupado por brindarle atención y mantenimiento a
ese equipo, cuestionan a este Organo Contralor acerca de la seguridad de adjudicarle un
nuevo equipo con esos antecedentes.
b)
Las unidades francesas cotizadas por la
apelante no han cambiado su tecnología durante los últimos años. c) No han dado
soporte a su equipo y señalan que en la última emergencia en que se daño un “timer”, no
colaboraron con la institución para conseguir ese repuesto de suma urgencia.
d) Los
representantes no tiene taller de mantenimiento propio, sino que tienen que contratar los
servicios de terceros, con el consiguiente perjuicio en cuanto al profesionalismo y
conocimientos técnicos de su personal, lo cual no es controlado por su representante. 4)
Su oferta es la única que satisface las necesidades de los usuarios: En contraste
con el punto anterior, aduce que su oferta cumple con lo requerido en el pliego y es de
última tecnología, seguro y de alta calidad.
Alegan que, pese al cambio de dueño de la
empresa que originalmente vendió los equipos Theratron 80, ellos sí han continuado
dando soporte a la institución, en la consecusión de repuestos de máquinas que fueron
compradas hace aproximadamente 30 años. Asimismo, ponen de relieve el interés que
tuvieron en remitir un ingeniero nuclear de su empresa, sin costo, cuando se presentó la
emergencia de los sobre-irradiados, sin que se conociera cuáles equipos habían fallado,
el cual entregó un amplio informe y recomendaciones al Dr. Alvaro Salas, Presidente
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Ejecutivo de la entidad, por entonces. También destacan que su empresa ha brindado
apoyo en todo momento, para que los servicios de cobalto-terapia no tengan atraso y que
ha colobarado para que
las autoridades de Cuba estuvieran anuentes a que la
Administración pudiera contratar a dos radiofísicos que operen las unidades de los
Hospitales México y San Juan de Dios. Asimismo, alegan que tienen uno de los mejores
talleres de mantenimiento y servicio en el país, con técnicos capacitados.
También
señalan que los equipos Theratronics de Canadá son considerados como los fabricantes
número uno en el mundo y de las más avanzada tecnología y que ofrecen un completo de
acuerdo con la moderna tecnología de tratamiento del cáncer, como lo es: equipo de
simulación, planificadores computadorizados y unidad de cobalto. Destacan una serie de
ventajas técnicas que tienen los equipos Theratronics en relación con las unidades
cotizadas por la apelante, relacionadas con la seguridad de su manejo, su mayor
funcionalidad, versatilidad (posibilidad de rotación de la mesa de tratamientos) y la
precisión con la cual pueden practicarse los tratamientos a los pacientes que, en su
criterio, no reúne el equipo de la firma apelante. Entre esas ventajas que destaca la
adjudicatario que reúne su equipo señalan: “-La firma Theratronics ofrece el paquete
completo de acuerdo a la moderna tecnología del tratamiento del cáncer, como lo es:
equipo de simulación -planificadores computarizados -unidad de cobalto.
– Todas las
partes ofrecidas en las unidades Theratronics y sus cabezales son completamente
nuevas. –La capacidad de los cabezales Theratronics es de 250 cGymm (15.000 RHM),
mientras que la de los cabezales Alcyon/Cirus aunque nominalmente es de 12.000 RHM
tiene serias dificultades para suministrar fuentes superiores a 10.000 RHM. Es mucho
más seguro el cabezal Theratronics.
– El sistema neumático de manejo de la fuente en
Unidades Theratronics es lineal, por lo tanto más rápido y más seguro, el tiempo de salida
y entrada de la fuente es de 1.5 seg. Por su parte, el sistema Cirus/Alcyon utiliza un
motor de torque, un disparador electromagnético y un resorte de presión para rotar a la
fuente 180º desde su posición de radiación a no radiación, siendo su tiempo típico de 3
segundos; es un sistema lento e inseguro, agravado por una fuente de mayor tamaño. –
En el Theratron todos los movimientos del gantry (Giro), Colimador (X, Y y Giro) y
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Cabezal (Giro) son motorizados. En las unidades Cirus/Alcyon, todos los movimientos
del colimador son manuales con la consecuente sobreirradiación del operador y no tiene
giro del cabezal, limitando grandemente su funcionalidad.
–Con el Theratron 780E se
pueden realizar los siguientes tratamientos: Fijo (con el haz dirigido hacia el isocentro o
fuera de él), rotacional (radiación mientras gira n veces en cualquier sentido alrededor del
paciente), en arco (radiación en un arco predeterminado) y en salto (radiación en dos
arcos predeterminados que pueden ser opuestos o no y en cualquier sentido).
Las
unidades Cirus/Alcyon sólo pueden hacer tratamientos fijos hacia el isocentro y en arco
limitados; es mucho menos equipo y desactualizado.
–La fuga a través del cabezal en
posición de irradiación en el Theratron 780E es menor al 0.1% del haz directo y en el
Cirus/Alcyon es menor al 0.5%
-Theratronics está en capacidad de suministrar fuentes
de cobalto en 1.5 cm. y 2.0 cm. de diámetro, hasta 250 cGymm (250 Rrnm). Alcyon/Cirus
únicamente en 2.0 cm. Para disminuir la penumbra e incrementar la exactitud de los
tratamientos, es recomendable y exigible fuentes de menor diámetro. Theratronics ofrece
una fuente de 1.5 cm. y Alcyon/Cirus una de 2.0 cm.
