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Género y desarrollo. Un desafío para las políticas públicas1
Colectivo de Autores: Eramis Bueno Sánchez2
Gloria Mercedes Valle Rodríguez3
Resumen:
A partir de considerarla en sus relaciones con el desarrollo social y económico,
definimos a la población como objeto y sujeto del mismo. Tal y como se le reconoce,
el desarrollo debe contribuir a satisfacer las necesidades tanto materiales como espirituales de la población, que conforman sus condiciones de vida. Mientras tanto, la
población es considerada como el sujeto del desarrollo en tanto factor principal de la
reproducción social y de la producción de bienes y servicios y consumidora de los
mismos, esto es, se nos presenta como la base de fundamental de la actividad
económica. Es un hecho que al identificarse como sujeto y objeto del desarrollo, la
población refleja a través de sus múltiples y variadas características, tanto
cuantitativas como cualitativas, el grado, nivel o estadío de desarrollo de la sociedad.
Entre tanto, siendo un hecho indiscutible el que la población femenina conforma la
mitad del potencial humano existente a nivel mundial, que para el 2006 habría
alcanzado la cifra de 6 540,3 millones de personas, el atender la cuestión de la mujer
como sujeto y objeto del desarrollo, particularmente en el contexto de la inequidad
existente, y desde una perspectiva de género, se presenta como un propósito de
primer orden. Vale señalar que de este potencial, un 73.46% corresponde a la
población femenina del Tercer Mundo, mientras que América Latina, por su parte,
cuenta con el 8.1% de la población femenina mundial y con el 11% de la población
femenina del Tercer Mundo.
Revertir la inequidad existente, y especialmente la que se da por cuestiones de
género, requiere de una institucionalidad sólida y respetada e impone una
reformulación de las políticas públicas en procura de lograr que sean más eficientes y
sensibles a los requerimientos de toda la sociedad en su conjunto y muy en particular
de esa parte significativa del potencial humano mundial constituido por las mujeres.
Trabajo que se presenta al Taller Internacional “América Latina y el Caribe. Retos Sociodemográficos
en el Tercer Milenio”. La Habana, 20 al 22 de febrero del 2007.
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Profesor e Investigador del Programa de “Población, desarrollo y políticas públicas” de la Unidad
Académica de Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Zacatecas. ExDirector del Centro de
Estudios Demográficos de la Universidad de la Habana.
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Ex Profesora e Investigadora del Centro de Estudios Demográficos de la Universidad de la Habana.
Pasante de la Maestría en “Género, Sociedad y Políticas” del Programa Regional para la Formación de
Género y Políticas Públicas (PRIGEPP) de FLACSO.
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1
Con la finalidad de hacer una aproximación a la mujer como objeto y sujeto del
desarrollo, y valorar las implicaciones que ello tiene para las políticas públicas, en el
presente trabajo se buscará inicialmente rescatar una concepción del desarrollo que
facilite el análisis y buscar posteriormente un abordaje de los desafíos que dicha
aproximación representa para las políticas públicas y su planificación.
Introducción:
El presente trabajo se inscribe dentro de una investigación más amplia que gira en
torno a las relaciones entre población, desarrollo y políticas públicas.4 Al movernos en
este contexto, estamos entendiendo que la población como objeto de estudio admite
diferentes enfoques y uno de ellos es indudablemente el correspondiente a la así
denominada perspectiva de género en los estudios de población y desarrollo. Este
modo de razonar va en línea con el hecho de que la población en sus relaciones con el
desarrollo debe ser tratada no solamente como objeto de estudio sino como objeto de
transformación, y esto último ha de ir directamente ligado con las políticas públicas y
sociales, para las que, de nueva cuenta, se reclama un enfoque de género.
La pertinencia del enfoque de género se desprende del hecho mismo de que la
población femenina conforma la mitad del potencial humano existente a nivel mundial,
que para el 2006 habría alcanzado la cifra de 6 540,3 millones de personas. Ello da
suficiente argumentación y parece un propósito de primer orden, el atender la cuestión
de la mujer como sujeto y objeto del desarrollo, en un contexto de inequidad
prevaleciente. Importa subrayar que de ese potencial, un 73.46% corresponde a la
población femenina del Tercer Mundo. América Latina, por su parte, cuenta con el
8.1% de la población femenina mundial y con el 11% de la población femenina del
Tercer Mundo.
Revertir desigualdades e inequidades, especialmente las que se dan por cuestiones
de género,
reclama una institucionalidad sólida y respetada e impone una
reformulación de las políticas públicas en procura de lograr que sean más eficientes y
sensibles a los requerimientos de toda la sociedad en su conjunto y muy en particular
de esa parte significativa del potencial humano mundial constituido por las mujeres.
Se trata del Proyecto UAZ2005-35165 “Población, desarrollo y políticas públicas”, registrado en la
Dirección de Investigaciones de la Universidad Autónoma de Zacatecas y vinculado también al Cuerpo
Académica en Consolidación UAZAC-CA-53 “Población y Desarrollo”. El trabajo retoma las reflexiones
hechas por los autores al respecto, en otros trabajos (Bueno E. y Valle G. 2005, 2006), (Valle G. 2006,
2006a 2006b)
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No obstante que en un documento de esta naturaleza, no se pueda plasmar la
totalidad de los aspectos concernientes a la teoría del género, consideramos que es
necesario rescatar algunos elementos que pueden caracterizar el enfoque o
perspectiva de género. En forma semejante, el trabajo supone incursionar en
consideraciones imprescindibles acerca de las políticas públicas que posibiliten
abordar su vínculo con el enfoque de género.
