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México más productivo y más competitivo
Adrián Gallardo*
México es una de las naciones con mayor riqueza histórica y cultural del
mundo. Posee grandes recursos naturales y una ubicación geográfica
envidiable. Cuenta también con una población joven que nos proyecta con
fuerza hacia el futuro. Sin embargo, estas fortalezas contrastan con una
realidad de desigualdad y pobreza. En el origen de dichos contrastes destaca el bajo nivel de crecimiento de nuestra economía.
En comparación con otras economías emergentes, nuestro país muestra un rezago en el crecimiento de su Producto Interno Bruto. Mientras
que China duplica el tamaño de su economía cada 10 años, a México le
toma 30 años que esto suceda. En los últimos años, México ha mostrado
menos dinamismo económico que otros países de América Latina.
Algunos de los factores a los que podemos atribuir el limitado crecimiento económico son la baja productividad y la poca competencia. Frente
a otros países, México se encuentra significativamente superado en
materia de productividad. Por ejemplo: por cada hora de trabajo en México
se produce menos de la mitad de lo que, en promedio, se produce en el
resto de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (ocde). En lo que respecta a la competencia económica, la
ocde
ha publicado que los mexicanos gastan alrededor de un 40 por ciento
más de lo que deberían pagar, debido a la existencia de mercados altamente
*Presidente de la Fundación Colosio, A.C.
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concentrados en los que un número pequeño de empresas domina el sector. En ese sentido, el reporte del Foro Económico Mundial sobre Competitividad Global 2013-2014, posicionó a México en el lugar 114 de 148
países en cuanto a la efectividad de las políticas de competencia.
El bajo nivel de crecimiento que nuestro país ha experimentado se
refleja en la calidad de vida de sus habitantes. Países que hace 30 años
tenían un ingreso por habitante inferior al de México, hoy lo han rebasado.
De 1982 a 2011, México multiplicó por dos el ingreso promedio de sus
habitantes, mientras que Corea del Sur, en el mismo periodo, lo multiplicó
por 10 apostando por las reformas necesarias para incrementar su
productividad.
Las telecomunicaciones son herramientas fundamentales para
aumentar la productividad de la economía, porque disminuyen los costos
de producción de las empresas, mejoran la calidad de sus productos o
servicios y hacen más fácil su operación. Sin embargo, debido a las prácticas monopólicas y concentración del sector, en México las empresas
enfrentan altos costos relacionados con las telecomunicaciones debido a
los altos precios. La baja calidad de estos servicios afecta su operación y
no les permite acceder a herramientas de innovación que las harían más
competitivas. Además, la limitada inversión en el sector no permite que
se generen los empleos que se podrían producir con condiciones de competencia, obstaculizando un mayor crecimiento económico.
¿Por qué las reformas de telecomunicaciones
y competencia económica?
Un mercado en el que hay competencia es aquel en el que existen muchas
empresas que ofrecen un producto o servicio. La competencia económica
es una condición necesaria para que aumente el bienestar de la población, es
decir, que los consumidores paguen menos por mayor calidad. Esta
condición permite que al haber muchas opciones para adquirir un bien o
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contratar servicio, los precios bajen. Además, los diversos competidores
ofrecen mejor calidad de sus productos o servicios para atraer a los posibles compradores, lo cual, genera mayor inversión y empleo. En muchos
sectores económicos de México esto no ocurre, la falta de competencia es
consecuencia de que una o pocas empresas concentran y controlan la
mayor parte del mercado de un producto o servicio; esto significa que
existen monopolios, oligopolios o alguna otra estructura, que no favorece
la competencia. También, en la mayoría de los casos, estas empresas son
dueñas de la mayor parte de la infraestructura, lo que genera altos costos
de entrada a estos mercados; como resultado, competir es muy difícil y no
hay incentivos para que otras empresas inviertan. Cuando en algún mercado existen estas condiciones, el Estado debe regularlo para reducir el
poder de estas empresas y fomentar la competencia.
La falta de competencia genera que los consumidores paguen un sobreprecio debido a la falta de alternativas, esto favorece las ganancias de
las empresas que concentran el mercado.