–La mesa de tratamientos de
Theratronics tiene todos sus movimientos motorizados y a varias velocidades: rotación
isocéntrica, rotación del tablero, longitudinal transversal y vertical; la exactitud del
isocentro y de todos sus movimientos, no dependen de las irregularidades del piso. La
mesa de tratamientos del Cirus/Alcyon no tiene la rotación del tablero y todos sus
movimientos son MANUALES (incumplimiento de paso otra exigencia del cartel); además,
la exactitud del isocentro depende de las irregularidades del piso.”
5) Precio cotizado
corresponde a la calidad y condiciones del equipo ofrecido:
En relación con el
alegato de la firma recurrente, referido al menor precio cotizado, efectivamente admiten
que su oferta es de mayor precio. No obstante, alegan que esta Contraloría General ha
sostenido que, a tenor de nuestra legislación, el precio es un elemento que aunque
siempre primario no constituye el único factor definitivo y determinante para escoger
puesto que debe ser combinado con otros factores para una adecuada adjudicación.
Señala que la Caja Costarricense de Seguro Social ha ponderado el precio con otros
elementos, como lo son la calidad, la experiencia, el servicio, la garantía, los adelantos
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tecnológicos, etc., para determinar que es su oferta la que conviene a los intereses de la
Administración contra una oferta que fue descalificada por incumplir con los términos del
cartel. Finalmente, estiman que la diferencia de precio está más que justificada, cuando
están involucradas las vidas de las personas no se puede escatimar en calidad,
tecnología, seguridad, capacitación, mantenimiento, etc.
Por lo anterior, solicitan se
declare sin lugar el infundado recurso y se confirme el acto de adjudicación.------------------V.- Mediante auto de las 9:00 horas del 25 de enero de 1999, se confirió audiencia final a
las partes para que formularan sus conclusiones acerca del fondo de los aspectos
debatidos, las cuales fueron atendidas en el plazo conferido y cuyos escritos se
encuentran agregados al expediente de la apelación.
Asimismo, la Caja Costarricense
de Seguro Social mediante oficio EQV-085-99 de 17 de febrero de 1999, aporta otros
elementos que, en su criterio, motivan el acto de adjudicación a favor de Theratronics, así
como las inconveniencias de carácter técnico que se darían si la adquisición recayera a
favor de Cis Bio International. Finalmente, aduce la entidad licitante que aunque la oferta
de la apelante hubiera sido calificada, su puntaje no habría superado el de la
adjudicataria. ----------------------------------------------------------------------------------------------------VI.- En la tramitación del presente asunto se han observado las prescripciones de ley, y
CONSIDERANDO
I.- SOBRE HECHOS PROBADOS. Para la resolución del presente asunto, se tienen por
demostrados los siguientes hechos de interés:
1)
Que la Caja Costarricense de Seguro
Social promovió la Contratación Directa Nº98-409, con el objeto de adquirir varios equipos
de radioterapia, contratación que fue autorizada por este Despacho, en los términos de
nuestro oficio Nº4774 (DGCA-436-98) de 13 de mayo de 1998 (ver expediente
administrativo);
2)
Que en el procedimiento participaron, entre otras, las empresas CIS
BIO INTERNATIONAL de Francia representada por Alfredo Gallegos Gurdián y
THERATRONICS INTERNATIONAL EN SALUD, S.A., representada por O. FISCHEL R.
Y CIA., S.A. (ver expediente administrativo);
3)
Que la adjudicación del concurso, por la
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suma de $1.066.350,00 (un millón sesenta y seis mil trescientos cincuenta dólares) recayó
en cuanto al ítem Nº1, consistente en dos equipos de teleterapia, a favor de la oferta
presentada por THERATRONICS INTERNATIONAL EN SALUD, S.A., representada por
O. FISCHEL R. Y CIA., S.A.
noviembre de 1998);
“...Capítulo 2.
4)
(ver el Alcance Nº85-A a La Gaceta Nº230 del 26 de
Que en el cartel de licitación, en lo que interesa, se dispuso:
Condiciones Generales para la Adquisición de Equipos...6.
Capacitación. En todos los casos, la Institución se compromete a elegir el personal
idóneo para la capacitación.
Los cursos deben ser coordinados con el Programa
Equipamiento Institucional o la dependencia que éste formalmente designe./ Deberán
incluirse por separado cada uno de los siguientes cursos, en idioma español o traducción
simultánea, a realizarse preferiblemente en Costa Rica. 6.1. Curso de manejo: Tiene
como objetivo familiarizar al usuario directo en la forma de aplicación del equipo, las
aplicaciones básicas y/o especiales.
Debe impartirse preferiblemente inmediatamente
después que el equipo se instala... 6.2. Curso de mantenimiento: Tiene como objetivo
que el personal de la Institución adquiera los conocimientos básicos para la reparación,
así con la supervisión de las labores de mantenimiento del equipo. Por lo menos debe
incluir:
-Descripción de la aplicación del equipo.
