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PRIMER TRABAJO GRUPAL
Curso Virtual de Postgrado: Gestión de la Política Social
Miembros del Grupo
:
Andrea Bringas Heredia
Claudia Aceves Rosales
Carla Iris Adriazola (Miembro No Activa del Grupo)
Jaime Contreras Álvarez
Remberto De la Hoz Reyes
Fecha de Entrega
:
Junio 22 de 2010
DESARROLLO DE LAS CONSIGNAS DE TRABAJO
1. ¿Cómo inciden el contexto de puesta en marcha del ProDell y las características
diferenciales del territorio (sociales, políticas, económicas, organizativas, culturales)
en la gestión local del programa? ¿Qué tipo de problemas de gestión configuran en
cada uno de los municipios?
Antes de hablar sobre la configuración de la gestión local en la implementación del ProDeII, se
debe recordar que la gestión en sí misma, es un espacio conflictivo y de tensión, el cual es
afectado por procesos macro-sociales (pobreza, desempleo, desarticulación) que
evidentemente varían en determinados contextos. En este sentido, las diferentes
características de los territorios inciden de manera directa en gestión de los programas.
Pueblo Viejo y San Jorge presentan grandes diferencias socio-económicas que configuran el
territorio. El primer municipio es mucho más poblado y predomina una población con mayor
presencia de niños y jóvenes, en el segundo es notable el envejecimiento de la población. Otro
aspecto es el acceso a la provisión de servicios urbanos, sociales y de salud que en los
municipios del “primer cordón”, en el caso de San Jorge son superiores; de igual manera, en
este tipo de municipios son más amplias las brechas socioeconómicas entre la población con
presencia de asentamientos irregulares. Pareciera ser que en el caso de Pueblo Viejo
(perteneciente al “segundo cordón”) las brechas son menores pero los niveles de acceso a
servicios básicos son en general muy inferiores lo que muestra una pobreza sostenida en la
población e incluso mayores niveles de pobreza extrema, esto implica además problemas de
hacinamiento habitacional, calidad deficitaria de la vivienda, precariedad en las condiciones
sanitarias de éstas y persiste una baja cobertura en escolarización primaria.
Otras diferencias identificadas son: la forma de asentamiento dispersa o concentrada; el nivel
de pobreza extendida o en enclaves; la calidad de servicios sociales, urbanos y de salud; el
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nivel organizativo de organizaciones sociales; el grado de articulación entre los programas
sociales y los centros de salud; la incorporación de medidas preventivas; la mayor presencia de
otras organizaciones no gubernamentales; el voluntariado; el nivel de capacitación y
supervisión del personal que presta los servicios.
en este marco surgen entonces diferencias en cuanto a la capacidad institucional para la
implementación del ProDeII: por un lado el nivel de cualificación, y podría decirse que incluso
de motivación, de los funcionarios de los centros y comedores, en el caso de San Jorge
además de tener una remuneración dada por el Municipio o por la ONG CORPUS que entra al
escenario como prestadora del servicio, tienen un mayor nivel de capacitación en temas
específicos del servicio, no sucede lo mismo con el personal que trabaja en Pueblo Viejo. La
naturaleza estatal de los servicios médicos en San Jorge y la inclusión de otros prestadores,
rasgo también diferente para el caso de Pueblo Viejo y por supuesto el mismo modelo de
organización para la prestación del servicio.
No obstante, se observan puntos en común y esto especialmente en lo relacionado con la
población objeto del ProDeII: incremento en la inserción de la mujer en el mercado laboral
debido a los problemas de empleo, déficit en la atención a la población infantil y dificultades en
la articulación de los diferentes actores en relación al funcionamiento de las escuelas
maternales y los comedores infantiles.
