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Edición 341
Colombiana
Contraloría General de la República
Economía Colombiana
Revista de la Contraloría General de la República
Febrero - Marzo 2014
Economía
Ministros y pensadores
de la Hacienda Pública
colombiana
341
Página en blanco en el original
Directora
Sandra Morelli Rico
Subdirectora
Ligia Helena Borrero Restrepo
Consejo Editorial
Sandra Morelli Rico
Antonio Hernández Gamarra
Álvaro Tirado Mejía
Emilio Echeverry Mejía
Jorge Hernán Cárdenas Santamaría
Víctor Beltrán Martínez
Editor General
Oscar Alarcón Núñez
Coordinación editorial
Jaime Viana Saldarriaga
Javier Ayala Álvarez
Directora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Margarita María Barreneche Ortiz
Preparación editorial
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
•
Edición 341
Diseño de portada, diseño, diagramación,
búsqueda y edición fotográfica
Néstor Adolfo Patiño Forero
Andrea Artunduaga Acosta
Yenny Liliana Pérez Guzmán
Colaboración fotográfica
Google, Youtube, Banco de la República, Semana,
El Tiempo, El Espectador, El Universal, AgenciaUN,
Federación Nacional de Cafeteros, archivos particulares.
Suscripciones y distribución
Av. La Esperanza (Calle 24) No. 60-50
Código Postal 111321
Edificio Gran Estación II
PBX 6477000
e-mail: [email protected]
Impresión
Imprenta Nacional de Colombia
© Contraloría General de la República - 2014
Foto: Mincultura
Contraloría General de la República
•
Febrero-Mar zo 2014
•
ISSN 01204998
Cubierta de la Revista Economía Colombiana No. 341,
primera edición, rústica (Febrero - Marzo 2014).
Contenido
Presentación5
Hacienda Pública
y Control Fiscal
Una economía sólida para un futuro de prosperidad y paz
Juan Manuel Santos
Presidente de la República
7
Hacienda Pública y Control Fiscal
Sandra Morelli Rico
Contralora General de la República
13
Estabilidad económica y manejo fiscal ordenado
Rodrigo Llorente Martínez
17
Reflexiones acerca del manejo de la política económica
en Colombia
Rodrigo Botero Montoya
19
Impacto de la economía mundial sobre Colombia
Roberto Junguito Bonnet
23
Tensiones entre el equilibrio fiscal y el desequilibrio político
Hugo Palacios Mejía
28
Logros y retos de la economía colombiana
Guillermo Perry Rubio
36
De la discrecionalidad a las pautas objetivas
para el manejo fiscal
Juan Camilo Restrepo
40
El manejo económico de Colombia frente
a la crisis mundial de 2009
Óscar Iván Zuluaga
44
La visión de la prosperidad del Gobierno Santos
Juan Carlos Echeverry G.
61
Colombia: una historia de estabilidad macroeconómica
Mauricio Cárdenas Santamaría
Ministro de Hacienda y Crédito Público
68
Sesenta años de aportes a la agenda económica del país
Jaime Viana Saldarriaga
74
Sesenta años de la TV en Colombia
Oscar Alarcón Núñez
81
Contenido
(Viene de la página anterior)
Pensadores
de la Economía
Colombiana
Frases84
Bases del liberalismo económico
Intereses materiales. Intereses morales.
Florentino González
La política fiscal, la crisis económica y la producción de oro
Rafael Núñez
La ciencia de la Hacienda Pública y la intervención
del Estado en la economía de los pueblos
Esteban Jaramillo
El Gobierno y la situación económica
(Entrevista con Jorge Zalamea)
Alfonso López Pumarejo
85
90
99
115
De los Gastos Públicos
Carlos Lleras Restrepo
125
El futuro económico y fiscal de Colombia
Alfonso López Michelsen
130
Los derechos humanos son inseparables
de la dignidad y de la justicia económica
Julio César Turbay Ayala
La Columna del Cofrade
Alfonso Palacio Rudas
150
158
Presentación
Al arribar a la sexta década de su creación, la revista “Economía Colombiana” quiere
reconocer los valiosos aportes al desarrollo económico y social del país de quienes se desempeñaron como ministros de hacienda en los últimos años y, simultáneamente, rememorar la
contribución de algunos de los grandes pensadores de nuestra hacienda pública.
De los primeros, recibimos sus planteamientos y percepciones sobre la actual coyuntura económica y las perspectivas que ellos vislumbran acerca del comportamiento de los
principales indicadores financieros, sociales y económicos.
En la segunda parte de esta publicación aparece un registro de varios de los ilustres
colombianos catalogados como grandes pensadores de estas disciplinas. La selección se
ha hecho no solo por la personalidad de los mismos sino también teniendo en cuenta la
época y los temas que desarrollaron y que tienen que ver con varios de los problemas por
los que entonces atravesaba el país, muchos de los cuales aún subsisten.
En el discurrir histórico del país ellos se destacaron como políticos, juristas y economistas de notable participación en los primeros doscientos años de nuestra vida republicana. Participaron en las grandes e importantes controversias que se suscitaron en
la academia, en los foros especializados y, por supuesto, en los debates políticos de las
asambleas constituyentes y del Congreso de la República.
En medio de las interminables guerras civiles del siglo XIX, de las confrontaciones
del siglo XX –que aún persisten-, de las fórmulas de convivencia que se han planteado,
como el Frente Nacional, el país ha contado con excelentes pensadores, como los que
destacamos en esta publicación.
Los textos aquí reproducidos permiten observar la forma de escritura y el lenguaje
que ellos empleaban y cómo ha variado en algunos aspectos, pues, evidentemente, así
como ha evolucionado el país también lo ha hecho el idioma. En los años de la Regeneración, por ejemplo, había letras como la “a” que se tildaban cuando eran conjunción
copulativa para unir palabras o cláusulas. En todos los textos se ha guardado esa ortografía para preservar su fidelidad.
Como en toda selección, es posible incurrir en omisiones, pero consideramos cumplido
nuestro propósito de registrar los valiosos conceptos y tesis de los ministros y pensadores
sobre el desenvolvimiento de nuestra economía, con motivo de una celebración tan especial como son los sesenta años de la revista “Economía Colombiana”, publicación institucional de la Contraloría General de la República, la más antigua en su género.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
5
Hacienda Pública
y Control Fiscal
Hacienda Pública
y Control Fiscal
Una economía sólida
para un futuro
de prosperidad y paz
Juan Manuel Santos
Presidente de la República
Durante esta administración hemos trabajado para construir un país justo, moderno y seguro. Nuestra economía crece
por encima del promedio regional y mundial y crea empleos
de calidad que benefician sobre todo a los más vulnerables. La
situación de nuestras finanzas públicas es muy positiva. Hoy
podemos destinar más recursos a transformar nuestro país, a
generar una revolución en materia de infraestructura, a hacerlo
más seguro y también más justo en la distribución de la riqueza
y de las oportunidades.
Todo esto se debe, en gran parte, a la seriedad y responsabilidad con la que hemos manejado nuestra política económica y, en particular, la política fiscal. Hemos creado una nueva institucionalidad fiscal
que ha sido reconocida internacionalmente y que esperamos seguir fortaleciendo pues
es fundamental para la construcción de un país justo, moderno y seguro.
Uno de los resultados de este esfuerzo ha sido la invitación a ingresar a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que constituye, sin duda, un
reconocimiento a los logros del Gobierno y del país en materia social, económica y de seguridad. En septiembre de 2013 recibimos de esta organización la correspondiente Hoja
de Ruta que debe cumplirse para materializar esta adhesión. Estamos trabajando duro
para cumplir con ella. Este proceso de adhesión representa una oportunidad histórica
para profundizar y fortalecer el conjunto de reformas que hemos venido implementando
en este cuatrienio, así como para impulsar otras políticas que el país requiere y que en
su conjunto consolidarán a Colombia en el mapa del siglo XXI como un país moderno.
Durante lo corrido del cuatrienio una de las premisas del gobierno nacional ha sido garantizar el crecimiento económico sostenido que promueva la creación de empleo. Durante
este periodo el país ha mostrado su capacidad de crecimiento, en buena medida gracias
al impulso fiscal realizado, a la modernización productiva lograda en los últimos años, a
los flujos de inversión extranjera directa, a la recuperación de la confianza de los merca-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
7
Hacienda Pública y Control Fiscal
dos mundiales y a la política de estabilización del
Banco de la República, que ha permitido mantener el control sobre las presiones inflacionarias y
de apreciación del tipo de cambio, y a una política
fiscal responsable y consistente con la postura de
la política monetaria.
estableció una Regla Fiscal para el gobierno nacional central. La regla fiscal exige el cumplimiento de una senda creciente de balance estructural
con tres hitos numéricos explícitos: –2,3% del PIB
en 2014, –1,8% del PIB en 2018 y no inferior a
–1,0% del PIB de 2022 en adelante.
Hemos implementado políticas que garantizan la competitividad, la sostenibilidad fiscal y
la estabilidad macroeconómica. La economía ha
registrado crecimientos muy positivos, gracias al
incremento en los recursos de inversión destinados a los sectores de minas y canteras, vivienda
e infraestructura, entre otros, que ha contribuido
a que la tasa de inversión de la economía alcance
niveles históricos, cerca del 28% del PIB en el año
2013, una de las más elevadas de América Latina.
Cuando ha sido necesario hemos acudido en
apoyo al sector privado, aprovechando los efectos
dinamizadores del PIB generados por el sector público (locomotoras del crecimiento) y el incremento del gasto en inversión de los gobiernos regionales y locales. El nuevo esquema de reparto de las
regalías surgido con la creación del Sistema General de Regalías (SGR), llevará a una transformación
extraordinaria en las condiciones y calidad de vida
de la población en las regiones. Esto, junto con los
compromisos de inversión consignados en los contratos plan, permitirá avanzar en la reducción de
las desigualdades y brechas regionales y constituye
un relanzamiento del proceso de descentralización,
mejorando la coordinación entre los esfuerzos de
inversión nacional y los de las entidades territoriales. Este elemento seguramente se va a constituir
en el principal instrumento de integración regional
en nuestro país.
Los fundamentales de la economía se encuentran en niveles como los que recomiendan
los analistas y las agencias internacionales. Es una
economía en la cual confían los agentes nacionales y extranjeros, que registra la inflación más baja
desde 1953 y una tasa de desempleo de un dígito
en el último año. El consumo privado ha presentado una expansión significativa y la inversión extranjera directa alcanzó en 2013 niveles similares a
los US$16.000 millones registrados en 2012.
Todo esto se ha logrado sin deteriorar la situación fiscal del país. Los niveles de déficit fiscal
se han ajustado a las metas que nos propusimos
y se encuentran en la senda que nos permitirá
cumplir lo previsto en la Ley 1473 de 2011 que
8
La mejoría en la gestión del gasto del gobierno nacional también tendrá una incidencia positiva sobre el crecimiento con la ejecución del
Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo
(PIPE); la atención de la población víctima de la
violencia, en el marco de la implementación de
la Ley 1448, y de aquella otra afectada por el
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
invierno, así como el desarrollo de los planes de
construcción de vivienda para los sectores más
pobres de la población.
El comportamiento de la inversión en capital fijo dependerá en gran parte del crecimiento de la inversión en construcción de vivienda
y edificaciones y obras civiles, especialmente de
infraestructura vial, portuaria y aeroportuaria, indispensable para mejorar nuestra competitividad.
Lo anterior deberá complementarse con los proyectos de recuperación de la infraestructura afectada por la ola invernal y el importante aporte al
crecimiento que significará la implementación de
las Asociaciones Público Privadas (APP) que ya se
encuentran en marcha para la ejecución de proyectos fundamentales para el desarrollo del país.
Indudablemente, si a la economía le va bien,
esto debe redundar en un mejor presupuesto.
Colombia tiene una institucionalidad fuerte, tanto en programación plurianual como en la composición del gasto que resulta de la misma. Los
recursos públicos se asignan dentro de un proceso de priorización que privilegia la inversión
y la continuidad de los programas estratégicos,
sin abandonar el cumplimiento de la regla fiscal.
Entre el año 2010 y el 2014 la inversión creció un 66% en términos reales, con una variación promedio anual del 13,5%, mientras que el
funcionamiento lo hizo a una tasa promedio de
6,3% anual en el mismo periodo. En términos de
PIB, la inversión pasó de representar el 3,7% en
2010 a 6,1% en 2014, la tasa más alta de la historia. El presupuesto de inversión de 2014, con
las modificaciones realizadas en los debates del
Congreso, quedó en $46,7 billones y mantiene su
senda de crecimiento real de los últimos cuatro
años, teniendo en cuenta que para 2010 la inversión fue de $28,2 billones.
Un buen presupuesto pone el recurso público
donde más beneficios sociales se produzcan, donde se atiendan más necesidades, donde se genere
más empleo y más cobertura de servicios. Es así
como una parte del gasto público se ha dirigido a
programas de reactivación económica y de empleo
como el PIPE, las locomotoras de crecimiento y las
obras de infraestructura de cuarta generación.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
En la presente administración, y gracias a una
oportuna y sana gestión de las finanzas públicas,
se han asignado recursos sin precedentes, a través del Presupuesto General de la Nación, para
impulsar las locomotoras de crecimiento, entre
otros los siguientes:
• Vivienda: $4,2 billones para el programa de
100.000 casas gratis, $1,1 billones para subsidios de vivienda para ahorradores (66.000
casas), $1,4 billones para coberturas a la tasa
compensada de créditos hipotecarios (FRECH
II) y más de $1,5 billones para soluciones en
saneamiento básico y agua potable.
• Minas: cerca de $5 billones para subsidios de
energía y gas para beneficiar a más de 9 millones de familias de estratos 1, 2 y 3; más de
$1 billón para apoyo financiero de proyectos
de electrificación rural en zonas interconectadas y no interconectadas a través de los diferentes fondos (FAZNI, FAER, PRONE, FOES y
Fondo Cuota de Fomento), cerca de $1 billón
para estudios de exploración de hidrocarburos
y $150 mil millones para fiscalización de más
de 9 mil títulos mineros.
• Transporte: cerca de $32 billones se asignaron
para mejorar la infraestructura de transporte,
invirtiendo en la construcción, mejoramiento
y mantenimiento de vías, tanto de la red vial
nacional, como de las vías departamentales, y
la modernización de algunos de los principales
aeropuertos. Estamos hablando de casi tres veces más inversión que la del periodo anterior.
• Agricultura: cerca de $13 billones se asignaron en 2014 al sector agricultor del país,
incluyendo los recursos provenientes de la
prórroga del desmonte del 4 por mil. De esta
manera, recursos por $1 billón fueron asignados para subsidios de vivienda rural y casi
$2 billones para programas de asistencia
técnica y de desarrollo y competitividad del
campo dentro del marco de Desarrollo Rural
con Equidad. Estos esfuerzos generaron que
entre 2010 y 2014 el presupuesto del sector
agropecuario se incrementara 188%, pasando
de un presupuesto de $1,8 billones en 2010 a
$5,2 billones en el 2014.
9
Hacienda Pública y Control Fiscal
Estas inversiones complementan otras que se
están desarrollando en numerosas zonas del país,
las cuales constituyen una decisión fundamental
para el mejoramiento de la conectividad, la competitividad y la productividad del país. Con inversión le hemos llegado a todos los departamentos
y municipios del país, apoyando con recursos del
presupuesto la construcción y mantenimiento de
la red terciaria, acueductos y otras obras fundamentales para el desarrollo regional y para avanzar en la reducción de las desigualdades inter e
intrarregionales.
Se ha dado prioridad al gasto social pasando de $84 billones en 2010 a $108,5 billones en
2014, con un crecimiento de 29%, superior al
crecimiento que registra el monto total del presupuesto, ganando cada vez mayor participación.
Tener un buen presupuesto hace parte del Buen
Gobierno y de una correcta administración financiera del Estado. También lo es saber priorizar el
gasto, buscar su mayor efectividad en beneficio
del mayor número de colombianos. Esto ha permitido que durante el cuatrienio se hayan presentado avances significativos como los siguientes:
La forma como se ha fortalecido la inversión pública en este cuatrienio a través del Presupuesto General de la Nación se observa en el
gráfico 1. La inversión promedio del actual periodo de gobierno (2011-2014) es casi 1,5 veces
mayor que la del anterior y 2,4 veces superior a
la inversión promedio presupuestada en las dos
administraciones de comienzos de siglo.
• El régimen subsidiado de salud ha pasado de
atender 21.840.891 afiliados a 22.985.752, es
decir, casi 1.145.000 colombianos más integrados a los servicios de salud. Tenemos cobertura universal del sistema de salud, ampliamos el plan de beneficios y unificamos los dos
regímenes, para que no haya más pacientes de
primera y de segunda clase. Con el apoyo del
Congreso confiamos en sacar adelante la ley
que reglamenta la reforma estatutaria de la
salud, para mejorar definitivamente la eficiencia del sistema.
Este ha sido un esfuerzo de la administración
que se logró incrementando los ingresos, controlando los gastos de funcionamiento y mejorando
el perfil y el costo de la deuda pública, todo lo
cual permitió aumentar la inversión pública, sin
afectar la situación fiscal.
• Con el régimen de pensiones de prima media
se beneficiaron 335.180 nuevos pensionados,
Gráfico 1
Promedio presupuesto de inversión por periodos de gobierno 1999-2014
Cifras en billones de pesos
Fuente: DGPPN
10
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Fotos: Archivo CGR y Vanguardia Liberal
Hacienda Pública y Control Fiscal
con un 40% más de cobertura respecto al
cuatrienio anterior; en el programa de adulto
mayor se incrementó su cobertura en 292.324
beneficiarios, pasando de 996.678 en 2010
adultos mayores a más de 1.289.000 en 2014.
• A través del programa Familias en Acción en
2010 se atendían 2,4 millones de familias, y
para el 2014 están incorporadas 2,9 millones
de familias. En el ICBF, en la modalidad de
atención integral atendidos en 2010 dentro
del programa de Cero a Siempre, se logró
pasar de 154.761 niños a 943.143 niños a
comienzos de 2014.
• En el tema de víctimas y desplazamiento forzado, el gobierno nacional pasó de atender
34.734 Indemnizaciones en 2010 a 100.230
en 2014, y en materia de Ayuda Humanitaria
de 656.079 casos en 2010 a 718.776 en 2013.
• Se garantizó la educación primaria y secundaria para todos los colombianos al lograr
gratuidad escolar de los grados 0 a 11, con la
que más de 8,6 millones de niños y jóvenes se
están beneficiando.
• Creamos más de 300 mil cupos en educación
superior y entregamos créditos del Icetex a estudiantes de bajos recursos con interés real cero,
además de apoyos para su mantenimiento.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Con el presupuesto de inversión para 2014 se
da cumplimiento al Plan Plurianual de Inversiones (PPI 2011–2014) del Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para Todos”. Para el periodo
de cuatro años, el PPI ascendía a $146 billones
de pesos constantes de 2014. Pues bien: en el
componente del PGN y con la inversión programada para 2014 se da un cumplimiento en 115%,
con una inversión acumulada de $168 billones.
Esta administración ha buscado cerrar la brecha en infraestructura del país. Las inversiones en
esta área constituyen una decisión fundamental
para el mejoramiento de la conectividad, la competitividad y la productividad del país. Dentro de
esta estrategia sobresale el Programa de Cuarta
Generación de Concesiones Viales, 4G, con el
cual se espera mejorar la capacidad de la infraestructura física de transporte, promover la competitividad del país y potenciar los beneficios derivados de la suscripción de acuerdos comerciales.
Lo que se busca es una conectividad continua
y eficiente entre los centros de producción y de
consumo con las principales zonas portuarias y
con las zonas de frontera del país.
El programa propende por el aumento del nivel de inversión como porcentaje del PIB con el fin
de poder atender las actividades de construcción
de la totalidad de las nuevas concesiones y cerrar
en el mediano plazo el atraso en infraestructura
11
Hacienda Pública y Control Fiscal
que compromete la competitividad del país. Se busca incentivar las
iniciativas privadas de tal manera que sean consistentes con el Plan
Nacional de Desarrollo y las políticas sectoriales, acelerando el desarrollo de la infraestructura con inversiones que reduzcan los costos
de transporte y tiempos de desplazamiento, convirtiéndose en un
factor fundamental de desarrollo y prosperidad.
La puesta en marcha de las concesiones 4G, por otro lado,
redundará en más generación de empleo y en un incremento del
crecimiento potencial de la economía de alrededor de 1 punto adicional –si no más– de forma permanente.
Foto: skyscraperlife.com; usuario: Dimes
Con todos estos elementos estamos construyendo una nueva
Colombia, una Colombia que al fin puede aspirar –con fundadas
razones– a un futuro de prosperidad y también de paz.
12
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Hacienda Pública
y Control Fiscal
Hacienda Pública
y Control Fiscal
Sandra Morelli Rico
Contralora General de la República
Desde la época colonial se consideraba que el recaudo de los
impuestos era una profesión casi heroica y abocada con frecuencia
a ser víctima de problemas y malentendidos según apreciación del
presidente del Tribunal de Cuentas de España, Ubaldo Nieto de
Alba, en un interesante libro sobre Cervantes como recaudador de
impuestos que fue para la corona española, en territorio del nuevo
reino de Granada. En ese texto se hace un homenaje a quienes desde hace varios siglos cumplen la ingrata tarea de cuidar los dineros
públicos, rendir cuentas fiscales y hacer milagros con los escasos
recursos que gastan los imperios o los gobiernos. Es un reconocimiento a los ministros de hacienda, a quienes se ha considerado,
con acierto, como los “quijotes” de la administración pública.
Y para completar el comentario sobre los ministros de la hacienda pública como se
decía antes, Mauricio Avella, en un libro que escribió para destacar el papel protagónico
que cumplió el exministro de hacienda, Alfonso Palacio Rudas, como funcionario, parlamentario y escritor, advierte que con frecuencia el “cofrade” citaba al profesor francés
Gastón Jéze, en relación con el papel de los titulares de las finanzas oficiales. Reiteraba
que “para reducir el despilfarro de los dineros públicos, el ministro del tesoro juega un
papel primordial. Pero, los primeros adversarios que han de afrontar son sus propios
colegas. Todos le reclaman partidas presupuestales sin las cuales no podrán poner a
funcionar los servicios a ellos encomendados. Conforme a la tradición, los ministros que
mostraron inquebrantable carácter para impedir los desequilibrios fiscales fueron acusados de bravucones, de malgeniados”.
Recientemente, cuando no critican la rigidez del ministro de las finanzas, con cierto
disimulo algunos ineficientes dicen que por la acción de la Contraloría General no se
pueden ejecutar aceleradamente algunas obras y que la ferocidad no solo es una característica del ministro de hacienda sino de la entidad de control.
En ese libro de Avella sobre el recordado exministro y excontralor general, Alfonso Palacio Rudas, también se transcribe otra máxima del profesor y tratadista francés
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
13
Foto: Youtube, usuario: Clip Comercial
Hacienda Pública y Control Fiscal
del presupuesto, Gaston Jéze, según la cual de
quienes primero debe desconfiar el ministro de
hacienda es de sus propios colegas. Agregaba
que al ministro “lo debemos imaginar como un
“hierático-cancerbero”, que impide con intransigencia que el ritmo de los gastos desborde permanentemente al de los ingresos”.
Eso ha cambiado un poco. Cada vez los ministros de hacienda son menos feroces y más técnicos.
Cada día tienen más argumentos y más normas
para decir que no. La institución de los exministros
de hacienda es una institución seria y rigurosa. En
los equipos de los diferentes gobiernos ellos han
sido generalmente los guardianes del arco, para
evitar goles y autogoles que vienen de todas las
direcciones y para conservar el arco en positivo.
En Colombia hemos tenido ministros de hacienda emprendedores, audaces, rigurosos, ortodoxos, prácticos, hacendistas, librecambistas,
monetaristas, aperturistas, pragmáticos, austeros,
de la Escuela de Chicago, de la Escuela de Harvard, de la Escuela de Londres, y de otras muchas
escuelas. Hemos tenido, en el curso de nuestra
convulsionada historia, ejemplos de ministros de
hacienda que forjaron y moldearon su vida para
el servicio público, sacrificando honores y posibilidades políticas cuando tenían en sus manos
el imán de la inversión de los dineros públicos y
el manejo de bonanzas pasajeras. Se podría afirmar que en Colombia los ministros de hacienda
han sido generalmente ejemplo de austeridad,
de honradez profesional y transparencia en el
manejo de la hacienda pública. Los exministros
de hacienda tienen un bien ganado prestigio de
personas honorables y tienen un especial reco14
nocimiento público, los consultan, los escuchan y
los citan con frecuencia.
Precisamente, por la actuación providente de
los ministros de hacienda, en la reciente historia económica del país –en los últimos sesenta
años–, se puede afirmar que Colombia ha sido
un ejemplo en el manejo de sus finanzas, en la
atención oportuna de las crisis, en el pago de las
deudas, en el cumplimiento de los compromisos
externos y en la seriedad de sus políticas de desarrollo económico y social. Han cumplido el mandamiento de la moneda sana sin ahorcar el buen
principio de redistribuir el ingreso y luchar contra
la desigualdad. Además, Colombia es hoy un país
preferido para cuantiosas inversiones y proyectos
de desarrollo de mediano y largo plazo, con recursos privados extranjeros.
Sin entrar en análisis técnicos y recurriendo
apenas al registro de la información económica
que nos han proporcionado los medios de comunicación, se encuentra material suficiente para
afirmar que los ministros de hacienda de estos
últimos sesenta años se caracterizaron por la seriedad en el manejo fiscal y presupuestal y por el
rigor en la defensa de la estabilidad económica y
financiera del país.