Habida cuenta de que se trata de enfocar a la mujer como objeto y sujeto del
desarrollo, y de las implicaciones que ello tiene para las políticas públicas, en el
presente trabajo se buscará rescatar igualmente, una concepción del mismo que
facilite el análisis para que posteriormente nos instalemos en los desafíos que el
aludido enfoque presenta a las políticas públicas y su planificación.
Los estudios de género:
Los estudios de género forman parte de una relativamente reciente tradición de las
investigaciones sociales, que cubren un amplio espectro de problemáticas, donde la
determinación, tanto de la intensión como de la extensión del concepto ha devenido en
centro de atención, debate e interés de una infinidad de especialistas, y competencia
de variados campos del conocimiento.
A los fines de enmarcar de alguna manera esta parte, asumimos no obstante que la
lógica que debe guiar el entendimiento de los estudios de género ha de partir del
reconocimiento de al menos dos direcciones fundamentales en el campo de estos
estudios, muy relacionadas entre sí.
La primera está referida a la propuesta teórica de lo que es género o lo que debe
entenderse por tal, en tanto que la segunda se enfoca a la perspectiva de género en el
abordaje de múltiples problemáticas sociales, económicas, demográficas, culturales,
etc.
Para sostener la necesidad de ese concepto hay que reconocer que en todas las
sociedades existe una marcada diferencia en cuanto al rol que desempeñan hombres
y mujeres en los diferentes ámbitos de la vida social, política y económica, así como
en cuanto a las oportunidades de educación, trabajo, desarrollo profesional y,
finalmente en cuanto al acceso a los recursos económicos y a la toma de decisiones.
Una situación similar se presenta en relación a la apropiación de los beneficios
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derivados del desarrollo económico y social, determinantes de calidades de vida
igualmente desiguales.
Por ende, la definición de género constituye una tarea importante. Una de las
interpretaciones en boga asume que el género es un concepto cultural que tiene como
referente la dicotomía social de “lo masculino” y “lo femenino”. Se asume como una
construcción de significados, que permiten agrupar todos los aspectos psicológicos,
sociales y culturales de la relación feminidad-masculinidad. De todo ello se desprende
que la acción de la sociedad es decisiva en su aprendizaje y desarrollo.
Pero puede advertirse que la incorporación de la equidad de género como tema de
debate es el resultado de un largo proceso social y político. Revisando el camino
transitado por la teoría de género Fraser ha planteado la necesidad de una concepción
amplia que permita acomodar la problemática centrada en el trabajo y aquella otra
centrada en la cultura. Fraser exige además teorizar sobre dos dimensiones referidas
a la distribución y otra al reconocimiento. En cuanto a la primera el género se asume
como una diferenciación del “tipo de la clase enraizado en la estructura económica de
la sociedad” (Fraser, 2002:4). Con relación a la segunda “el género aparece como una
diferenciación de status, enraizado en el orden de status de la sociedad” (Fraser,
Idem.). Establecer con Fraser este carácter bidimensional, implica de una parte la idea
de una política de redistribución, mientras que de otra una política de reconocimiento,
pero lo importante es que para “combatir la subordinación de las mujeres hace falta
una aproximación que combine ambos tipos de políticas” (Fraser 2002:5). La
consecuencia más profunda de esta forma de razonar, es que la aproximación
bidimensional de la justicia de género es abarcadora tanto de la redistribución como
del reconocimiento.
Entre tanto, el avance hacia una perspectiva de género hacia múltiples problemáticas
sociales y entre ellas, lo que atrae nuestro interés aquí, los estudios de población y
desarrollo, habrá de reconocer que el “género” es una de esas construcciones teóricas
que sirven de entorno de referencia a multitud de relaciones seleccionables o
definibles, y en ese sentido referirse a una perspectiva de género en los tales estudios,
implica tomar en cuenta que el género afecta transversalmente a todos los hechos
sociales y en particular los concernientes a las relaciones entre población y desarrollo.
Esto quiere decir, que los ejes articuladores de las relaciones entre población y
desarrollo, tales como el empleo, la pobreza, la equidad, el acceso a bienes y
riquezas; así como la diversidad de aspectos que involucra la reproducción de la
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población habrán de examinarse tomando en cuenta las características que asumen
cuando se les enfoca desde el ángulo del género.
Una de las copiosas definiciones de la perspectiva de género, es la aportada por
Cecilia Loria para el caso de la legislación y las políticas públicas. En su percepción se
trata de un “conjunto de mecanismos y herramientas que inciden en los planes y
programas, en las leyes, acciones públicas, en los bienes y servicios tendientes a
desmontar y eliminar las inequidades entre los géneros y todas las formas de
subordinación y dominio. Para ello buscan modificar las relaciones, funciones y
obstáculos específicos que enfrentan hombre y mujeres para desarrollarse como
personas” (Loria, 2002:4).