En México existía una Ley Federal de Competencia Económica desde
hace tiempo, así como órganos regulatorios que vigilaban los diferentes
sectores económicos, sin embargo, estos instrumentos no habían sido
suficientes para tener una economía con mayor competencia.
El Índice Herfindahl-Hirschman (ihh) es una herramienta utilizada
en la teoría económica para medir la concentración y falta de competencia
en algún sector específico. El ihh se mide en una escala del 0 al 10 mil en
la que el 10 mil es un mercado excesivamente concentrado en el que una
sola empresa abarca todo el mercado. La medición del ihh en el año 2010
para México demostró la falta de competencia que existe en diversos sectores, por ejemplo: el sector de telecomunicaciones contó con 6,382 unidades de la escala del
ihh,
por su parte, el sector de medios contó con
5,994 unidades, transporte terrestre con 4,025, aerolíneas con 2,233,
construcción presentó 1,721 unidades y, finalmente, bancos se posicionó
con 1,694 unidades en la escala del
ihh.
Introducción • 21
La importancia de las telecomunicaciones
y la competencia económica
La importancia de las telecomunicaciones radica en que juegan un doble
papel: por un lado, impulsan el crecimiento económico y, por el otro, mejora las condiciones en el ejercicio de los derechos fundamentales de las
personas, entre los que destaca el derecho a la información. Las telecomunicaciones tienen un efecto positivo sobre el desempeño en varios
sectores de la sociedad: mejoran la prestación de los servicios que provee
el gobierno, entre los que destacan los de salud y educación; disminuyen
costos de producción y mejoran la productividad de las empresas; facilitan el intercambio de información entre los miembros de la sociedad y
fomentan la transparencia y rendición de cuentas.
Antes de la Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica,
en México el sector de telecomunicaciones estaba dominado por pocas
empresas. Un ejemplo es el sector de telefonía, en el que una sola empresa
concentraba el 80 por ciento del mercado de líneas fijas y el 70 por ciento
del mercado de telefonía móvil.
La falta de competencia en el sector telefónico resulta en tarifas muy
altas en comparación con otros países, y en menor calidad y cobertura
que en la mayoría de los países desarrollados. Los mexicanos enfrentan
precios muy por encima del promedio de los países de la ocde, en relación
a los servicios telefónicos fijos (en promedio 150 por ciento más caros) y
móviles (en promedio 12 por ciento más caros),1 ya sea en paquete o en la
modalidad de prepago.
En el caso de los servicios de Internet, los mexicanos también pagan
un precio muy alto pues, según la
ocde,
México es el país que tiene las
tarifas más altas de la Organización. Mientras en nuestro país se pagan
1
Estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde)
sobre Políticas y Regulación en Telecomunicaciones, 2012.
22 • Adrián Gallardo
en promedio más de 90 dólares mensuales por un paquete de Internet, en
Estados Unidos se pagan 38 dólares, es decir más del doble.
Aunado a los altos precios, la calidad de los servicios de Internet es
muy inferior al de los países con más desarrollo. La velocidad promedio
de Internet a la que se tiene acceso en México es cuatro veces menor que
la de Corea del Sur, tres veces menor a la de Japón y sólo la mitad que la
de Estados Unidos, situando a México en el lugar 58 de 175 países evaluados en un estudio hecho por la empresa experta en tecnología, Akamai,
en 2012.
La desigualdad regional en la penetración y accesibilidad es un problema que se presenta en los diferentes servicios de las telecomunicaciones. Ejemplo de ello, es que según la
ocde,
el Distrito Federal cuenta con
46.3 líneas fijas de teléfono por cada 100 habitantes, a comparación de
estados como Chiapas donde sólo cuentan con 5.4 líneas fijas de teléfono
por cada 100 habitantes.
En ese sentido, comparado con otros países, México tiene un rezago
considerable en la cobertura en todos los servicios de telecomunicaciones.
Nuestro país ocupa los últimos lugares en el número de usuarios por
cada 100 habitantes de estos servicios, entre los 34 países de la
ocde.