Hace sesenta años el contralor de la época, el
general Alberto Ruiz Novoa -estudioso oficial del
ejército colombiano- creó la Revista Economía
Colombiana, como órgano principal de difusión
de los estudios de la Contraloría General de la Republica y de destacados dirigentes que deseaban
hacer conocer su pensamiento sobre las políticas
públicas que le convenían al país.
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Desde la escasez de plata, la creación de la
Junta Monetaria, las valerosas decisiones del
control de cambios con el famoso decreto 444,
las peleas con el fondo monetario, las brillantes
argumentaciones de los ministros frente a las
agencias internacionales de crédito, el riguroso
cumplimiento de los compromisos de la deuda
externa a pesar de nuestros limitados recaudos
internos, las reuniones del grupo de consulta, el
complejo manejo de las negociaciones cafeteras
en Londres, el manejo de la política cafetera interna, la parafiscalidad, la creación de modelos
originales sobre ahorro nacional y financiación
de vivienda, la financiación de audaces programas sociales que no tenían financiamiento
externo, las múltiples reformas tributarias, el
cambio del concepto de propiedad con función
social, la trascendental reforma constitucional
de 1991 que dio origen a la autonomía del Banco de la República y a profundos cambios en el
diseño y ejecución de las políticas monetaria,
cambiaria y fiscal del país son, entre otras muchas, decisiones afortunadas que blindaron al
país frente a las crisis importadas o fenómenos
de recesión que golpearon con rigor al empleo y
al ingreso de muchos consumidores del mundo
globalizado que hoy vivimos.
Todo ese inmenso trabajo de los ministros
de hacienda, de equipos económicos excelentes
y legisladores juiciosos, lo queremos reconocer
en esta edición especial de la revista Economía
Colombiana, en la cual encontrarán ustedes colaboraciones excelentes de exministros que nos
entregan un testimonio de lo que piensan sobre la política económica de los últimos años. En
muchas de las ediciones de la revista se encuentra el testimonio escrito de buena parte de las
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
decisiones históricas adoptadas por los ministros
de hacienda, las cuales sirvieron para construir la
arquitectura de una política económica que hoy
ubica a Colombia como la tercera economía de
América Latina.
Con la publicación de esta edición especial
de la revista Economía Colombiana deseamos
hacer un reconocimiento a los exministros de
hacienda, todos de tesitura ilustrada y sólidamente forjada en calidad conceptual y portadores de talante en el ejercicio del cargo, inspirado
en la probidad pública.
Crisis continentales realmente catastróficas,
como por ejemplo inflaciones incontroladas,
fueron flagelos que gracias a la prudencia en el
manejo de la hacienda pública nunca padecimos.
Ni corralitos financieros, ni sobrendeudamiento
externo hacen parte de las páginas de nuestra
historia económica reciente.
Durante largos periodos, en muchas ocasiones la Contraloría jugó un papel determinante
en la exigencia de rigor contable, lo cual hoy nos
otorga credibilidad y nos hace acreedores de la
confianza internacional, motivo adicional por el
cual las puertas del crédito externo siempre han
estado abiertas para nuestro país y nuestros pa-
Foto: archivo CGR
Y en todos estos años los ministros de hacienda
han hecho –cada uno en su momento– un inmenso esfuerzo de imaginación para manejar la economía, en medio de dificultades y con las limitaciones
de ingresos que todos conocemos. Ese esfuerzo se
tradujo en políticas de largo alcance, muchas de
las cuales tuvieron afortunada continuidad y ajustes indispensables para ir adaptándose al variable
mundo de las políticas cambiarias, monetarias y
fiscales. Muchas de esas políticas, tesis, indicadores
y proyecciones se publicaron en distintas ediciones
de la revista Economía Colombiana.
15
Hacienda Pública y Control Fiscal
peles de ahorro o bonos colombianos se colocan
sin reserva alguna en el mercado internacional.
transportamos cuando se trata de ejecución de
recursos a nivel territorial, no rinda frutos.
Algunas de las acciones recientes de la nueva Contraloría se orientan a buscar claridad presupuestal y financiera en el registro del pasivo
pensional, no como pasivo sino de acuerdo a
prácticas mundialmente aceptadas, con proscripción de formas de endeudamiento territorial
sin registro contable, ni control alguno, empeñando a las entidades de manera oculta, por
varios años, afectando su viabilidad financiera y
la flexibilidad por decenios.
Ni es eficiente el burócrata de Bogotá, ni conoce el territorio. Y tampoco Planeación Nacional puede seguir en cuerpo ajeno como ejecutor
cuando, por definición, le corresponde programar,
planear, preestablecer, mas no ejecutar.
Las advertencias sobre el rigor en el manejo del gasto público, lejos de constituir absurdas
imposiciones de quien desea paralizar la marcha
de la economía nacional, se fundan en los más
altos intereses de la patria y buscan preservar los
parámetros que en nuestra historia republicana
nos ha diferenciado de las “Banana Republic” o
de los huracanes financieros que azotan a países
de diferentes áreas del mundo globalizado.
Hoy, en el 2014, cuando estamos celebrando
los sesenta años de la revista Economía Colombiana, contamos con una Contraloría General de
la Republica modernizada tecnológicamente, con
técnicas avanzadas para manejar expedientes y
hacer auditorías oportunas y eficientes, con funcionarios especializados y capacitados en los nuevos sistemas de auditoría y vigilancia, adecuadas
a los nuevos desafíos del progreso en la administración pública y lo que es mejor con una nueva
actitud de trabajo competente y transparente.
En el pasado reciente, se consideró imperativo establecer austeridad en el gasto de las
entidades territoriales, frenar su carrera incontrolada hacia un endeudamiento insostenible.
Eso supuso la adopción de controles severos,
empezando por el tamaño de las plantas de
personal. Es hora de que el país examine si
los desafíos de la descentralización, la realización efectiva de la autonomía y finalmente la
ocupación de la soberanía de todo el territorio
patrio, puede lograrse en condiciones de excelencia apoyados en la actual institucionalidad
territorial. Mucho me temo que sobre la ola de
la centralización de transferencias y regalías y,
en general, aquella centralización en que nos
16
Profesionalizar las burocracias locales, garantizar
estabilidad, independientemente de los periodos de
cada administración, y crear la figura del secretario
general –como depositario de la continuidad técnica– parece ser un camino a seguir. Sin embargo, el
ojo ahorrador de un ministro de hacienda puede impedir cualquier reflexión sobre la materia y con ello
retrasar el fortalecimiento institucional territorial.
El desafío de la regla fiscal, aunada al impacto
negativo de la actual reforma tributaria que viene dejando huecos, algunas veces compensados
con un mayor recaudo, bien puede dar al traste
con el estado social de derecho. Qué sano sería
si realmente nos centráramos en adoptar proveídos tributarios verdaderamente redistributivos, que
gravaran los dividendos, que no permitieran restar
del impuesto de renta la regalía pagada, que la
liberación de los parafiscales no supusiera un incremento de carga tributaria para el resto de los
contribuyentes y menos que recayera sobre un sector específico que no es el más favorecido, que diésemos una mirada a todos esos cajones en los que
depositamos la liquidez del Estado tolerando su
ineficiente ejecución e introduciendo una rigidez
adicional al presupuesto, que cada vez deja menos
espacio de maniobra al futuro gobernante.
Sano también sería que los monopolios, así
como el privilegio del sector financiero sobre el sector real de la economía fueran, junto con la corrupción, objeto de reproche, persecución o desmonte.
En varias oportunidades he reiterado a los funcionarios de la Contraloría General, que a mí me
eligieron para cuidar la plata de los colombianos, y
la plata no se perdió. Y lo que es mejor, se recuperó
mucha plata que estaba perdida y refundida, para
satisfacción de las finanzas públicas y de los ministros de hacienda. Y como decía el exministro de hacienda, citado en este artículo varias veces, “las bondades de las políticas se juzgan por los resultados”.
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Hacienda Pública
y Control Fiscal
Estabilidad económica
y manejo fiscal ordenado
Rodrigo Llorente Martínez*
En el último quinquenio la economía nacional se ha caracterizado por un manejo fiscal ordenado que ha contribuido
a consolidar un período de estabilidad económica. Los índices
de crecimiento se han sostenido a niveles satisfactorios y han
provocado una etapa caracterizada por un dinámico desarrollo
de la economía.
El crecimiento sostenido del ingreso pércapita del 5% en
el 2014 ha permitido lograr cambios que son visibles en los
crecientes índices de los consumos de una clase media que está
mejorando sus niveles de vida y que ha avanzado en su consolidación en forma notoria.
Los resultados son buenos porque han sido abundantes y diversificadas las cosechas
de la producción agrícola coincidente con una dinámica producción de la industria manufacturera que ha creado un clima muy propicio para la expansión económica. Esto,
unido a una economía con un manejo fiscal muy positivo y un control en los brotes
inflacionarios ha permitido mantener a niveles razonables de control la tendencia estructural de desbordes inflacionarios de carácter nacional.
La situación global de la economía muestra índices muy positivos que hacen pensar
que las tendencias a mediano y largo plazo son de una estabilidad dinámica.
Los resultados que se han logrado en la lucha contra la inflación son el fruto de los
esfuerzos no sólo del sector privado de la economía sino, además, de un manejo satisfactorio de la política monetaria adelantada por el Banco Emisor y sostenido por el gobierno.
* Ministro de Hacienda de la administración Pastrana Borrero.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
17
Hacienda Pública y Control Fiscal
El país ha logrado consolidar un manejo de la economía con resultados que
se reflejan en los distintos frentes del control de la inflación. El manejo del sector
externo ha mostrado resultados muy favorables especialmente en el frente de la
política cambiaria.
El gradualismo monetario se ha reflejado en movimientos de la tasa de cambio
que ha hecho posible un reajuste ordenado en el nivel de precios.
La reforma constitucional de 1991
sentó las bases para que el manejo de la
economía se hiciera sobre bases de programas globales que han permitido una
solida expansión de la producción nacional dirigida hacia mercados sometidos a
una rápida expansión de los mismos. Sobre este triangulo económico de carácter constitucional hemos construido una
economía que sobresale cada día más en
el concierto de América Latina.
A pesar del rápido aumento de nuestra población,
el país mantiene positivas tasas de crecimiento: en
el área andina, así como en el concierto latinoamericano, la economía colombiana se distingue por un
sostenido dinamismo. No solo las exportaciones y los
ingresos provenientes de servicios vendidos en el exterior indican la amplia capacidad de crecimiento de
la economía colombiana.
Una sólida y diversificada expansión del sector
externo no solo en la producción de café indican el
dinamismo de la producción colombiana. Del café pasamos a expandir muestra producción minera especialmente por los avances en la explotación del carbón; pero las actividades de la producción industrial
muestran resultados positivos.
Así mismo, la creciente producción manufacturera, especialmente en el marco del mercado andino,
por la expansión de nuestras ventas en el mercado
venezolano refleja un gran potencial para el futuro de
nuestra producción industrial. Los arreglos del Grupo
Andino así como la expansión de nuestros mercados
de exportación en general indican la capacidad de
crecimiento de nuestra economía.
El dinamismo global en la producción nacional ha
creado una estructura económica que nos permite enfrentar con gran capacidad de adaptación la creciente
competencia que registran los mercados en el continente.
Foto: www.telemundo33.com
No somos fruto de las frágiles estructuras de los países con loterías
geológicas pero no las desconocemos
porque hemos sabido aprovecharlas en
forma positiva. Somos fruto del esfuerzo ordenado de una nación con mas de
50 millones de habitantes que en forma
consciente ha adoptado un vademécum
de comportamiento económico que en
buena parte permite aprovechar el dinamismo de nuestra economía externa.
Pocos países en el concierto latinoamericano, como
Colombia, muestran un sostenido crecimiento reflejado
en tasas dinámicas que permiten esperar avances de
crecimiento global.
18
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública
y Control Fiscal
Reflexiones acerca del
manejo de la política
económica en Colombia
Rodrigo Botero Montoya*
Introducción
Observadores internacionales que hacen el seguimiento de la
economía latinoamericana suelen referirse a ciertos rasgos distintivos del caso colombiano. En parte, señalan la relativa estabilidad
del crecimiento en una trayectoria de largo plazo. Otros aspectos que consideran dignos de mención son la ausencia de virajes
bruscos y cierta continuidad en los lineamientos de la política
económica, así como en la conformación de los cuadros técnicos
del Estado. Tampoco se han registrado episodios de hiperinflación. Quienes se limitan a elaborar informes coyunturales sobre
resultados pueden hacer caso omiso del contexto institucional
relevante, o atribuirlo a alguna manifestación nacional de comportamiento excéntrico.
En efecto, algunos temas puntuales del desempeño económico colombiano discrepan
del que ha prevalecido en la región. Entre estos pueden mencionarse la relación entre el
gobierno y el sector empresarial, el haber evitado la declaración de moratoria de la deuda soberana durante la crisis de la deuda de los años ochenta, el respeto a la propiedad
privada y a la validez de los contratos. El traspaso de las instalaciones petroleras de la International Petroleum Company a la Nación, con las que se creó Ecopetrol, tuvo lugar en
términos armoniosos, al expirar el plazo de la respectiva concesión.
La forma como interviene el Estado, y su interacción con sus acreedores, tanto nacionales como extranjeros, se enmarca dentro de una larga tradición jurídica. Corresponde
a la mesura que Jaime Jaramillo Uribe asocia a la personalidad histórica de Colombia. El
estilo propio de formular e implementar la política económica, su creciente ordenamiento
institucional y nivel técnico son fenómenos relativamente recientes, cuyo desarrollo tuvo
lugar en los últimos cuarenta años. A partir de la década de los setenta, los economistas
* Ministro de Hacienda de la administración López.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
19
Hacienda Pública y Control Fiscal
empiezan a tener una participación significativa en el diseño de
las políticas públicas. Ese es el
período al cual hacen referencia
las siguientes observaciones.
Respuesta constructiva
a una crisis cambiaria
Las actividades del Banco
Mundial y el inicio de la Alianza para el Progreso, impulsaron
la tecnificación gubernamental
con el fin de formalizar las inversiones, y administrar los recursos externos. El requisito de
elaborar un plan de desarrollo
para acceder a los créditos de
la Alianza para el Progreso
hizo necesario organizar una
entidad nacional de planeación. Durante la administración Valencia (1962-1966) se
creó la Junta Monetaria y se le
asignaron funciones que antes
ejercía la Junta Directiva del
Banco de la República.
A finales de 1966, el gobierno tuvo que enfrentar una crisis
originada en el sector externo,
sin reservas internacionales y
con una tasa de cambio sobrevaluada. El rechazo gubernamental a la recomendación del
Fondo Monetario Internacional
de efectuar una devaluación
masiva hizo necesario adoptar
medidas de emergencia para
evitar un colapso financiero y
garantizar el funcionamiento
del aparato productivo. Se sustituyó el régimen de cambio
fijo por un sistema de ajustes
pequeños de la cotización del
dólar. La carencia de recursos
externos de apoyo a la balanza de pagos llevó al gobierno a
Foto: Stock
Durante la administración
Lleras Restrepo (1966-1970) se
conformó un grupo de funcio-
narios técnicos al cual pertenecían los Asesores de la Junta
Monetaria, el Secretario Económico de la Presidencia de la
República, los economistas de
Planeación Nacional y el Secretario General del Ministerio
de Hacienda. Estos funcionarios participaban en las discusiones de política económica
en calidad de asesores.
20
establecer el control de cambios
y a imponer restricciones administrativas a las importaciones.
Si bien se procuró administrar
estos controles con flexibilidad,
a la larga resultaron contraproducentes. Introdujeron distorsiones perjudiciales para el buen
funcionamiento de la economía.
El sistema de pequeños
movimientos en la tasa nominal de cambio permitió hacer
un aumento de 26 % en la
tasa de cambio efectiva real
entre 1966 y 1972 sin dramatismos, evitando los traumatismos económicos y sociales que
habían causado la devaluación
masiva e ineficaz de 1963.
De acuerdo con una evaluación hecha por Carlos Díaz-Alejandro, ‘Las exportaciones menores constituyeron el 15 % del
total en 1962, el 25 % en 1967
y el 46 % en 1972. La tasa de
crecimiento del valor en dólares
se duplicó, ya que pasó del 12.5
% (1962-1967) a 25 % (19671972)… El producto interno
bruto real, que creció a un ritmo
de 4.3 % durante 1962-1967, lo
hizo a una tasa del 6.6 % durante 1967-1972.’ (El Cambio
de una Política de Sustitución
de Importaciones a una de Promoción de Exportaciones. Fedesarrollo, 1973). La experiencia
exitosa de manejar la política
económica con criterio propio,
en desacuerdo con las recomendaciones del FMI, modificó
la naturaleza de las relaciones
con los organismos de crédito
internacionales al reducir su influencia sobre las decisiones gubernamentales. También habría
de tener implicaciones para el
manejo de la política económica
en los años siguientes.
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Las medidas adoptadas en
condiciones de emergencia y el
nuevo régimen cambiario, conocido como el Decreto Ley 444
de 1967, permitieron reactivar el
comercio exterior. Sin embargo,
el sistema de controles diseñado
para administrar la penuria de
divisas restringía la flexibilidad
de la actividad empresarial e inhibía el proceso de inserción en
la economía internacional. Este
sistema estuvo vigente hasta el
comienzo de los años noventa.
Las conclusiones a las cuales
llegaron los técnicos que participaron en las negociaciones
con los organismos internacionales durante la crisis cambiaria tuvieron repercusiones que
conformaron los lineamientos
de la política económica. Esas
conclusiones incluían los siguientes aspectos:
• Es necesario reducir la vulnerabilidad del país a las
oscilaciones del precio internacional del café. Debe asignársele una alta prioridad a
incrementar las exportaciones y a diversificar la composición de las mismas, impulsando las exportaciones
no-tradicionales.
• Es urgente fortalecer los aspectos fundamentales del
manejo macroeconómico del
país, darle mayor profundidad a los cuadros técnicos
del Estado y mejorar la capacidad analítica nacional, para
reducir la dependencia de los
organismos internacionales
en lo relacionado con el diseño de las políticas públicas.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Foto: www.embapilar.com
Implicaciones para
reformas posteriores
A partir de 1974, esas
conclusiones se empezaron a
reflejar en las orientaciones
del Ministerio de Hacienda,
de Planeación Nacional y del
Banco de la República.
Se puso en ejecución en el
Banco de la República un ambicioso programa de becas para
estudios de posgrado en el exterior, en prestigiosos centros
académicos. El retorno de un
número significativo de profesionales altamente capacitados
contribuyó a elevar la calidad de
la política económica. También
permitió fortalecer los centros
de investigación y las facultades
de economía, así como mejorar
el nivel del debate acerca de las
políticas públicas. La llegada de
algunos de estos técnicos a cargos directivos en el área económica sirvió como un elemento
de continuidad estatal, que en
líneas generales, se ha mantenido durante diferentes gobiernos.
Los integrantes del grupo que
se conoce como la tecnocracia
colombiana han adquirido una
creciente influencia sobre el diseño y la implementación de la
política económica.
La legitimidad adquirida con
el manejo de la crisis cambiaria
de 1966 creó entre los integran-
tes de la incipiente tecnocracia
las condiciones de confianza
intelectual y determinación que
permitieron impulsar reformas
adicionales. En la década de
los setenta se llevó a cabo una
reforma tributaria integral, una
reforma financiera y se evitó el
nocivo endeudamiento externo
de corto plazo a tasas de interés flotantes durante el auge
crediticio de los petrodólares. Se
inició el desmonte del excesivo
proteccionismo arancelario asociado a la política de sustitución
de importaciones. Este proceso
se profundizó con la apertura
comercial de los años noventa.
Entre 1990 y 1994 se hicieron reformas que intensificaron el cambio de rumbo hacia
formas de manejar las políticas
públicas compatibles con el
funcionamiento de una economía de mercado moderna. El
proceso de inserción en la economía internacional se intensificó. Las barreras arancelarias
se redujeron. La eliminación del
Instituto de Comercio Exterior
(Incomex) la entidad encargada
de controlar las importaciones,
clausuró la política de sustitución de importaciones. Se elimino el régimen de control de
cambios. Se suprimieron los requisitos de autorización previa
21
Hacienda Pública y Control Fiscal
para las inversiones de capital
extranjero y para las inversiones
colombianas en el exterior. A
los inversionistas extranjeros se
les asignó el mismo trato que
a los nacionales. Sus capitales
recibieron convertibilidad irrestricta y libre acceso a divisas
para remesas de utilidades y
demás transacciones externas.
Se procedió a desmantelar
el enjambre de licencias, permisos y trámites burocráticos
que se había convertido en un
mecanismo para consolidar privilegios, proteger oligopolios y
evitar el ingreso de nuevos actores. Se buscó promover la libre
competencia en un contexto de
normas generales y estables. Estas reformas estuvieron encaminadas a imprimirle dinamismo y
fluidez a la actividad económica, al darle mayor protagonismo
al sistema de precios en la asignación de recursos escasos.
Un cambio de gran trascendencia fue la decisión de
garantizar la independencia del
Banco de la República. Gracias a
esta medida, fue posible reducir
la presión que los gremios, las
regiones y el propio gobierno
ejercían sobre el banco central.
El fortalecimiento organizacional y técnico que ha tenido el
Banco de la República lo han
convertido en un centro de excelencia que es parte integral de
la infraestructura intelectual del
país. La fortaleza institucional
del Banco, y el alto nivel técnico de sus investigaciones, han
contribuido a darle continuidad
y coherencia al manejo de la política económica.
Lograr que la inflación sea
baja y estable no resuelve to22
dos los demás problemas. Pero
crea el marco dentro del cual se
puedan promover, sin sobresaltos, los objetivos de crecimiento,
empleo, equidad y reducción de
la pobreza. Los avances logrados
con estas reformas prepararon el
terreno para las que se hicieron
en materia de regulación financiera, y saneamiento de las
finanzas de los gobiernos regionales a raíz de la crisis de 1999.
Las reformas posteriores en
materia cambiaria, monetaria,
y de disciplina fiscal han creado
las condiciones que le han permitido al país iniciar el proceso
de ingreso a la OCDE y participar en la Alianza del Pacífico
con México, Chile y Perú.
Comentarios finales
Una visión panorámica de
la conformación de la política
económica a lo largo de cuatro
décadas omite las vicisitudes de
un proceso de ensayo y error
que no ha estado exento de tropiezos y controversias. El avance
de las reformas ha estado acompañado por pausas, vacilaciones
y ocasionales retrocesos. Construir un consenso, alrededor de
las directrices del manejo macroeconómico actual, ha sido
una tarea larga y dispendiosa.
El hecho de haberse conformado sin dogmatismos ideológicos
durante distintos gobiernos ha
evitado contaminar la discusión
económica con rótulos partidistas o con rivalidades de tipo
doctrinario.
Las principales reformas
han sido impulsadas por la
tecnocracia, pero han obtenido
el respaldo de quienes ejercen
el poder político en el Ejecutivo y en el Congreso, por mandato popular. El esfuerzo didáctico y comunicacional que
se ha hecho para explicar las
medidas económicas propuestas, y los efectos buscados, le
ha suministrado elementos de
juicio a amplios segmentos de
la opinión pública. Un factor
determinante de la credibilidad
de la política económica es la
evidencia de los resultados obtenidos por medio de su implementación.
La mayor integración en la
economía internacional se ha
reflejado en crecimiento y en
empleo. La tasa de inversión se
ha incrementado. El ritmo de
inflación ha caído a niveles históricamente bajos. El sector financiero, sometido a una estricta
supervisión, es solvente y vigoroso. El mercado de capitales ha
adquirido profundidad. La participación del sector privado en las
empresas de servicios públicos y
los puertos ha sido exitosa.
Un marco regulatorio adecuado ha contribuido al dinamismo del sector energético. Ha
surgido un sector empresarial
moderno, administrado con las
mejores prácticas gerenciales y
capacidad demostrada de competir a nivel mundial.
Hay todavía un extenso camino por recorrer en el
proceso de las reformas, si se
desea alcanzar la categoría de
país desarrollado. Hechas las
salvedades del caso, y sin desconocer las deficiencias e inequidades que subsisten, Colombia ha logrado sentar las
bases institucionales de una
política económica moderna.
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública
y Control Fiscal
Impacto de la
economía mundial
sobre Colombia
Roberto Junguito Bonnet*
El objetivo de este artículo es ilustrar el impacto de la economía internacional sobre la economía colombiana y su incidencia
en las perspectivas del país, contrastando la situación vigente con
las experiencias vividas en épocas de dificultades como las ocurridas en los años ochenta, a raíz de la crisis de la deuda de América
Latina, y las de inicios de este siglo, como consecuencia de la
crisis Asiática y su impacto sobre nuestra región.
En esos períodos tuve el reto y el honor de desempeñarme
como Ministro de Hacienda, primero en la administración del
Presidente Belisario Betancur en 1984-1985 y años más tarde
en la primera administración de Álvaro Uribe Vélez en unas circunstancias similares de cierre del crédito exterior a América Latina.
Transmisión de la economía mundial
La economía colombiana no es inmune al comportamiento de la economía mundial.
Los ciclos económicos mundiales inciden en el comportamiento y en el crecimiento de la
economía colombiana. Tal como lo indica la literatura económica, el impacto de la economía mundial se transmite a la economía interna tanto por lo que se denomina el canal
real, como por intermedio del canal financiero. El canal real hace referencia concreta a la
incidencia que se da a través del comercio exterior. Una recaída de la economía mundial
conduce a una menor demanda de nuestras exportaciones. Esto, a título de ejemplo sucedió, con ocasión de la primera y segunda guerra mundial cuando por razones de estas
se frenaron las exportaciones colombianas y se dificultaron las importaciones, traduciéndose todo ello en una desaceleración del crecimiento en el país y provocando inmensos
desequilibrios tanto en el frente fiscal como en las cuentas externas de la economía.
