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ANEXO II. Beneficios de establecer un procedimiento para que la Comisión Federal de
Inversiones Extranjeras omita su opinión favorable en términos del artículo 77 de la Ley Federal
de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
Como se ha mencionado en el formato de la Manifestación de Impacto Regulatorio (respuesta a la
pregunta 2), el Anteproyecto surge, entre otras cosas, por las recientes reformas constitucionales
y legales que, al permitir la participación de la Inversión Extranjera Directa (IED) en materia de
radiodifusión1, crearon un nuevo trámite2 cuya resolución favorable es un requisito previo para la
realización de otro trámite3.
En este sentido, el establecimiento de las normas específicas que regularán la manera en que los
particulares podrán obtener la opinión favorable de la CNIE, en los términos planteados por el
artículo 77 de la LFTR, tendrá dos clases de impactos benéficos:
a) Uno directo, de carácter estrictamente jurídico, consistente en dar certidumbre jurídica a
las personas interesadas en prestar servicios de radiodifusión, cuando involucren inversión
extranjera; y,
b) Uno indirecto, mayormente económico, consistente en coadyuvar al desarrollo del sector
de la radiodifusión en México.
Respecto del primer beneficio, es fundamental señalar que las garantías de legalidad y seguridad
jurídica, tuteladas por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se respetan por las autoridades cuando las disposiciones de observancia general que
crean, por una parte, generan certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas que
producirán y, por la otra, tratándose de normas que confieren alguna facultad a una autoridad,
acotan en la medida necesaria y razonable tal atribución, en forma tal que se impida a la
respectiva autoridad actuar de manera arbitraria o caprichosa en atención a las normas a que
debe sujetarse al ejercer dicha facultad.
En este sentido, la regulación propuesta garantizaría el cumplimiento de dichas garantías al llenar
las lagunas legales creadas por el artículo 77, último párrafo, de la LFTR mediante la adición de un
artículo (artículo 29 Bis) al Reglamento de la Ley de Inversión Extranjera y del Registro Nacional de
Inversiones Extranjeras (RLIE) que establece clara y exhaustivamente los requisitos documentales
que los interesados deberán presentara efectos de que se resuelva favorablemente su petición.
Ahora bien, respecto del segundo beneficio, es importante analizar dos aspectos:
i. Los beneficios de la inversión extranjera en general; y,
ii. Los beneficios del fomento de la competencia en el sector de la radiodifusión en México.
1
Sujeta a requisitos de reciprocidad en el país en el que se encuentre constituido el inversionista o el agente económico que controle
en última instancia a éste, directa o indirectamente.
2 A cargo de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras (CNIE).
3
i.e. la concesión ante el Instituto Federal de Telecomunicaciones a la que se refieren los artículos 63 a 78 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR).
A. La inversión extranjera y sus beneficios.
De conformidad con el orden jurídico nacional en materia de inversión extranjera el concepto de
IED corresponde a:
i.
ii.
iii.
La participación de inversionistas extranjeros, en cualquier proporción en el capital social
de sociedades mexicanas;
La realizada por sociedades mexicanas con mayoría de capital extranjero a través de la
adquisición de acciones o partes sociales en otras sociedades mexicanas ya constituidas o
de nueva creación; y,
La participación de inversionistas extranjeros en las actividades y actos contemplados en
la Ley de Inversión Extranjera. Con respecto a actividades y actos se consideran a aquellas
tales como: las adquisiciones de activos fijos, el ingreso de nuevos campos de actividad
económica, la fabricación de nuevas líneas de productos, abrir y operar establecimientos,
así como relocalizar los ya existentes, adquirir inmuebles en la zona no restringida,
obtener concesiones para la exploración o explotación de minas o aguas, o ser
fideicomisario de inmuebles en zonas restringidas.
La IED tiene como propósito crear un interés duradero con fines económicos o empresariales a
largo plazo por parte de un inversionista extranjero en el país receptor. Es un importante
catalizador para el desarrollo, “incrementa la capacidad de las economías nacionales para la
producción de satisfactores, por lo que se le considera responsable del crecimiento económico
nacional”.4 A partir de ella se genera un impacto positivo en las economías huésped; por tal razón,
todos los países compiten por la atracción de este recurso escaso.
En este sentido, “la entrada de capital fresco, tanto por sus efectos de inyectar liquidez y
complementar la inversión doméstica, como pus sus efectos positivos de derrama tecnológica,
apuntala al crecimiento económico no solo en el sector que se dirige, sino también en aquellos que
están vinculados, por lo que finalmente crea efectos de arrastre en toda la economía”5.