Otros conceptos vinculados al territorio, que sugieren que es importante considerarlo en la
implementación de programas sociales, entre otros, se refieren a los procesos de urbanización
o al territorio de la cotidianidad. Como se ha mencionado, la ubicación y los tipos de
asentamientos en Pueblo Viejo y San Jorge son diferentes. El primero, se encuentra a 40km de
la ciudad y pertenece al segundo anillo o cordón del Gran Columbres; y San Jorge, se ubica a
20km de la ciudad y corresponde al primer anillo. Pueblo Viejo es un territorio cuya población
es mucho más grande (400 mil habitantes) que la de San Jorge (290 mil habitantes). Se
observa que los procesos de urbanización son diferentes, y por tanto, la cualificación, la
valorización y la diferenciación que caracteriza su reproducción social, también lo es. En cuanto
a la reproducción social, es importante señalar que el Programa considera acciones específicas
de planificación familiar y trabajo con madres adolescentes de acuerdo a la alta tasa de
natalidad en Pueblo Viejo; sin embargo, en el caso de San Jorge donde la tasa de natalidad es
baja, no se ha considerado ninguna acción preventiva o de educación al respecto.
Es importante a analizar es si el ProDeII ha considerado éstas diferencias en su gestión local.
Catenazzi y Darepresentaçao (2009) proponen el concepto de “gestión de la proximidad”, a
través del cual se espera recuperar la dimensión espacial de las políticas sociales,
considerando la “focalización” y las “escalas” en la “proximidad espacial y organizacional”. De
acuerdo a la proximidad espacial y considerando al territorio como articulador de demandas,
las diferencias de pobreza observadas en los dos municipios permiten mirar a Pueblo Viejo y
San Jorge como territorios diferentes: el primero, como un área-territorio, mientras que el
segundo, como un territorio-red. Sin embargo, re requiere cruzar todas las diferencias de
ambos municipios para tener una mirada más integral y que permita realizar intervenciones
más adecuadas de acuerdo a propuestas como la proximidad organizacional, que da lugar a
acercar la distancia variable de las estrategias de los actores en las redefiniciones y soluciones
técnicas y políticas de las nuevas modalidades de intervención estatal (Catenazzi y Da
Representaçao, 2009). Sobre todo, en casos como el ProDeII donde la articulación entre varios
niveles y actores públicos es fundamental para el logro de los objetivos propuestos.
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Otro aspecto del programa, es la estrategia de doble focalización “por grupo etáreo (niños de 2
a 5 años) y territorial (aquellos efectores cuyas áreas de influencia tengan predominio de
población en condiciones de pobreza estructural)” en tal sentido, la primera apuesta por el
reconocer atributos diferenciales de los territorios se centra en el conocimiento mismo del grupo
etáreo y una segunda, por identificar el nivel de articulación territorial. No obstante, puede
sonar extraña esta apuesta en un marco institucional en el cual se propone una estructura
uniforme de implementación del programa, pero ya en la práctica es evidente tal
reconocimiento cuando se avanza en la adaptación de esa estructura a los proyectos
municipales lo que podría suponer una análisis de la acción colectiva y territorializada de los
actores para la acción pública (Catenazzi y Da Representaçao, 2009).
Se agrega que, en la implementación del ProDeII en ambos casos, se mostraron diferencias
caracterizadas en el modelo de gestión local adoptado, adecuando las características
generales del programa a las necesidades y particularidades de la gestión municipal de ambas
instituciones. Las Unidades Ejecutoras Municipales, se adecuaron a una conformación local de
participación.
En cuanto a los actores políticos (decisores), destaca el Intendente de San Jorge vs. el Doctor
que fue nombrado como coordinador de la UEM. Como nos recuerda Reppetto (2008):
“Según el peso relativo de cada actor en base a la dotación con que cuenta de
estos recursos de poder recién presentados (técnico-administrativos, ideológicos),
será la capacidad política acotada de una actor individual o colectivo, la cual será
utilizada para negociar o para ejercer acciones de veto en dichos ámbitos de
interacción.”
Esta diferenciación en el modelo de gestión utilizado diferencia los resultados finales obtenidos
en los programas de ejecución pública a nivel local. El territorio donde se implementan los
proyectos ProDeII va a diferenciar el modelo de gestión local utilizada y por ende, los
resultados finales obtenidos serán diferenciados de acuerdo a los procesos internos para su
implementación.