* Ministro de Hacienda de las administraciones Betancur y Uribe.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
23
Hacienda Pública y Control Fiscal
Esta situación condujo a la contratación de
la Misión Kemmerer en 1922, que recomendó
el establecimiento de instituciones económicas
fundamentales como el Banco de la República,
la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia y la Contraloría
General de la República.
Pero las situaciones más complejas y difíciles
de manejar se dan cuándo la transmisión del impacto de la economía mundial sobre Colombia se
da por el canal financiero. Cuando se hace referencia a este se habla de los choques que sufre la
economía por la vía de las tasas de interés y de
la tasa de cambio. Esta situación fue la que se
vivió, por ejemplo, a mediados de la década de los
ochenta con la crisis latinoamericana de la deuda
cuándo se cerró de manera absoluta el crédito externo para Colombia a raíz de los incumplimientos en el servicio de la deuda pública externa por
parte de los otros países de América Latina o en el
2002 por los incumplimientos de Argentina y las
incertidumbres sobre el curso y rumbo que tomaría Brasil bajo el gobierno de Lula.
En la gráfica adjunta se presenta la tasa anual
de crecimiento de la economía colombiana desde
1980. Allí se observa el impacto que tuvo la eco-
nomía mundial sobre la colombiana en episodios
fundamentales de crisis internacionales. Se indica
que la tasa de crecimiento de la economía colombiana cayó a niveles cercanos a cero a mediados de
los ochenta como resultado de la crisis de la deuda
de América Latina. Lo sucedido en México en 1994
en lo que se conoce como el “Efecto Tequila” no
parece haber tenido repercusión alguna en la tasa
de crecimiento en Colombia.
La principal caída en el crecimiento del país
se dio en 1999, cuándo fue negativo del -4% y
coincidió con la crisis Asiática. Por su parte, la denominada Gran Recesión del 2007-2009 también
tuvo un impacto adverso en el crecimiento de la
economía colombiana.
En la coyuntura económica actual se vienen
evidenciando en todos los países emergentes,
incluyendo a Colombia, impactos originados
en las medidas adoptadas por la Reserva Federal y la transmisión de estos se han dado
enteramente por intermedio del mercado monetario y de valores. En los países emergentes
se evidencian menores flujos de capital como
resultado de las medidas monetarias y en virtud de una expectativa de aumento en las tasas de interés en los Estados Unidos.
Gráfico 1
Impacto reciente de las medidas de la reserva federal
Fuente: DGPPN
24
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Las cifras de la revista The Economist indican que
en el último año el incremento porcentual del índice
de acciones S&P fue del 29%, en tanto que la caída,
expresada en términos de dólares, de las bolsas de
valores fue del 33% en Brasil, 29% en Colombia,
26% en Chile y 14% en México. En efecto, la baja
registrada en Colombia hasta comienzos del mes de
marzo había sido la tercera más alta después de Turquía y Brasil entre los más de cincuenta países sobre
los cuáles publica registros semanalmente la prestigiosa revista en referencia.
Cuando se precisa lo que ha venido sucediendo
en los primeros meses del año se encuentra que los
activos de los mercados emergentes han sido los
más castigados. En efecto, los mercados de acciones Latinoamericanos continuaron presentando un
comportamiento relativo inferior frente al resto de
emergentes. En año corrido los precios de las acciones en América Latina han caído cerca del 9%. La
baja en Colombia asciende a cerca del 5%.
Detrás de la caída de las acciones en América Latina se identifica que un factor principal
al cuál se puede atribuir ese comportamiento ha
sido consecuencia del retiro de los estímulos monetarios en Estados Unidos, el cual se ha venido
reflejando entonces en menores flujos de capital
a los países. Los fondos internacionales continuaron retirando importantes niveles de flujos de
inversión de los activos de renta variable y renta
fija de la región y en el mercado colombiano. Las
cifras disponibles indican que los flujos de inversión tanto en bonos como en acciones para el
conjunto de América Latina vienen cayendo, de
manera sistemática, desde hace un año.
La baja en la inversión en los bonos comenzó a
darse más tarde. Solo viene ocurriendo de manera
continuada desde el pasado mes de noviembre, si
bien es cierto que se habían presentado algunas reducciones en el primer semestre del 2013.
Una de las consecuencias de los menores flujos
de capitales ha sido la depreciación de la tasa de
cambio en los países emergentes. La devaluación
anual en Colombia alcanza el 12.6%, aunque ha
sido inferior a Brasil, Turquía y la India donde
ha alcanzado cerca del 20%. En consecuencia, la
perspectiva de aumentos prospectivos en la ta-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
sas de interés en los Estados Unidos, y la
mayor depreciación de las monedas en los
países emergentes hacen menos atractivo
invertir en nuestros países.
Indicadores y perspectivas de
la economía colombiana
No obstante el impacto adverso que se
viene registrando en Colombia, en el mercado
de valores, en la tasa de cambio y aun en el
costo del crédito externo, la realidad es que
los indicadores de la economía colombiana y
sus perspectivas son muy positivas.
Esta situación difiere de manera sustancial
con lo sucedido en otras épocas de sucesos internacionales que afectaron adversamente la
economía colombiana como los citados arriba
y sucedidos durante la crisis de la deuda latinoamericana en los ochentas, la crisis asiática
de fines de los noventa y la gran recesión de
los países avanzados de fines de la década
anterior. Esto se debe, en primer término, al
hecho de que el retiro de los estímulos monetarios introducidos por la Reserva Federal es
una señal de saneamiento y recuperación de
la economía de los Estados Unidos, que en el
mediano plazo afectará de manera positiva a
la economía colombiana por la vía del canal
comercial analizado arriba.
De otro lado, la realidad es que los
fundamentos o bases de la economía colombiana son sólidos en la actualidad, en
contraste con la situación que se vivía en
esas épocas anteriores, caracterizadas por
grandes déficit fiscales y desequilibrios en
la balanza de pagos del país.
Entre los indicadores que ratifican la buena marcha de la economía colombiana se encuentran los siguientes: la tasa de crecimiento de la economía viene acelerándose como lo
registran las cifras del segundo semestre del
2013. Lo más interesante de ello es el aumento en la inversión, lo que ratifica que el país
viene fortaleciendo la formación de capital.
Se estima que esta alcanza actualmente cerca
25
Hacienda Pública y Control Fiscal
del 30% del PIB, más del doble de lo logrado en
los ochenta y noventa. También se han venido
registrando buenos resultados en las cuentas fiscales. Asimismo, el desempleo y la informalidad
laboral vienen reduciéndose.
En cuanto a las perspectivas, varios indicadores sugieren que estas son positivas. Las encuestas sobre la confianza al consumidor, la de
los comerciantes y las de crecimiento prospectivo de la economía, todas vienen en aumento. El
Ministerio de Hacienda proyecta un crecimiento
económico para el año en curso del 4.6% y los
pronósticos de Fedesarrollo son similares. Para la
segunda mitad de la década, el Ministerio de Hacienda augura un crecimiento anual superior al
5%, en razón del impacto favorable que tendrá
la actividad económica nacional como resultado
de la construcción de vías de cuarta generación.
Riesgos de la economía colombiana
No obstante, las condiciones favorables del
país en la actualidad, especialmente cuándo se
le compara con la situación y perspectivas que
enfrentaba en las épocas difíciles de mediados de
los ochenta y la registrada a fines de los noventa
e inicios del siglo XXI, la realidad es que el país
enfrenta algunos riesgos importantes que debemos confrontar y sobrepasar. Entre estos cabe
destacar riesgos internacionales que nos pueden
sobrevenir como es el caso de un desplome de los
precios de productos básicos como el petróleo.
Según el análisis del Foro Económico Mundial sobre los grandes riesgos mundiales, el de
mayor preocupación es la posibilidad de ocurrencia de crisis fiscales severas en los países
más avanzados, particularmente en Europa.
Otro riesgo económico de gran preponderancia
es el desempleo estructural, tanto en los países
avanzados como emergentes.
En cuanto a los riesgos ambientales, la escasez de agua o las inundaciones en diversas regiones del mundo, dada la mayor incidencia de
eventos climáticos extremos. El principal riesgo
social sería una posible escasez de alimentos. Finalmente, entre los geopolíticos se incluyen las
fallas en la gobernanza, así como la inestabilidad
26
política y social en varios países como resulta ser
el caso de Venezuela y su impacto adverso sobre
la economía colombiana.
Por su parte, en lo interno persiste el riesgo de
no consolidarse el proceso de paz o que este se negocie mal con efectos adversos sobre la economía
nacional. También se presentan riesgos fiscales por
los gastos públicos que se deriven del posconflicto,
en razón de los proyectos viales, y los relacionados
con las reformas a la salud y las pensiones y los
compromisos derivados del “Pacto por el Agro”, así
como los acuerdos con el sector cafetero.
En Colombia, a pesar de los avances registrados en los últimos años, también subsisten
riesgos de tipo laboral relacionados con el alto
desempleo estructural, la política salarial y la informalidad laboral, particularmente en las zonas
rurales. Además de todos estos están los riesgos
jurídicos y la crisis institucional de la justicia que
de manera directa e indirecta afecta adversamente la marcha de la economía nacional.
Reflexiones finales
Cuándo se compara la situación de nuestra
economía y sus perspectivas frente a los obstáculos y retos económicos que enfrentaba Colombia a mediados de los ochentas o a finales
del siglo pasado y los primeros del actual se
concluye, de manera contundente, que la situación estructural de la economía y las perspectivas son infinitamente mejores que las que se
enfrentaban en ese entonces.
De una parte, la recuperación de la economía mundial tendrá un impacto favorable
sobre la marcha de la economía colombiana.
Pero, quizás, lo más importante es que Colombia dispone hoy en día de unas instituciones
económicas sólidas que evitan que la economía
pueda llegar a registrar los desequilibrios de
antaño y que le permiten enfrentar los riesgos
internos e internacionales con inmensa confianza y con alta probabilidad de éxito.
En el frente fiscal se dispone de leyes de responsabilidad fiscal y una regla fiscal que exige
que el gobierno esté obligado, por ley, a seguir
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
un patrón de reducción gradual del déficit estructural fiscal de
la economía. Por otra parte, se dispone de un banco central independiente en virtud de las disposiciones de la Reforma Constitucional de 1991 cuya Junta Directiva es autoridad en materia
monetaria, cambiaria y crediticia con el mandato fundamental
de controlar la inflación y la cual ha adoptado un régimen de
tasa de cambio flexible que evita que el país enfrente los desequilibrios en las cuentas externas registrados en esas épocas
anteriores de los ochenta y los noventa.
Además, luego de las experiencias y consecuencias nefastas
de las crisis financieras del pasado, puede decirse que el andamiaje institucional económico del país se ha fortalecido y que
ahora también cuenta con un regulador y un supervisor financiero
moderno que garantizan la estabilidad del sector financiero. En
síntesis, el país está mucho mejor equipado para enfrentar los
impactos adversos de la economía mundial.
Bibliografía
Cárdenas, Mauricio Reforma Tributaria 2012, Ministerio de Hacienda, Septiembre 30, 2012
Cárdenas, Mauricio An Outlook of the Colombian Economy,
Ministerio de Hacienda, Enero del 2014.
Junguito, Roberto, Memoria del Ministro de Hacienda, Julio de
1984-Septiembre de 1985, Banco de la República, 1986.
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Steiner, Roberto y Villar, Leonardo Consolidación Fiscal bajo
Escenarios Alternativos y Necesidades de Recursos Tributarios, Fedesarrollo, Febrero 10, 2014 (en preparación)
Villar, Leonardo Perspectivas Económicas 2014, Fedesarrollo;
Enero 28, 2014.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
27
Hacienda Pública
y Control Fiscal
Tensiones entre
el equilibrio fiscal
y el desequilibrio político
Hugo Palacios Mejía*
El voto en blanco y las políticas fiscales
Al escribir este documento, una encuesta publicada en
el periódico de mayor circulación nacional indica que en las
próximas elecciones presidenciales (25 de mayo de 2014) el
“voto en blanco” podría llegar al 41.5% de los votos; un crecimiento del 11% frente a los resultados de una encuesta anterior. Y, de acuerdo con el artículo 258 de la Constitución
Política, si el “voto en blanco” alcanzara más del 50% de los
votos, sería preciso repetir, por una vez, la elección presidencial, sin que pudiera participar ninguno de los candidatos que
figuraron en la primera vuelta.
Aunque no es probable que el “voto en blanco” exceda el 50% de los votos válidos en
mayo, la encuesta revela que existe, en otro ámbito, el riesgo de un desequilibrio fiscal
significativo en el futuro próximo.
En efecto, las actuales instituciones políticas colombianas determinan que la mayor
presión por el gasto público no provenga del Congreso, o de los órganos colegiados de
elección popular, sino del Gobierno mismo, o de los jueces. Y la búsqueda del inmenso
“voto en blanco” puede ocasionar que la campaña presidencial sea, más que nunca, una
campaña por el gasto…
Ya hemos visto cómo, en meses recientes, las políticas fiscales resultan afectadas
por decisiones de gasto redistributivo que grupos de presión relativamente organizados, o los funcionarios judiciales, imponen a las autoridades centrales y regionales,
* Ministro de Hacienda de la administración Betancur
28
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
muy débiles para resistir. Así, por ejemplo, en
el año 2013 el gobierno central, bajo presión,
amplió su política de subsidios a los cafeteros
y, luego, a los agricultores; y, para promover un
movimiento político, amplió los subsidios a la
vivienda popular. Y, desde hace varios años, las
decisiones de la Corte Constitucional han multiplicado las demandas del gasto para salud y
otros “derechos” de contenido prestacional.
Una combinación de condiciones externas
favorables, en particular, los precios altos del petróleo, del carbón y de otros minerales, así como
varias reformas institucionales, algunas de ellas
en el nivel constitucional, han permitido que las
cifras fiscales colombianas muestren resultados
muy positivos en años recientes. Pero los ingresos provenientes de esos recursos tienden a disminuir, y no es fácil que, con la perspectiva de
un alto “voto en blanco”, el liderazgo político
promueva ahora el equilibrio sino el gasto…
Por limitaciones de espacio y tiempo, este
documento no tiene más pretensión que la de
ser un “ensayo”; está desprovisto de cifras y
de apoyo en estudios empíricos. Su propósito
es suscitar investigaciones sobre la resistencia
de las instituciones fiscales ante desequilibrios
políticos tales como el aumento sustancial del
“voto en blanco”. Quedan planteadas aquí las
inquietudes, y descritos algunos elementos del
problema. Quedan para otros estudiosos las verificaciones y análisis de lo que ocurra…
La estabilidad fiscal en la
Constitución de 1991
Uno de los grandes méritos de la Constitución
de 1991 fue haber creado reglas que favorecen
la estabilidad de las finanzas públicas colombianas. La Constitución conservó algunos principios
tradicionales en asuntos de presupuesto, entre
otros, aquellos que limitan la posibilidad de que
el Congreso aumente los gastos propuestos por
el Gobierno y los que protegen las apropiaciones
destinadas al pago de la deuda pública.
Pero, sobre todo, la Constitución prohibió al
Banco de la República financiar a las entidades
estatales, salvo en condiciones de excepción, y
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Montaje: Néstor Patiño, CGR
Hacienda Pública y Control Fiscal
le señaló como principal tarea conservar la estabilidad de los precios. De otra parte, prohibió,
por regla general, los auxilios o donaciones a
favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado; y limitó la posibilidad de subsidios
en los servicios públicos. E indicó que el endeudamiento de la Nación y de las entidades territoriales debería estar limitado por la respectiva
“capacidad de pago”, un concepto que debía
ser definido luego por la ley.
En la práctica, el monto y el destino del gasto público colombiano depende hoy más de las
decisiones del Gobierno que de las del Congreso, cuya participación en el proceso tiene, ante
todo, un carácter formal.
En el campo tributario, la Constitución fijó
con particular claridad los requisitos que deben
cumplir las normas que crean impuestos, tasas y
contribuciones. Y sentó algunos principios claros
en cuanto a la posibilidad del Estado de obtener
regalías por la explotación de recursos naturales
no renovables, y defirió al Congreso el señalamiento de las reglas particulares sobre la materia. Sin embargo, dio legitimidad al concepto de
“parafiscalidad”, que no ha sido benéfico para
las finanzas públicas.
A diferencia de lo que ocurre en cuanto al gasto, el Congreso conserva una capacidad de decisión sustancial en cuanto al contenido preciso de
las normas que inciden en los ingresos públicos.
La necesidad de capturar el alto “voto en
blanco” puede ocasionar en el 2014, más que
nunca antes, un proceso electoral de promesas de
gasto y de ahorros tributarios…Y la caída de los
29
Hacienda Pública y Control Fiscal
ingresos provenientes del sector minero
energético, combinada con los efectos del
“voto en blanco” puede crear en el futuro
próximo una tendencia significativa hacia
el desequilibrio fiscal. A pesar de todas las
reformas institucionales recientes.
La Corte Constitucional y el
gérmen de la inestabilidad
fiscal a partir de 1991
Ni el Gobierno ni el Congreso, sumados, tienen hoy el control total sobre el
monto y la composición del gasto público en Colombia. La Corte Constitucional
ocupa ahora parte sustancial del espacio
fiscal que administraban esas dos ramas
del poder público. Y el “voto en blanco”
puede ser ahora una tentación para los
magistrados, como paso a explicar.
Siguiendo una de las más antiguas
tradiciones constitucionales de los países de occidente, la Constitución de 1991
hizo un catálogo amplio de “derechos” de
las personas dentro del Estado y frente a
las autoridades. Lo original en el catálogo de 1991 fue el propósito de incorporar términos y conceptos que estaban en
boga entre los estudiosos de los derechos
políticos, aunque muchos de sus aspectos
sustantivos habían sido acogidos ya dentro de los catálogos tradicionales.
Sin embargo, parece no haber llegado en forma clara al pensamiento constitucional la posibilidad de coordinar
políticas económicas y sociales para dar
aplicación práctica a la definición de
objetivos y derechos fundamentales. Es
fácil hacer enumeraciones de derechos;
y cualquier constituyente puede aportar un “derecho” al catálogo que aparezca en un documento constitucional.
Es fácil, también, como lo ha hecho la
Corte Constitucional, usar varios textos
constitucionales con propósitos redistributivos y modificar por sentencia los
niveles del gasto público.
30
Es así como, a partir de 1991, la unión del nuevo catálogo constitucional de derechos con una ideología de
“activismo judicial” en la Corte Constitucional, se ha convertido en un grave factor desestabilizador de las finanzas
públicas. Y ello, aunque no se advierta a primera vista,
se convierte en una barrera sustancial hacia la verdadera
solución de los problemas sociales. Las buenas finanzas
públicas no son suficientes para remediar los problemas
de la pobreza, la salud, la educación, la alimentación, la
vivienda, los servicios públicos; pero sin buenas finanzas
públicas la solución de esos problemas es imposible.
No puede afirmarse, por supuesto, que la jurisprudencia constitucional sea el único determinante de las
presiones para el aumento del gasto público, pero sí es
posible afirmar que ha sido uno de los mayores. Además,
dado que las deliberaciones y decisiones de la Corte no
tienen lugar a través de un proceso democrático, sino
confidencial y oligárquico, las sentencias que impactan
el gasto público, o los ingresos públicos, crean a menudo
situaciones fiscales sorpresivas, frente a las cuales el gobierno carece de instrumentos oportunos de maniobra.
En general, la jurisprudencia constitucional colombiana tiende a afianzar las fuerzas que introducen rigidez en el manejo presupuestal y estorba la posibilidad
de alterar las tendencias tradicionales del gasto –particularmente en salarios en el sector público- con lo que
impide, por ejemplo, que el presupuesto dé una participación creciente al gasto orientado en forma específica
a reducir la pobreza.
En la jurisprudencia de la Corte Constitucional las
referencias explícitas al uso del gasto público para avanzar en la lucha contra la pobreza son de calidad muy
desigual, como puede esperarse si se tiene en cuenta
que la Corte produce cerca de 1000 sentencias cada año.
Así, por ejemplo, la sentencia T-1083 del 2000, de
la cual fue ponente Eduardo Cifuentes, es excelente. La
Corte admite allí que, ante el problema de escasez de
recursos, es legítimo usar sistemas de selección –como el
Sisben- para dirigir el “gasto social”.
Pero hay otras sentencias particularmente torpes,
como la C-1433 del 2000, de la cual fue ponente Antonio Barrera Carbonell. En ella, la Corte, insistiendo en
el carácter “móvil” del salario, rechazó ciertas normas
que, en medio de una crisis fiscal, limitaban los aumentos salariales a los empleados mejor remunerados en el
sector público –entre ellos los magistrados de las Cortes341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
para poder hacer aumentos mayores a los empleados de
más bajo ingreso. Esta aberrante sentencia, invocando
el principio de “igualdad”, impide dar una atención preferencial a las personas más pobres y dificulta usar el
gasto público para hacer mejorías en la distribución del
ingreso. Por fortuna, la Corte, en las sentencias C-1064
de 2001 y C-931 de 2004, modificó parcialmente, y de
modo expreso, los criterios adoptados en la C-1433.
Como consecuencia, la Corte no vacila
en imponer cargas prestacionales a las autoridades, en favor de grupos sociales que
no son los más pobres, sin tener en cuenta
la dificultad en procurar los recursos con
los que deberían atenderse, o la conveniencia de liberar recursos para atender las
situaciones de verdadera pobreza.
En particular, varias sentencias de la Corte desarticularon la estructura financiera del sistema de seguridad
social en salud, creado por la ley 100 de 1993. En época
reciente contribuyó a la crisis financiera del sistema la
Sentencia T-760 de 2008, de la cual fue ponente Manuel José Cepeda; ella ordenó, entre otras cosas, “adecuar” los diferentes planes de beneficios del sistema, y
unificarlos. El fracaso de las medidas que ordenó la Corte
en esa sentencia llevó a que el gobierno de Álvaro Uribe
buscara una reforma sustantiva por medio de facultades
de “emergencia económica”. Pero la misma Corte las declaró inconstitucionales, en la sentencia C-252 de 2010.
Infortunadamente, la jurisprudencia
constitucional sí está muy sujeta a los
cambios y a las presiones de la opinión
pública, en particular a las que favorecen
el aumento del gasto. Algunos magistrados se retiran de la Corte para presentarse
como candidatos a cargos de elección popular, y hacen campañas con base en las
sentencias que apoyaron mientras estaban
en la Corte. Surgen así liderazgos donde
no hacen falta, esto es, no para generar
recursos, sino para gastarlos, pues a los
magistrados candidatos no les conviene el
“voto en blanco”. El fenómeno se agrava
por el hecho de que la Corte toma decisiones, pero no publica de inmediato
las sentencias respectivas, sino “comunicados de prensa”. Con ello abre espacios temporales que facilitan la presión
sobre los magistrados para la redacción
final de las sentencias.
La sentencia C-252 de 2010, a la que acabo de referirme, y de la cual fue ponente Jorge Iván Palacio, es un
buen ejemplo de cómo, entre diversas interpretaciones
posibles, la Corte acoge algunas que no pueden tener
más efecto práctico que el de impedir la racionalización del gasto. La Corte –dejando de lado el hecho de
la limitación de recursos- acoge en ella una concepción
rígida de los criterios de “progresividad” de los derechos
sociales, y de “igualdad”. Esa concepción implica, en la
práctica, que no habrá recursos bastantes para atender
en forma adecuada a las personas más pobres, y que las
dificultades del sector salud sigan hoy sin respuesta.
Hasta hoy, el sistema de salud sigue al garete. Sigue
haciendo falta claridad en cuanto a la financiación para
prestar los servicios que no están incluidos en el Plan
Obligatorio de Salud, (POS). La ley 1607 de 2012 le crea al
gobierno obligaciones de monto no determinado en esta
materia. Y subsiste una cartera considerable de deudas en
mora con las clínicas y los hospitales, cuya satisfacción ha
de impactar, en algún momento, las finanzas públicas.
En general, la jurisprudencia constitucional crea presiones enormes sobre el equilibrio fiscal, porque parece orientarse por una concepción dogmática, según la
cual solo se admiten limitaciones mínimas a los derechos “prestacionales” de las personas, mientras que, para
atenderlos, se decide como si los recursos económicos
del Estado fueran ilimitados.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Todo esto contribuye a señalar la jurisprudencia constitucional como una de las
fuentes potenciales más importantes de
desestabilización en las finanzas públicas.
Por ello, como señalaré adelante, fue
preciso que el gobierno Uribe obtuviera
del Congreso una reforma constitucional,
el Acto Legislativo 3 de 2011, que valoriza
la “sostenibilidad financiera” como criterio para las decisiones estatales, incluyendo las sentencias, que pueden impactar el
uso de recursos públicos.
31
Hacienda Pública y Control Fiscal
La descentralización:
flujo y reflujo
Al menos desde la reforma
de 1968, en el gobierno de
Carlos Lleras, la Constitución
colombiana ha procurado fortalecer las finanzas de las entidades territoriales por medio
del llamado “situado fiscal”.
Otras reformas acentuaron los
aspectos políticos de la descentralización y, en particular,
el Presidente Belisario Betancur
impulsó el Acto Legislativo 1 de
1986, que permitió la elección
popular de gobernadores y alcaldes, incorporada luego en la
Constitución de 1991. Como
contrapartida económica, en
el gobierno Betancur, cuando
actúe como Ministro de Hacienda, se aprobó la ley 12 de
1986, para aumentar la participación de los municipios en
el IVA, medida que, también,
conservó por cierto tiempo la
Constitución en 1991.