De este modo, la IED trae consigo diversos beneficios tales como:
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



4
La generación de empleo;
El nivel de remuneración, que suele ser más alto en las empresas trasnacionales dados sus
altos niveles de productividad y el manejo eficiente de sus procesos productivos;
Aumento en la producción;
El encadenamiento de procesos productivos, en la medida que inversionistas nacionales
participen como proveedores o ganen acceso a nuevos canales de distribución;
La transferencia de tecnología que se suscita a través del acercamiento de conocimientos,
tecnología de punta y la utilización de técnicas avanzadas de producción;
Inversión Extranjera, Bolaños Linares Rigel, México, Porrúa, 2006, pág. 104.
Inversión Extranjera Directa en México: Desempeño y potencial: una perspectiva macro, meso, micro y territorial, Dussel Peters
Enrique, México: Siglo XXI: UNAM, Facultad de Economía, Secretaría de Economía, 2007, pág. 49.
5


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

La formación de capital humano que se genera por la necesidad de las empresas
trasnacionales de atraer y mantener mano de obra calificada;
El estímulo a la competencia, particularmente cuando la IED se inserta en mercados
altamente concentrados y dominados por uno o pocas empresas nacionales, generando
con ello mayor oferta y calidad, así como precios más bajos para los consumidores;
El fomento a las exportaciones dada la actividad exportadora de inversiones en búsqueda
de eficiencia o mercados internacionales;
La recaudación fiscal que se propicia mediante el aumento de la base tributaria; y,
El fortalecimiento de las cuentas externas derivado del ingreso de divisas.
“La teoría y la política económicas han planteado que la IED es una variable indispensable que
estimula el crecimiento económico, debido a que incorpora recursos frescos que permiten
equilibrar la cuenta corriente de la balanza de pagos y propicia la transformación industrial al
generar efectos de spillover que se traducen en elevaciones de la productividad, del valor agregado
y de las exportaciones”6. De conformidad con diversos estudios, se concluyen que la IED tiene un
efecto positivo sobre las tasas de crecimiento de las economías, identificándose a nivel global, una
correlación entre la senda del crecimiento económico y los flujos de la IED.
Asimismo, se ha observado que los flujos de IED tienen impactos directos positivos en la
generación de empleos, contribuyendo significativamente en la reducción de la pobreza y en un
mejoramiento de las condiciones sociales, en virtud de que la IED tiende a concentrarse en
sectores dinámicos y de mayor productividad, sobre todo cuando fomenta industrias intensivas en
capital y empleo.
No obstante lo anterior, es importante destacar que los beneficios de la IED no derivan en
automático, sino que resulta determinante la habilidad de cada país para beneficiarse de ella, y la
manera en que ésta se inserta en el aparato productivo, varían caso a caso. De este modo, si bien
la IED incide en el crecimiento y desarrollo económicos, estos constituyen fenómenos
multifactoriales y dependen en gran medida en la forma en que se organiza la sociedad y la
economía de un país, es decir, de la estructura y naturaleza de sus instituciones económicas,
jurídicas y políticas, siendo la IED una de muchas variables.
En México, en particular, se ha observado una experiencia sumamente favorable con este
fenómeno. A partir de 1994 la IED aumentó de forma considerable: mientras que entre 1980-1993
los flujos anuales promedio de esta Inversión fueron de 2,500 millones de dólares, la cifra se
disparó a 15,200 millones entre 1994-2003 y a 25,100 millones entre 2004-2013.
Cabe destacar que históricamente (1994-2013) la IED se ha dirigido preponderantemente al sector
de la manufactura, con una participación del 47.9%. La relevancia de este hecho radica en que esta
Inversión en manufacturas tiende a generar mayores beneficios en términos de producción y
empleo.
6
Inversión Extranjera Directa en México: Desempeño y potencial: una perspectiva macro, meso, micro y territorial, Dussel Peters
Enrique, México: Siglo XXI: UNAM, Facultad de Economía, Secretaría de Economía, 2007, pág. 45
Asimismo, se destacan, de manera adicional como casos de éxito de industrias iniciadas,
desarrolladas y consolidadas gracias a inversionistas extranjeros que depositaron su confianza en
el país, a las siguientes:
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
Industria automotriz se ha consolidado como un sector hipercompetitivo en constante
innovación. Su temprano asentamiento, la transferencia tecnológica, la generación de
empleos bien remunerados y su vocación de exportación han convertido a este sector en
una palanca de crecimiento y desarrollo nacional.
Industria electrónica, en donde la IED ha contribuido a la difusión tecnológica y a la
generación de recursos humanos altamente calificados y especializados. Regiones
específicas se han convertido en bastiones de alta tecnología, con estrechos vínculos a
centros de investigación y desarrollo.