Finalmente, se debe evaluar el propósito último del programa, el cual se refiere a la generación
de capacidades en los territorios para la continuidad del mismo. En esta línea retomamos el
concepto de “gestión de proximidad” el cual implica una evolución no solo en la concepción de
territorio sino en la misma articulación entre los actores; por supuesto que un modelo colegiado
como el que sirve de base para la coordinación de las acciones de programa en el Municipio de
San Jorge, está más cercano al concepto de territorio-red.
2. ¿Cuáles son los atributos principales de la matriz institucional que propone el
ProDeII y en qué sentido busca orientar la acción de los actores? ¿Cuáles son las
particularidades de la matriz institucional en los casos de Pueblo Viejo y San Jorge?
Establezca relaciones con las características del/de los diseño/s organizacional/es
que resulta/n de la implementación del programa en las diferentes jurisdicciones.
En primera instancia es bueno resaltar del contexto de los casos presentados que tanto el
Estado como los municipios incorporados al programa tienen notables limitaciones desde la
perspectiva institucional. Si se analiza el concepto de institución definido por Repetto (2008), es
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claro que ese tema de “reglas de juego formales e informales que estructuran las relaciones
entre grupos, individuos, gobiernos, enmarcando las posibilidades de vinculación e intercambio
de los distintos sectores” representa en este contexto una limitación y no un aliciente.
De acuerdo a Chiara y Di Virgilio (2009), el régimen de implementación tiene tres dimensiones:
funcional, material y política. En cuanto a la dimensión material, los recursos que manejan los
municipios son aquellos correspondientes a los cobros de tasas por prestar algunos servicios
urbanos básicos como, por ejemplo alumbrado, barrido y limpieza; en general, dependen
fuertemente de los fondos de origen supramunicipal, lo que restringe su margen de acción y
afecta directamente la capacidad para asumir los compromisos relacionados con el programa,
especialmente los que se refieren a su sostenibilidad. En cuanto a la dimensión política, los dos
municipios, al igual que todos los del Estado de Columbres, tienen poca autonomía y un gran
control por parte del Estado. De acuerdo a Butler (1991) citado en Sulbrandt, Navarrete y
Piergentili (2007), al parecer en Columbres, la estructura organizacional de los municipios está
más cerca de ser del tipo nítida, a pesar de tratarse de una organización de gobierno federal.
Los municipios resultan instancias de carácter básicamente administrativo con un escaso
campo de acción autónomo y con importantes mecanismos de control por parte del nivel
estadual. En este mismo sentido, sin embargo, destaca los altos niveles de autonomía de las
organizaciones sociales de Pueblo Viejo.
Por otro lado, en cuanto a la dimensión funcional (asociada a la matriz institucional) que
propone el Programa, se observan varios niveles. En la presentación del caso, se menciona
que en su diseño, la ejecución del programa es federal y desconcentrada. El Gobierno Nacional
coordina y establece los lineamientos generales de funcionamiento y gestión; los estados son
los encargados de ejecutar los proyectos, a través de efectores (…) El programa se organiza a
través de unidades ejecutoras radicadas en distintas áreas de gobierno, de los distintos niveles
jurisdiccionales, las cuales se constituyen a iniciativa del programa en actores de los procesos
de planificación y gestión con una clara distribución del trabajo. Si volvemos a Sulbrandt,
Navarrete y Piergentili (2007), se podría decir que la estrategia gerencial del ProDeII ha
buscado ser de tipo gerencial profesional-adaptativa, e implementar una formas organizativas
innovadora (o de tipo adhocracia). Sin embargo, los aspectos particulares de la matriz
institucional y las capacidades de gestión pública de cada municipio determinaron la
adecuación de estrategias.
En el caso de Pueblo Viejo, la UEM se incorporó a la estructura Municipal, conformada por los
titulares de cada Dirección del Municipio vinculada al Programa (los mismos que conforman el
Comité). En ese sentido, la forma organizacional que podría corresponder a las propuestas por
los autores citados, es la de equipos especiales o task forces. En cambio, en el caso de San
Jorge, para la conformación de la UEM, se convocó a técnicos especialistas, lo que remite a la
forma organizacional adhocrática.