–Descripción del mantenimiento
preventivo. –Descripción del diagrama de bloques. –Descripción del sistema eléctrico,
electrónico, neumático, ópticos u otros (según aplique en cada caso). –Seguimiento de
averías./ 6.3. Curso de especialista: Tiene como objetivo que el personal médico y
físico-médico de la Institución adquiera los conocimientos para la correcta aplicación de
los equipos.
Aplicación
Por lo menos debe incluir:
teórica
y
práctica
de
Descripción de la aplicación del equipo.
estos
ESPECIFICACIONES CLÍNICAS Y TÉCNICAS...
procedimientos...
CAPACITACIÓN.
CAPÍTULO
3.
Salvo que se
indique lo contrario, las condiciones que siguen son aplicables a los ítems 1, 2, y 3
prevalecerán en lo que aplique sobre lo establecido en el capítulo 2 anterior./ El
proveedor deberá impartir los siguientes cursos. Todos los costos que generen estos
cursos deberán ser asumidos por el oferente, los cuales pueden ser cotizados por
separado del costo del equipo, si se considera necesario (transportes, alojamiento, per
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diem, materiales impresos o en video, etc.) / El oferente podrá cotizar por separado
otro curso de capacitación que considere importantes para los usuarios siendo potestad
de la Administración el adjudicarlos o no./
Los cursos de capacitación deberán
coordinarse con el Programa Equipamiento Institucional o con quien éste formalmente
designe./ La capacitación solicitada se puede ofrecer para todos los participantes en un
solo lugar, en grupos de 10 personas máximo o, en su defecto, en cada sitio de
instalación. Todos los recursos necesarios para esta capacitación deberán ser aportados
por el Proveedor. En la oferta se debe incluir, el contenido, cronograma de los cursos así
como el material que se suministrará a los participantes (todos los materiales de
instrucción y capacitación deben ser escritos en español, inglés o traducción oficial
al español), esto aplica para todos los cursos a impartir. 3.1. ITEM Nº1....3.1.2. CURSO
DE MANTENIMIENTO A impartirse antes de que se inicien las labores de desmontaje e
instalación de las unidades y, cumpliendo como mínimo las siguientes condiciones:
IDIOMA: Español o traducción simultánea. SEDE: Fábrica INSTRUCTOR (A) DEL
CURSO:
Especialista de fábrica debidamente capacitado para impartir instrucción.
NUMERO DE PARTICIPANTES: 3 personas por ítem.... ITEM Nº2 ...3.2.2. CURSO DE
MANTENIMIENTO: A impartirse antes de que se inicien las labores instalación de los
equipos y, cumpliendo como mínimo las siguientes condiciones: IDIOMA: Español o
traducción simultánea. SEDE: Fábrica. INSTRUCTOR(A) DEL CURSO: Especialista
de
fábrica
debidamente
capacitado
para
impartir
instrucción.
NUMERO
DE
PARTICIPANTES: 2 personas por ítem... ITEM Nº3 ...CURSO DE MANTENIMIENTO: A
impartirse a más tardar dentro de los noventa (90) días naturales después de la puesta en
funcionamiento del equipo con las siguientes condiciones: IDIOMA: Español o traducción
simultánea. INSTRUCTOR(A) DEL CURSO: Especialista de fábrica capacitado para
impartir instrucción. NUMERO DE PARTICIPANTES: 3 personas por equipo (no por
ítem)... DESCRIPCION Y ESPECIFICACIONES DE LA UNIDAD DE TELETERAPIA.
Item Nº1 Equipo de Teleterapia. Cantidad 2 (dos). La unidad de Teleterapia debe ser
de montaje isocéntrico, con modos de tratamiento fijo, rotatorio, con velocidad de
rotación del brazo, automáticamente calculada y establecida por el sistema de
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control, para cada tratamiento cinético. La unidad debe ser controlada por sistemas
microprocesados. / Debe cumplir con todas las normas internacionales de
seguridad y protección radiológica, cumplir con las especificaciones técnicas y
como mínimo incluir los siguientes componentes y accesorios... EQUIPO DE
SIMULACION Item Nº2: Equipo de simulación. Cantidad: 1 (uno) El equipo de
simulación debe tener la capacidad de reproducir los movimientos de cualquier
unidad de Teleterapia para simular el haz de tratamiento por medio de una imagen
radiográfica o fluoroscópica.
Debe permitir además, determinar, documentar y
externamente delinear el área que será tratada. También podrá ser utilizado para la
verificación de implantes en braquiterapia./ Estar capacitado para localizar tumores
y duplicar con exactitud la posición del paciente para tratamiento radioterapéutico...
SISTEMA DE PLANEACION DE TRATAMIENTOS Item Nº3: Sistema de planeación
de tratamientos.
Cantidad: 2 (dos)
Sistema de Planeación de Tratamientos de
Radioterapia para el cálculo de la distribución de dosis de radiación con pacientes
para tratamiento externo e implantes intracavitarios o intersticiales de fuentes de
radiación (braquiterapia).
Además debe permitir el cálculo de las Unidades de
Monitor (tiempo de tratamiento).