Importa reiterar que se avanza hacia una perspectiva de género porque hay una
diferencia de participación en los distintos hechos sociales según género. Al igual que
como ocurre con la globalización neoliberal, no es lo mismo la implicancia de los
diferentes problemas en los hombres que en las mujeres. No es lo mismo como se
benefician o perjudican de una manera peculiar según se trate de hombres y mujeres.
El desarrollo humano
No obstante el pesimismo reinante en cuanto a las posibilidades de alcanzar un
verdadero desarrollo que involucre políticas sociales que vayan más allá de ciertas
medidas compensatorias de carácter asistencialista, “hay algunas voces que plantean
la necesidad de generar un nuevo acuerdo social, una nueva visión de desarrollo que
articule lo económico con lo social, orientada hacia políticas de equidad tanto en
materia de género como étnicas o raciales” (Bonder 1999:13).
En ese tenor, consideramos determinante que el desarrollo debe expresarse, no
solamente en el marco del incremento cuantitativo de los niveles de actividad
económica, sino que debe reflejarse también en la forma de distribución de la
producción y en las formas de superación de las
desigualdades económicas y
sociales que la pobreza supone, en una concepción en la que la población es a la vez
el sujeto y objeto del mismo. Es decir, lo anterior implica recuperar a los seres
humanos como sujeto y objeto del desarrollo.
No es nuestra intención examinar aquí los vaivenes de las concepciones que sobre el
desarrollo han imperado en la Región. Ya en una revisión de los principales hitos
históricos relacionados con el concepto y la práctica de la participación social desde la
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década del '60 hasta la actualidad, Cardarelli y Rosenfeld (1998:21) han dado cuenta
en buena medida de la evolución de los enfoques a propósito del desarrollo, en
particular, en América Latina, hasta conducirnos a la “mirada de las Naciones Unidas”,
centrada en lo que conocemos hasta hoy como “desarrollo humano”, y que es la
noción que con sus virtudes y defectos queremos adoptar aquí a los efectos de
nuestro planteamiento. Puede destacarse al respecto, como lo hace GutiérrezEspeleta (2002:4) que Naciones Unidas adoptó el concepto de desarrollo desde su
creación en 1946.
El primer elemento conceptual es casi evidente, como señalan Rao y Kelleher (2002:2)
en 1990 el primer informe sobre desarrollo humano puso a las personas de vuelta en
el centro del desarrollo definiendo desarrollo humano como el proceso de ampliación
de opciones de las personas. El desarrollo humano está fundado sobre el marco de
“capacidades” de Amartya Sen, que propone que la posibilidad de disfrute de
capacidades de una persona está ligada al ejercicio de “derechos”. A la vez, insinúa el
autor demanda nuevas formas de control democrático de parte de los gobiernos para
reestructurar el gasto público en el desarrollo de los más pobres y debe extenderse
para incluir al empoderamiento de las mujeres y justicia de género.
En este lugar de la argumentación cabe destacar que el desarrollo humano se plantea
en los términos de que el mismo supone dos lados. Uno lo constituye la formación de
capacidades humanas, como mejoras en la salud, conocimiento y habilidades. El otro
es el uso que las personas hacen de esas capacidades adquiridas ya sea en empleo,
actividades productivas, asuntos políticos o tiempo libre. Una sociedad necesita
desarrollar capacidades humanas así como también asegurar un acceso equitativo a
oportunidades. Cuando la balanza del desarrollo humano no logra equilibrar ambos
lados adecuadamente, las personas experimentan una gran frustración. Es vital por
demás el que las personas puedan satisfacer las necesidades básicas que presupone
su reproducción.
En materia de necesidades básicas ha comentado Bustelo (2000:19) “en la
programación y política social, necesidades "básicas" son aquellas necesidades
humanas mínimas para asegurar la subsistencia de una persona (por ejemplo:
nutrición y salud) y al mismo tiempo; indispensables para su desarrollo pleno (por
ejemplo: educación). Estas son necesidades sobre las que existe una responsabilidad
pública para su satisfacción y esto debe hacerse sobre bases universales: nadie
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puede estar abajo de un determinado nivel mínimo de nutrición, salud, educación,
etc.”.
De acuerdo con esta misma fuente “a principios de los '90, el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo planteó a través del concepto de Desarrollo Humano, la
identidad entre desarrollo y libertad al entender que el desarrollo amplía el ámbito de
oportunidades de las personas. El proceso de desarrollo debe crear el contexto
propicio para que las personas-individuales y colectivas-puedan desenvolver todas sus
potencialidades y contar con una oportunidad razonable de llevar su vida productiva y
creativa conforme a sus necesidades. Aún cuando aparece aquí el ámbito de la
libertad como una dimensión esencial del desarrollo, tanto el enfoque general como el
índice de desarrollo humano que se propone en los informes del PNUD, están
definidos sobre variables asociadas a las necesidades básicas. Ahora bien, definir
conceptos como "mínimo", "básico" o "indispensable" es también una cuestión
controvertida, puesto que las necesidades "básicas" están siempre asociadas a una
prioridad o nivel de satisfacción normativamente definidos. En otras palabras, se
necesita siempre la definición de un umbral normativo para que una necesidad sea
considerada como "básica" y por lo tanto, pueda ser públicamente satisfecha” (Bustelo
2000:19).