Hay otros aspectos importantes a considerarse en el marco de la matriz institucional que
propone el ProDeII que corresponde a la articulación de niveles entre UCP, UEE y UEMs;
articulación entre sectores salud, educación y acción social; y, la articulación con otros
programas estatales y nacionales. En el primer caso, la gestión del programa determina una
necesaria interacción y articulación entre los niveles, sobre todo, en las reuniones anuales de
revisión del programa, lo que ha sido muy importante para la redefinición de estrategias y
priorizaciones. Es importante mencionar que en el caso de Pueblo Viejo se hayan suscrito
convenios con las organizaciones sociales, lo cual, permite fortalecer la institucionalidad. En el
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caso de la articulación entre sectores, llama la atención que en Pueblo Viejo haya una mayor
articulación que en San Jorge, el Programa la realizado esfuerzos por fomentar un mayor
diálogo. En el tercer caso, es interesante que haya varios programas estaduales y nacionales
vinculados al ProDeII, pero no se observa una estrategia que aborde esta situación. En este
marco, valdría la pena preguntar si el convenio que tiene CORPUS a nivel nacional a través del
Ministerio de Desarrollo Social, tiene que ver con su fuerte presencia en el primer anillo de
Columbres?
3. ¿Con qué mecanismos de coordinación vertical intergubernamental cuenta el
ProDeII? ¿Cuáles son los mecanismos horizontales? ¿Qué limitaciones puede
advertir en estos instrumentos? ¿Qué capacidad estatal en términos políticos y
administrativos supone en los gobiernos locales?
Cada uno de los municipios los hemos analizado a partir de su organización tomando como eje
de reflexión las características de institucionalidad social, que proponen Machinea y Cruces
(2006) en el texto de Repetto (2008):
a) reglas claras, objetivos concretos y continuidad de la política social;
b) gestión eficaz, transparencia y evaluación;
c) articulación y coordinación;
d) participación y reclamo;
e) dimensión territorial;
f) capacidad de regulación e interacción con el mercado; e
g) instancias de exigibilidad de derechos
En Pueblo Viejo se tiene asignado el proyecto ProDell a la Secretaría de Salud y Acción Social,
que tiene a su cargo el desarrollo del Plan de Atención Integral del Niño, en dicho plan se
llevan a cabo acciones y proyectos a los que se le dan prioridad pudiendo observar
mecanismos de coordinación vertical vinculando en la operación del programa, las direcciones
municipales de Educación, Atención Primaria y Acción Social.
Con este despliegue institucional se esperaría un desarrollo articulado del programa, sin
embargo, las deficiencias en el talento humano y la poca experiencia en el desarrollo de
trabajos articulados y coordinados, y en adición el poder del Coordinador del ProDell
encargado de informar en el espacio del Comité la marcha del Programa y de solicitar a las
direcciones la colaboración de sus equipos técnicos, generó fuertes tensiones en los procesos
mostrando una falta de coordinación intergubernamental y una debilidad sistémica que se
puede observar al no haber concordancia entre las propuestas de los técnicos y las
necesidades que expresaba la población.
De igual forma se evidenciaron deficiencias en la composición de los equipos, dificultades en la
focalización, implementación y monitoreo de acciones, como se explica en el texto de Cabrero;
“es posible afirmar que la coordinación se erige, de cierto modo, en un corrector
de imperfecciones que la jerarquía organizacional, en un proceso de distribución
de tareas, no puede resolver en escenarios de mayor complejidad social. En este
sentido, hablar de coordinación por decreto impulsada desde una lógica vertical
y centralizadora es un contrasentido, ya que la función de coordinación pasa por
lo que la organización no es capaz de programar de forma rígida, depende
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siempre del libre albedrío y de la voluntad de los actores. Así, es necesario
hablar, más bien, de la coordinación como un proceso vivo, creativo, flexible y de
ajustes permanentes por medio del cual se busca establecer instrumentos de
lubricación de una maquinaria rígida, jerárquica y poco adaptable.” (Cabrero
Mendoza 2008:4).