(Ver folios 189, 194, 200, 202, 203, 205, 206, 217 y
218 G, del expediente administrativo).
5) Que mediante oficio NºEQV-334-98 de 25 de
agosto de 1998, la Unidad de Equipamiento Institucional solicitó aclaración al
representante de CIS BIO INTERNATIONAL, que debía venir suscrita por el principal, que
en lo que interesa indicó: “Con el propósito de continuar con el análisis correspondiente,
requerimos de su representada, las siguientes aclaraciones. Aplica a los tres ítemes:
1. De lo expresado en la oferta de su representada en el apartado “CRONOGRAMA DE
LOS CURSOS”, entendemos que los cursos de mantenimiento para los tres ítemes se
darán en Costa Rica durante la instalación, indicar si nuestra apreciación es correcta....”
(ver folio 42-D, del expediente administrativo).
6)
Que mediante oficio fechado el 27 de
agosto de 1998, recibido en la Administración el 02 de setiembre de ese año, CIS BIO
INTERNATIONAL contestó la petición de aclaración de su oferta, en la siguiente forma:
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“...Aplica a los tres ítemes:
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1. Definitivamente, los tres cursos de entrenamiento
ofrecidos se darán en Costa Rica. En la sección que dice CRONOGRAMA DE LOS
CURSOS
de la oferta que hemos enviado, se especifica:
Los cursos de
mantenimiento se darán localmente al mismo tiempo que la instalación de los
equipos, lo que permitirá tener un conocimiento perfecto de las partes internas.
Los cursos de operación se darán inmediatamente después de la instalación
completa, una vez firmada la recepción de los equipos.
Es importante que los
cursos de operación se den localmente y con los mismos equipos con los cuales se
va a trabajar diariamente.” Por lo tanto, su apreciación es correcta....” (ver folio 91-D,
del expediente administrativo);
7)
Que mediante oficio NºEQ-139-98 de 10 de noviembre
de 1998, la Unidad de Equipamiento Institucional emitió su recomendación técnica y, lo
que interesa, manifestó: “...Tabla Nº1 PARTICIPANTES Oferta Nº5 Cis Bio International
Representante Lic. Alfredo Gallegos Gurdián
Item Nº1.
Oferta Nº6
Theratronics
International Representante O. Fischel R. y Cía. Itemn Nº1. ...2.1. Ofertas Excluidas:
Se excluye la oferta Nº5, por incumplimiento de lo solicitado en el apartado 3 del capítulo
3 relativo a la capacitación a saber: El cartel solicita folio 205-G: ‘3.1.2. CURSO DE
MANTENIMIENTO: A impartirse antes de que se inicien las labores de desmontaje e
instalación... cumpliendo como mínimo las siguientes condiciones IDIOMA: Español o
traducción simultánea. SEDE: Fábrica...” La oferta dice folio 137 F: ‘...CRONOGRAMA
DE LOS CURSOS: Los cursos de mantenimiento se darán localmente al mismo tiempo
que la instalación de equipos...’
Sobre el particular se solicitó aclaración al principal
mediante oficio EQV334-98 folio 42D. En oficio del 27/08/98 cita folios 90 y 91D, el
principal reitera lo indicado en su oferta. De lo expuesto, se determina que la oferta en
cuestión no cumple y este aspecto es sustancial, ya que es una condición invariable del
cartel, además es de vital importancia para la Caja, contar con personal debidamente
capacitado para dar soporte a los equipos y muy particularmente, que los funcionarios
estén ya capacitados cuando se inicie la instalación de los equipos....” (ver folios 14 y 15
A, del expediente administrativo).
8)
Que el cartel de la licitación, en su aparte de
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“Descripción y especificaciones de la Unidad de Teleterapia” dispuso en su aparte 8) lo
siguiente:
“8. Mesa de tratamiento de pacientes con: 8.1. Debe poseer rejilla para
campos contrapuestos. 8.2. Movimiento longitudinal...8.3. Movimiento transversal...8.4.
Movimiento de rotación...8.5. La posición de isocentro de rotación de mesa, debe tener
una tolerancia de 2mm.
8.6. Indicar alturas mínima y máxima de la mesa.
8.7.
Capacitada para soportar un peso no menor de 150Kg. 8.8. Los movimientos deben ser
motorizados permitiendo que a discreción del operador los movimientos puedan ser
manuales. 8.9. Con indicadores digitales de movimientos. (ver folios 196 y 197 G, del
expediente administrativo).
9)
Que la oferta de Cis Bio International en cuanto al Item
Nº1, Unidades de Teleterapia, indicó, en lo que interesa:
“...Camilla estándar para
tratamiento El conjunto de soporte para el paciente está montado en el piso y permite
movimientos verticales y laterales. El sobre de la mesa tiene una ventana Mylar. Los
rieles están montados para colocar accesorios.
Un control de mano se usa para el
bloqueo electromagnético y movimientos eléctricos.” (ver folio 214 E, del expediente
administrativo).----------------------------------------------------------------------------------------------------
II.- SOBRE LA LEGITIMACION Y SOBRE EL FONDO:
Alegan la
entidad licitante y la firma adjudicataria que la apelante carece de legitimación para
interponer el presente recurso, toda vez que su oferta incumplió un aspecto esencial del
pliego, vinculado con la capacitación que el cartel exigió, en relación con el ítem 1, la que
debía ser dada en la fábrica, de previo al proceso de instalación del equipo, mientras que
la apelante ofreció dar esa capacitación en Costa Rica, durante el proceso de instalación.