La Constitución de 1991,
en efecto, expandió los criterios y los instrumentos diseñados hasta entonces para
distribuir el “situado fiscal” a
los departamentos; y amplió
la participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la Nación. En general, procuró dar recursos a las regiones, para fortalecer su capacidad de decisión política.
Pero la Constitución se excedió: por ejemplo, en forma
harto simplista, tomó la decisión de convertir en departamentos las Intendencias de
Arauca, Casanare, Putumayo,
el Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, y
las Comisarías del Amazonas,
32
Guaviare, Guainía, Vaupés y
Vichada. Las entidades territoriales tenían ahora más recursos
pero también más autonomía,
y carecían de instituciones para
combinar en forma adecuada
una cosa y otra. Como resultado, comenzaron a experimentar
grandes desequilibrios fiscales y
endeudamiento.
No es extraño, por eso, que
a partir de 1991 comience un
examen más crítico de la descentralización y de las finanzas territoriales, en el que se
destacan los trabajos del economista Eduardo Wiesner Durán. Se estudian, también, los
efectos de las finanzas de las
entidades territoriales sobre
las finanzas de la Nación.
Para solucionar los problemas se han producido muchas
normas. En particular, la ley
358 de 1997, para controlar
el endeudamiento de las entidades territoriales y definir su
“capacidad de pago”; la ley 550
de 1999, que adoptó mecanismos para la reestructuración
financiera de las entidades territoriales; y la ley 617 de 2000,
que, inclusive, modificó parcialmente la Ley Orgánica del Pre-
supuesto, y señaló limites a los
gastos de funcionamiento de
las entidades territoriales.
Sin embargo, siendo Presidente Andrés Pastrana y Ministro de Hacienda Juan Manuel
Santos, una reforma constitucional, el Acto Legislativo 1 de
2001, unificó los sistemas de
transferencias a las entidades
territoriales, y creó el llamado
“Sistema General de Participaciones”. El efecto general de la
reforma fue aumentar las transferencias y, con ella, además, se
adoptó un sistema de redacción
de textos constitucionales excesivamente detallado y complejo.
Pero las deficiencias institucionales en el manejo de
las finanzas públicas siguieron
siendo fuente de preocupación,
y es así como la ley 819 de
2003, impulsada por el Ministro
Alberto Carrasquilla, procuró
agilizar la ejecución presupuestal modificando el sistema de
“reservas presupuestales”. Además, reguló el Marco Fiscal de
Mediano Plazo para el gobierno
nacional y las entidades territoriales, y amplió los requisitos
de información presupuestal a
los que deberían someterse las
Montaje: Néstor Patiño, CGR
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
entidades descentralizadas, así
como los aplicables al endeudamiento territorial.
En las diferentes reformas
del siglo XXI a las finanzas territoriales se percibe, cada vez
con mayor fuerza y claridad,
una reversión de los propósitos descentralizadores de la segunda mitad del siglo XX. Las
entidades territoriales, que no
fueron ciertamente modelo en
el manejo de su autonomía y
sus recursos, han sido objeto
de controles más estrictos en el
manejo de sus recursos. Pero el
péndulo se ha ido al otro lado:
la definición misma de los proyectos financiables fue siendo,
cada vez más, una facultad de
autoridades nacionales, y en
particular del Departamento
Nacional de Planeación.
La peor expresión de la tendencia centralizadora de las
finanzas territoriales se advierte en el Acto Legislativo 5 de
2011. Este Acto Legislativo revela, ante todo, la incapacidad de
los orientadores de la hacienda
pública para diseñar normas que
aseguren la calidad y legalidad
del gasto regional, sin menoscabar la autonomía territorial.
En efecto, diversos estudios
mostraban cómo los abundantes recursos generados por
regalías, en una época de altos precios internacionales de
minerales e hidrocarburos, se
concentraban en unas pocas
entidades territoriales, lejanas
de los centros del país, donde eran dilapidadas en malos
proyectos y alimentaban toda
clase de prácticas corruptas. El
Presidente Santos y el Ministro
Juan Carlos Echeverry tomaron
entonces la inteligente y valerosa decisión de proponer que
los recursos de las regalías se
repartieran entre todas las regiones del país. Pero, la desconfianza en la capacidad de
decisión y control de las regiones llevó al Gobierno a diseñar,
con la colaboración del Congreso, un sistema de enorme
complejidad administrativa.
En la práctica, el Acto Legislativo 5 de 2011 ha ocasionado que el uso de los recursos
de las regalías haya sido mucho más lento que el de otros
recursos públicos. Significó,
además, que las decisiones sobre los proyectos financiables
hayan salido del ámbito regional y que, a través de múltiples
Foto: anymary7 en WordPress
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
vericuetos reglamentarios, terminen confiados al visto bueno
de organismos nacionales y, en
particular al del Departamento
Nacional de Planeación. Ésta
meritoria entidad, a su vez, ha
ido perdiendo su función planificadora propia, y se ha convertido, por efecto de ciertas
reglas de las reformas sobre regalías y participaciones, en una
gigantesca superintendencia
de gasto regional, que duplica,
además, funciones de control
propias de la Contraloría.
El Acto Legislativo 5 de
2011, sobre regalías, divide el
presupuesto en feudos y rompe la unidad de manejo de los
recursos y del gasto público al
disponer que haya no un solo
presupuesto ni una sola contabilidad presupuestal, sino
dos. De ese modo, el análisis
integrado de las cifras fiscales
y de sus efectos se hace más
difícil y menos trasparente, en
general, la política fiscal.
El Acto Legislativo 5 de
2011, siguiendo el mal ejemplo del Acto Legislativo 1 de
2001, introduce en la Constitución textos abigarrados, de
difícil análisis y comprensión
para quienes no sean expertos
en asuntos jurídicos fiscales.
Muchos detalles que, según la
técnica constitucional tradicional, deberían ser definidos en
leyes posteriores, colman ahora
varias páginas de todas las ediciones de la Constitución.
El Acto Legislativo 5 de
2011, y en buena parte el Acto
Legislativo 1 de 2001, implican, pues, una “marcha atrás”
en la visión descentralista que
inspiró las políticas públicas en
33
Hacienda Pública y Control Fiscal
la segunda mitad del siglo XX. Es posible que la
nueva visión sea más realista, en cuanto reconoce la debilidad institucional de las regiones
colombianas. Pero es censurable en cuanto su
énfasis no consiste en mejorar las instituciones
regionales de decisión y de control, sino, simplemente, en trasladar a las instancias centralistas las atribuciones respectivas.
Con todo, dado el carácter constitucional
de las normas principales sobre participaciones
y regalías, no parece que el afán de conquistar
el “voto en blanco” pueda cambiar en un corto tiempo la forma como se gastan los recursos
respectivos. De la misma manera, las leyes que
se refieren a las finanzas territoriales dejan poco
espacio hoy para aventuras; los aventureros, que
sin duda los hay, corren graves riesgos de detección y sanción por parte de varias entidades de
control. Muchos funcionarios, inclusive de elección popular, van a la cárcel o son destituidos
cuando juegan con el gasto público. Si las autoridades centrales o regionales quieren presionar en forma indebida el gasto de esos recursos,
para superar el “voto en blanco”, es probable que
enfrenten responsabilidades penales, disciplinarias y fiscales, derivadas de la maraña de reglas
creadas para defender el orden fiscal, que no les
permitan avanzar mucho en su propósito.
Foto: archivo CGR
34
La sostenibilidad fiscal
Las instituciones fiscales colombianas se han
visto relativamente fortalecidas en años recientes
por varias normas legales, algunas citadas atrás; y
por una reforma constitucional que busca asegurar, por diversos medios, la “sostenibilidad fiscal”
del país. En este contexto, merecen especial atención ahora la ley 1473 de 2011, sobre “regla fiscal
para el gobierno nacional”, y el Acto Legislativo 3
de 2011, sobre “sostenibilidad fiscal”.
La ley 1473 de 2011, copiada a medias de
algunas exitosas normas chilenas, procura integrar diversos elementos de los ingresos y gastos
del gobierno, distinguiendo aquellos que tienen
carácter “estructural” de los que se originan en
aspectos particulares del “ciclo económico”.
La ley dispone que, salvo para adelantar políticas excepcionales anticíclicas, el gasto del gobierno tenga una relación definida con los ingresos
“estructurales”, para que el “déficit estructural”
decrezca como porcentaje del Producto Interno
Bruto a partir de la vigencia de la ley, y se estabilice a partir del año 2022. La ley, sin embargo,
tiene dos grandes fallas que limitan su efectividad. En primer término, dispone que un organismo completamente controlado por el Gobierno,
el Confis, sea quien defina la metodología para
aplicar la ley a las cuentas fiscales del gobierno
nacional central, Y, en segundo lugar, carece de
sistemas explícitos de corrección o sanción, para
el evento de que sus normas no se cumplan; ¡si
se incumplen sus normas, el gobierno solo quedará obligado a “dar explicaciones” y a proponer
enmiendas! (Artículo 13).
De otra parte, el Acto Legislativo 3 de 2011,
iniciativa del Ministro Óscar Iván Zuluaga, indica
que la intervención del Estado en la economía,
toda ella, debe hacerse en un marco de “sostenibilidad fiscal”. Que éste debe orientar el trabajo
de todas las ramas del poder público. Y que el
marco de la sostenibilidad fiscal debe servir para
alcanzar, de modo progresivo, los objetivos del
Estado Social de Derecho. Añade que, en relación
con las sentencias de las altas Cortes que puedan alterar la sostenibilidad fiscal, habrá, como
sistema de corrección, un incidente de impacto
fiscal, del cual puede resultar, inclusive, la modi341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Foto: Ecopetrol
ficación de la sentencia. El Acto
Legislativo aclara que la sostenibilidad fiscal no puede servir
de argumento para menoscabar
los derechos fundamentales.
La orientación conceptual
del Acto Legislativo 3 de 2011
es impecable, así su redacción
no sea siempre clara. Y, dada la
existencia de los diversos sistemas de control de constitucionalidad y legalidad que existen
en Colombia frente a leyes y actos administrativos, esta norma
constitucional puede terminar
teniendo un positivo impacto en
la estructura fiscal colombiana.
Por supuesto que en el caso
de las reglas sobre “sostenibilidad fiscal” y de todas las normas
constitucionales, su efecto final
depende de la voluntad que los
jueces tengan de aplicarlas. Y,
como expliqué arriba, éste puede
ser el eslabón más débil en la cadena institucional que protege el
equilibrio fiscal en el país.
Algunos temas clásicos
y una conclusión
Aparte de los temas institucionales a los que acabo de referirme, y cuyo efecto principal
es, por lo general, estabilizador,
hay otros de carácter más inECONOMÍA COLOMBIANA . 341
mediato en donde el alto nivel
del “voto en blanco” puede
complicar la evolución próxima
de las finanzas públicas.
En particular, los ingresos del Estado colombiano se
han vuelto dependientes en
alto grado, en años recientes,
de varios tipos de impuestos,
tasas, contribuciones o regalías derivadas de la actividad
petrolera y minera.
La coyuntura de precios internacionales en esas actividades no es hoy la mejor y, en
los años que corren, las autoridades colombianas han sido
ambiguas e indecisas en definir
las reglas de juego, en particular las reglas ambientales,
que se aplican al sector de la
minería y la energía. Todo ello
sugiere que no será fácil mantener, en el futuro próximo, los
recaudos provenientes de ese
sector. Y ya no son muchos los
activos estatales que se pueden
privatizar; y no hay en la órbita internacional muchas entidades dispuestas a financiar a
Colombia políticas agresivas de
endeudamiento externo.
Modificar las tarifas y las reglas de juego para el sector minero energético no es fácil, porque los empresarios de ese sector
tienen a menudo alternativas de
inversión en otros países.
¿Cómo financiar entonces,
aquella parte del gasto que ya
no pueda pagarse con los recursos minero- energéticos que
se obtenían hasta hace poco?
La única respuesta pasa por la
búsqueda de mayores recaudos con los impuestos, tasas
y contribuciones tradicionales.
Pero modificar las normas respectivas requiere compromiso
y liderazgo del gobierno, y
aprobaciones de los cuerpos
colegiados de elección popular. Y cuando hay urgencia de
conquistar un alto porcentaje
de “voto en blanco” aquellos
compromisos y estas aprobaciones no se consiguen...
De donde se deduce, y aquí
termina este ensayo, que la
estabilidad fiscal colombiana,
apoyada en instituciones relativamente bien diseñadas,
enfrenta en el corto plazo su
principal amenaza en el “voto
en blanco”, que hará difícil sustituir los ingresos provenientes del sector minero
energético… pues ante la inminencia de un alto “voto en
blanco”, los líderes políticos se
movilizarán, seguramente, con
más facilidad para el gasto que
para el equilibrio fiscal.
35
Hacienda Pública
y Control Fiscal
Logros y retos
de la economía colombiana
Guillermo Perry Rubio*
Vivimos en una época caracterizada por la globalización de
la información y de los mercados y de una creciente preocupación por la protección de los derechos humanos, la equidad y la
sostenibilidad ambiental. Es en ese contexto en el que se deben
examinar los retos que afronta nuestra economía.
Globalización financiera y política prudencial
El rápido proceso de globalización financiera de las últimas
décadas es irreversible. Nuestro país se subió a ese tren desde
cuando abandonó, en 1991, el estatuto de control de cambios,
que había limitado los movimientos de capitales con el exterior a partir de 1967. La
globalización financiera tiene ventajas potenciales. Bien usada, ofrece la posibilidad al
Gobierno y a los ahorradores e inversionistas de diversificar riesgos. Además, permite
lograr tasas más altas de inversión, y por lo tanto de crecimiento, al complementar el
limitado ahorro doméstico. Pero presenta también riesgos considerables.
En particular, resulta muy peligroso depender de un volumen alto de flujos de capitales del exterior, pues estos pueden revertir su dirección súbitamente, como consecuencia
tanto de hechos domésticos como externos. Así nos sucedió en 1982, después del alza
en las tasas de interés en los EEUU y la crisis mexicana; en 1999 después de la crisis rusa;
y, por fortuna en menor medida, después de la crisis financiera norteamericana de finales
del 2008. Tanto en 1982 como en 1999 el cambio súbito en la dirección de flujos de
capitales nos sumió en una compleja crisis cambiaria, financiera y fiscal.
En el 2009 evitamos un resultado similar, porque habíamos aprendido varias lecciones
de las experiencias anteriores. En primer lugar, que es necesario tener colchones de liquidez, manteniendo un acopio abundante de reservas internacionales liquidas en el Ban* Ministro de Hacienda de la administración Samper.
36
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
co de la República y limitando
la acumulación de obligaciones
externas de corto plazo, por parte del Gobierno y los particulares, así como el déficit en cuenta
corriente. En segundo lugar, que
en este mundo globalizado no
es conveniente intentar mantener el tipo de cambio fijo (o una
banda cambiaria) hasta que se
hayan agotado las reservas internacionales, como sucedía antes.
En tercero, que es imprescindible contar con bancos bien capitalizados, regulados y supervisados, para evitar que los vaivenes
en flujos de capital conduzcan a
ciclos agudos de crédito interno
y a costosas quiebras financieras. Finalmente, que el Gobierno
debe mantener finanzas públicas equilibradas y ahorrar en
los buenos tiempos para poder
hacer política fiscal expansionista en los malos tiempos. El haber progresado en estos cuatro
frentes evitó que incurriéramos
en una nueva crisis en el 2009 y
que la actual turbulencia financiera internacional nos afecte en
forma apreciable.
Si mantenemos y profundizarnos estos logros, nuestro
futuro económico estará exento
de crisis y sobresaltos mayores.
En ésta perspectiva resulta de la
mayor importancia la aplicación
plena de la regla fiscal adoptada
en el 2010, lo cual exige un fortalecimiento de nuestros balances fiscales, y en particular un
mayor recaudo tributario.
Globalización comercial
y productividad
Es común escuchar que la
apertura comercial que hicimos en 1991, y los tratados de
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Foto: Wikimedia
libre comercio que hemos suscrito, son los culpables de todos los males que nos aquejan.
La verdad es que somos aun un
país comercialmente muy cerrado y no hemos aprovechado bien las oportunidades que
brinda un mayor comercio.
Nuestras exportaciones e importaciones, son más pequeñas (como fracción de nuestro
PIB) que las de Chile, México,
Uruguay o los países de Centroamérica. Y ni hablar de los
países asiáticos, que hicieron
de su estrategia exportadora la
clave de su monumental éxito
económico y son mucho más
abiertos que nosotros.
En particular, mantenemos
muy protegidos a sectores agrícolas poco competitivos y con
ello hemos retrasado el desarrollo rural, en comparación con
otros países latinoamericanos
que también son exportadores
netos de productos agropecuarios. Más grave aún, hemos
aprovechado muy poco el rápido crecimiento del Asia, a pesar
de tener puertos en el Pacifico.
Nuestras exportaciones son ridículamente pequeñas compara-
das con las de Brasil, Argentina,
Chile o Perú, que comprendieron a tiempo que la integración
con el Asia es una fuente potencial de mayor crecimiento.
La Alianza del Pacifico,
además de constituir el mercado más grande y dinámico
de América Latina, nos ofrece
una segunda oportunidad para
enmendar el error de no haber
mirado a tiempo hacia el Asia,
pues nuestros tres socios (Chile, Perú y México), a diferencia nuestra, son miembros de
la APEP desde el comienzo de
los noventa y participan hoy en
las negociaciones transpacíficas,
que son las más importantes en
curso a nivel global.
C o mpetit ividad y
productividad
No hemos aprovechado bien
las oportunidades que ofrece la
rápida expansión del comercio
mundial, en parte por falta de
agresividad de nuestros empresarios (que han preferido la
comodidad de un mercado doméstico protegido o del merca37
Hacienda Pública y Control Fiscal
do venezolano, antes cautivo) y
de las autoridades comerciales,
que han sido rehenes de grupos de interés retrógrados, en
particular en el sector agrícola.
Pero, especialmente, porque no
hemos hecho la tarea necesaria
para aumentar en forma más rápida la competitividad de nuestro aparato agrícola e industrial.
En última instancia, tanto el
comercio como la riqueza de los
países, y su crecimiento económico, dependen de que tan alta
y dinámica sea su productividad.
A su turno, ésta depende críticamente del ritmo de transferencia
tecnológica e innovación empresarial, de las habilidades de la
fuerza de trabajo, de la calidad
de la infraestructura pública y
Foto: UJTL
38
del ´clima de inversión´. En estas
materias se encuentran nuestras
mayores debilidades y, por lo
tanto, nuestros mayores retos.
Para comenzar, nuestras
empresas innovan poco y el Estado no apoya efectivamente la
innovación. La Administración
Santos ofreció, por primera vez,
desarrollar una ambiciosa política de estímulo a la innovación
en su plan de desarrollo. Pero
hizo muy poco, principalmente
porque los recursos destinados
a este fin (el 10% de las regalías) se distribuyeron milimétricamente entre alcaldes y
gobernadores, en lugar de utilizarlos para fortalecer nuestros
incipientes programas de estímulo a la innovación empre-
sarial (como los de Innpulsa) y
nuestro débil oferta de servicios
científicos y tecnológicos.
Hacemos poca investigación, desarrollo y extensión
en el sector agrícola, que es
la clave de un desarrollo rural
fuerte, conjuntamente con el
mejoramiento de la educación
y la infraestructura rural. En
contraste, Brasil pasó a ser el
mayor exportador neto de productos agrícolas a nivel mundial, gracias al desarrollo local
de variedades que permitieron
extender el cultivo de la soya y
otros productos de zona templada al área tropical seca del
“cerrado” (algo que deberíamos ser capaces de reproducir
en nuestra altillanura). Así mismo, hacemos poca investigación y desarrollo en áreas relacionadas con nuestras riquezas
forestales, pesqueras, petroleras y mineras y ello limita no
solamente el desarrollo sustentable de estos sectores, sino el
aprovechamiento de sus encadenamientos potenciales con
otras actividades.
La pésima calidad de nuestra
educación pública, limita enormemente la productividad de
nuestra economía. Hay mucho
que mejorar en nuestro sistema
universitario y de formación técnica, pero el problema más crítico radica en que los niños no
aprenden a aprender en nuestras escuelas. Así lo demuestran
los resultados de las recientes
pruebas PISA. Hay dos condiciones sine qua non para que los
niños aprendan a aprender: que
tengan maestros bien preparados y motivados y que lleguen
a la escuela habiendo desarrollado sus capacidades cognitivas
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
y emocionales, ya que éstas se
consolidan en los primeros cinco
años de vida. Estos son, quizás,
los temas a los que debemos dedicar un mayor esfuerzo en los
próximos años si queremos llegar a ser un país desarrollado,
con una economía competitiva
basada más en el conocimiento
y menos en los recursos naturales, y un país más equitativo. El
día que todos nuestros niños accedan a programas de atención
de calidad a la primera infancia
(apenas un 30% lo hacen hoy,
y los públicos son de muy mala
calidad) y a escuelas con alta calidad de la docencia, habremos
dado el paso definitivo hacia el
desarrollo, la igualdad de oportunidades y la cohesión social.
El gran atraso en nuestra
infraestructura de transporte
es otro limitante a una mayor
competitividad. Los ambiciosos
programas lanzados por ésta
administración (las carreteras de
cuarta generación y los planes
de expansión de puertos y aeropuertos y de rehabilitación fluvial
y ferroviaria), así como las recientes reformas legales e institucionales, permitirán superar el atraso en una década, si se persevera
en su ejecución. Hay que cuidar
que no regresemos al reino de
la improvisación y la corrupción
que vivió el país en esta importante área en años recientes.
Hemos hecho algunos progresos en cuanto al “clima de
inversión”. Hoy es más fácil crear
empresas. La reducción de los
parafiscales en la última reforma
tributaria fue un gran paso adelante, en pro de la formalización
del mercado de trabajo. Hay que
continuar éstas tareas. Pero, en
otras materias hemos echado
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
para atrás. No hemos sido capaces de armonizar la necesaria
protección ambiental, las convenientes consultas con las comunidades, ni el indispensable
accionar de nuestras entidades
de control, con el igualmente
necesario desarrollo de nuestra
infraestructura, el cabal aprovechamiento de nuestras riquezas
petroleras y mineras y la provisión eficiente de los servicios
públicos. Ha aumentado mucho
la inseguridad jurídica para la
inversión, y para los funcionarios oficiales. En particular, el
progresivo deterioro de nuestro
aparato judicial está pasando
una factura alta al desarrollo
económico y social. Es un tema
que tenemos que arreglar, pues
cuando la sal se corrompe….
Hacia la igualdad de
oportunidades
Un país sin igualdad de
oportunidades, como el nuestro,
no solamente es injusto. Desaprovecha el talento, las iniciativas y las contribuciones potenciales al crecimiento económico
de buena parte de sus ciudadanos. Y difícilmente podrá consolidar la paz, pues la desigualdad
de oportunidades es caldo de
cultivo de las tensiones sociales
y de la violencia. Cambiar éste
estado de cosas tomará décadas,
pero hay que comenzar ya. La
punta de lanza debe ser asegurar que todos nuestros niños
puedan acceder a programas de
atención de calidad a la primera
infancia, a escuelas con alta calidad de la docencia y a buenos
servicios de salud. Pero también
debemos propiciar un acceso
más amplio a la infraestructura
de transporte en todas las re-
giones, a los servicios públicos
(agua, energía, gas, telecomunicaciones) y a los servicios financieros. Hemos progresado
en estos frentes, pero aún hay
mucho por hacer. También hemos progresado en algunos aspectos de igualdad de género,
pero subsisten altos grados de
violencia intrafamiliar y de abusos contra mujeres y niños por
parte de los grupos alzados en
armas. Y no hemos logrado integrar a nuestras comunidades
indígenas y afroamericanas a los
beneficios de nuestro imperfecto desarrollo.
Fortalecimiento fiscal
e institucional
La solución de todos estos
retos requiere un uso más juicioso de nuestros recursos públicos,
pero también requiere aumentarlos considerablemente. Máxime
tomando en cuenta los grandes
déficit financieros que acusa
nuestra seguridad social, aún si
se logra frenar su crecimiento
mediante reformas necesarias
a nuestro régimen pensional y
de salud. El fortalecimiento de
nuestras instituciones tributarias,
presupuestales y de planeación a
nivel nacional, departamental y
municipal es parte fundamental
del avance hacia el desarrollo.
Lograrlo exige mejoras sustanciales en toda nuestra institucionalidad y en la política.
Ningún país ha logrado
convertirse en una sociedad
desarrollada y equitativa con
instituciones, partidos y prácticas políticas de tercera. Esta
es una responsabilidad que nos
atañe a todos en nuestra calidad de ciudadanos y electores.
39
Hacienda Pública
y Control Fiscal
De la discrecionalidad
a las pautas objetivas
para el manejo fiscal
Juan Camilo Restrepo*
Una de las transformaciones más importantes que ha experimentado el manejo fiscal y presupuestal de Colombia durante
las últimas dos décadas, acaso la más importante, ha sido lo que
pudiéramos denominar el tránsito de “la discrecionalidad a las
pautas objetivas” para el manejo presupuestal y fiscal.
Hace algún tiempo escribimos lo siguiente: “La política fiscal
acostumbraba ser manejada en todo el mundo con un alto grado
de discrecionalidad por parte de las autoridades. La respuesta a
preguntas como las que siguen se daban cada año al momento
de preparar el presupuesto por el Gobierno y de aprobarse éste
por el Congreso: ¿Qué porcentaje de la deuda financiará el presupuesto este año? ¿Cuál es la proporción entre los gastos de funcionamiento y los ingresos
totales? ¿Qué proporción mantendrá el volumen de gasto y de deuda acumulada con
relación al PIB? ¿Qué déficit registrará el presupuesto de gastos y apropiaciones?1
A todas estas preguntas, y a otras muchas del mismo talante, se procuraba dar una
respuesta, lúcida desde luego, y prudente. Pero los elementos de juicio para responder
a tales preguntas permanecían mayoritariamente en el ámbito de la discrecionalidad de
los gobiernos y de los parlamentos”2
Hoy las cosas no se pasan así. El ámbito de la discrecionalidad se ha ido restringiendo, al paso que los parámetros objetivos trazados por las normas para el manejo presupuestal y fiscal se han ido ampliando.