Aquí tiene importancia tomar en cuenta el comentario de Rico (2000:4) que reclama
tener claras las relaciones entre desarrollo y reproducción social, toda vez que de esta
última depende la calidad de sujetos con que cuenta una sociedad para la creación y
la producción. La reproducción como un proceso de desarrollo humano, de
optimización de potencialidades como lo plantea Sen, al ser relegado y subvalorado
como un asunto doméstico (femenino), va recargando el tejido familiar, agotando las
mujeres, y deteriorando la calidad de vida de amplios sectores de población. La
ausencia de los hombres de las tareas de cuidado y afecto, limita la formación de
nuevos ciudadanos como sujetos integrales, lo mismo que la exclusión de las mujeres
de las esferas económicas, políticas y societales, priva a la sociedad como un todo de
sus valiosas contribuciones. El Estado al soslayar sus obligaciones frente al bienestar
colectivo, delegarlas al ámbito privado y además, subvalorarlas o desconocerlas, está
forzando a las mujeres a aumentar cada vez más sus cargas vitales
Debe observarse que la noción de desarrollo que estamos manejando se asocia al el
concepto de desarrollo amplio recogido en la Declaración sobre el Derecho al
Desarrollo de la ONU de 1986 que lo califica como "un proceso global económico,
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social, cultural y político, que tiende al mejoramiento constante del bienestar de toda la
población y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y
significativa en el desarrollo y en la distribución justa de los beneficios que de él se
deriven". En este tenor, es válido destacar que existe un justo reclamo para que el
derecho al desarrollo humano sustentable se opere desde una perspectiva de género.
Como reconoce Marcela Legarde, (2006:2): la perspectiva de género supone que el
desarrollo debe ser global y particular simultáneamente. Sus métodos, procesos y
fines deben ser concordantes y colocar en el centro a los seres humanos, mujeres y
hombres. En línea con lo dicho el desarrollo humano sustentable contiene de manera
ineludible a la democracia como el marco de sus acciones y como fórmula de
participación y convivencia - Para enfrentar desigualdades e inequidades, satisfacer
necesidades, colmar privaciones y carencias y avanzar hacia nuevos fines- o no es
desarrollo humano.
Ciertamente, como ha destacado Artigas, el desarrollo, a partir de un enfoque de
derechos, está centrado en las personas, es participativo y ambientalmente
sustentable. Involucra no solamente el crecimiento económico, sino la equitativa
distribución de sus beneficios, el mejoramiento de las capacidades de las personas y
la ampliación de sus opciones. (Artigas 2002: 3)
La mujer, sujeto y objeto del desarrollo
El objetivo de promover una mayor igualdad entre hombres y mujeres desterrando la
marginación y opresión de la mayoría femenina fue planteado en la Primera
Conferencia Internacional de la Mujer celebrada en México en 1975.
A partir de
entonces han sido diversos los intentos en aras de que las políticas de desarrollo
incorporen a las mujeres como sujetos activos y sean partícipes de los beneficios del
desarrollo.
Aquí podemos mencionar brevemente que el vínculo entre mujer y desarrollo surgió al
relacionarse el control del crecimiento de la población con el desarrollo, en las
Conferencias de Población del Fondo de Naciones Unidas para la Población (FNUP).
De ahí surgieron políticas gubernamentales que en cada país se aplicaron con
escasas diferencias pero con resultados desiguales. Una vieja tradición identificaba a
las mujeres como objeto del desarrollo y sus políticas, pero sin considerarla como
sujetos de desarrollo con autonomía y derechos. El énfasis estaba puesto en el rol
materno, continuándose con una tradición cultural y política de maternalismo que
hunde sus raíces en la historia de la construcción del género y ha constituido un sesgo
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en la identidad de la mujer que la recluye en la maternidad como destino natural, pero
ahora modernizándolo.
Las referidas políticas de un perfil antinatalista se asimilaron a políticas de corte
populista que instrumentalizaban el rol reproductivista de las mujeres populares tanto
urbanas como rurales, en una época en que aún no se habían desplegado
organizaciones cuestionadoras de la subordinación de las mujeres. Junto con estas
que fueron calificadas como políticas de población se comenzaron a aplicar proyectos
y programas de desarrollo con diferentes orientaciones. Casi paralelamente (desde
1970) se va gestando el enfoque llamado MED (Mujer en el Desarrollo) en el seno de
la Comisión Femenina de la Sociedad para el Desarrollo Internacional, que valoraba la
participación de las mujeres del Tercer Mundo en la subsistencia familiar y
consideraba que éstas no podían quedar al margen de los beneficios del desarrollo. La
primera diferencia del MED con otros enfoques era considerar a las mujeres como
sujetos de derechos y su posición subordinada como un obstáculo para el desarrollo.
Como se sabe, a partir de los años noventas se produce un viraje significativo tanto
desde el punto de vista teórico como metodológico que desplazó la concepción de
políticas orientadas a la inclusión de la mujer en el desarrollo (MD) a la concepción de
Género en el Desarrollo (GD) “El foco se deslizó de la inclusión de las mujeres al
desarrollo, a la institucionalización o el “mainstreaming”. Este último va más allá de la
promoción de proyectos y programas para la mujer: apunta a la consideración de
cuestiones de género a través de todos los sectores, Ministerios y Departamentos.