Industria aeroespacial, en donde las exportaciones de equipo de este tipo crecieron un
26.7% en 2011, mientras que de 2007 a 2011 el número de empleados en esta actividad
creció en más del doble.
Se resalta que dichas industrias son ejemplo de cómo la IED ha generado aportes benéficos.
Otro efecto positivo de la IED lo constituye la convivencia armónica de ésta con el capital nacional.
La entrada de capitales foráneos a mercados domésticos razonablemente desarrollados estimula a
que las empresas domésticas sean más eficientes, mejoren y renueven sus procesos productivos.
Si bien en industrias importantes como la automotriz o electrónica, esta Inversión estuvo desde el
origen, existen otros casos, en donde la sustitución de un inversionista nacional por uno extranjero
en empresas mexicanas ha sido factor para que mejoren sus niveles de productividad y eficiencia,
liberándose además recursos en favor de inversionistas nacionales para el desarrollo de otras
actividades productivas.
Además, es preciso señalar que la economía nacional depende principalmente del empuje del
capital doméstico. En México, la relación del acervo de la IED respecto del PIB es moderada,
inclusive a niveles menores que las economías en desarrollo y desarrolladas.
STOCK DE IED COMO PORCENTAJE DEL PIB EN PAÍSES SELECCIONADOS
42.1
45
40
35
27.7
26.9
30
23.1
25
24.7
29.3
26.3
30.1
27.8
22.8
19.0
20
15
16.0
13.3
12.7
9.2
10
7.8
9.4
8.9
5
0
1990
España
2000
Brasil
México
Mundo
Economías en desarrollo
2011
Economías desarrolladas
Fuente: Elaboración propia con datos de la UNCTAD.
La IED ha sido, a lo largo del tiempo, complemento y nunca sustituto de la inversión nacional; de
hecho, ambas se han estimulado recíprocamente. Por ello, ahora que la reforma constitucional y la
reforma legal han establecido los supuestos básicos para permitir la participación de la inversión
extranjera en el sector de la radiodifusión7, es necesario que se establezcan con claridad los
supuestos procedimentales que harán que dicha participación sea posible y efectiva8.
B. Beneficios del fomento de la competencia en el sector de la radiodifusión en México.
Como se ha mencionado en reiteradas ocasiones, el trámite que se pretende crear a través de la
reforma del RLIE tiene un carácter meramente instrumental, es decir, es un medio para obtener
que las empresas con participación extranjera puedan obtener la concesión que les permitirá
prestar servicios de radiodifusión en México.
Por ello, su importancia es fundamental, toda vez que no establecer el procedimiento específico
para obtener la opinión favorable a la que se refiere el artículo 77, último párrafo, de la LFTR haría
nugatorio el derecho que concedió a los extranjeros el artículo Quinto, segundo párrafo, del
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6o., 7o., 27, 28,
73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de
telecomunicaciones, que posteriormente se reiteró en el artículo 7, fracción III, inciso x, de la Ley
de Inversión Extranjera, y limitaría, de facto, la posibilidad de que más entes económicos
compitieran en este sector.
Ahora bien, es necesario señalar que el acceso a una amplia base de proveedores, que ofrezcan
servicios de calidad y a precio justo, es crítico tanto para la competitividad de la mayoría de las
empresas así como para el nivel de vida de los ciudadanos. Como ha señalado la Organización para
la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), la mejora del crecimiento y de la productividad
7
Un sector que anteriormente estaba restringido a mexicanos y sociedades mexicanas con cláusula de exclusión de extranjeros.
Entre ellos, el trámite para la obtención de la opinión favorable de la CNIE, como un elemento indispensable para obtener la
concesión única para la prestación de los servicios de radiodifusión, por parte del Instituto Federal de Telecomunicaciones.
8
del sector servicios es determinante en esta etapa de desarrollo de México (Perspectivas OCDE:
México, reformas para el cambio, 2012).
Ahora bien, enfocándonos de manera directa en la radiodifusión entendida como la “Propagación
de ondas electromagnéticas de señales de audio o de audio y video asociado, haciendo uso,
aprovechamiento o explotación de las bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico, incluidas
las asociadas a recursos orbitales, atribuidas por el Instituto a tal servicio, con el que la población
puede recibir de manera directa y gratuita las señales de su emisor utilizando los dispositivos
idóneos para ello”9; es decir, la televisión y radio abiertos, resulta fundamental destacar la
necesidad de que se opere en condiciones competitivas que ofrezcan diversidad y riqueza de
contenidos, así como con mayores opciones de publicidad a costo razonable para los anunciantes.