Asimismo, la inversión en el sector se coloca también muy por debajo del
promedio de los países de la ocde. En el año 2011, la inversión pública en
telecomunicaciones fue tan sólo de 45.6 dólares por habitante, mientras
que el promedio de los países de la ocde en este sector fue de 152.1 dólares
por habitante, cifra tres veces mayor a la de nuestro país.
La falta de competencia en el sector de las telecomunicaciones es un
factor que inhibe el desarrollo de infraestructura, además, los altos precios y la baja calidad de los servicios generan un menor consumo. Esto
tiene graves consecuencias en el bienestar de los consumidores: por un
lado, los consumidores cautivos pagan precios muy altos y por el otro,
muchos mexicanos no pueden contratar estos servicios. Esto lleva a que
México incurra en pérdidas en bienestar por cargos excesivos y contrataIntroducción • 23
ciones no realizadas. Según la
ocde,
esta pérdida en bienestar social,
entre 2005 y 2009, ascendió a 129 mil millones de dólares lo que representa el 1.8 por ciento del Producto Interno Bruto.
Por ello, México requería de una regulación eficaz del sector telecomunicaciones que garantizara las condiciones de competencia para que
los consumidores paguen menores precios por servicios de mayor calidad. Una regulación efectiva genera mayor cobertura de los servicios telefónicos, de televisión, radio y de Internet. Lo anterior, estimula que este
sector represente un motor para el crecimiento económico, refleje una
mayor pluralidad en los contenidos y sea un factor de cohesión social en
país.
Reforma Constitucional y legislación secundaria
La Reforma Constitucional, en materia de Telecomunicaciones, Radiodifusión y Competencia Económica fue aprobada por el Congreso de la
Unión y la mayoría de las legislaturas locales, y promulgada el 10 de junio
de 2013 por el presidente Enrique Peña Nieto. Esta reforma tiene como
origen el acuerdo firmado por los principales partidos políticos, el Pacto
por México, que contiene nueve compromisos por medio de los cuales se
pretende cumplir tres objetivos:
1. Fortalecer la libertad de expresión y la libertad de información; así
como garantizar el derecho al acceso a las tecnologías de información, comunicación, radiodifusión y de las telecomunicaciones.
2. Establecer medidas que fomenten la competencia en televisión, radio, servicio de datos, telefonía y telecomunicaciones.
3. Generar mayor infraestructura en los diferentes sectores económicos y hacer un mejor uso de ella, para mejorar los precios y la calidad de los servicios y productos, acompañado de una mayor cobertura de estos.
24 • Adrián Gallardo
La Reforma Constitucional en materia de Telecomunicaciones, Radiodifusión y Competencia Económica es una de las reformas más importantes de los últimos años, busca el desarrollo de un sector de las telecomunicaciones eficiente; en ella destacan seis principales ejes:
• Fortalecimiento de derechos fundamentales (artículo 6º, 7º y
Transitorios).
• Marco institucional.
• Actualización del marco legal del sector telecomunicaciones.
• Promoción de la competencia.
• Política de Inclusión Digital Universal y Agenda Digital Nacional.
• Impulso a una mayor cobertura en infraestructura.
Por su parte, en la legislación secundaria se establecen los nuevos lineamientos y regulación en materia de:
• Preponderancia y poder sustancial de mercado;
• Concesiones;
• Espectro radioeléctrico y recursos orbitales (espacios y posiciones
satelitales);
• Multiprogramación;
• Retransmisión;
• Derechos de audiencias;
• Derecho de las audiencias con discapacidad;
• Derechos de usuarios;
• Larga distancia;
• Servicio de usuario visitante o roaming;
• Interconexión;
• Neutralidad en las redes;
• Derecho a la portabilidad del número telefónico; y
• Desagregación de la red local del preponderante.
Introducción • 25
Así, la Fundación Colosio, A.C., reconoce la visión de Estado y el liderazgo responsable del presidente Enrique Peña Nieto y valora la contribución de nuestros legisladores federales y locales, así como la madurez
política y la altura de miras de quienes, desde otras trincheras políticas,
participaron en este gran proceso de reformas históricas, en favor de
México. En ese sentido, el presente volumen Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica: México más productivo y más competitivo, recoge la pluralidad de argumentos esgrimidos en el debate y las
diversas visiones presentadas durante el proceso legislativo.