Por su parte la adjudicataria, al contestar la audiencia inicial, señaló lo que considera son
otros incumplimientos de que adolece la oferta sometida por CIS BIO INTERNATIONAL:
por ejemplo, la mesa de tratamientos no tiene la rotación del tablero y que todos sus
movimientos son MANUALES, de frente a su equipo que permite que todos sus
movimientos sean motorizados (como lo solicitó el cartel). Asimismo, la adjudicataria
acusa una serie de inconsistencias en relación con la asistencia técnica brindada por la
apelante en relación con equipo similar al que está siendo cotizado por la firma comercial
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Sobre el particular, procede, conforme a la reiterada práctica de este
Despacho, determinar si a la apelante le asiste interés actual y directo en el negocio,
sustentado en la posibilidad de ser una oferta elegible en el presente concurso. En primer
lugar, debemos indicar que la Administración, por medio de este concurso, pretende dar
solución a graves problemas de salud de pacientes, adquiriendo equipos nuevos para
sustituir otros que ya tiene varias décadas de operar y que por defectos en su
mantenimiento, entre otras causas, produjo graves daños en la salud de las personas que
fueron sobreirradiadas. En relación con la adquisición de estos equipos, debemos señalar
que, por las particularidades que conlleva tanto su instalación como el entrenamiento para
su correcto manejo y mantenimiento, es clave y fundamental que la Administración, en
previsión de irreparables daños a la salud como los ocurridos, haya solicitado en el pliego
de condiciones que ofreciera la capacitación que el tipo de equipo demanda para cubrir
adecuadamente los aspectos de mantenimiento y de operación, todo lo cual no puede
quedar al arbitrio del oferente. Si por alguna razón algún interesado estimaba que las
condiciones solicitadas no eran razonables, o lesionaban o limitaban injustificadamente su
participación en este concurso, en el momento procesal oportuno y en forma justificada,
debió de haber objetado la cláusula respectiva, cuestión que no se dio en el subexamine,
de manera que los requerimientos específicos de capacitación establecidos, constituyen
parte de un cartel consolidado que vincula a las partes, tanto a la Administración licitante
como a los
proveedores.
En el caso bajo examen, la discusión se centra en la
trascendencia que debe darse al hecho, si se quiere no controvertido, de que un oferente
haya propuesto impartir la capacitación requerida (curso de mantenimiento), tanto en
cuanto al tiempo como al lugar, en condiciones que no se ajustan a las establecidas en el
cartel.
En relación con el renglón Nº1, apelado, correspondiente a dos unidades de
teleterapia y también en cuanto al renglón Nº2, un equipo de simulación (que no es
objeto de esta controversia), el cartel fue claro en solicitar que el curso de mantenimiento
debía impartirse, antes del inicio de las labores de instalación de los equipos y con la
condición de que el curso fuera impartido en la fábrica (ver hecho probado Nº4).
La
Caja Costarricense de Seguro Social, para acordar la exclusión de la oferta de Cis Bio
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International, estimó que ese era un incumplimiento a una cláusula trascendente del
pliego, en consideración al tipo de equipo a adquirir. Asimismo, señaló que no obstante
haber prevenido a Cis Bio International, por medio de su representante en Costa Rica,
para que aclarara la situación del tiempo y lugar del referido curso, en la respuesta
recibida, el incumplimiento fue ratificado. Por su parte, la apelante estimó que la cláusula
3 (no señala de qué apartado) permitió que el curso de mantenimiento fuera impartido en
el sitio de instalación, lo cual no es consistente ni con el pliego de condiciones, ni con las
razones que se ha servido exponer la Administración, como fundamento de su proceder.
En todo caso, a esta altura del procedimiento, es claro que la discusión de si el curso de
mantenimiento del equipo adjudicado debía ser dado en la fábrica o en el sitio de
instalación resulta extemporánea, ya que constituye un argumento que debió ser expuesto
en una etapa procesal ya precluida, cerrada del procedimiento, propia del recurso de
objeción al cartel (ver nuestra resolución R.S.L. Nº216-97, de las 10:00 del 22 de
setiembre de 1997).
Por su parte, la Caja Costarricense de Seguro Social expuso la
importancia de que el personal encargado de dar mantenimiento de los equipos
adjudicados reciba su entrenamiento en fábrica.
Esa condición fue aceptada por el
apelante, quien al formular su oferta se apartó de las condiciones especiales del pliego,
que si bien no observan la más feliz redacción, son claras en disponer reglas especiales
en cada ítem y, en particular en cuanto al Nº1, dispusieron que el curso de capacitación
se debía dar en la fábrica. En todo caso, para este Despacho el punto no ofrece duda
puesto que, conforme a la hermeneutica jurídica las cláusulas generales de un cartel
ceden frente a las especiales, y si además hacemos una lectura atenta del cartel,
observamos que ese principio fue establecido expresamente, cuando en el capitulo 3 se
dispuso: “Capítulo 3. Especificaciones Clínicas y Técnicas. Capacitación. Salvo que se
indique lo contrario, las condiciones que siguen son aplicables a los ítems 1, 2 y 3
prevalecerán en lo que aplique sobre lo establecido en el capítulo 2 anterior.”