Y esta, desde luego, no es una tendencia solo colombiana. Empezamos a verla aparecer
en la legislación de otros países. Y en organizaciones internacionales como la Unión Europea.
* Ministro de Hacienda de la administración Pastrana Arango.
1 Juan Camilo Restrepo, "Disciplina fiscal y Derecho - Discrecionalidad o reglas jurídicas para el manejo presupuestal”, Externado de Colombia, Cuadernos Fiscales 3, 2005, página 153.
2 Ibídem.
40
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Por supuesto que el margen de discrecionalidad de que gozan quienes adoptan decisiones
presupuestales y fiscales no ha desaparecido
totalmente. Pero ese remanente de discrecionalidad debe ahora acompasarse y armonizarse
con las reglas objetivas de prudencia fiscal y
presupuestal que empiezan a aparecer cada vez
con mayor fuerza y frecuencia en la mayoría de
los ordenamientos jurídicos.
zones que -en todo el mundo- han hecho florecer en las últimas décadas las llamadas leyes
de “responsabilidad fiscal” con las cuales, como
queda dicho, se restringe la discrecionalidad de
los administradores públicos en materias fiscales
(sean los parlamentos o el ejecutivo, o uno y
otro) para incorporar una alta dosis de objetividad en el manejo de la Hacienda Pública, trazada por el ordenamiento jurídico.
Estas normas que trazan reglas objetivas -por
oposición al manejo meramente discrecional- de
los asuntos fiscales y presupuestales, adoptan
naturalmente muchas formas: las hay de carácter constitucional o meramente legal; las hay que
trazan límites cuantitativos a los diversos indicadores fiscales o que son de carácter meramente
conceptual; las hay de carácter permanente o
transitorias; las hay que versan sobre aspectos del
ingreso, del gasto o de la deuda. O de todo el
conjunto de la fiscalidad.
Este camino, como queda dicho, lo ha venido transitando Colombia en las últimas décadas.
Veamos algunos ejemplos de estas normas de
“responsabilidad fiscal”.
Pero todas confluyen hacia un mismo propósito: que una buena porción del manejo fiscal o
presupuestal de los países no se rija por decisiones simplemente discrecionales de los responsables. Sino por parámetros objetivos definidos por
la norma jurídica.
Anteriormente había, por supuesto, administradores fiscales discrecionales altamente
responsables y capacitados. Su buen juicio y su
sindéresis era la única guía de sus actuaciones.
Si lograban mantener unas finanzas públicas
equilibradas y sostenibles ganaban el reconocimiento público y el aplauso ciudadano. Pero si
fracasaban, si su juicio no era acertado, se hacían
acreedores al repudio ciudadano y al rechazo. Y
en última instancia, era el propio mercado el que
castigaba (cerrando créditos o cargando tasas de
interés prohibitivas) a aquellos países cuyos responsables discrecionales se habían equivocado
en sus apreciaciones fiscales. O los premiaban:
manteniendo las buenas calificaciones crediticias
y bajas las tasas de interés a las que estaba dispuesto a extender nuevos créditos.
Las frecuentes disparadas de la inflación; o
las bancarrotas; o el sesgo de los parlamentos
sin pauta ni directriz a aumentar en gasto pero
a descuidar el ingreso, fueron algunas de las raECONOMÍA COLOMBIANA . 341
1- El artículo 342 de la Constitución Nacional le
otorga rango constitucional al estatuto orgánico del
presupuesto. Esta condición le otorga una gran
estabilidad a las normas que rigen todo el ciclo
presupuestal dentro de lo que se conoce como
la fuerza restrictiva del presupuesto (preparación,
discusión, aprobación, ejecución, modificación y
liquidación). El Estatuto orgánico del presupuesto goza de rango constitucional, de una parte,
como lo ha reconocido la propia Corte Constitucional, por la mención expresa que de él hace el
artículo 342 de la Carta; y de otra, los estatutos
orgánicos del presupuesto se votan usualmente
como leyes orgánicas, lo cual garantiza una mayor estabilidad normativa al presupuesto y restringe el margen de discrecionalidad de los Congresos al aprobar anualmente los mismos.
2- En materia de endeudamiento público la
Constitución también ha aportado modificaciones
importantes en esta dirección de mayor objetividad.
Hasta antes de la Constitución del 91 el Estado (a
nivel central o descentralizado) podía endeudarse
tanto cuanto sus administradores discrecionales
lo juzgaran apropiado. O hasta cuanto el mercado aceptara un nivel dado de endeudamiento. El
artículo 364 de la C.N cambió el enfoque discrecional anterior: “El endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales
no podrá exceder su capacidad de pago. La ley
reglamentará la materia”. Este artículo cambió
radicalmente el curso de la argumentación. Ya
el nivel de endeudamiento no podrá ser definido
discrecionalmente por el responsable fiscal. Ahora hay un criterio objetivo: “no puede sobrepasarse la capacidad de endeudamiento” de cada
41
Hacienda Pública y Control Fiscal
ente público. Y establecer qué
es y cómo se mide la capacidad
de endeudamiento de los entes
públicos es asunto que habrá
de ser definido por la ley. Para
los efectos que nos ocupan
esta norma -que viene de la
Constitución del 91, como se
ha dicho- significó un cambio
de inmensa trascendencia hacia la objetividad en la toma
de decisiones fiscales y en el
manejo de la deuda pública.
Fue precisamente esta norma constitucional que sirvió
de apoyo a leyes como la 358
de 1997 y la 617 del 2000, a
las que nos referiremos a continuación, y que justamente
establecieron “criterios objetivos” al endeudamiento de las
entidades territoriales.
3- Las leyes 358 de 1997 y
667 de 2000. Cuando el país recién salió de la expedición de
la Constitución del 91 hacia su
aplicación práctica, se empezó
a notar una disparada inmoderada del endeudamiento de las
entidades territoriales. La manera como quedaron originalmente diseñadas las transferencias
contribuyó a ello. El problema
fue tan delicado que hacia mediados de la década de los noventa había un número plural
de municipios y departamentos
al borde del colapso financiero.
De nuevo: exceso de discrecionalidad mal aplicada, y falta de
normas objetivas para para tutelar y moderar el proceso de endeudamiento. El recomponer y
reorientar este estado calamitoso del endeudamiento territorial
fue uno de los objetivos centrales de los ministros de Hacienda
de aquella época; propósito que
a decir verdad resultó afortunadamente muy exitoso3. La ley
42
358 de 1997 (también conocida como ley de los semáforos)
desarrolló por primera vez el
artículo 364 de la Constitución
Nacional que ya hemos mencionado, y fijó limites objetivos perentorios al endeudamiento de
los municipios en Colombia. La
Ley 617 del 2000 se orientó en
la misma dirección. Una y otra
han constituido un paso fundamental en la recuperación de
las entidades territoriales. Aunque el objetivo buscado por las
dos leyes es similar (moderar
y restringir el endeudamiento
territorial mediante normas
objetivas, no discrecionales),
sin embargo, las metodologías
utilizadas son diferentes: en
la Ley 358 de 1997 la aproximación se hace a través de la
fijación de índices de solvencia
y sostenibilidad de la deuda, lo
que configura lo que se cono-
ce como semáforos, los cuales
a su turno definen si la contratación de nueva deuda es libre
o debe someterse a autorizaciones especiales y a planes de
desempeño. “En cambio, en la
ley 617 lo que se hace es establecer relaciones máximas de
obligatorio cumplimiento entre gastos e ingresos corrientes de libre destinación, de
tal manera que si se exceden
los límites de estas relaciones
la entidad territorial habrá de
someterse a un plan de ajuste especial reglamentado en la
misma ley 617 del 2000.”4
4- Ley 819 de 2003 (Ley de
Responsabilidad Fiscal). La expedición de esta norma que tiene la categoría de ley orgánica,
constituye un nuevo escalón,
de trascendental importancia,
hacia la conformación de un
3 El itinerario de la recuperación de las finanzas públicas territoriales durante la
década de los noventas del siglo pasado quedó recogida en: Juan Camilo Restrepo,
"El rescate de las finanzas territoriales", Corporación Siglo XXI y Fundación Konrad
Adenauer, Bogotá, 2006.
4 Juan Camilo Restrepo, "Disciplina Fiscal y Derecho…" ObCt, página 133.
Foto: www.primiciadiario.com
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
conjunto normativo para el manejo objetivo de
los asuntos fiscales. Trascendió el tema del endeudamiento, al que habían estado circunscritas
las leyes anteriores, para ocuparse del conjunto de
la fiscalidad con normas objetivas. A partir de ella
entra a ocupar lugar preeminente la “objetividad
normativa” por oposición al manejo discrecional
de la Hacienda pública. Recordemos simplemente
los principales tópicos de que se ocupa esta ley:
la obligación de presentar anualmente el “marco
fiscal de mediano plazo” que es probablemente
el documento de asuntos fiscales más importante que en la actualidad se produce en el país;
establece el concepto de “superávit primario” de
obligatorio cumplimiento en los presupuestos
públicos; desarrolla el concepto novedoso en Colombia del “gasto fiscal” por el cual obliga revelar
dentro del marco fiscal de mediano plazo todas
las leyes que se hubieran votado en la vigencia
fiscal anterior y que generan minoraciones fiscales; desarrollo con límites cuantitativos de las vigencias futuras; límites al financiamiento a través
de créditos de tesorería; entre otros. Con esta ley,
pues, Colombia entró en la era avanzada de las
leyes de “responsabilidad fiscal”. Ella es, pudiéramos decir, un estadio superior del que hasta ese
momento se había transitado hacia la objetividad
normativa fiscal, por oposición al manejo discrecional de los asuntos hacendísticos.
5- El último escalón hacia la objetividad normativa de los asuntos fiscales: el Acto Legislativo 03
de 2011. Con la expedición de este Acto Legislativo se cierra, por así decirlo, el círculo virtuoso
que la normatividad colombiana abrió hace ya
cerca de dos décadas hacia el manejo objetivo normativo de los asuntos fiscales, por oposición a
la simple discrecionalidad de los responsables de
los asuntos hacendísticos. Este importante Acto
Legislativo incorporó en nuestra Carta Política,
en diversos artículos, el concepto de “Sostenibilidad Fiscal” que ya ha dado lugar, a través de
la ley, a dos desarrollos claves: el incidente del
5 Un análisis detallado de los desarrollos en el derecho presupuestal que implica el nuevo concepto de "sostenibilidad
fiscal", se encuentra en: Juan Camilo Restrepo, "Derecho Presupuestal Colombiano", segunda edición, Editorial Legis, 2014.
6 Ver, por ejemplo, Hallerberg, Scartascini, y Stein (editores), "Who Decides The Budget? A Political Economy Analysis of The Budget Process in Latin America", BID, 2009.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
impacto fiscal (contemplado en el nuevo inciso
del artículo 334 C.N), y la llamada regla fiscal
que a partir del 2004 establece niveles máximos
e infranqueables en los déficits públicos5.
Conclusión
Cuando se mira el conjunto de las normas
que se han mencionado en este artículo, y que
el país ha expedido a lo largo de las dos últimas décadas, es evidente que hemos entrado
en el círculo virtuoso de una Hacienda pública
regida más por la “objetividad de las normas
jurídicas” que por la discrecionalidad de los
operadores y responsables hacendísticos. La
discrecionalidad no ha desaparecido pero ahora
es mucho más moderada.
Estudios comparativos que se han elaborado
recientemente entre países que se han dado normas de responsabilidad fiscal de carácter objetivo que aminoran la discrecionalidad, frente a los
que no lo han hecho, coinciden en afirmar que
quienes están mostrando un comportamiento
más satisfactorio son los primeros6.
Esperemos pues que en Colombia acontezca lo
mismo: que el abanico de normas sobre responsabilidad y sostenibilidad fiscal que se han expedido
en los últimos años (y que marcan un tránsito irreversible de la discrecionalidad hacia la objetividad
normativa en el manejo de los asuntos fiscales), y
que han quedado mencionadas en este artículo,
contribuyan a mantener unas finanzas públicas
sanas y sostenibles en los años venideros.
43
Hacienda Pública
y Control Fiscal
El manejo económico
de Colombia frente a
la crisis mundial de 2009
Óscar Iván Zuluaga*
En 2007 la economía colombiana creció 6.9%, no solamente una de las tasas de crecimiento más elevadas en términos históricos sino también bastante positiva frente a lo
observado globalmente. El mundo registraba para ese mismo
año una cifra de crecimiento satisfactoria de 5.3%, liderada en
buena medida por el buen comportamiento de las economías
emergentes. Al contrario, Estados Unidos comenzaba a mostrar signos de desaceleración con un crecimiento menor a 2%.
Para finales de ese año la turbulencia financiera a raíz de temores sobre la situación del mercado hipotecario en Estados Unidos se sentía ya con fuerza. Sin embargo, si bien en ese momento
el mismo FMI preveía que el crecimiento mundial se desaceleraría en 2008, estimaba que
mantendría un ritmo vigoroso1. No obstante, el deterioro del sector financiero estadounidense se fue agravando de manera exponencial al punto que en el último trimestre de
ese año varias de las más grandes y reconocidas instituciones financieras entraron en una
situación de insolvencia aguda amenazando con tener efectos reales de magnitud significativa no sólo sobre la economía de Estados Unidos sino también en la economía mundial.
En ese momento, los recuerdos de lo que le había pasado a la economía frente a
choques provenientes del exterior no eran para nada positivos. A finales de los años
90, los efectos de las crisis financieras vividas en Rusia, algunos países Asia y Brasil
se combinaron con fuertes desequilibrios macroeconómicos y financieros a nivel local,
causando una fuerte recesión con efectos prolongados en el ámbito económico y social,
del cual había costado mucho recuperarse. La crisis de los emergentes produjo una ligera
desaceleración mundial en 1998 cuya recuperación se evidenció desde 19992. En ese
mismo año la economía colombiana decreció 4.2%, no vista desde comienzos del siglo
* Ministro de Hacienda de la segunda administración Uribe.
1 FMI-WEO de octubre de 2008.
2 El mundo creció 2.6% en 1998 y esta tasa aumentó a 4.6% en 1999.
44
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
XX. La tasa de desempleo superó 20% afectando
en mayor medida a los hogares de estratos más
bajos. Entre 1996 y 1999, la pobreza aumentó 8
puntos y la indigencia cerca de 10 y alcanzando máximos históricos (57,5% y 25,4%) (López y
Nuñez, 2007). Sólo se comenzaría a percibir una
recuperación desde 2002.
años anteriores, fue uno de los pocos países que
mostró una cifra positiva en 2009 de 1.7%, luego
de 3.6% en 2008. En la región, el desempeño de
Colombia fue también destacable. En la zona, los
efectos se sintieron con mayor fuerza en 2008, llevando el crecimiento al terreno negativo de -1.2%
recuperándose a un buen ritmo en 2009.
En la discusión económica de ese momento,
algunos no descartaban que se vivieran efectos similares o inclusive más fuertes que en 1999 pues
el choque que se venía sobre la economía era de
mayor magnitud. Esta vez no era una crisis financiera en países emergentes como en ese entonces,
que no había causado una gran disrupción en la
economía desarrollada y mundial. El origen de la
crisis estaba en el mundo desarrollado, golpeaba
con fuerza la trayectoria de crecimiento de la economía estadounidense y se propagaba con gran
intensidad y velocidad hacia Europa. Cabe recordar
que Estados Unidos y la Unión Europea representaban más del 60% de las exportaciones totales
colombianas. Ello sugería que el canal financiero
no era el único a través del cual los efectos de la
crisis hipotecaria en Estados Unidos podrían transmitirse a Colombia, el verdadero riesgo se percibía
por el lado real de la economía. El choque proveniente del mundo desarrollado coincidía para el
caso de Colombia con una desaceleración importante del comercio con Venezuela.
Dos elementos fundamentales se identifican
detrás del buen comportamiento relativo de la
economía en estos años de crisis. El primero, en el
campo macroeconómico y financiero la economía
colombiana mostraba condiciones sólidas resultado
de las reformas económicas y un manejo económico responsable en los años anteriores. En segundo
lugar, por primera vez, Colombia adoptó acertadamente una política fiscal y una política monetaria
contra cíclicas y coordinadas tendientes a contrarrestar el desanimo del sector privado resultante de
los efectos de la crisis pero diseñadas de manera
cuidadosa para no poner en riesgo la sostenibilidad
fiscal y los logros en materia de inflación.
Esta crisis fue una verdadera prueba de fuego
para las economías emergentes. A diferencia de lo
sucedido en crisis anteriores, se trataba de un choque negativo de grandes proporciones, exógeno,
por decirlo así, al mundo emergente. El grado de
resistencia frente a los efectos de la crisis permitió
diferenciar aquellos países que venían haciendo
bien la tarea y en donde las autoridades tomaban
medidas acertadas de aquellos que no mostraban
condiciones tan satisfactorias o un manejo económico acertado frente a este choque.
La historia para Colombia fue diferente a la que
no pocos previeron y la clasifica en el primer grupo
de países. En 2009 Estados Unidos decreció 2.8%,
una recesión sólo comparable a la vivida 9 décadas
atrás, durante la Gran Depresión. El mundo también mostró una tasa de crecimiento negativa de
0.4%. Colombia, no obstante, observó una desaceleración frente a los registros de crecimiento de los
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Consolidación de los fundamentales
económicos en período anterior a
la crisis
El fortalecimiento gradual del marco institucional fiscal, los logros en materia de inflación,
la mayor flexibilidad cambiaria, el fortalecimiento
del marco regulatorio y de supervisión del sector
financiero, adoptados a raíz de la profunda crisis
que atravesó el país en 1999 fueron elementos importantes para explicar la mejor posición del país
a la hora de enfrentar una de las mayores crisis
económicas mundiales de las últimas décadas en
2009. A su vez, medidas de carácter contra cíclico
adoptadas por el Gobierno y el Banco de la República 2006 y 2007, justo antes de que estallara la
crisis en Estados Unidos, con el objetivo de evitar la
toma excesiva de riesgos en un momento de auge
económico global, resultaron también cruciales.
45
Hacienda Pública y Control Fiscal
Mejor situación en
el frente monetario
y cambiario
El proceso desinflacionario
adoptado desde inicios de los
90 fundamentado en un marco
de banca central independiente
con un esquema de inflación
objetivo y complementado más
adelante con un régimen de
tasa de cambio flexible, había
resultado exitoso. Mientras en
el período anterior a la crisis de
1999 la tasa de inflación todavía se situaba por encima de
15%, en los años 2006-2008 la
tasa de inflación era de un dígito, alrededor de 5% (cuadro 1).
En 2007, el aumento de la
inflación obedeció fundamentalmente a factores de oferta,
asociados al aumento en los precios internacionales del petróleo.
Desde 2006, la política moneta-
Mejores condiciones
en el frente externo
Entre 1999 y 2008 el nivel de
reservas internacionales se había prácticamente triplicado,
desde US$8.103 a US$23.670
millones, al tiempo que la relación entre deuda externa y PIB
se había reducido a la mitad en
ese mismo período. Así, la razón
reservas internacionales a deuda
externa pasó de 31% a 51.2%
entre esos dos años. Al haber
logrado un cambio en la composición de la deuda, más hacia
deuda denominada en pesos y
menos hacia deuda denominada
en moneda extranjera, la vulnerabilidad del Gobierno a cambios en las tasas interés internacionales, a la tasa de cambio
y a la disponibilidad de recursos
en los mercados internacionales
de capital era menor, cuando se
compara a la situación anterior
a la crisis de 1999.
La posición externa había mejorado sustancialmente.
Varios analistas señalaban
cierta preocupación por la
ria actuó de manera oportuna,
a través de sucesivos aumentos
en su tasa de intervención para
frenar las presiones inflacionarias que surgieron desde inicios
de 2006 y para evitar un desbordado e insostenible endeudamiento de los hogares y, luego,
para controlar las expectativas
de inflación derivadas del mayor
precio de los productos básicos
y de los alimentos en 2008. Esta
medida fue complementada con
un incremento en los requerimientos de encaje y con el establecimiento de límites al endeudamiento externo por parte del
Banco Central. El Gobierno contribuyó a estos esfuerzos con recortes de gasto en 2007 y 2008.
Cuadro 1
Principales indicadores macroeconómicos
1996-1999 y 2006-2009
1996
1997
1998
1999
2006
2007
2008
2,1
3,4
0,6
-4,2
6,7
6,9
3,5
1,7
21,6
20,6
18,9
13,2
21,6
22,5
23,1
22,7
Inflación (IPC, %, fin de)
21,6
17,7
16,7
9,2
4,5
5,6
7,6
2,0
Tasa de interés de colocación (%)
42,0
34,2
42,2
25,8
12,9
15,4
17,2
13,0
Tasa de interés real (%)
21,5
14,9
23,9
11,7
6,7
9,8
8,9
9,3
PIB (crecimiento anual %)
FBKF (% de GDP)
Cartera vencida/cartera total (%)
2009
6,7
6,7
10,7
13,6
2,6
3,3
4,1
4,2
31,8
31,3
37,9
36,8
153,8
132,6
120,5
133,8
9.938
9.907
8.745
8.103
15.437
20.951
23.671
24.987
Balance de la cuenta corriente (%PIB)
-3,9
-5,1
-4,5
0,7
-1,8
-2,8
-2,9
-2,1
Inversión extranjera directa (entradas
netas, %PIB)
3,2
5,2
2,9
1,7
4,1
4,6
4,2
3,0
0,7
0,7
0,8
1,4
Provisiones/cartera vencida
Reservas internacionales (US$)
Inversión extranjera directa (salidas netas,
%PIB)
Reservas como % de deuda externa total
34,6
31,2
26,6
24,1
41,0
48,3
51,2
47,1
Balance total del GNC (% PIB)
-4,1
-3,8
-4,5
-6,5
-3,4
-2,7
-2,3
-4,1
Balance primario GNC (% PIB)
-2,5
-2,0
-2,0
-3,6
0,2
1,0
0,9
-1,0
Tasa de desempleo nacional (%)
11,9
12,1
15,0
20,1
11,7
11,2
11,1
11,8
Fuente: FMI, Banco Mundial, Banco de la República, Ministerio de Hacienda y Superintendencia Financiera.
46
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Gráfico 1
Composición de la deuda del Gobierno Nacional Central de mediano y largo plazo (%)
Fuente: Banco de la República.
magnitud del déficit en cuenta corriente en el
período 2006 a 2008. Sin embargo, además del
menor tamaño del déficit, en el último período,
la fuente de financiación resultaba fundamentalmente más estable (cuadro 1). Mientras en
los años anteriores a la crisis de finales de los
años 90 la principal fuente de financiación era
el endeudamiento externo, en los años previos
a 1999, no sólo la dependencia del Gobierno de
recursos de endeudamiento externo se había reducido, sino que también habían aumentado de
manera importante los flujos netos de inversión
extranjera directa hacia el país. En el período
1996-1998 los flujos netos de inversión extranjera directa alcanzaron 3.7% del PIB mientras
que en el período 2006-2008 esta cifra aumentó a 4.3%. Aunque durante el período de crisis
se observó una desaceleración de la inversión
cercana a 1pp del PIB, ésta fue leve frente a la
registrada en la crisis anterior.
Prueba de la mayor estabilidad en las fuentes de financiación de la cuenta corriente es
que en 1999, el cierre de los mercados de capital para el país llevaron a un abrupto cierre de
la cuenta corriente de la balanza de pagos, que
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
se reflejó en un balance positivo de 0.7% del
PIB (cuadro 1), cuando se había situado cerca
de 5% en los años anteriores. Ello produjo una
contracción sin precedentes del sector privado
y del tamaño de la inversión. La relación de
inversión a PIB cayó de 23.3% del PIB a en
1994 a 13.2% en 1999 (gráfico 2). Por el contrario, en 2009 el déficit en la cuenta corriente
se mantuvo alrededor de 2.1% del PIB, lo que
no constituía para nada una mala noticia, al
contrario significaba que el país seguía teniendo acceso a la financiación externa para sus
necesidades de crecimiento y desarrollo.
Vale la pena resaltar las medidas tomadas
por el Banco de la República y el Gobierno en
los años previos a la crisis, tendientes a evitar la excesiva toma de riesgos en una fase de
auge mundial. En primer lugar, se restablecieron en 2007 los controles a los capitales de
corto plazo, a través del depósito al endeudamiento externo de corto plazo y sobre la inversión extranjera de portafolio. Estos controles
se fortalecieron en 2008 al limitar la posición
apalancada de las operaciones de derivados de
los intermediarios del mercado cambiario.
47
Hacienda Pública y Control Fiscal
Gráfico 2
Inversión como % del PIB
Fuente: Banco Mundial.
Avances en la consolidación del
sector financiero
Como se recordará, en la segunda mitad de
los años 90, el sector privado había adquirido excesivos niveles de endeudamiento. Desde 1993,
impulsado por los flujos de capital extranjero, el
atractivo precio de los bienes no transables y la
mayor disponibilidad de recursos para el sector
privado, el crédito experimentó un crecimiento sin precedentes, alcanzando un máximo de
33,3% del PIB en 1997. Los esquemas de regulación y supervisión del sector no avanzaron a
la misma velocidad de la expansión crediticia. El
deterioro de las condiciones económicas desde
1998 se reflejaron en un deterioro significativo
de los indicadores del sector financiero (Cuadro
1). Importante anotar que en 1999 el suministro
de crédito al sector privado se estancó y la cartera del sector bancario como porcentaje del PIB se
redujo hasta 20,1% del PIB en 2003 (gráfico 3).