Hasta antes de la reforma en telecomunicaciones y radiodifusión, las condiciones para potenciales
entrantes en radiodifusión resultaban complicadas, pues además de existir diversas barreras de
entrada, resultaba altamente notable la restricción a la participación de Inversión Extranjera al
limitar el potencial del sector.
Incluso Organismos Internacionales como la OCDE, resaltaron la importancia de que en México era
necesario establecer un ambiente competitivo y plural en el mercado de televisión abierta, para lo
cual se requería llevar a cabo acciones ambiciosas e inmediatas a fin de generar un mayor número
de oferentes, “sin discriminación y neutralidad al capital extranjero”, por lo cual el citado
Organismo recomendó, en su momento, la eliminación de las restricciones al capital extranjero10.
Incluso, pareciera que existe un consenso generalizado en el sentido que México requiere de más
competencia en los mercados para estimular la productividad y el crecimiento. Si bien existen
numerosas políticas que deben utilizarse para tal efecto, una de ellas consiste precisamente en la
eliminación o relajamiento de barreras a la entrada que no encuentren una clara justificación de
interés público; particularmente, en materia de televisión abierta, la competencia efectiva de un
mayor número de inversionistas, incluyendo extranjeros, podría generar efectos positivos como:






9
Permitir el ingreso de nuevos participantes que ofrezcan transmisiones de televisión
abierta, a fin de generar mayores condiciones de competencia;
Reducir el costo de capital de los actuales y los nuevos participantes en el mercado;
Facilitar la transferencia de tecnología, experiencia y know-how por parte de los
potenciales entrantes extranjeros;
Brindar a la población en su conjunto mayor diversidad y mejores contenidos;
Reducir los niveles de concentración en el mercado;
Potencializar el alcance de los beneficios derivados de la transición a la televisión digital;
Artículo 3, fracción de la LIV de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
14 de julio de 2014, y la cual entrará en vigor 30 días naturales después de su publicación.
10
OECD Review of telecommunication policies and regulation in Mexico, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos,
2011.






Otorgar acceso a mejores condiciones de financiamiento en un sector intensivo en capital,
mismas que favorecerían el despliegue de infraestructura, favoreciendo en particular a
concesionarios más pequeños;
Otorgar acceso a las empresas a más opciones para la contratación de publicidad, lo que
podría impactar en una reducción de sus costos por dicho concepto;
Optimizar en el uso del espectro radioeléctrico;
Incrementar los vehículos de distribución para los productores independientes de
contenidos;
Brindar mayor pluralismo de la información en un entorno de mayor competencia y
diversidad de oferta programática; y
En general, mayor derrama económica por medio de la inversión con la consiguiente
generación de empleo.
Esto sería igualmente aplicable a la industria del radio, en donde además se facilitaría a los
concesionarios de radio el acceso de capital para invertir y transitar con éxito a la banda de FM, lo
que fomentaría un mejor servicio y mayor cobertura en un escenario más competitivo.
Finalmente, se destaca que bajo el Índice de Restricciones a la Inversión Extranjera Directa de la
OCDE11, antes de la reforma en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, México se
caracterizaba por ser uno de los países más cerrados en el mundo en televisión abierta, es decir,
era el país más restrictivo tan sólo después de China e Indonesia12; no obstante, si se analiza el
mismo índice posterior a publicación de dicha reforma se observa que México avanzó cuatro
posiciones, tal y como se muestra en la siguiente gráfica:
1.2
1
Índice de Restricción Regulatoria sobre IED
Radio y Televisión
marzo 2014
0.8
0.6
0.4
0
11
China
Indonesia
Corea del Sur
Malasia
Canadá
México
Suiza
Sudafrica
Polonia
Kazajastan
Perú
Rusia
Israel
Estados…
Argentina
Reino Unido
España
India
Brasil
Japón
Turquia
Colombia
Chile
Noruega
Grecia
Italia
Australia
Nueva…
Suecia
Arabia…
Islandia
Túnez
Ucrania
Jordania
Mongolia
Alemania
Costa Rica
Marruecos
Francia
Kirguistan
Bélgica
Letonia
Lituania
Finlandia
Austria
Rep. Checa
Dinamarca
Estonia
Hungria
Irlanda
Luxemburgo
Países Bajos
Portugal
Rep. Eslovaca
Eslovenia
Egipto
Myamar
Rumania
0.2
El OECD FDI Restrictiveness Index mide el nivel de restricción a la inversión extranjera de los países estudiados. Contempla límites a la
participación sectorial, requisitos de aprobación, restricciones a personal clave de las empresas y restricciones operativas. Ver:
http://www.oecd.org/document/45/0,3746,en_2649_34529562_47216237_1_1_1_34529562,00.html
12
Información publicada por la OCDE a septiembre de 2012.