Aparte de
la cuestión puramente formal, del incumplimiento de la cláusula, observamos que la Caja
Costarricense de Seguro Social y el representante de la adjudicataria brindan razones
muy plausibles que justifican que el curso de mantenimiento se deba impartir en fábrica, lo
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cual facilitaría –en criterio de la Administración- que el personal técnico encargado reciba
la capacitación con el apoyo, asesoría e infraestructura del departamento de servicio de
que dispone el fabricante en sus instalaciones), donde el énfasis real del curso esté dado
en la capacitación para el mantenimiento y no en la instalación del equipo, lo cual
justamente se quiso evitar al disponer que el curso fuera en forma previa a la instalación,
en forma expresa. Por otra parte, estimamos que son de recibo las razones que brinda la
adjudicataria, para quien el requisito de dar la capacitación del mantenimiento del equipo
en fábrica conlleva una ventaja, por cuanto el personal técnico
podrá efectuar las
operaciones y manipulaciones del equipo, sin que la pastilla de cobalto esté integrada,
con lo cual, en su criterio, se salvaguarda su seguridad y la de otras personas que podrían
verse afectadas si ya la unidad está instalada y en uso.
Repetimos, no corresponde al
oferente decidir las condiciones de la capacitación, de modo que si prevenida como lo fue
por la entidad licitante, ratificó su incumplimiento del pliego cartelario, no encontramos que
la exclusión haya sido arbitraria y contraria a los principios que informan la materia.
En
otro orden de ideas, también la adjudicataria alegó en contra de la apelante, que su plica
incumple con una condición técnica trascendente del equipo requerida en el pliego, en
relación con la posibilidad de que la rotación del tablero y que todos sus movimientos
sean motorizados y a varias velocidades (rotación isocéntrica, rotación del tablero,
longitudinal transversal y vertical).
Acerca de esa imputación en particular, no hace
alusión alguna la apelante en la audiencia final de conclusiones. En relación con este
incumplimiento, observamos que claramente el cartel solicitó que el equipo cotizado, en
su mesa de tratamiento de los pacientes, contara con controles motorizados que a su vez
permitieran, a voluntad del operador, su control manual (ver hecho probado Nº8), pero no
exclusivamente manuales, como los cotizó la apelante (ver hecho probado Nº9), lo cual
constituye un incumplimiento del objeto licitado, adicional al ya apuntado, y que
representa una ventaja técnica solicitada en el cartel y de la cual sí dispone la oferta
adjudicada, lo que también tiene implicaciones en su cotización.
En el mismo orden de
ideas que venimos desarrollando, este Despacho estima que el alegato de la firma
apelante en relación con el menor precio no es de recibo.
En primer lugar, porque,
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conforme al sistema de valoración de ofertas contenido en el pliego de condiciones que la
apelante aceptó, el precio formaba parte de los factores a evaluar.
Si su ventaja
comparativa era el precio, conforme al sistema de evaluación, éste sería evaluado. En
segundo lugar, si la oferta adjudicada tuviera un precio excesivo, ni la Administración ni el
propio apelante, durante la fase de estudio y selección, lo advirtieron. En ese sentido
conviene recordar que la Administración, por medio de su personal técnico responsable,
está en posibilidad de advertir cuando el precio de un equipo resulta excesivo en relación
con otros equipos de similares características técnicas que se ofrecen en el mercado, en
razón que, de previo a promover una licitación, deben hacer indagaciones sobre su
estimación. Si en alguna forma se detectara un precio excesivo, la Administración debió
proceder conforme a lo dispuesto por el artículo 56.3.1. en relación con el 56.3.5. del
Reglamento General de Contratación Administrativa, todo lo cual no fue objeto de
discusión ni análisis en la fase de estudio y selección.
Por otra parte, tampoco el
argumento de un precio excesivo traído a los autos por la apelante, encuentra respaldo en
un estudio serio y fundamentado que soporte su dicho, por lo que no es de recibo en esta
sede, máxime si el precio de la apelante no es comparable en relación con la oferta
elegida, al haber sido declarada su plica inelegible. Cabe señalar, en todo caso, que ni el
apelante ni la adjudicataria exponen una posición acorde con la legislación actual, en
relación con la consideración que deba tener el precio. Este factor, hemos indicado, debe
constituir el factor de mayor peso en todo sistema de evaluación, salvo que calificados
motivos debidamente acreditados motiven apartarse de esa regla (véase nuestro oficio
Nº1390 –DGCA-154-99- de 11 de febrero de 1999). Pero, establecidos los parámetros de
evaluación, la Administración no puede separarse del resultado que éste arroje, en
relación con la plica mejor calificada. Es obvio que si una oferta no es elegible, por
incumplir aspectos esenciales del pliego, ésta no figura dentro del elenco de ofertas
sujetas a calificación, de donde la evaluación de precio y de los otros factores elegidos, no
se daría en relación con esa oferta excluida y, de esa forma, no es de recibo alegar que
su precio sea sustancialmente más bajo. En todo caso, si la plica del apelante hubiera
sido elegible, su precio habría figurado como un factor competitivo de primer orden, que
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en el caso bajo examen le habría asignado un 30%, pero no necesariamente le asegura la
adjudicación, porque ese factor debía ser ponderado con los otros indicados en el sistema
de evaluación (aceptado por todos los participantes). Por lo expuesto, procede declarar
sin lugar el presente recurso de apelación, por estimar que la oferta sometida por CIS BIO
INTERNATIONAL por medio de su representante Alfredo Gallegos Gurdián, incumplió un
aspecto esencial del pliego de condiciones relacionado con la capacitación de personal
encargado de dar mantenimiento al equipo, lo cual debía darse en fábrica, por así
disponerlo expresamente el pliego de condiciones, en cuanto a los equipos de teleterapia,
lo cual constituía una cláusula especial e invariable, no respetada ni subsanada por la
apelante en su oportunidad. En todo caso, insistimos en que la consideración del precio
que hace la apelante la formula en forma aislada del sistema de evaluación, el cual
dispuso una ponderación específica que, en el caso bajo examen, reconocemos, de
haberse tenido como elegible habría ganado, en su totalidad, la firma apelante.