Tras la experiencia de la crisis financiera de
finales de los años 90 se introdujeron varias reformas para fortalecer la estabilidad del sistema
a través de una estructura más sólida y menos
48
especializada y, en particular, a través de un esquema regulatorio y de supervisión basado en la
implementación de modelos de administración
de riesgos (no sólo de crédito, sino también de
mercado y operativo, entre otros) por parte de
las entidades financieras, en línea con los estándares internacionales. Bajo este esquema las entidades financieras, en cada momento del ciclo
económico, deben medir y reconocer de manera
más adecuada los diferentes riesgos que enfrentan, ajustando sus niveles de provisiones y de
capital. Ello permitió una consolidación evidente
en la mayoría de indicadores financieros y una
mayor resistencia del sector a choques provenientes del exterior y locales.
De nuevo vale la pena destacar que en los años
anteriores a la crisis mundial de 2008-2009, la política financiera introdujo varios elementos contra
cíclicos como la actualización y rediseño del régimen de provisiones. Es de resaltar también la constitución de una reserva por parte de las entidades
financieras con cargo a las satisfactorias utilidades del año 2008, cuyo diseño buscó no afectar
la disponibilidad de crédito en la economía. Contribuyeron también a la solidez del sector finan341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Gráfico 3
Cartera como % del PIB
Fuente: Superintendencia Financiera y Dane.
ciero la política de encajes, la de tasas de interés
y el establecimiento de límites al endeudamiento
externo en 2007, comentadas atrás, que evitaron
un sobreendeudamiento de los hogares y de las
empresas en esos años previos a la crisis.
En 2008 y 2009 se observa una desaceleración del crédito en línea con el menor crecimiento económico, pero los principales indicadores del
sector financiero, que estaban en una situación
significativamente mejor que en los años 1998
y 1999, no sufrieron deterioro alguno (cuadro 1
gráfico 3). Ninguna entidad financiera mostró un
elevado deterioro de la cartera o desmejoras importantes en su solvencia.
Avances en el manejo
e institucionalidad fiscal
El déficit total del gobierno central se ubicaba
alrededor de 5% del PIB en los años que antecedieron la crisis de finales de los años 90 (gráfico 4).
Al contrario en los años 2006-2008 el déficit total
del GNC estaba por debajo de 3% del PIB. Por su
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
parte, se registran también grandes diferencias en
materia de balance primario del GNC, indicador
que refleja en mejor medida la sostenibilidad fiscal. Mientras en la segunda parte de los años 90
se observaban niveles de déficit primario de alrededor del 2% del PIB, en el período 2006-2008,
se alcanzaron continuamente superávits primarios
para el GNC, lo cual indicaba que por primera vez
desde los años 80, la relación entre la deuda pública y el PIB había comenzado a descender, pues el
Gobierno ya no tenía que endeudarse para pagar
los intereses de la deuda.
Varias reformas estructurales resultaron importantes en este proceso. Después del deterioro
económico y social, a raíz de la crisis de finales de
los años 90, Colombia hizo importantes avances
en materia de manejo e institucionalidad fiscal
con resultados positivos a partir de 2005. Ello generó un espacio para que por primera vez, frente
a los efectos de un choque externo significativo
como el que se enfrentó en 2008-2009, el Gobierno pudiera adoptar una política fiscal contra
cíclica que permitiera compensar la desaceleración de la actividad económica producto de los
efectos de la fuerte desaceleración mundial.
49
Hacienda Pública y Control Fiscal
Gráfico 4
Balance total y primario del Gobierno Nacional Central (% del PIB)
Fuente: Confis - Ministerio de Hacienda.
El inicio de estos importantes avances en el
manejo y la institucionalidad fiscal coincidieron
con el programa de ajuste macroeconómico emprendido por el gobierno en 1999 con el Fondo
Monetario Internacional. Estos esfuerzos se enfocaron, por una parte, a producir el crecimiento de
los ingresos y el control del gasto público, y por
otro, a introducir cambios institucionales de largo
plazo para garantizar que el proceso de toma de
decisiones en el campo fiscal se diera dentro de un
marco de transparencia, responsabilidad y sostenibilidad. Varios de estos cambios se tomaron en la
administración del Presidente Uribe y algunas de
las más importantes se enumeran a continuación.
Desde 2004-2005 las reformas comienzan a dar
resultados positivos al observarse un crecimiento
más controlado de los gastos frente a una tendencia más dinámica de los ingresos, situación diferente a la observada en los años 90 (gráfico 5).
Foto: Portafolio
50
Entre 2002 y agosto de 2010 se adoptaron
cinco reformas tributarias. Algunas de ellas tuvieron como principal objetivo aumentar los ingresos tributarios pero los esfuerzos a partir de
2006 reflejan también el propósito de introducir
cambios tendientes a lograr una tributación más
eficiente y equitativa.
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Gráfico 5
Ingresos y del Gobierno Nacional Central (% del PIB)
Nota: Líneas de tendencia – promedio móviles de orden 3.
Fuente: Confis - Ministerio de Hacienda.
En 2007 se dio continuidad al proceso iniciado en 2001 orientado a desvincular la evolución de las transferencias de ingresos
corrientes de la Nación, que había sido introducido en la Constitución de 1991 y había incidido de manera significativa en el
crecimiento desbordado del gasto del Gobierno Central en los años
90. En concreto, el Acto Legislativo 04 de 2007 estableció que la
tasa de crecimiento de las transferencias sería igual a la tasa de
inflación del año anterior y un crecimiento real porcentaje definido previa en la norma. Sin duda estos cambios contribuyeron a
recuperar una trayectoria sostenible del gasto del sector central del
Gobierno. También constituyeron un cambio importante para los
gobiernos subnacionales pues el actual régimen de transferencias
no sólo ha garantizado un crecimiento real positivo en el monto
de recursos a la vez que redujo significativamente la volatilidad y
la prociclicidad que les caracterizó hasta el 2001, dificultando la
provisión de servicios sociales en las regiones.
Con el fin de contribuir a superar problemas financieros, baja
cobertura y regresividad del sistema de pensiones, después de la
reforma de 1993, ajustes adicionales fueron introducidos a través
de las leyes 797 y 860 de 2003 y el Acto Legislativo 05 de 2005.
En general, estas medidas estuvieron encaminadas a mejorar el
equilibrio financiero del sistema a través del aumento de las contribuciones, la ampliación de la base de cotizaciones, la eliminación
de los regímenes especiales onerosos, la regulación de la fase de
transición y el establecimiento de un límite a los beneficios para
el sistema de reparto de pensiones. En el Acto Legislativo de 2005
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
51
Hacienda Pública y Control Fiscal
se incluye una clausula de sostenibilidad que básicamente estableció que cualquier decisión en
relación con el régimen pensional debía consultar la sostenibilidad financiera del sistema. Ello
contribuyó a limitar parcialmente las decisiones
judiciales que significaban en general gastos
onerosos en el presente y un retroceso frente a lo
ganado en materia de ahorro pensional en beneficio de las generaciones posteriores.
La reforma fiscal institucional más importante fue la introducida a través de la Ley 819
de 2003, también llamada Ley de Transparencia
y Responsabilidad Fiscal. Esta ley requiere que
el gobierno central y los gobiernos territoriales
presenten cada año un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). Dicho marco se condensa
en un documento y constituye la principal herramienta de programación fiscal y medición
de riesgos y contingencias fiscales. Con respecto a la programación fiscal, el MFMP exige
la presentación de un marco macroeconómico
estimado a 10 años y un objetivo de deuda
pública/PIB consistente con la sostenibilidad
fiscal y la trayectoria de gasto público y balance primario que de los objetivos de política
y el escenario macroeconómico proyectados se
derivan. Además, la Ley del MFMP establece
que la gestión fiscal en todos los niveles del
gobierno, incluyendo las decisiones de presupuesto anual, las autorizaciones de gastos y
medidas de ingresos, tienen que ser consis-
tentes con el marco fiscal de mediano plazo.
Adicionalmente al ejercicio de programación
macro, la ley 819 obliga a hacer un análisis de
sensibilidad de la trayectoria fiscal propuesta a
eventuales cambios en las principales variables
del escenario macroeconómico.
Así mismo, el MFMP debe incluir año a año la
medición del impacto de las leyes aprobadas en
el Congreso de la República y el costo fiscal de
los beneficios tributarios otorgados en la vigencia anterior y el efecto de las operaciones cuasi
fiscales realizadas por el Banco de la República y
el Fogafín, así como una valoración de las deudas no explícitas y contingentes de la Nación.
Esta ley y los avances realizados desde entonces,
en particular la introducción de una regla fiscal
cuantitativa para el Gobierno Central, han llevado
a considerar que Colombia tiene un marco institucional fiscal sólido, como lo han reconocido
las instituciones multilaterales y las agencias de
calificación de riesgo.
Los resultados de la consolidación del manejo y la institucional fiscal se refleja en la evolución de la deuda del gobierno central, que
representa la gran proporción de la deuda pública (Gráfico 6). La deuda neta de activos financieros total se redujo de niveles de 45% del
PIB al salir de la crisis de los años 90, a 37%
en 2010 y esa tendencia ha continuado en los
años recientes.
Foto: Archivo CGR
52
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Gráfico 6
Deuda del Gobierno Nacional Central
Fuente: Confis - Ministerio de Hacienda.
La importancia de la existencia de una red
de protección social consolidada
Sin desconocer los esfuerzos que aún se requieren en el campo
social, en materia de pobreza y de desigualdad, es importante señalar que las condiciones en este campo también eran más favorables
en el período previo a la crisis mundial de 2008-2009 que en el
anterior a la crisis de finales de los años 90. De acuerdo con los
nuevos cálculos de pobreza (Nova, 2012) la tasa de pobreza para el
total nacional se encontraba alrededor de 53% y para 2008 había
disminuido a 46%. Pero adicionalmente, en este período ya se había
consolidado una red de protección social a través de la mayor cobertura del programa Familias en Acción que para 2008 beneficiaba
a cerca de 1.8 millones de familias, red que no existía al momento
de la crisis de finales de los años 90. La consolidación de esta red
permitiría proteger de los efectos de la crisis a aquellos hogares más
vulnerables que son los más afectados en momentos de crisis.
Detalles de la política contra cíclica
En el último trimestre de 2008, la volatilidad percibida en los
mercados financieros marcaba un máximo histórico (Gráfico 7). Los
efectos financieros y reales de la crisis estadounidense comenzaron a
sentirse en el mundo entero. Las economías desarrolladas, especialmente en Europa se resintieron de manera significativa debido al mayor grado de exposición al mercado subprime de los Estados Unidos.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
53
Hacienda Pública y Control Fiscal
Gráfico 7
Índice de volatilidad en los mercados financieros
Fuente: CBOE.
Las economías emergentes que venían mostrando un dinamismo económico importante no
pudieron evitar los efectos de la crisis. La drástica caída de la demanda externa (gráfico 8), como
consecuencia de la pérdida de dinamismo de las
economías desarrolladas y el deterioro de los términos de intercambio --a raíz de la caída en los
precios del petróleo-- afectó el crecimiento en el
último trimestre de 2008. Por ejemplo, en el primer
trimestre de 2009, las exportaciones mundiales en
dólares caían a una tasa cercana a 15%. Adicionalmente, las condiciones de liquidez internacional se
deterioraron a nivel y los flujos de capital hacia las
economías en desarrollo se tornaron más selectivos
en este escenario de elevada turbulencia.
Una batería de políticas algunas fundamentadas en mecanismos novedosos y poco convencionales se pusieron en marcha en las economías
desarrolladas con el objetivo de restituir la liquidez y la confianza en el sistema financiero a la
vez que la mayoría de bancos centrales iniciaron
una fuerte reducción de las tasas de política monetaria. En el lado fiscal, los gobiernos empezaron a inyectar un fuerte impulso fiscal a sus economías. Las economías en desarrollo también se
54
vieron en la necesidad de implementar políticas
monetarias y fiscales expansionistas para contrarrestar los efectos recesivos de la crisis.
La estrategia de política económica contra cíclica en Colombia se fundamentó en tres pilares
fundamentales: i) adopción de una postura fiscal razonablemente anticíclica, en condiciones de
sostenibilidad de la deuda, acompañada de una
priorización del gasto público hacia proyectos de
infraestructura, programas sociales y de apoyo productivo, dirigida a proteger el empleo y sostener el
consumo. Esta política se diseñaría e implementaría sin poner en riesgo la sostenibilidad fiscal de
mediano plazo; ii) adopción de las acciones necesarias para garantizar el acceso de la financiación
interna y externa; y iii) adopción de una política
monetaria contra cíclica sin poner en riesgo la estabilidad de precios (MFMP, 2009).
Principales elementos de política
fiscal contra cíclica
En episodios de desaceleración económica
anteriores, las condiciones fiscales del país ha341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Gráfico 8
Exportaciones mundiales en dólares (variación anual, %)
Fuente: OECD.
bían obligado al Gobierno, ya sea a introducir
reformas tributarias con el objetivo de aumentar
los ingresos fiscales o a recortar el gasto público.
Este había sido el caso, por ejemplo, de la crisis
financiera de comienzos de los años 80, cuando el sector público tuvo que hacer un ajuste de
gran envergadura con el fin de seguir teniendo
acceso a la financiación externa. Sin embargo,
ambos elementos de la política fiscal de ese entonces significaban un impulso fiscal negativo
con efectos sobre el crecimiento económico.
La situación a finales de los años 90 fue diferente; frente a la imposibilidad de ajustar las
finanzas públicas, los mercados financieros limitaron de manera significativa la financiación que
se extendía al país, obligando al sector privado a
hacer un ajuste sin precedentes del sector privado, con efectos negativos sobre la inversión y el
empleo. En el período 2006-2008 los indicadores
mostraban una mejor situación fiscal e indicaban
que había espacio para implementar una política
fiscal contra cíclica que debía ser diseñada cuidadosamente de manera de no poner en riesgo la
sostenibilidad fiscal de mediano plazo.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Un primer elemento de esta estrategia contra cíclica fue dejar actuar los estabilizadores
automáticos de la política fiscal. Ello significaba la decisión de reflejar los menores ingresos tributarios producto del menor crecimiento
económico en el balance fiscal del Gobierno
Nacional Central, permitiendo temporalmente
un deterioro en la meta de balance primario
frente al propuesto en el MFMP de 2008. Dado
que la desaceleración fue más pronunciada de
lo inicialmente prevista, la caída efectiva en los
ingresos proyectada no fue de $5 billones como
inicialmente se preveía sino de $10 billones
(2% del PIB) frente al MFMP, y dicha reducción
se reflejó en el balance total y primario del gobierno central. Por el lado del gasto, el monto
total aprobado en la vigencia 2009, luego de
un recorte cercano a los $2 billones (0.3% del
PIB) se mantuvo; no obstante, su composición
se modificó de manera importante para impulsar la demanda interna. Ello favoreció una
reorientación de los recursos del presupuesto
hacia proyectos de inversión en infraestructura,
programas de apoyo productivo y gasto social
en la población más vulnerable.
55
Foto: Carlos González, CGR
Hacienda Pública y Control Fiscal
Simultáneamente, se puso
en marcha un seguimiento
detallado de la ejecución del
gasto programado con el fin
de asegurar un impacto efectivo de la política fiscal contra
cíclica. De acuerdo con las cifras reportadas en 2010 en el
MFMP, se ejecutaron en 2009
$47,8 billones en infraestructura, lo que representó un
cumplimiento del 87% frente
a la meta de 2009, hasta ese
momento la cifra de inversión en este sector más alta
que se ha hecho en un año
calendario al representar el
9,2% del PIB. Adicionalmente, se destacó la ejecución de
$1,7 billones en el desarrollo
del programa de planes departamentales de agua, $3,3
billones en infraestructura de
telecomunicaciones, $360 mil
millones en la construcción de
cárceles, $330 mil millones en
distritos de riego y cerca de
$200 mil millones en infraestructura educativa. En programas para apoyar el desarrollo
productivo se asignaron $3,7
56
billones en créditos a través
de Bancoldex, se garantizaron
$4,8 billones de créditos a pequeñas y medianas empresas
a través del Fondo Nacional
de Garantías y $4,1 billones
en créditos agropecuarios a
través de Finagro.
Uno de los programas contra
cíclicos de mayor impacto fue el
subsidio a la tasa de interés con
cargo a recursos disponibles en
el Fondo de Estabilización para
la Cartera Hipotecaria (FRECH).
A través de esta política el Gobierno buscaba dar un estimulo a la compra de vivienda por
parte de los hogares de ingresos bajos y medios, y por esta
vía, a la actividad edificadora.
El programa consistió en otorgar una cobertura sobre la tasa
de interés pactada sobre créditos hipotecarios destinados
a la compra de vivienda nueva o construcción de vivienda
propia por parte de hogares de
ingreso bajo. Esta medida se
estableció con carácter temporal, entendiendo que llegaría a
su fin al agotarse los recursos
disponibles en el FRECH. Debe
anotarse que posteriormente se
adicionaron recursos del Presupuesto al mencionado Fondo
con el fin de extender el programa y lograr una mayor cobertura a hogares demandantes
de vivienda. En 2009 se otorgaron 78.000 subsidio. Estudios
posteriores han demostrado
que el programa ha sido exitoso y dinamizó la demanda de
vivienda en el país.
Financiamiento externo
y liquidez
Conscientes de la volatilidad
en los mercados financieros internacionales y las eventuales
restricciones de recursos de financiamiento que ello pudiera
implicar para Colombia, desde
el segundo semestre de 2008,
el Gobierno anticipó una estrategia exitosa para acceder a
recursos externos, provenientes
de entidades bilaterales como
el BIRF, el BID y la CAF. Un
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Debe señalarse, además,
que las entidades multilaterales tuvieron que recurrir a procesos de capitalización para
ampliar la capacidad crediticia
y Colombia, como país miembro, colaboró activamente en
el liderazgo de estos procesos
en el BID y la CAF.
A comienzos de 2009, aprovechando una ventana de menor volatilidad en los mercados
financieros internacionales, el
gobierno nacional anunció la
emisión de un nuevo bono a 10
años con vencimiento en 2019
por un monto de US$1.000 millones, el cual se colocó exitosamente en condiciones favorables para el país, completando
así las necesidades de financiamiento externo en bonos para
2009. Posteriormente, la Nación
logró acceder sin dificultades a
recursos adicionales de la banca
multilateral, indispensables para
cubrir las mayores necesidades
de financiamiento derivadas del
incremento en las metas de déficit fiscal en 2009. Inclusive en
2009, Colombia logró prefinanciar en los mercados externos
una parte importante de los recursos necesarios en 2010.
Adicionalmente, por motivos precautelativos tendientes
a asegurar la liquidez externa
y generar confianza, Colombia
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
accedió a la línea de crédito
flexible del Fondo Monetario
Internacional, con un cupo de
US$10.500 millones. De hecho,
fue el tercer país en acceder a
esta línea después de México y
Polonia. A diferencia de las líneas existentes hasta este entonces en el FMI, ésta nueva
línea estaba diseñada para proteger eventuales problemas de
liquidez externa en países que
hubiesen demostrado un manejo macroeconómico prudente y hubiesen logrado mejoras
en sus fundamentales macroeconómicos. Colombia fue uno
de los primeros países que accedió a este cupo de liquidez
del FMI que no fue necesario
utilizar. Desde entonces, las autoridades económicas han considerado prudente mantener la
disponibilidad de recursos del
FMI aunque el monto del cupo
se ha reducido desde 2010.
Política monetaria
expansiva
De otro lado, la política
monetaria se relejó de manera
contundente desde diciembre
de 2008. Entre ese momento y
finales de 2009, la tasa de interés de referencia 650 puntos
básicos, de 10% a 3,5%. La
expansión monetaria resultó
posible gracias a la favorable
evolución de la inflación, a la
flexibilidad cambiaria y también
a las medidas orientadas a evitar
un desborde del endeudamiento
privado y de las expectativas de
inflación entre 2006 y 2008. La
reducción en la tasa de referencia se transmitió rápidamente a
las tasas de interés de mercado
y con ello se evitó una fuerte
desaceleración del crédito como
consecuencia de la desaceleración económica.
Foto: www.clipdealer.com
acuerdo formal con estas entidades se logró en el marco de
la Asamblea Anual del Fondo
Monetario Internacional (FMI)
y del Banco Mundial en octubre de 2008. La disponibilidad
de estos recursos permitió completar el financiamiento con
multilaterales programado en
ese momento para 2008.
57
Hacienda Pública y Control Fiscal
Monitoreo continuo del sector
financiero
Complementariamente a los esfuerzos realizados en materia fiscal y monetaria, las autoridades económicas hicieron un seguimiento y
análisis continuo y detallado de los diferentes
indicadores del sector financiero con el fin de
identificar posibles deterioros y la necesidad de
medidas complementarias. De manera afortunada, la situación del sistema financiero era sólida
al momento de evidenciarse los efectos de la crisis y ninguna entidad observó problemas de liquidez, de deterioro de los indicadores de calidad
y provisiones de crédito o de solvencia. La reserva
constituida a finales de 2008 sobre las utilidades generadas en ese año permitieron, además,
fortalecer la capacidad de respuesta del sector
frente a un eventual deterioro.
En crisis anteriores, como la de finales de
los años 90, se había impuesto la necesidad
de introducir reformas financieras de gran envergadura para hacer ajustes a la estructura y
operación del sistema y al marco normativo y
de supervisión en aquellos aspectos que habían originado o hecho parte del deterioro. El
buen comportamiento del sector durante la
crisis permitieron que en 2009 se presentara y
aprobara una reforma financiera. Esta produjo
avances importantes para el desarrollo financiero del país como la introducción de un régimen de protección al consumidor financiero
estableciendo importantes requisitos de información y los derechos y obligaciones de las
entidades financieras y de los consumidores de
servicios financieros.
Otro elemento fundamental de la reforma fue
la adopción del esquema de multifondos dentro
del régimen de ahorro individual de pensiones
con el objetivo de que las personas tuvieran mayores posibilidades de escogencia del portafolio
de acuerdo con su perfil de riesgo y horizonte de
inversión. Con ello se buscó promover la mayor
disciplina y gestión por parte de las administradoras de recursos todo lo cual debe redundar en
mejores pensiones para los colombianos. La reforma introdujo los llamados beneficios económi-
58
cos, BEPS, consistente en un mecanismo de ahorro
para generar ingresos para la vejez de la población
pobre no cubierta por el esquema pensional. En
este esquema el esfuerzo de ahorro de las personas
se complementa con un subsidio del Gobierno.
Resultados de la política económica
para enfrentar la crisis
Como se mencionó al inicio de este documento, el resultado de la política contra cíclica adoptada por Colombia fue positivo. El
crecimiento de la economía colombiana fue de
1.7% en 2009, cuando para la gran mayoría de
países el crecimiento se situó en terreno negativo (gráfico 9). Una situación contraria había
sucedido en la crisis anterior.
La demanda pública permitió contrarrestar la
desaceleración de la actividad privada a raíz de
la crisis, a lo cual, además, se sumó una reducción sustancial del comercio con Venezuela. Por
ejemplo, el PIB de obras civiles, liderado en buena
medida por la inversión del Gobierno en obras
públicas creció en ese año a una tasa positiva de
13.2% en términos reales. De acuerdo con estudios como los de Hoftetter et al. (2010), el subsidio a la tasa de interés de créditos hipotecarios
también resultó exitoso en dinamizar la demanda de vivienda. Sin el programa de subsidios a
la tasa de interés de créditos hipotecarios el PIB
del sector de edificaciones habría probablemente
evidenciado una desaceleración mayor a la efectivamente observada (-1.2%).
El diseño cuidadoso y detallado permitió que
esta política contracíclica no pusiera en riesgo
la sostenibilidad fiscal. El balance total del GNC
pasó de -2.3% a 4.1% del PIB entre 2008 y 2009
y el balance primario de 0.9% a -1.1% del PIB
entre estos dos años. Sin embargo, este deterioro
sería temporal y a medida que la economía se
fuera recuperando, el Gobierno retiraría el impulso fiscal, como efectivamente ocurrió desde inicios de 2010, cuando se produjo un aplazamiento
y recorte de gasto de más de un punto del PIB.
Ello permitió que la Administración Santos encontrara unas finanzas públicas en orden y la posibilidad de dar inicio a su programa de gobierno.
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Gráfico 9
Crecimiento económico de Colombia, Estados Unidos y el mundo
Fuente: FMI.
Avances importantes en la
institucionalidad fiscal después de
superar los efectos de la crisis
Desde finales de 2009, el Ministerio de Hacienda, dados los avances que se habían logrado
en el manejo y la institucionalidad fiscal y las
posibilidades de seguir avanzando en el proceso
trabajó en dos temas fundamentales para tal fin.