Este volumen está integrado por cinco capítulos. El capítulo 1, La Reforma de Competencia Económica, incluye un artículo del secretario de
Economía, Ildefonso Guajardo Villarreal, quien ofrece una perspectiva
sobre la necesidad y racionalidad de la Reforma de Competencia Económica en México. El secretario Guajardo concluye que la nueva Ley Federal
de Competencia Económica es equilibrada y refleja el justo medio entre la
necesidad de contar con una agencia del Estado mexicano eficaz en su
misión de combatir a los monopolios y las prácticas monopólicas, y la
mayor certeza, justicia, predictibilidad y transparencia para todos los
agentes económicos. Por su parte, Alejandra Palacios Prieto, Presidenta de
la Comisión de Competencia Económica argumenta que hoy, como pocas
veces en la historia de México, el país cuenta con un impulso en favor de
la competencia, pues gracias a las reformas en la materia, se cuenta con
una normatividad actualizada, una autoridad fortalecida y un tribunal
especializado en la materia. El tercer texto en este capítulo es el del Senador Emilio Gamboa Patrón quien comparte su visión en torno a esta reforma y señala que uno de los principales ejes del proyecto de transformación que el Partido Revolucionario Institucional ha emprendido ha sido
generar condiciones de competencia económica que puedan traducirse en
beneficios concretos para los bolsillos de los mexicanos. Por ello, la Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica buscó reordenar
26 • Adrián Gallardo
ambos sectores económicos, reivindicar derechos fundamentales y fortalecer la rectoría del Estado.
El capítulo 2, La Reforma de Telecomunicaciones en México: el nuevo
marco regulatorio, da inicio con la contribución del secretario de Comunicaciones y Transportes, Gerardo Ruiz Esparza, quien señala que en el
marco del diálogo y los acuerdos con las principales fuerzas políticas del
país participantes en el Pacto por México, se tomó la decisión de impulsar
un cambio estructural que intensificara la competencia efectiva en los
sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión, con la clara idea de
que con ello se propiciará mayor bienestar para los mexicanos al generarse mejores condiciones para liberar el potencial económico del país. El
segundo texto de este capítulo corresponde al Diputado Héctor Gutiérrez
de la Garza, quien comenta que la Iniciativa de Reforma Constitucional en
materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión se desarrolló dentro de
un trabajo multidisciplinario con especialistas, académicos, gobierno e
industria; se analizaron proyectos y el estado que guardaban las telecomunicaciones y la radiodifusión en nuestro país, lo que permitió llegar a
la Reforma Constitucional en la materia y a la aprobación de la legislación
secundaria donde destacan los siguientes temas: los agentes económicos
preponderantes; el derecho de los usuarios y de las audiencias; la colaboración con la justicia; las concesiones y las facultades del Instituto Federal
de Telecomunicaciones. Por su parte, el Senador Omar Fayad comenta
sobre la evolución de las telecomunicaciones en México; utiliza un comparativo entre España y México para mostrar los indicadores que hacían
evidente la necesidad de esta reforma con el fin de superar costosos rezagos. También ofrece una perspectiva de los impactos positivos que la reforma ya está dando. En este capítulo también se incluye el posicionamiento del Senador Jav ier Lozano presidente de la Comisión de
Comunicaciones y Transportes del Senado, durante las conclusiones del
segundo día de foros públicos para el estudio de la Reforma de Telecomunicaciones realizado en la Ciudad de México el 11 de abril de 2013, pues
Introducción • 27
en éste se plasman temas y argumentos que definieron la reforma. En
palabras del Senador Lozano, se propone dar autonomía plena y certidumbre jurídica a inversionistas y a usuarios, a las audiencias y a los beneficiarios de estos cambios constitucionales.