No
obstante, aquí debemos insistir en un aspecto que ha sido tratado por este Organo
Contralor y es en el hecho de que la oferta más barata no es sinónimo de la oferta más
conveniente. Sin duda, el precio constituye un factor primordial y relevante y así lo hemos
establecido (ver nuestro oficio Nº1390 de 11 de febrero de 1999); sin embargo, el precio
se valora de forma reglada con otros factores, que en su oportunidad no fueron objetados
por ninguna parte y, por ende, determinan las reglas de la selección del presente
concurso, reglas que son aplicadas únicamente a aquéllas ofertas que resultan elegibles
por su ajuste sustancial al pliego. Por economía procesal,
no estimamos necesario
referirnos a los incumplimientos que señala la adjudicataria en la oferta del apelante, por
estimar que existe fundamento suficiente para el dictado de la resolución.---------------------III.- Finalmente, estimamos que los elementos de juicio aportados con posterioridad a la
audiencia final, si bien no pueden tomarse en cuenta para sustentar la decisión de este
Organo Contralor, por cuanto de su contenido no fue conferida audiencia a la parte
afectada, sí constituyen importantes elementos de juicio que justifican razonadamente la
erogación superior que está haciendo la Caja Costarricense de Seguro Social.
En el
oficio NºEQV-085-99 de 17 de febrero de 1999, la Ingeniera Marta Rodríguez Aguilera, de
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Equipamiento Institucional de la Caja Costarricense de Seguro Social, manifiesta: “En
cuanto a la oferta CISbio INTERNATIONAL, se tiene además de incumplir lo referente a la
capacitación incumple, según cuadro comparativo que se desarrolló (a pesar del
incumplimiento) para comparar ambas ofertas contra el cartel y entre las mismas, también
los siguientes puntos del pliego de condiciones: Punto 2.2.1., solicita cuatro bandejas
ranuradas o perforadas y ofrecen solamente dos. / Punto 4.13, requiere que los
indicadores en el brazo (gantry) sean digitales. No lo ofrecen. Se considera sustancial ya
que facilita las labores del operador ya que la lectura es más sencilla y exacta./ Punto
5.1. solicita que el sistema de colimación posea un cierre automático cuando el tiempo de
tránsito de la fuente sea superior al normal. El equipo no posee este cierre./ Este punto
se considera sustancial por cuanto es considerado de suma importancia para protección
contra radiaciones ionizantes que si el tiempo de tránsito es mayor al establecido,
aumenta la posibilidad de irradiar tanto a paciente como a operadores ya que tarda más
tiempo en alcanzar la posición blindada. Con el cierre automático del colimador, bajo esta
circunstancia, se ayuda a disminuir los niveles de radiación..../ Punto 8.8. Los
movimientos de la mesa deben ser motorizados permitiendo que a discreción del
operador puedan ser manuales. Solo el movimiento vertical es motorizado./ Se considera
un incumplimiento sustancial ya que dificultan la operación del equipo, aumentan los
tiempos de preparación por paciente, además los movimientos motorizados son más
precisos que los manuales y permiten a cualquier persona, sin el mayor esfuerzo físico
movilizar para su correcta ubicación al paciente./
Punto 11.3.4.
pide paradas de
emergencia en pedestal del brazo (gantry), no lo ofrecen. Se considera sustancial por
cuanto en equipos en los que existe una alta posibilidad de irradiarse, se debe tener
acceso a paradas de emergencia casi en cualquier sitio para evitar accidentes./ Por su
parte la oferta recomendada para adjudicación, oferta Nº6 de THERATRONICS
INTERNATIONAL, además de cumplir los requerimientos establecidos en el cartel, ofrece
las siguientes ventajas: -Supera lo requerido en cuanto a diámetro de la pastilla. Esto
representa un ventaja importante de ahí que se considerara como mejora tecnológica y se
le asignaran cuatro puntos porcentuales./
Este aspecto mejora la calidad de los
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tratamientos por cuanto permite irradiar el área afectada con mayor precisión lo cual trae
como resultado que disminuya el problema de radiación a tejidos sanos.
movimientos del colimador son motorizados.