El primero consistió en estudiar la posibilidad
de introducir una reforma constitucional cuyo
objetivo era incluir el concepto de la sostenibilidad fiscal en la Constitución. Ello obedecía al
interés que tenía el Gobierno de que la rama judicial y las Cortes en sus análisis y posteriores decisiones para garantizar los derechos consagrados
y el alcance de los fines del Estado Social de Derecho tuviera en cuenta un aspecto fundamental para que el Estado pueda garantizar dichos
derechos en el mediano y largo plazo: el de la
sostenibilidad fiscal. Para garantizar los derechos
se requiere de recursos. Pero estos recursos son
limitados, de manera que el gasto que no se pueda cubrir a través de los ingresos debe financiarse
con endeudamiento público. Pero para garantizar
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
el acceso al endeudamiento en condiciones favorables para el país, la deuda pública debe mostrar un comportamiento sostenible. Con este fin,
el Gobierno preparó el primer proyecto de Acto
Legislativo que compartió con el equipo económico del elegido presidente Santos. En julio 20
de 2010, los ministros de hacienda, saliente y entrante, presentaron ante el Congreso el proyecto
de ley de Sostenibilidad Fiscal en el cual la sostenibilidad se establecía como un derecho dentro
de la Constitución. El proyecto se discutió y aprobó con éxito en el Congreso y la sostenibilidad
fiscal quedó incluida en la Constitución como un
criterio. En su revisión posterior, la Corte Constitucional declaró el proyecto exequible.
El segundo esfuerzo consistió en diseñar una
regla fiscal cuantitativa para el gobierno nacional
central, que sería aprobada por ley, como un paso
posterior al avance logrado a través de la Ley 819
de 2003 (Ley de Transparencia y Responsabilidad Fiscal). Además de los avances en materia de
institucionalidad fiscal en Colombia, otras motivaciones se identificaban detrás de la idea de
diseñar y presentar una regla fiscal cuantitativa
para el gobierno nacional.
59
Hacienda Pública y Control Fiscal
En primer lugar, frente a la crisis de 2009, otros
países como Brasil y Chile, con reglas fiscales operando desde hacía varios años, habían podido implementar políticas contra cíclicas más agresivas y
se consideraba que Colombia podía dar un paso
adicional en este sentido. Segundo, en ese momento ya se preveía un auge minero-energético
en los años venideros y, por lo tanto, se percibía
como necesario un manejo estructural e integral
de los mayores ingresos fiscales que de este auge
se derivarían. Una regla fiscal, de tipo estructural
que tuviera en cuenta para el diseño de la postura
fiscal de mediano y largo plazo no sólo los ciclos
de la actividad económica sino también el ciclo
de los ingresos minero-energéticos era el instrumento más idóneo para tal fin. En tercer lugar,
la implementación de una regla fiscal y la mayor
estabilidad macroeconómica que ello genera alimentaría una mayor confianza de los inversionistas extranjeros y locales cuyos recursos resultaban
fundamentales para la inversión, el crecimiento y
el desarrollo económico y social del país.
Con este fin se convocó a todo el equipo
económico del gobierno -Planeación Nacional
y Ministerio de Hacienda- y se hizo una alianza
con el Banco de la República, para que el nivel de la discusión técnica a la que se sometió
el diseño de la regla no levantara dudas. Adicionalmente, en este trabajo resultaron fundamentales los insumos y recomendaciones de un
grupo de expertos validadores conformado por
Eduardo Wiesner, Juan Pablo Córdoba, Antonio
Hernández, Andrés Escobar y Mauricio Olivera
que trabajaron con el equipo de Gobierno.
De esta manera se hizo un primer diseño de
regla fiscal cuantitativa cuya cobertura era el
gobierno nacional central, que estaría definida
sobre el balance primario y que tendría carácter
estructural, es decir, descontaría los efectos del
ciclo económico y el ciclo del petróleo sobre el
balance fiscal. De acuerdo con la fórmula propuesta, se requeriría un mayor superávit (o menor déficit) cuando la economía se ubicara por
encima de su nivel potencial y/o los ingresos
petroleros estuvieran por encima de su senda
de largo plazo y, por el contrario, se permitiría
un menor superávit (o mayor déficit) cuando
la economía se ubicara por debajo de su nivel
potencial y/o los ingresos petroleros estén por
60
debajo de su senda de largo plazo. La regla fiscal condicionaría la elaboración de los diversos
instrumentos de manejo fiscal existentes como
el Plan Financiero, el Marco Fiscal de Mediano
Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo y
las decisiones en materia fiscal.
El monitoreo periódico del cumplimiento de
la regla estaría a cargo del Consejo Superior de
Política Fiscal (CONFIS) y se crearía un Comité
Externo de Evaluación de la Regla Fiscal, con carácter independiente. Sus principales funciones,
entre otras, serian la determinación de los supuestos de la brecha del producto, la verificación
del cumplimiento de la regla fiscal al cierre de
cada vigencia y determinación las implicaciones
de lo definido en las claúsulas de escape.
Esta propuesta también se plasmó en un documento técnico que se le entregó al equipo económico entrante. El nuevo Gobierno retomó el
tema haciendo los ajustes que consideraba necesarios y presentó un proyecto de ley al Congreso
de la República que fue aprobado.
Estos esfuerzos, realizados durante el último
año del Gobierno Uribe, sin duda contribuyeron a
avanzar de manera acertada y decidida a consolidar
el manejo y la institucionalidad fiscal en Colombia.
Referencias
Hofstetter, M., Tovar, J. y Urrutia, M. (2010)
“Effects of a Mortgage Interest Rate Subsidy:
Evidence from Colombia”, documento preparado
para el proyecto financiado por el BID “Housing
Finance in Latin America and the Caribbean:
What is Holding It Back?”.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
MFMP varios años.
López, H. y J. Nuñez, Pobreza y desigualdad en
Colombia: diagnóstico y estrategias, DNP, Bogotá.
Nova, D.C. (2012), Resultados recientes: pobreza
monetaria en Colombia 2002-2010, DANE, MESP.
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública
y Control Fiscal
La visión de la prosperidad
del Gobierno Santos
Juan Carlos Echeverry G.*
Locomotoras y vagones
En la última década se ha reactivado el debate académico
sobre los determinantes fundamentales del crecimiento a largo
plazo. Por lo menos cuatro tendencias intelectuales han luchado por la supremacía. La primera, abanderada por el ganador
del Premio Nobel Robert Lucas, y con defensores como Joel
Mokyr, y la “escuela de la oferta”, apoya la primacía de la innovación y la difusión tecnológica, el aprendizaje-en-la-práctica
y el alcance paulatino que se da de las economías menos desarrolladas a las más avanzadas, motivado por esas fuerzas. Esta
versión privilegia el progreso tecnológico y su difusión a través
de las fronteras nacionales, en una dinámica guiada por la globalización.
Una segunda corriente de la literatura defiende la primacía de las instituciones típicas
de las economías de mercado, como son el estado de derecho, la validez de los derechos
de propiedad, las restricciones al ejercicio del poder del ejecutivo y la preeminencia de un
sistema de balances y contrapesos, que promueve el emprendimiento y la toma de riesgo
en una economía. Autores como el premio Nobel Douglas North, y profesores como Daron Acemoglu y James Robinson, han escrito extensamente sobre la importancia de las
instituciones como motores de desarrollo de largo plazo.
Una tercera rama de la literatura académica destaca la geografía como el determinante o limitante clave de la prosperidad a largo plazo, a través de la influencia de la
dotación de recursos naturales, el clima, las enfermedades y los desafíos topográficos,
medio-ambientales y de localización que enfrentan los países y los continentes. Este tipo
de consideraciones, habría diferenciado, por espacio de 15 mil años, el desarrollo comparativo de Eurasia frente a África y las Américas, previo a los descubrimientos. Autores
* Ministro de Hacienda de la administración Santos. Las opiniones aquí expresadas son personales y no comprometen al BID.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
61
Hacienda Pública y Control Fiscal
como Jared Diamond y Jeffrey Sachs otorgan un
papel esencial a los determinantes geográficos,
a la disponibilidad de recursos naturales, o la situación de los países en zonas tropicales, a la
hora de identificar sus posibilidades de progreso
en horizontes largos de tiempo.
Por último, un cuarto grupo de investigadores hace hincapié en el comercio internacional
y la integración económica, visión que obtuvo
fuerza a raíz del éxito de una serie de economías
del este de Asia entre los años sesenta y el fin
del siglo XX. Autores como Danny Rodrik, Jeffry
Frankel y David Romer, entre otros, han investigado el nexo entre la apertura comercial y la
prosperidad económica.
Cada enfoque ha buscado la primacía para
explicar por qué unas naciones son ricas y otras
no; o por qué unas han avanzado aceleradamente por espacio de cien o doscientos años, y otras
se han estancado, también por períodos inexplicablemente largos. Una nutrida literatura ha evaluado empíricamente los méritos de estos cuatro
enfoques. Su conclusión ha sido que las reglas
del juego y la calidad de las instituciones son,
básicamente, el determinante crucial de crecimiento de largo plazo. No obstante, el debate no
ha concluido, y los proponentes de las diferentes
posturas siguen defendiendo la primacía relativa
de alguna de ellas.
En nuestra opinión, este debate sirve para
arrojar luces sobre la situación específica de un
país y sus perspectivas. Desde ese punto de vista,
la cuestión fundamental no es cuál de los factores determinantes del crecimiento a largo plazo
domina a los demás. Sino, cómo cada uno de
esos factores podría impedir el progreso económico en diferentes momentos en el tiempo.
Una forma constructiva de pensar acerca de
la interacción entre 1) innovación y difusión, 2)
calidad institucional, 3) geografía, y 4) apertura
comercial, puede ser lo que Jared Diamond llamó
el principio de Anna Karenina. El mismo se basa
en la primera frase de la novela León Tolstoi: “Las
familias felices son todas iguales, pero cada familia infeliz es infeliz a su manera”.
Una formulación del principio de Anna Karenina para el contexto del desarrollo económico de
las naciones sería: “Todas las naciones prósperas
son (más o menos) iguales, pero cada nación que
no prospera lo hace a su manera”. Creemos que
esta es una manera constructiva de considerar la
discusión sobre los cuatro determinantes del crecimiento a largo plazo ya comentados.
El mensaje de este principio enfatiza las circunstancias en que varias condiciones deben
cumplirse simultáneamente, y que basta la ausencia de una de ellas para convertirla en la ‘limitación vinculante’ del progreso. Se debe tener en
cuenta que una limitación que no sea superada
puede retrasar el desarrollo nacional por siglos;
para el caso se puede pensar en ejemplos de España entre 1600 y 1900; China desde 1800 hasta
los años ochenta; o América Latina entre la independencia y principios del siglo XX.
Es decir, para experimentar un despegue económico y social, y prosperar en el largo plazo,
una nación debe haber solucionado de manera
relativamente eficaz la adopción de las mejores
De hecho, en diferentes circunstancias históricas, para distintas regiones o países, la ‘limitación vinculante’ (‘bindingconstraint’, en la literatura en inglés) del crecimiento podría cambiar
entre estas cuatro alternativas. La forma en la
que los cuatro ‘determinantes profundos’ del
desarrollo de largo plazo van evolucionando a
través del tiempo en su importancia para un país
determinado sería crucial para el avance o el estancamiento de esa Nación.
62
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
tecnologías disponibles; debe haber dominado los elementos geográficos que la aíslan del mercado mundial o impiden la integración de su mercado interno; debe haber mejorado la calidad de
sus instituciones para que premien el emprendimiento, la toma de
riesgos y respeten los derechos de propiedad; y debe presentar una
relativa apertura al comercio internacional.
Si bien se necesita que un país resuelva, en cada momento del
tiempo, satisfactoriamente los cuatro frentes, uno o varios de ellos se
puede convertir en el obstáculo insalvable, la limitación vinculante,
para su desarrollo, así los demás no lo sean.
Anna Karenina monta en locomotora
Al analizar algunos hechos de la historia de Colombia, el
‘principio de Anna Karenina’ llevaría a evaluar cuál de las cuatro
condiciones indispensables del crecimiento - la difusión tecnológica, las instituciones capitalistas (incluyendo un sistema político
eficaz y viable), la superación de las limitaciones geográficas o
la apertura comercial, habrían sido los limitantes vinculantes en
cada fase histórica.
Ahora bien, puestos a identificar el o los ‘limitantes vinculantes’
del momento actual y de los próximos diez años, que fue la tarea
intelectual en la que nos embarcamos con el presidente Juan Manuel Santos en la elaboración del programa de gobierno 2010-14, se
concluyó que el país presentaba un avance satisfactorio en la calidad
de sus instituciones de mercado, en la fortaleza de los derechos de
propiedad, y en el grado de apertura de su economía. Por supuesto,
podía haber mejoras en cada uno de estos frentes, muchas de las
cuales se adelantaron a lo largo de los últimos tres años. Pero, en
general, no se consideró que esas dos áreas fueran la limitantes vinculantes de nuestro crecimiento de largo plazo.
Foto: ICESI
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
63
Hacienda Pública y Control Fiscal
Lo contrario sucede con el acceso de Colombia a la mejor tecnología disponible a nivel mundial, de un lado, y con el dominio de nuestra
geografía, en pos de la prosperidad, del otro.
La población colombiana no cuenta con los
canales de acceso a la mejor tecnología disponible, ni a las fuentes de innovación existentes
a nivel mundial. Este es definitivamente un limitante severo al crecimiento de largo plazo del
país, al ascenso social y a una mayor equidad.
Esta consideración puso de relieve que la primera “locomotora” debía ser el acceso y la difusión de innovaciones, y el mejoramiento de
nuestra producción tecnológica.
De otro lado, la geografía colombiana, y
la distribución de sus unidades productivas
alrededor de centros urbanos mediterráneos y
lejanos a los puertos marítimos, heredada de la
colonia y del desarrollo sustitutivo de los años
1930-90, se han convertido en una limitación
para la capacidad exportadora. Por esta razón,
se consideró imperioso adoptar planes agresivos de construcción de infraestructura y de
integración logística. De allí surgió la locomotora de la Infraestructura.
La propia geografía colombiana, el limitado
avance tecnológico y las instituciones sectoriales, han limitado el desarrollo del sector agropecuario; el cual, si contara con la tecnología
adecuada, el acceso expedito a los puertos, y
las instituciones conducentes a una salubridad
de clase mundial, podría aprovechar la creciente demanda global de alimentos. Tal ha sido el
caso para el despegue agrícola de Brasil, Perú,
Argentina y México. Esta consideración liga la
superación de las barreras geográficas al desarrollo del sector agropecuario, y por ello se postuló al agro como la tercera locomotora.
La cuarta locomotora surgió de atestiguar que
por razones de precio y del mejoramiento institucional durante la primera década del siglo, el
sector mineroenergético se convirtió en un motor
del desarrollo nacional, con amplio alcance en
varias regiones, y con importantes consecuencias
macroeconómicas y fiscales.
Por ende, la cuarta locomotora mineroenergética requería seguir mejorando sus instituciones y su seguridad física y jurídica, desarrollar su infraestructura, posicionarla en
innovación y tecnología, y acentuar sus encadenamientos positivos sobre otros sectores manufactureros y de transporte.
Ahora bien, era necesario adoptar reformas
para mejorar el impacto de la locomotora minero-energética en la inversión regional, lo cual se
buscó con la creación del Sistema General de Regalías (SGR). Así mismo, para mitigar sus efectos
macroeconómicos se creó el fondo de ahorro de
las regalías; se adelantó la reforma tributaria de
2010, que eliminó las exenciones a este sector,
entre otros; se adoptó la Regla Fiscal; se limitó el gasto público en momentos de bonanza; y
se modificó la Constitución Política de Colombia
para contemplar a la sostenibilidad fiscal como
un criterio con rango constitucional. De manera
virtuosa, estas iniciativas condujeron a pasar de
un déficit fiscal consolidado de 3.6% del PIB en
2010 a superávit fiscal en 2012.
Foto: INCO
64
Ahora bien, las tres últimas locomotoras iban
a tener un impacto directo a lo largo de la geografía nacional, pero se debe poner de relieve
el hecho de que cerca del 80% de la población
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
nacional está en las ciudades.
Por esta razón se planteó una
quinta locomotora que sirviera
de enlace entre los motores señalados, eminentemente extraurbanos, y la localización de la
población en las ciudades.
Por esto se planteó a la construcción de vivienda como
quinta locomotora. En la medida que estas cinco locomotoras
generan un auge sostenido de
ingresos familiares y empresariales, estos agentes alcanzarían
un mayor nivel de bienestar y
consumo de bienes y servicios urbanos. En particular, los hogares
adquieren mayor educación, mejores servicios de salud, acceso a
servicios más extendidos de telecomunicaciones, y de otros bienes
que intermedia el comercio.
En suma, el mayor ingreso
nacional se transmite a una
gama amplia de sectores económicos, como el comercio, la
industria, el transporte, y las
comunicaciones, todos ellos
fuertes creadores de empleo.
Estos sectores fueron denominados los ‘vagones’, en la
medida que iban a ser jalonados por los ingresos derivados
de mejores términos de interECONOMÍA COLOMBIANA . 341
cambio, o por sectores con
alto potencial de crecimiento;
esto es fundamental, pues tres
de cada cinco empleos en la
economía se crean en los denominados “vagones”.
Su demanda se deriva del
aumento de ingresos nacionales, empresariales y familiares
creados por el auge en las locomotoras, así como de un proceso continuo de ascenso social.
ruralidad y las zonas lejanas
de los centros urbanos más
dinámicos; pues parte de tres
pilares extra-urbanos: mineríaenergía, agro e infraestructura
de transporte. De esa manera
los sectores rurales y urbanos,
y, en particular, aquellos que
están por fuera del núcleo de
prosperidad tradicional del país
(Medellín, Barranquilla, Bucaramanga, Bogotá y Cali), pueden crecer acompasadamente.
En efecto, los nuevos puestos de trabajo le permiten a
los colombianos más pobres
abandonar su postración económica, encontrar empleos
cada vez mejor remunerados y
avanzar en las escalas laborales, creando un círculo virtuoso de ascenso social y bienestar. La inclusión y el ascenso
social de las clases trabajadoras y medias, en virtud del
mayor ingreso nacional y del
mayor empleo, lo convierte en
una fuente de mantenimiento
y difusión del crecimiento generado en las locomotoras.
Los resultados del nuevo
enfoque no pueden ser más
contundentes: en los tres años
comprendidos entre 2010 y
2013, Colombia ha creado dos
y medio millones de nuevos
puestos de trabajo; quinientas
mil familias han abandonado
la pobreza, y la economía, en
términos reales, ha crecido en
un promedio cercano al 5%. Así
mismo, el crecimiento de los
sectores productivos denominados ‘vagones’ es muy cercano al promedio del PIB, mostrando que están dinamizados
por la demanda de los hogares.
Este planteamiento hace
énfasis en la toda la geografía
del país, y en el desarrollo de
sectores importantes para la
Así mismo, en sucesivas
reformas, el gobierno amplió
y racionalizó la tributación, y
la hizo acorde con la creación
65
Hacienda Pública y Control Fiscal
de empleo formal. Se casi duplicó el recaudo nominal, se dotó
de sólidos recursos fiscales al Estado, y se logró superávit en las
cuentas públicas. Ello demuestra
que la prudencia y el ahorro han
dominado el uso de los recursos
de los contribuyentes.
La tasa de desempleo a finales de 2013 es cercana al ocho por
ciento, mientras que era superior al
12 por ciento en 2010; la de inflación es inferior al tres por ciento, y
la equidad ha mejorado a niveles sin
precedentes en la historia nacional.
Hace más de medio siglo Colombia no obtenía resultados tan
sobresalientes, reconocidos nacional e internacionalmente. Esto
demuestra la validez actual del
esquema Locomotoras-vagonesempleo-superación de pobrezacreación de clase media.
La tarea futura, así entendida,
es superar los cuellos de botella
que limitan el desarrollo de largo
plazo: el aislamiento geográfico de
muchas de nuestras regiones, que
requieren mejor infraestructura.
Mejorar la educación, la innovación
y la tecnificación productiva, que
permitirán acceder a los mercados
más exigentes, con productos sofisticados, compitiendo en muchos
bienes y servicios con lo mejor del
mundo. De otro lado, las dos últimas décadas han dejado posibilidades inexplotadas en la agricultura
y la vivienda. Esa es la verdadera
lógica detrás de las locomotoras
propuestas por el presidente Santos,
tarea esencial de la presente década.
Ahorro, estabilidad y equidad frente
a la bonanza minero-energética
La economía colombiana, al igual que la de América Latina, atraviesa desde principios del siglo XXI una
bonanza minero-energética fundamentada tanto en el
aumento observado y esperado de la producción de
petróleo, carbón y otros minerales, como de sus precios internacionales. Esta es una situación que debe
manejarse adecuadamente para evitar desencadenar
una crisis como la vivida a finales del siglo pasado.
En efecto, a principios de los años noventa, concomitante con una bonanza petrolera derivada de los
hallazgos de los campos de Cusiana y Caño Limón,
se dio un auge de consumo en los sectores privado y
público, que llevó a una importante acumulación de
deudas en actores económicos familiares, corporativos y gubernamentales. El gobierno nacional y subnacional aumentó su gasto financiándolo con deuda
y direccionándolo a destinos de baja rentabilidad.
En efecto, el problema radicó tanto en el aumento
desmedido y deficitario del gasto público, como en la
baja calidad del mismo. Los ingresos producto de recursos no renovables son, por definición, transitorios,
razón por la cual deben ser direccionados a inversión de
calidad, que genere riqueza que perdure en el tiempo.
De otro lado, en la última década la desigualdad
ha aumentado en muchos de los países en desarrollo
e incluso en algunas de las economías avanzadas.
La política impositiva y de gasto debe promover los
efectos redistributivos de la política fiscal y apoyar la
eficiencia económica. Esta fue una de las innovaciones más atrayentes de la política fiscal colombiana,
tal como lo reconoció el Banco Mundial. Otros autores recientemente han enfatizado el nexo entre la
política fiscal y la equidad.
Según estudios recientes, los países emergentes deben hacer esfuerzos direccionados a reducir las oportunidades de evasión y elusión de impuestos, aumentar
la progresividad del impuesto al ingreso y tener una
política de gasto más eficiente y equitativa, que focalice acertadamente a la población más pobre y expanda
gradualmente los sistemas de seguridad social.
Adicionalmente, teníamos el convencimiento, no
enteramente compartido por el Banco de la República,
de que se debía combatir la sobre-valuación del tipo
66
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
de cambio que restaba competitividad a sectores transables de la economía, diferentes de aquellos que estaban experimentando la bonanza. En particular, los
sectores agrícolas y la industria manufacturera, que
compiten con importaciones.
De no hacerlo, podía haber consecuencias nocivas
sobre el empleo y la diversificación de la economía,
fenómeno conocido como “enfermedad holandesa”
Estos elementos de análisis justificaron la estrategia del gobierno colombiano de implementar
cambios institucionales para crear un círculo virtuoso que lleve al país a manejar de la forma más responsable la bonanza minero-energética y aumentar
su crecimiento potencial, mejorar la equidad social y
evitar incurrir en el círculo vicioso ya experimentado
en la crisis de final de siglo XX.
Esta estrategia se basó en crear las condiciones
necesarias para que la bonanza minero-energética se
tradujera en mayor estabilidad, crecimiento económico, creación de puestos de trabajo y equidad. La
estrategia se fundamenta en generar más ahorro,
buen gobierno de los recursos y buena calidad de
la inversión; diversificar la economía para evitar la
enfermedad holandesa; y finalmente, impulsar los
sectores locomotora que jalonarán el crecimiento del
resto de sectores de la economía a través de los encadenamientos productivos.
El aumento en el empleo y en los ingresos familiares permitirá un nuevo ciclo virtuoso de ascenso
social, creación de empleo y clase media, y demanda
al aparato productivo. En primer lugar, el gobierno
buscó promover el ahorro público y privado a través
de cambios institucionales profundos, como los establecidos por la Ley de Regla Fiscal, el nuevo Sistema
General de Regalías (SGR) y las reformas tributarias.
En materia de ahorro, la Regla Fiscal creó el Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Macroeconómica, para generar superávit en las cuentas públicas,
reducir la deuda y los pagos de intereses. Estos recursos podrán ser utilizados para amortizar deuda
pública, atender eventos extraordinarios que afecten la estabilidad macroeconómica y financiar gasto
contra-cíclico cuando éste sea necesario.
Por su parte, el SGR creó el Fondo de Ahorro y
Estabilización, cuya principal función será disminuir
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
la volatilidad de los ingresos y la inversión
financiada con regalías.
Este fondo ahorrará recursos en épocas
de crecimiento de dicho ingreso, y permitirá
la desacumulación de recursos en épocas de
caídas del ingreso. Por último, las reformas
tributarias de 2010 y 2012, y la reforma de
la DIAN han permitido aumentar substancialmente el recaudo, de 65 billones de pesos
corrientes de 2010 a más de 100 billones en
2013. Ello permitió, simultáneamente, aumentar la inversión pública al tiempo que se
logró el equilibrio fiscal.
Un elemento esencial del manejo económico, fue el motto: “Lo macro es básicamente
fiscal, y lo fiscal es básicamente micro”. En
ese orden de ideas, la labor del gobierno debe
estar centrada en adelantar, en compañía del
Congreso de la República y con el escrutinio
de las Altas Cortes, continuamente reformas
microeconómicas y sectoriales, que generen
crecimiento, equidad, cumplimiento y tributación, las cuales redundan en equilibrio fiscal;
el mismo se convierte en el principal elemento
estabilizador de la economía. El crecimiento
con estabilidad macroeconómica es, a su vez,
el mejor acicate para la inversión productiva;
con ello se logra un círculo virtuoso, en el cual
el sector público y privado logran sus objetivos
específicos, pero por sobre todo, el aumento
del bienestar de los colombianos.
Referencias
Juan Carlos Echeverry, Memoria de Hacienda 2011-2012, Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
León Tolstoi, “Anna Karenina”, 1878,
Editorial Austral, ediciones especiales.
Buenos Aires 1966.