Implica, por lo tanto, la transformación de las estructuras institucionales del gobierno y
el Estado; y requiere una atención mucho mayor a los vínculos entre las Oficinas de la
Mujer o el Género, y otras áreas de gobierno” (Bonder 2001:2). Este nuevo enfoque
es coincidente con el momento en que el PNUD lanza urbi et orbi su concepción del
desarrollo humano e inicia la publicación anual de sus informes sobre dicho desarrollo
que a la vez que relacionarlo con importantes temas de la agenda social, somete al
escrutinio de académicos y políticos el concepto mismo de desarrollo humano.
Avanzando en el enfoque de la mujer como sujeto y objeto del desarrollo vale la pena
recuperar el planteamiento de Moser (1998:4) relativo a que el enfoque de MED, a
pesar de haber pasado de concentrarse en la equidad a hacerlo en la eficiencia, se
basa en la lógica subyacente de que el proceso de desarrollo avanzaría mucho mejor
si las mujeres estuvieran plenamente incorporadas a él (en lugar de dejar que pierdan
su tiempo "improductivamente"). Se centra sobre todo en la mujer aislada,
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promoviendo medidas como el acceso al crédito y al empleo, como medios que
permitirán a esa mujer integrarse mejor al proceso de desarrollo. En cambio el enfoque
de GED sostiene que centrarse en la mujer aislada equivale a ignorar el verdadero
problema, que sigue siendo el de su posición subordinada frente al hombre. La
intelección de que la mujer no puede ser vista aisladamente, conduce a hacer hincapié
en las relaciones de género al momento de diseñar medidas para "ayudar" a la mujer
en el proceso de desarrollo.
Al enfocar a la mujer como objeto y sujeto del desarrollo, salta inmediatamente a un
primer plano la cuestión de la igualdad de oportunidades, referida por Astelarra
(2002:3). Importa la conclusión de la especialista en el sentido de que es la igualdad
de oportunidades lo que más se ha generalizado a nivel internacional en los últimos
quince años, la cual implica que todos los individuos han de tener la misma
oportunidad y que las desigualdades se deben a los distintos méritos que tienen las
personas. Tales desigualdades pueden ser injustas cuando no se ha tenido en el
punto de partida las mismas oportunidades, contra otras desigualdades que expresan
las diferencias meritocráticas y que son legítimas. La autora revisa el planteamiento
relativo a que la igualdad de oportunidades no produce igualdad de resultados, que
para el caso de las mujeres significa que las reformas legales y las actuaciones
políticas no producen los cambios necesarios en la realidad de las mujeres de modo
que se pueda afirmar que la discriminación ha desaparecido; se trata, como concluye
la autora, de que el punto de partida entre hombre y mujeres para la participación en el
mundo público no es igual y, por consiguiente, si las mujeres no son iguales en el
punto de partida hay que corregir el punto de partida.
De lo que antecede se desprende que el primer tipo de modificación de la estrategia
de igualdad de oportunidades es la acción práctica que la autora enfoca como un
mecanismo para corregir la desventaja inicial de las mujeres y que se sintetiza como:
en igualdad de condiciones priorizar a una mujer sobre un hombre. Ahora bien, la
discriminación no desaparece porque la incorporación de las mujeres al mundo público
no transforma su rol de ama de casa, esto es, se mantiene la doble jornada de las
mujeres. Para ejemplificar las afirmaciones anteriores vale comentar que en México,
las mujeres que tienen un empleo asalariado desempeñan también tareas en el hogar
que exigen 33 horas de su tiempo todas las semanas. La contribución semanal de los
hombres a las tareas domésticas es únicamente de 6 horas ((UNICEF 2006: 37-38).
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Género y políticas públicas
En lo que antecede hemos examinado cuestiones relativas a la mujer como sujeto y
objeto del desarrollo, en un entorno conformado por la perspectiva de género y el
desarrollo humano.
Por insuficientes que hayan sido los aspectos tratados, podemos avanzar a uno de los
temas de mayor interés en el contexto de las relaciones entre población y desarrollo, y
en particular cuando dichas relaciones se examinan desde una perspectiva de género,
que es el concerniente al vínculo entre género y políticas públicas.
Por lo pronto no sería aventurado plantear que las acciones cognitivas y políticas en
este sentido se han orientado en dos direcciones.
La primera tiene que ver con el hecho de que tanto en el contexto de las Naciones
Unidas, como en los gobiernos y las delegaciones de la sociedad civil se promulga la
adopción de importantes compromisos y propuestas de políticas orientadas a modificar
la situación de las mujeres y alcanzar una necesaria igualdad y/o equidad de derechos
entre hombres y mujeres. Las mujeres han solicitado en más de una oportunidad una
mayor injerencia del Estado en la corrección de las desigualdades, mientras en otros
casos han tratado no sólo que el Estado proteja sus derechos sino también que las
proteja del mismo aparato estatal. De hecho, con demasiada frecuencia se hace
referencia a equidad de género como la búsqueda de igualdad de oportunidades entre
mujeres y hombres mediante el diseño, coordinación e implementación de políticas
públicas y programas.