–Los
Este tipo de movimientos, facilitan el
procedimiento de colimación, disminuyen el tiempo empleado para definir el campo a
tratar y en consecuencia los tiempos de permanencia del operador en el área de radiación
son menores.
–En lo que a movimiento de la fuente (pastilla) se refiere, el equipo
cotizado por la compañía adjudicada posee un sistema neumático el cual es mucho más
seguro y eficiente que el sistema que posee el equipo ofrecido por la representada del
recurrente. Además en el sistema del equipo del recurrente, son más las piezas sujetas a
fatiga o desgaste./ Cabe señalar, sobre este particular, según información de expertos de
la Organización Panamericana de Salud, el sistema neumático, falla con mucho menos
frecuencia que el otro sistema. Por otro lado en la última información recibida de la
agencia internacional ECRI, organización sin fines de lucro dedicada entre otras cosas a
realizar comparaciones de equipos, el sistema mencionado es el sistema neumático.
Este, es un aspecto determinante en lo que a avance tecnológico se refiere./
-Otro
aspecto que denota un avance tecnológico lo es el hecho de que la exactitud del isocentro
no se ve afectada por la superficie del sitio de instalación lo cual favorece la correcta
colocación del paciente y como resultado, la irradiación del órgano o tejido enfermo (se
busca irradiar lo mínimo posible los tejidos sanos). / Otras razones, además de las de
orden técnico, a considerar para justificar la diferencia de precio entre la oferta del
adjudicatario y la del recurrente son los siguientes:
-La oferta adjudicada, ofrece 12
meses adicionales de garantía de funcionamiento. Existe un factor, internacionalmente
reconocido, que establece que la garantía de funcionamiento equivale a un 10% del costo
del equipo./ -El costo del curso de capacitación en Fábrica, por 40 Hrs. Hábiles, para tres
personas lógicamente, se refleja en el costo de la oferta adjudicada. Cabe reiterar la
importancia que tiene para la Administración, contar con tres personas capacitadas y
certificadas para dar mantenimiento a equipos con las características ya conocidas./ Por
último nos permitimos agregar que con fines ilustrativos, se procedió a lo interno de la
dirección, a llevar al cuadro de evaluación la oferta del recurrente (a pesar de los
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incumplimientos) con el propósito de conocer el puntaje que cada oferta obtendría. Esto
demostró que la oferta adjudicada obtenía el mayor puntaje. Se adjunta fotocopia de este
cuadro para su información./
No omitimos agregar que desde el punto de vista de
respaldo técnico, la compañía Fischel da mas seguridad que el Lic. Gallegos quien para
dar servicio va a subcontratar a otra compañía./
concluye que la oferta adjudicada:
De lo expuesto anteriormente, se
1. Cumple y supera el cartel.
2. Es un equipo
tecnológicamente superior. 3. Ofrece un año más de garantía y, 4. Promete un mejor
respaldo técnico.
Por su parte el equipo ofertado por la representada del recurrente: 1.
No cumple el cartel. 2. No ofrece tecnología de punta en cobaltoterapia. 3. El respaldo
técnico es a través de un tercero y, 4. Aun cuando de alguna forma se subsanaran los
incumplimientos, obtiene un menor puntaje en la ponderación./
Por tanto reiteramos
nuestra recomendación de rechazar el recurso de apelación interpuesto por el Lic. Alfredo
Gallegos y mantener el acto de adjudicación a favor de Theratronics International.”
En
relación con los alegatos anteriores, si bien no han sido tomados en consideración para
resolver en este caso, si constituyen importantes elementos de juicio que abonan la
adjudicación recaída a favor de Theratronics International, que en todo caso, dentro del
examen hecho supra, reafirman la decisión de confirmar el acto de adjudicación venido
en examen.--------------------------------------------------------------------------------------------------------
POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184, de la
Constitución Política; 34 Y 37, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
Nº 7428, de 7 de setiembre de 1994; 3, 4, 5, 12, 41, 42, 85 y siguientes de la Ley de
Contratación Administrativa; y 3, 4, 5, 12, 49, 56, 90 y siguientes, del Reglamento General
de Contratación Administrativa, SE RESUELVE: DECLARAR SIN LUGAR, el recurso de
apelación interpuesto por CIS BIO INTERNATIONAL de Francia, representada por el
señor Alfredo Gallegos Gurdián, en contra del acto de adjudicación del ITEM Nº1, de la
CONTRATACION DIRECTA Nº98-409, promovida por la CAJA COSTARRICENSE DE
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SEGURO SOCIAL para
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la ADQUISICION DE DOS EQUIPOS DE TELETERAPIA,
recaído a favor THERATRONICS INTERNATIONAL EN SALUD, S.A., representada por
O. FISCHEL R. Y CIA., S.A., ACTO EL CUAL SE CONFIRMA. Conforme a lo dispuesto
por el numeral 90 de la Ley de Contratación Administrativa y 34, inciso a), de la Ley
Orgánica antes citada, la presente resolución da por agotada la vía administrativa.------------NOTIFIQUESE.-------------------------------------------------------------------------------------------------------DIRECCION GENERAL DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA
Lic. José Gerardo Riba Bazo
Director General
Lic. Allan Nicoleyson Sáenz
Subdirector General
Estudio y redacción:
Lic. Jesús Mora Calderón
Abogado
Mra