El capítulo 3, Balance general de la Reforma de Telecomunicaciones,
incorpora las visiones de especialistas y académicos en la materia. Francisco Gil Díaz, presidente de Telefónica México, reconoce la decisión del
presidente Peña Nieto de mejorar las condiciones de competencia en las
telecomunicaciones. En su opinión, la reforma a las telecomunicaciones
contiene un conjunto de normas que son un hito en la legislación económica de México. Califica a la Reforma Constitucional como visionaria y
señala que apunta en las direcciones correctas, sin embargo, también
destaca que el éxito de la Reforma de Telecomunicaciones no está garantizado; ésta dependerá de las resoluciones del Instituto Federal de Telecomunicaciones (ift). Por su parte, Judith Mariscal del Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide), aborda cinco de los problemas
regulatorios incluidos en la reforma que, en su opinión, podrían contribuir de forma más significativa a mejorar el desempeño del sector. Considera que desde el panorama regulatorio, la reforma lleva a una mayor
rectoría del Estado en el rediseño institucional del órgano regulador y a
una mayor capacidad para orientar la transición del sector hacia una situación con más competencia. Apunta que este regreso del Estado no es
un retorno a las políticas industriales “cepalinas” de los años setenta sino
a una intervención del Estado en coexistencia con una fuerte presencia
del capital privado. El tercer ensayo de este capítulo es la contribución de
Clara Luz Álvarez, quien ofrece una visión crítica y señala que la Reforma
de Telecomunicaciones sometió a medidas asimétricas sólo a ciertos grupos de poder de telecomunicaciones, se privilegiaron algunos intereses
particulares en tanto que se discriminó a los medios de uso social. Por su
parte, Adriaan Ten Kate considera que las reformas en telecomunicaciones, tanto la constitucional como la legislación secundaria, fueron diseña28 • Adrián Gallardo
das a partir de un diagnóstico equivocado del estado de la industria. Su
visión es crítica y opina que es probable que en un futuro próximo las
reformas en las telecomunicaciones den lugar a una desaceleración de
las inversiones en la industria y a una profundización del rezago que ya
se tiene.
El capítulo 4, La sociedad civil en la Reforma de Telecomunicaciones
integra visiones de los usuarios de este servicio tanto de la Asociación
Mexicana de Internet (amipci) como de la Asociación Mexicana del Derecho a la Información (amedi). Para la amipci, con la reforma y la nueva Ley
Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión se dio un paso adelante
en la regulación de telecomunicaciones y radiodifusión en el país. Sin
embargo, la Asociación también señala ciertos riesgos a los que hay dar
seguimiento puntual como son los derechos de los usuarios de Internet,
los alcances de las obligaciones de cooperación de concesionarios y autorizados con las autoridades en materia de seguridad y procuración de
justicia, la capacidad del
ift
para promover inversiones, el fomento de la
competencia, el crecimiento de las redes y su cobertura, así como la capacidad de tribunales especializados para resolver de manera ágil y oportuna los litigios que puedan surgir en la materia. Por su parte, Agustín
Ramírez Ramírez, presidente de la
amedi,
analiza los medios públicos y
la Reforma de Telecomunicaciones y encuentra que la Ley secundaria
contiene hipótesis regresivas pues los medios públicos seguirán sin posibilidades reales de transformar sus añejos esquemas de operación. Pero
subraya que tampoco puede negarse el mérito de la Reforma Constitucional. Considera que le corresponde a la sociedad civil mantener la vigilancia para exigir el cumplimiento de los derechos fundamentales de libertad
de expresión y derecho a la información.
El capítulo 5, contiene discursos pronunciados durante la presentación y la promulgación de la Reforma Constitucional en materia de Telecomunicaciones y Competencia por el presidente Enrique Peña Nieto, así
como por funcionarios del Gobierno Federal y de diversos partidos políticos.
Introducción • 29
En Anexo se han incluido los compromisos del Pacto por México en
materia de telecomunicaciones y competencia económica.
Los textos incluidos en este volumen son testimonio de que las reformas de telecomunicaciones y de competencia económica significan una
transformación cualitativa, a favor de un México más productivo y más
competitivo para elevar el bienestar de los mexicanos.