La segunda, en estrecha relación con la anterior, tiene que ver con un esfuerzo
sostenido y creciente por incorporar la perspectiva de género en todo lo concerniente a
las políticas públicas y sociales lo cual implica que los responsables de su definición,
implementación y seguimiento asuman el compromiso de superar las desigualdades
de género y tomar en cuenta de manera sistemática los efectos diferenciados que
ejercen las acciones de cada sector en mujeres y hombres. En este sentido la
instalación de la perspectiva de género en el Estado reclama no solamente acciones
de planificación consecuentes en el marco de la modernización de aquel, sino que
requiere de un profundo cambio de mentalidad de los decidores de políticas.
Se constata la existencia de una gran diversidad de enfoques y definiciones sobre el
concepto de políticas públicas. Con frecuencia –ha comentado Torgerson- el análisis
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de políticas públicas aparece como una selva de diversas y conflictivas formas de
investigación, con terminología inconsistente y estilos intelectuales divergentes e,
incluso, con ciertos paradigmas imposibles de comprobar. En diversas ocasiones se
ha intentado revisar el campo y determinar que cosas podría darle alguna coherencia
a este aparente caos. Sin embargo, estos intentos se vuelven tan detallados y
absurdos que terminan por entregarnos un mapa igual de enredado y confuso que la
selva misma (Torgerson, 2003:197).
Así y todo, se podría postular que la política pública puede entenderse como un curso
de acción, una definición de principios y/o flujos de información en relación con un
objetivo público definido en forma democrática. La política se expresa en
orientaciones, instrumentos, programas, normas institucionales, entrega de productos,
servicios, etc.
Por otra parte, toda política pública es expresión de un proceso que involucra sujetos y
tiempos diferenciales. En el momento en que una problemática es interpretada y
abordada por una política pública, refleja un nivel de entendimiento, vinculación y
acuerdo, logrado entre la sociedad y el gobierno sobre qué problemas merecen
atención a través de las diferentes fases evolutivas de la política pública.
Lo que es importante es que toda política pública se origina en el diagnóstico de algún
problema de población que requiere ser encarado con cierta urgencia.
Desde esta perspectiva, la política pública tiene como antecedente la percepción de un
problema, es decir, aquellos que se suscitan cuando las sociedades no logran
encontrar un equilibrio satisfactorio entre, por ejemplo, los procesos de desarrollo y
crecimiento económico con la distribución equitativa del beneficio de los mismos. La
construcción de problemas públicos, comenta a propósito Araujo, es sustentada y
movilizada por distintos actores que se vinculan entre sí en torno a un asunto que se
transforma en su centro de atención, iniciativas y debates, conformando así un
dominio político (Araujo et al. 2000:134).
A su vez, como reclama Virginia Guzmán, los problemas deben ser formulados en
términos compatibles con los referentes cognitivos y valóricos generales - creencias y
normas - para ingresar a las agendas. Los sujetos que los movilizan deben desarrollar
por tanto, estrategias discursivas y políticas orientadas a posicionar y aumentar la
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visibilidad e importancia de los problemas frente a otros sujetos sociales o autoridades.
(Guzmán 2001:12).
En otro orden de cosas, la constante referencia a los programas sociales para ilustrar
la problemática de las relaciones entre género y políticas públicas, puede conducir a
una cierta equiparación de los términos “programa social” y “política pública”, por la
que normalmente se está haciendo referencia a lo que muchos califican como “política
social”. Aquí consideraremos que todo programa social es consustancial a una política
social estatal.
Quiere decir que estamos entendiendo que la política pública social, se define como
aquellas acciones públicas cuya finalidad explícita será la de contribuir a elevar el
bienestar social de la población y a eliminar todas las trabas sociales, y se expresa en
leyes, planes, metas, normas y disposiciones estratégicas que reconocen los
conceptos de deuda social y derecho social de una población. Los programas sociales,
a su vez, son acciones concretas cuya finalidad es la contribución directa sobre la
calidad de vida y el modo de vida de una población o sociedad. Los programas
sociales abordan a la calidad y el modo de vida de una población por ser ellos
indicadores del bienestar social, en cuanto a la disponibilidad de servicio y bienes
como de la satisfacción de las necesidades individuales y sociales.
Por otra parte, avanzar en la formulación de las políticas públicas con una perspectiva
de género implica en primer término la necesidad de producir un estudio-diagnóstico
de género que al identificar y describir la situación y características del objeto de
estudio y transformación en cuestión, tome en consideración las diferencias entre
mujeres y hombres, y en un plano causal, analizando los factores que generan
desigualdades y evaluando la factibilidad de modificarlas. Consecuentemente, a partir
de estudios de esta naturaleza puede avanzarse en la elaboración de propuestas de
acción que procuren modificar las desigualdades de género que hayan sido
detectadas.
Desde otro ángulo, al pretender dar cuenta de este aspecto del enfoque de las
políticas públicas desde una perspectiva de género, se debe recuperar el concepto de
transversalización de la perspectiva de género que se define como el proceso de
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valorar las implicaciones que tiene para los hombres y para las mujeres cualquier
acción que se planifique, ya se trate de legislación, políticas o programas, en todas las
áreas y en todos los niveles.