En política las limitaciones se explicarían como una diferencia entre las agendas municipales
que se ocupan de las acciones del bienestar social desvinculadas de lo que es la visión
nacional. ¿Qué sucedió? las deficiencias en la institucionalidad política, generaron reclamos
desde los diferentes actores sociales: organizaciones sociales, los vecinos de los barrios y de
los propios profesionales de los centros de salud y jardines. No obstante, se observó como
oportuna la puesta en marcha de la reestructuración organizativa y administrativa que dio lugar
a la redefinición de las acciones de capacitación previstas en el marco del Programa, acciones
concretas que ratifican el hecho que:
“la gestión es vista como un espacio privilegiado de reproducción y/o
transformación de la política social a través de los actores que –en esos
espacios- juegan sus apuestas estratégicas. Así concebida, la gestión opera
como “espacio de mediación” entre los procesos macro y la vida cotidiana de la
población” (Chiara y Di Virgilio: 2008).
En el caso de San Jorge, se observó la vinculación del programa a la “alta dirección” municipal
(Secretaría Privada del Intendente) y la conformación de un equipo técnico local ad hoc, al cual
se invitó a la ONG CORPUS dada su importante presencia a nivel local y no resultó en cuanto
a la organización porque no existe relación entre la Secretaría Privada y los demás organismos
que intervenían en el programa, como son las Direcciones de cultura de Atención Primaria y
Promoción Social.
Otra situación que se presenta en este caso, es la poca pertinencia de la institucionalidad
política, en especial en las relaciones entre los organismos municipales vinculados al
programa, los cuales incidieron en el desarrollo de la institucionalidad social desarrollándose
una negociación bilateral entre el municipio y la ONG CORPUS, esto con el fin de mantener la
institucionalidad política. Lo anterior dio como resultado una fuerte presencia de la UEE y a
pesar de que este balance de poderes (recursos), entre los actores involucrados en la
implementación del ProDeII, generó mejores decisiones en cuanto a la conformación de los
equipos de trabajo, surgieron demoras en el logro de consensos en torno a las acciones a
desarrollar.
Concluyendo hacemos énfasis en un punto de observación común a los dos casos
municipales: la comunicación. Si bien es cierto “Los efectos de las instituciones políticas sobre
la formulación de políticas públicas sólo pueden entenderse de manera sistémica” (BID,
2006:8), también lo es que este enfoque sistémico solo puede lograrse en la medida en que la
comunicación fluya de manera adecuada. La comunicación efectiva de los propósitos del
programa ProDeII, al menos en el caso de Pueblo Viejo pudo atenuar un poco las tensiones
generadas en la definición de beneficiarios. En el otro caso, si San Jorge hubiese tenido
canales de comunicación que se enfocaran a la gestión coordinada, no hubiese sido necesaria
la fuerte presencia de la UEE para mantener la institucionalidad política y hubiese podido ser
mayor su capacidad de diálogo y negociación con los otros actores sociales envueltos en la
implementación del programa.
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BIBLIOGRAFÌA
Cabrero Mendoza, E. (2008) “¿Cómo construir una mística intergubernamental en la política
social?: análisis de cuatro experiencias latinoamericanas”. Ponencia presentada en el XIII
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública,
Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov.
Catenazzi, A. y Da Representaçao, N. (2009) “Acerca de la gestión de la proximidad”. En
Chiara, M. y Di Virgilio, M.M. Gestión de la Política Social: Conceptos y herramientas.
Prometeo/UNGS, Buenos Aires.
Repetto, F. (2008) “Capítulo VI – Retos para la coordinación de la política social: los casos de
la descentralización y la intersectorialidad”. En: Chiara, M. y Di Virgilio, M. M. Gestión de la
Política Social: Conceptos y herramientas. Prometeo/UNGS.
Repetto, Fabián (2008) “Capítulo V - El marco institucional de las políticas sociales:
posibilidades y restricciones para la gestión social”. En: Chiara, M. y Di Virgilio, M. M. Gestión
de la Política Social: conceptos y herramientas. Prometeo/UNGS.
Subrandt, J., Navarrete, N. y Piergentili, N. (2007) “Formas organizacionales que facilitan la
entrega de servicios sociales”. En Cortázar Velarde, J.C. Entre el diseño y la evaluación. El
papel de la implementación de los programas sociales. BID, Washington.
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