Aquí es necesario hacer referencia a la llamada estrategia de transversalización de
género, que se concibe como la afectación simultánea de diferentes ámbitos de
intervención estatal, lo cual se fundamenta en el hecho, de que la naturaleza sistémica
de las desigualdades de género hacen necesaria la operación simultánea y coordinada
de distintos campos de acción del estado, lo cual se ejemplifica en el caso de cambiar
la situación de la mujer en el mercado de trabajo, que requiere a la vez de acciones en
el ámbito de la familia, la educación y los medios de comunicación.
Vista más de cerca se trata de una estrategia que busca integrar las preocupaciones y
experiencias de las mujeres y en el proceso de elaboración, implementación, control y
evaluación de las políticas y de los programas en todas a todos los niveles y esferas
políticas, económicas y sociales, de manera que ambos puedan beneficiarse de ellos
por igual y no se perpetúe la desigualdad. Como lo plantea la OIT (2002), el objetivo
final de la integración es alcanzar la igualdad de los géneros.
En el abordaje de la OIT, la estrategia de transversalización incluye actividades
específicas en el ámbito de la igualdad y acción positiva, trátese de hombres o
mujeres, en posición de desventaja. Las intervenciones específicas dirigidas a
alcanzar la igualdad pueden orientarse a las mujeres exclusivamente, a las mujeres y
a los hombres al mismo tiempo o únicamente a los hombres, con el fin de que puedan
participar en la labor de desarrollo y se beneficien de ella por igual. Se trata de
medidas provisionales necesarias, concebidas para luchar contra las consecuencias
directas e indirectas de la discriminación en el pasado (OIT, 2002). Así se puede
concluir que la transversalización de la perspectiva de género es la incorporación de
la experiencia, el conocimiento y los intereses de las mujeres y de los hombres en la
dirección de sacar adelante los programas de desarrollo.
El organismo internacional plantea una serie de criterios que se consideran necesarios
para la transversalización de la perspectiva de género, entre los que se encuentran
(OIT, 2002) el que la responsabilidad de poner en marcha la estrategia de la
transversalización abarca a todo el sistema y radica en los niveles más altos dentro de
los organismos; la necesidad de establecer mecanismos adecuados y fiables para
controlar los progresos realizados; la identificación inicial de cuestiones y problemas
en todas las áreas de actividad debe ser tal que permita diagnosticar las diferencias y
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disparidades en razón del género; no se debe suponer
que existan problemas y
cuestiones indiferentes desde la perspectiva de la igualdad entre los géneros; deben
realizarse sistemáticamente análisis por géneros; para llevar la idea de la
transversalización a la realidad se requiere de una clara voluntad política y la
asignación de los recursos adecuados, incluidos recursos adicionales financieros y
humanos de ser necesario; y finalmente, no se debe prescindir de la necesidad de
elaborar políticas y programas específicamente destinados a las mujeres, así como de
una legislación positiva en su favor; tampoco eliminar la necesidad de unidades o
coordinadores para las cuestiones de género.
Concluyendo, la definición del alcance de lo que se quiere entender por formular e
implementar políticas con perspectiva de género requiere al menos de las cuestiones
siguiente: a) la política debe ser abordada tomando en cuenta las diferencias de
género, la naturaleza de las relaciones entre mujeres y hombres, al igual que sus
diferentes realidades sociales y roles socialmente construidos; b) se necesita poner en
práctica un proceso permanente de evaluación de los efectos diferenciados sobre
mujeres y hombres que ejercen las políticas, programas y medidas legislativas
(propuestas o existentes) y el control de recursos en mujeres y hombres; c) se
requiere dimensionar adecuadamente y visualizar las diferentes condiciones y
necesidades de mujeres y hombres, así como la forma en que los problemas les
afectan de manera diferencial.
Desafíos para las políticas públicas y su planificación
Habida cuenta que la promoción del desarrollo humano recomienda políticas públicas
y buenas prácticas capaces de responder a las necesidades de la población,
especialmente de los grupos más vulnerables de la sociedad, la superación de los
obstáculos para que la mujer pueda ejercer plenamente su derecho a ser sujeto y
objeto del desarrollo humano, implica serios desafíos para las políticas públicas y su
planificación. Impulsar el desarrollo humano equitativo y sustentable implica el diseño,
implementación y evaluación de políticas públicas de carácter integral que garanticen
la igualdad de derechos y oportunidades a hombres y mujeres.
Consecuentemente, para abordar adecuadamente los problemas que implica la
concepción del desarrollo humano, es necesario tomar en cuenta las desigualdades de
género que se presentan en cada lugar así como las necesidades e intereses de
mujeres y hombres, lo que ayudará a diseñar propuestas que promuevan la igualdad y
el desarrollo. Justamente para conocer cómo se presentan estas desigualdades entre
hombres y mujeres, así como qué creencias y costumbres las mantienen, se utiliza la
perspectiva o el enfoque de género.
Incorporar la perspectiva de género a las políticas públicas dentro de una estrategia de
promoción del desarrollo humano y de calidad de vida, exige en primer lugar entender
en toda su pluralidad en qué consiste el concepto de género y sus principales
implicaciones políticas, sociales, culturales y, particularmente, cómo impacta la vida
15
cotidiana de hombres y mujeres en la concepción de género prevaleciente en cada
momento histórico determinado en una sociedad.
La inclusión del enfoque de género requiere un cambio de paradigma en las políticas
sociales concretizadoras del desarrollo humano, si realmente aspiramos a forjar un
camino democrático para el cambio. Y decimos esto porque el género como categoría
de análisis no plantea simplemente la visibilización del impacto de las políticas y
programas sobre las mujeres y los hombres y su acceso a los recursos y servicios,
sino que exige confrontar la visión dominante sobre la sexualidad y los actores
sociales sexuados y sus relaciones, en las acciones y en los beneficios de tales
políticas. Refiriéndose al aspecto laboral Rico ha comentado que “hay que destacar
que no es posible ejecutar realmente políticas públicas que aseguren la disminución
de las inseguridades y vulnerabilidades de las mujeres en el mercado laboral sin que
se produzca una reorientación de las mismas, colocando la equidad social y de género
en el centro de las preocupaciones y revalorizando los principios de universalidad y
solidaridad en el marco de un equilibrio entre la política económica y social” (Rico
2001:8).
En otro orden de cosas, en el campo de la planeación del desarrollo, se hace
necesario pensar deliberada y estratégicamente acerca de lo que se requiere para
resolver los problemas de género y desarrollo en el contexto de las políticas,
programas y proyectos existentes, sin perder de vista los cambios fundamentales
requeridos para solucionar en profundidad las desigualdades de género. La
diferenciación entre lo “practico” y lo “estratégico” también ha hecho posible ver
claramente, desde el punto de vista teórico, que para solucionar los problemas de
fondo, es preciso abordar las dinámicas de poder de género.
Entre tanto, la diversidad y complejidad de los problemas relacionados con un
desarrollo humano con equidad de género, ponen en primer plano la necesidad de
continuar elaborando los instrumentos científico-metodológicos que permitan
abordarlos adecuadamente y solucionarlos de forma satisfactoria. En ese tenor, la
nueva estructura de la planificación está requerida no sólo de la incorporación, con
carácter endógeno, de variables sociodemográficas en la planificación general del
desarrollo que den cuenta del potencial humano femenino, lo cual significa que la
planificación dirigida a satisfacer el empleo, los ingresos y el consumo debe asimilar el
concepto de la población como base de la actividad económica, como sujeto y objeto
del desarrollo, y por tanto utilizar una serie de variables sociodemográficas, como la
población, la fuerza de trabajo y los hogares. Pero aun más, tales instrumentos
habrían de incluir el mainstreaming de género como una fuerza clave de la
planificación.
En términos de planificación –comenta Moser (1998: 4-5)- “si el primer problema son
las categorías conceptuales, el segundo son los procedimientos de planificación. Está
claro que si bien el importante rol de la mujer en los procesos de desarrollo del Tercer
Mundo es hoy ampliamente reconocido, la conciencia conceptual de MED y de GED
no necesariamente ha resultado en su traducción a la práctica de la planificación”.
Y a continuación indica, y así concluimos, que “el grado en que la conciencia social o
el reconocimiento, de la desigualdad han sido incorporados satisfactoriamente a la
planificación varía mucho. Las desigualdades de clase, por ejemplo, probablemente
han sido más enfrentadas en la planificación mediante la introducción de los ingresos
como indicadores de grupo objetivo a la hora de seleccionar políticas, programas y
proyectos. El que la traducción de las categorías sociales a indicadores de
planificación no sea ni automática ni universal, ha tenido importantes implicancias para
quienes enfrentan la desigualdad de género. De hecho, muchos ejecutores
16
involucrados en diversos aspectos de la planificación de género carecen de una
metodología adecuada de planificación de género, y ese ha sido el aspecto más
problemático de su trabajo” (Moser, Ibídem).
A modo de conclusión
A lo largo de estas páginas hemos tratado de exponer algunos aspectos de la
articulación entre el desarrollo social y económico, el enfoque de género y las políticas
públicas.
Es imposible abarcar plenamente el estado de la cuestión en un breve trabajo como
éste, pero en él se resumen escuetamente algunos aspectos que hemos considerado
relevantes.
Vivimos en un mundo sumamente complejo, dominado por fuerzas de un nuevo orden
social, económico y político, donde el dominio y comprensión de sus reglas aún nos
llevará un buen tiempo. Así y todo, en este nuevo orden de cosas hay un desafío que
permanece y cobra cada día un mayor vigor: la necesidad de encontrar y hacer operar
una verdadera concepción del desarrollo que supere, entre otras cosas, las
inequidades de género.
De manera que el nuevo paradigma e interpretación del desarrollo habrá de hacer
hincapié en la necesidad de incorporar un enfoque de equidad de género, para lograr
cambios orientados a la participación equitativa de las mujeres y los hombres.
La perspectiva de género se reconoce como un enfoque de planeación con el que se
pretende que las políticas, los programas y los proyectos promuevan en su acción la
equidad entre mujeres y hombres.
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