67
Hacienda Pública
y Control Fiscal
Colombia: una historia de
estabilidad macroeconómica
Mauricio Cárdenas Santamaría
Ministro de Hacienda y Crédito Público
La economía colombiana se ha caracterizado por un desempeño estable a lo largo de su historia. Desde principios de la década de los 40, por más de 70 años, el país sólo tuvo un año de
recesión, no tuvo episodios de hiperinflación y no dejó de honrar
sus compromisos de pagos de deuda. Esta destacada historia de
estabilidad debido a un sano manejo económico, se ha complementado en la administración del Presidente Juan Manuel Santos
con dos objetivos centrales: aumentar el ingreso para las familias
colombianas y generar más empleos formales y de calidad.
Para alcanzar estos dos objetivos, el diseño de la política
económica se basa en tres principios fundamentales. En primer
lugar, mantener una economía abierta y de mercado, que permita que el país se beneficie
de los acuerdos comerciales y logre ganancias en términos de productividad y desarrollo
que impacten positivamente el crecimiento potencial de la economía. En segundo lugar,
contar con un Estado promotor de la equidad y la competitividad, que provea eficientemente los bienes públicos y elimine las fallas de mercado. En tercer lugar, propender por
la estabilidad macroeconómica que se manifieste en un crecimiento sostenido, una baja
inflación, estabilidad financiera y una consolidación de las cuentas fiscales.
Este marco de conducción de la política económica se ha materializado en importantes
logros para el país en términos de generación de empleo y de reducción de las brechas sociales, como se verá a continuación. La buena gestión económica continúa siendo la guía
del desarrollo económico, en un círculo virtuoso con mayor formalización, reducción de la
pobreza y mayor cobertura de seguridad social para la población colombiana.
Pilares de la estabilidad macroeconómica
El diseño de la política económica se ha realizado con miras de alcanzar cuatro
objetivos que permitan asegurar condiciones macroeconómicas estables: contar con un
crecimiento alto y sostenido, una inflación baja y estable, unas cuentas fiscales claras y
sanas, y un sistema financiero sólido.
68
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Crecimiento alto y sostenido
Es importante destacar que el interés del Gobierno no es solo apostarle al crecimiento en el
corto plazo sino generar las condiciones para
que en el mediano y largo plazo la dinámica
económica siga teniendo un desempeño positivo. Es decir, se busca no solo que la capacidad
productiva existente sea utilizada plenamente,
sino incrementarla y de esta forma alcanzar el
crecimiento potencial de la economía. Reflejo de
esto han sido las políticas que le apuestan a la
educación, a la apertura económica y al impulso
de los sectores más dinámicos para el crecimiento
gracias a los encadenamientos productivos.
La economía colombiana se ha mostrado sólida ante la difícil coyuntura internacional en gran
parte debido a la política anticíclica implementada por el Gobierno. En efecto, el deterioro del
contexto internacional en 2012, debido a la crisis
fiscal de la zona Euro, generó una desaceleración
en el crecimiento de la economía colombiana a
finales del año 2012 y comienzos de 2013, con
un crecimiento de 2,6% para el primer trimestre
de 2013, inferior al crecimiento potencial. Como
estrategia económica anticíclica, el Gobierno lanzó en abril de 2013 el PIPE (Plan de Impulso a la
Productividad y el Empleo) implementando, entre otras medidas, un subsidio de 2,5% en las tasas de interés hipotecarias con el fin de impulsar
el sector de la construcción. La dinámica generada en este sector permitió elevar el crecimiento
de la economía a 3,9% en el segundo trimestre
de 2013 y a 5,1% en el tercer trimestre del mismo
año. El desarrollo del PIPE como política anticíclica y los resultados que de él se han derivado,
son una muestra de la efectividad de las políticas
del Gobierno en esta materia.
que en el año 2013 la inflación alcanzó el 1,94%,
la cifra más baja en los últimos 58 años y la más
baja entre las seis de las economías más grandes
de la región. Esto implica que hay espacio para
utilizar la política monetaria en caso de que las
condiciones internas o externas empeoren, garantizando la estabilidad del crecimiento económico.
Cuentas fiscales claras y sanas
La sostenibilidad fiscal es reflejo de una
asignación más eficiente y transparente de los
recursos, así como de una estructura tributaria
fortalecida. Lo anterior fue posible gracias al
conjunto de reformas que permitieron desarrollar un nuevo marco institucional para el manejo de la política fiscal. Estas reformas comprenden la creación del Sistema General de Regalías
(SGR), la introducción del principio de sostenibilidad fiscal como criterio constitucional, y el
establecimiento de una regla fiscal para el gobierno nacional central (GNC), que, en conjunto, conforman el marco para el ejercicio y diseño
de la política fiscal de mediano plazo.
En particular, la regla fiscal se constituye en
un instrumento fundamental para el diseño de
la política fiscal. Su aplicación sobre las finanzas
del gobierno nacional central (GNC), junto con el
ahorro de las regiones en el SGR, permitirá redu-
Baja inflación
Una economía con una inflación baja y estable es uno de los síntomas de estabilidad macroeconómica más importantes. Una inflación alta se
convierte en un impuesto con carácter regresivo,
ya que la pérdida de poder adquisitivo afecta principalmente a los más pobres, quienes no cuentan
con activos financieros que los protejan contra la
inflación. En este sentido, es importante destacar
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Foto: archivo CGR
69
Hacienda Pública y Control Fiscal
cir progresivamente, como ya
está ocurriendo, el déficit fiscal
del GNC y del Sector Público
Consolidado (SPC), y con ello
la relación deuda neta a PIB.
La sostenibilidad fiscal del país
permite reducir las tasas de interés, lo que genera aumentos en
inversión y libera recursos para
una mayor inversión social. En
efecto, el déficit fiscal del GNC
se redujo considerablemente, al
pasar de 3,9% del PIB en el año
2010 a 2,4% del PIB para 2013,
cumpliendo con la trayectoria
definida por la regla fiscal.
Sistema financiero
sólido
El sistema financiero actúa
como un intermediario a través del cual se canalizan los
ahorros de los colombianos
hacia los proyectos de inversión en los diferentes sectores
de la economía. Contar con
un sistema financiero sólido y
profundo asegura, entonces,
que estos recursos se asignen
de forma óptima y se traduzcan en un mayor crecimiento
económico. En este sentido, el
país está en línea con el marco regulatorio internacional
(Basilea III) que busca que los
bancos, como entidades financieras clave en este proceso,
tengan un derrotero claro en
lo que a gestión de riesgo se
refiere y tengan un desempeño
sólido inclusive en situaciones
de estrés macroeconómico. La
efectiva implementación de
Basilea III, que empezó a gestionarse en el 2012, ha arrojado como resultado que Colombia tenga el más alto margen
de solvencia entre los países
latinoamericanos (14,6%).
70
Logros de la política
económica
Maximizar ingresos
fiscales
Una de las tareas fundamentales de la política fiscal es
la maximización de los ingresos
fiscales, que le permitan al Estado brindar a sus habitantes
los bienes y servicios públicos
requeridos. En este sentido, durante el último cuatrienio se ha
incrementado sustancialmente
el recaudo tributario en el país,
pasando de 65,2 billones de
pesos (12% del PIB) en 2010 a
100,5 billones de pesos (14,2%
del PIB) en 2013, lo que representa un crecimiento de más
del 50% en dicho periodo. Este
incremento en los ingresos es
de gran importancia, pues le ha
permitido a la Nación aumentar
su presupuesto de inversiones,
tanto en educación, salud y
programas sociales, como en el
desarrollo de la infraestructura
necesaria para que el país continúe creciendo a tasas sostenibles en los años venideros.
Sin embargo, el Gobierno
también ha realizado esfuerzos
para que el esquema de recaudo del país sea justo y progresivo. Un ejemplo de esto es la
reforma tributaria aprobada a
finales de 2012, la cual generó un esquema de tributación
más justo: 18,5 millones de
personas que ganan menos
de $3.600.000 mensuales no
pagan impuesto a la renta,
mientras que 92.500 personas
que ganan más de $10 millones, pagan ahora más de lo que
pagaban antes de la reforma.
La reforma tributaria también
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
contribuyó a incrementar la competitividad de
la economía nacional, al introducir una simplificación de la estructura del IVA, que redujo el
número de tarifas de 7 a 3, muy cerca de los
estándares internacionales. Para ello creó además
impuestos al consumo pensados en aumentar la
transparencia y simplificar el sistema.
Uno de los logros más importantes de la reforma fue la reducción de parafiscales, que disminuyó los costos de contratación para los empleadores. Esto ha resultado en una mayor creación
de empleo formal en el país: en diciembre de
2013, el número de empleados formales había
aumentado en más de medio millón de personas
frente al año anterior, creciendo a una tasa de
8,6% anual. Esto significa que más colombianos
encontraron puestos de trabajo que les permitirá
mejorar su calidad de vida y su bienestar.
Asignar el presupuesto a prioridades
de gobierno
Otra de los logros importantes, fruto de un buen
diseño de la política fiscal, ha sido el de asignar el
Presupuesto General de la Nación (PGN) de acuerdo a las prioridades establecidas por el Gobierno
mediante el Plan Nacional de Desarrollo. Durante
el periodo 2010-2014 se le ha dado una importante prelación a la utilización del presupuesto enfocándolo hacia dos objetivos fundamentales: i) el
aumento de la inversión y ii) el aumento del gasto
social. Adicionalmente, la consecución de estos
objetivos ha estado sustentada en el incremento
del recaudo tributario, permitiendo así mantener
la sostenibilidad fiscal del país.
Con respecto al primer objetivo, es relevante
mencionar que la inversión pública ha aumentado
un 68% en los últimos cuatro años, pasando de
$28 billones en 2010 a $47 billones para el 2014.
Esto se traduce en un crecimiento anual promedio de 13,5% en el periodo 2010-2014, lo cual
se compara favorablemente con un crecimiento
promedio del gasto en funcionamiento para el
mismo periodo de 6,3%. Esto ha permitido incrementar la inversión en infraestructura, llevándola
a $32 billones entre 2010 y 2014, frente a 12,5
billones del cuatrienio anterior. Adicionalmente,
se ha logrado beneficiar a 9,4 millones de hogaECONOMÍA COLOMBIANA . 341
res mediante subsidios de energía y gas por 6,3
billones, así como entregar subsidios de vivienda
por 4,1 billones durante este periodo, lo cual incluye el programa de 100 mil viviendas gratuitas.
Con respecto al segundo objetivo, el incremento en los recursos fiscales ha permitido que
la cobertura de los programas sociales del Estado aumente de manera significativa. Esto se ha
visto reflejado en los diferentes programas de
salud, atención a víctimas del conflicto armado,
reducción de la pobreza, entre otros. Por ejemplo, en el sector salud, la cobertura del régimen
subsidiado ha pasado de 21,8 millones de personas en 2010 a 23 millones en 2014, lo cual
implica que 1,2 millones de personas han sido
incorporadas al servicio de salud. Con respecto a
la reducción de la pobreza, el programa Familias
en Acción, que atendía 2,4 millones de familias
en 2010, espera atender 2,9 millones de familias
al finalizar el 2014. Adicionalmente, frente a la
atención a víctimas y desplazamiento forzado
se pasó de atender 34 mil indemnizaciones en
2010 a más 100 mil en 2014, mientras que gracias al programa “Ayuda Humanitaria”, se atienden más de 718 mil víctimas por año.
De esta manera, debe quedar claro que la asignación del Presupuesto Nacional ha sido enfocada
juiciosamente a atender las necesidades primordiales de nuestro país, siempre buscando garantizar la
promesa de entregar Prosperidad para Todos.
71
Hacienda Pública y Control Fiscal
Fortalecer las capacidades fiscales
territoriales
Profundizar la
intermediación financiera
Importantes reformas de sostenibilidad fiscal se
realizaron hacia finales de los años noventa que
permitieron a las entidades territoriales alcanzar
una consolidación en sus finanzas públicas. Para
complementar esta positiva dinámica, el Gobierno
creó el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet), con el objetivo de
ahorrar los recursos necesarios para cubrir el pasivo
pensional de estas entidades.
En los últimos años, el sistema
financiero colombiano ha exhibido una expansión significativa.
Entre 2010 y 2013, los activos del
sistema financiero han registrado
un incremento del 50% al pasar
de $640 a $936 billones de pesos
entre el mismo período. El indicador de profundización financiera
(medido como cartera/PIB) ha alcanzado niveles históricos al pasar de 22,92% a 40,7% entre los
años 2000 y 2013. Esta expansión
de la labor de intermediación ha
estado acompañada de un mayor
acceso de la población a los servicios financieros, lo cual se ha
reflejado en unos mayores niveles
de inclusión financiera. Al tercer
trimestre de 2013, el número de
personas bancarizadas ya alcanzaba los 22 millones, registrando
un crecimiento del 17% frente al
año 2010. Así mismo, el número de
personas con microcrédito registró
un crecimiento del 54% entre 2010
y 2013, pasando de 1,1 millones a
1,7 millones de personas.
De esta forma, el gobierno nacional es el garante de los recursos del fondo y es responsable
por su manejo y distribución de recursos. En los
últimos cuatro años, el saldo del Fonpet pasó de
$27 billones a $39 billones, un crecimiento del
44%, lo que se reflejó en un aumento sostenido
del cubrimiento del pasivo pensional territorial,
que pasó de 27% en 2010 a 45% en 2013. Es decir,
casi la mitad de este pasivo se encuentra cubierto,
lo que contribuye a generar estabilidad sobre las
finanzas públicas territoriales.
Foto: www.casanare.gov.co
Otro elemento clave en la consolidación fiscal
de las entidades territoriales es el nuevo Sistema
General de Regalías (SGR). El SGR no solo implicó
un cambio institucional importante en materia de
equidad, transparencia, impacto regional y estabilización de ingresos, sino que significa un profundo
cambio institucional en materia del funcionamiento del Estado colombiano. Los resultados muestran
que 1.134 entidades territoriales se encuentran beneficiadas con recursos del SGR. Se han aprobado
5.427proyectos a través de los OCAD por $12 billones de pesos, distribuidos en los fondos del sistema
y asignaciones directas, lo que genera transparencia
en el manejo de estos recursos y permite un impacto
trascendental en términos de equidad y eficiencia de
las entidades territoriales.
72
Es importante resaltar que esta
expansión del sistema financiero se
ha dado en un ambiente de reducciones en las tasas de interés de las
diferentes modalidades de financiamiento. Este proceso ha sido resultado de unas mejores condiciones macroeconómicas, unos bajos
y controlados niveles de inflación y
una menor percepción de riesgo de
la economía colombiana. De igual
forma, el Gobierno ha implementado algunas políticas que han favorecido también la dinámica del
crédito, en especial en lo que se refiere a la financiación de vivienda,
sector en el cual se ha identificado
la necesidad de implementar medidas de política económica.
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Como se mencionó anteriormente, el programa del
PIPE, con un subsidio a la tasa de interés del 2,5%, tuvo
un efecto importante en la reactivación del crecimiento del sector de la construcción, permitiendo al mismo
tiempo que las familias colombianas se endeudaran a
las tasas más bajas jamás vistas en ese segmento (7%).
Gestión eficiente de activos y pasivos
de la Nación
La gestión eficiente de los activos y pasivos de las
entidades de la Nación ha sido un factor de importancia en la consolidación fiscal del país. La buena
gestión de los activos de las empresas de la Nación nos
ha permitido tener una fuente de ingresos sostenible
durante los últimos años. De hecho, las utilidades de
las empresas públicas (sin Ecopetrol) aumentaron de
1,2 billones en 2010 a 1,6 billones en 2012, mientras
que los dividendos que dichas empresas giraron a la
Nación pasaron de 0,56 billones a 0,75 billones en el
mismo periodo. Por su parte, las utilidades de Ecopetrol crecieron de 8,35 billones en 2010 a 15 billones en
2012, mientras que los dividendos aumentaron de 5,3
billones en 2010 a 10,6 billones en 2012.
De igual forma, la eficiencia en la gestión de los
pasivos ha resultados en una reducción en el saldo de
la deuda pública neta del GNC como proporción del
PIB (37,2% del PIB en 2010 a 34,3% en 2013), con
un proceso simultáneo de sustitución de deuda externa por interna, lo cual nos hace menos vulnerables
a las crisis internacionales. Adicionalmente, el costo
de financiamiento de la deuda interna ha disminuido
significativamente y se ha extendido el plazo máximo
de emisión: desde el año 2010, el cupón promedio
disminuyó 130 puntos básicos y el plazo máximo se
extendió de 15 a 20 años. De otra parte, se espera que
el pasivo pensional de la Nación alcance su máximo en
el año 2014, con lo que en el mediano plazo se reducirá la presión de los pagos de pensiones sobre el fisco
colombiano, lo que a su vez continuará contribuyendo
a la estabilidad y consolidación fiscal del país.
La buena gestión de activos y pasivos permitió que
en 2011, después de once años de espera, el país recuperara su grado de inversión por parte de las calificadoras internacionales y que, desde entonces, el país continúe mejorando su calificación de deuda. Durante 2013,
Standard & Poor’s, Dominion Bond Rating Service y
Fitch Ratings, tres de las agencias calificadoras más imECONOMÍA COLOMBIANA . 341
portantes del mundo, mejoraron las
calificaciones de riesgo de Colombia
de BBB- a BBB. Adicionalmente, la
agencia Moody’s mejoró la perspectiva de su nota de estable a positiva,
con lo que se espera que la Nación
alcance también la calificación de
BBB en el futuro próximo. Estos
cambios son un reconocimiento al
buen desempeño económico del
país, y se traducen en una mayor
confianza, mayor inversión y menores costos de endeudamiento para
la Nación y las empresas del país.
Reflexiones finales
Todos estos logros son una clara evidencia del manejo económico
prudente y sólido que ha permitido
continuar con la estabilidad macroeconómica, tal vez el mayor activo
de política con el que cuenta el
país. El reto hacia el futuro es mantener este rumbo, de tal forma que
el país siga creciendo, generando
empleo de calidad y aumentando
el ingreso de todos y cada uno de
sus ciudadanos. Muy seguramente, en los próximos cien años de la
Contraloría General de la República las generaciones futuras mirarán
con orgullo hacia atrás este proceso
como el origen del gran salto que
transformó al país en una economía
desarrollada, una economía incluyente, moderna y formal.
73
Sesenta años de aportes
a la agenda económica del país
Jaime Viana Saldarriaga*
Tras brevísimas interrupciones, que en algunas etapas de su fecunda historia, tuvieron que ver con dificultades de financiación, la revista Economía Colombiana, órgano
institucional de expresión de la Contraloría General de la República, celebra, en el 2014,
su sexagésimo aniversario de creación.
A lo largo de su extensa trayectoria ha sido testigo de las grandes transformaciones
económicas y sociales que ha vivido la sociedad colombiana y, a la vez, privilegiado
escenario de los debates que, en cada momento histórico, suscitaron esos cambios o las
medidas que los propiciaron o institucionalizaron.
La primera edición de esta publicación circuló en mayo de 1954 bajo la dirección del entonces Contralor General de la República, Teniente Coronel Alberto Ruiz Novoa, con una lujosa presentación en papel esmaltado y un formato que para la época era toda una novedad.
La revista Economía Colombiana es, entonces, una de las publicaciones especializadas más antiguas del país consagrada al debate de los grandes temas económicos y
sociales, cuya característica ha sido la seriedad y ecuanimidad de su contenido, gracias a
la versatilidad y profesionalismo de sus frecuentes colaboradores.
A través de sus páginas varias generaciones de colombianos han tenido acceso a los
más trascendentales documentos de análisis y evaluación de las finanzas públicas, del
manejo presupuestal y del control fiscal, pero, también, han conocido las más diversas
propuestas sobre las oportunidades para el desarrollo de nuestro país.
La ventaja comparativa de la revista está dada por el rico acervo y el generoso flujo de
información de tipo fiscal con que cuenta la Contraloría General de la República.
Durante las últimas seis décadas, la publicación insignia de la CGR ha contribuido a
alimentar la controversia en forma rigurosa y reflexiva, gracias al aporte de destacados científicos sociales, estimulando, igualmente, debates importantes sobre el diagnóstico, la naturaleza, los logros y las limitaciones de las políticas públicas aplicadas en nuestro medio.
* Coordinador editorial de la revista Economía Colombiana.
74
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Montaje: Néstor Patiño, CGR. Agradecimiento: BLAA
Hacienda Pública y Control Fiscal
y Productos metálicos-Fano, el Hotel Tequendama que ofrecía habitaciones sencillas a $21.000 y
dobles a $32.000 por noche, Phillips, Remington
Rand Colombiana Ltda., Ericson, Industrias Metálicas de Palmira, Caja Colombiana de Ahorros,
Compañía Colombiana de Seguros, Tubos Eternit, Instituto Colombiano de Seguros Sociales
(ICSS), el Banco de Bogotá y la Flota Mercante
Grancolombiana, “la patria en los mares”.
Entre el primer grupo de plumas brillantes figuraban como colaboradores de la revista, entre
otros, Luis López de Mesa, Rafael Delgado Barreneche, Roberto García Peña, Antonio Alvarez Restrepo, Hernán Jaramillo Ocampo, Enrique Caballero Escobar, Carlos Restrepo Piedrahita, Alberto
Galindo, Otto Morales Benitez, Leopoldo Lascarro,
Gabriel Betancur Mejía y Jesús Arango Cano.
Primera época
En la primera nota editorial de la revista, en
1954, se establecía como objetivo primordial de
la publicación “ofrecer a los estudiosos en materias económicas una publicación especial que sirva
de vehículo a sus opiniones y estudios y de centro de discusión de los complejos problemas de la
economía nacional, además de divulgar entre los
empleados de la institución y entre todos los funcionarios públicos las directivas y procedimientos
del control fiscal”.
La presentación contenía cuatro notas adicionales, suscritas por el director, una de las cuales
estaba dirigida a los empleados de la Contraloría
advirtiéndoles que “queremos hacerles comprender cuál es la importancia y grandeza de la vigilancia fiscal que le asigna la Constitución Nacional en
su título V y lo que el cumplimiento cabal de esta
misión significa para el país no solo en millones de
pesos bien o mal usados, según como ella se cumpla,
sino en la moralización de la administración pública, de sus funcionarios y de la Nación entera”.
En su primera época, la revista Economía
Colombiana llegó a convertirse en uno de los
medios de comunicación más apetecidos por los
publicistas. Basta mirar los archivos para comprobar que la primera edición, de 244 páginas,
estaba nutrida de avisos publicitarios, entre los
que sobresalían la Fábrica Nacional de Oxígeno
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
El formato inicial de “Economía Colombiana”
se mantuvo hasta octubre de 1958, edición No.
54, siempre bajo la dirección del entonces Brigadier General Ruiz Novoa, quien hasta aquella fecha
ejerció como Contralor General de la República. La
revista dejó de circular entre 1958 y 1963, cuando
reapareció, en el mes de noviembre.
Segunda época
La segunda época de la revista se inicia a partir de la edición No. 55, marcada por un cambio
radical en el formato de presentación, siendo
este más moderno y universal. Figuraban, entonces, entre sus colaboradores escritores de la
talla de Carlos Lleras Restrepo, Indalecio Liévano Aguirre, Alfonso López Michelsen, Abelardo
Forero Benavides, Hernán Echavarría Olózaga,
Ramiro de la Espriella, Arturo Gómez Jaramillo,
Julio Cesar Turbay, Antonio Panesso Robledo,
Oliverio Lara Borrero, Virgilio Barco Vargas, José
Elias del Hierro y Jorge Child.
La primera nota editorial que da cuenta de
la reaparición de la revista subraya que “Economía Colombiana desea llenar el gran vacío
que existe en el terreno de las investigaciones
socio-económicas del país”.
Decía por entonces la publicidad institucional
de la Federación Nacional de Cafeteros: “El valor del
café que se consume en el país se destina a elevar el
75
Hacienda Pública y Control Fiscal
nivel de vida del campesino cafetero. Si tomamos más
café defendemos al cultivador y nos deleitamos con
una bebida cuya calidad reconoce el mundo entero”.
nesto Samper Pizano, Antonio Alvarez Restrepo
y Jorge Cárdenas Gutiérrez.
Cuarta época
Tercera época
La revista vuelve a salir de circulación a partir de septiembre de 1966 y reaparece en octubre de 1971, con la edición especial No. 89,
que saluda a los lectores anunciándoles que “en
esta nueva época, siguiendo las mismas huellas de
calidad y responsabilidad, Economía Colombiana
espera cumplir sus propósitos de divulgación al
más alto nivel, reproduciendo los trabajos de investigación económica y científica de sus antiguos
colaboradores e incorporando otros nuevos, de indiscutible prestancia”.
Con sus tradicionales aportes a la historia y
la literatura económica, transcurre la vida de la
publicación hasta 1975, cuando en su artículo
central se refería al debate sobre la capitalización de los bancos en Colombia, a partir de la
relación de solvencia, que consistía en una proporción mínima que establecían las autoridades
monetarias entre el capital pagado y reserva legal
de un banco y el monto total de los pasivos que
tenía para con el público.
Entonces, su circulación certificada, para
efectos publicitarios, era de cinco mil ejemplares, con una tarifa para la contraportada exterior de $13.000, para las contraportadas interiores de $12.000 y para las páginas interiores
de $10.000. La nómina de colaboradores para
este periodo estaba integrada, entre otros, por
Samuel Hoyos Arango, Arturo Gómez Jaramillo, Jorge Mario Eastman, Carlos Holguín Sardi,
Angelino Durán Quintero, Belisario Betancur,
Jorge Mejía Salazar, Hernando Gómez Otálora
y Miguel Urrutia Montoya.
Quinta época
A partir de enero de 1982 la revista empieza
a circular trimestralmente con un valor por ejemplar de $45.00. La quinta época se inicia con la
edición No. 139 en noviembre del mismo año.
En esta nueva etapa figuran como colaboradores
especiales Carlos Lemoine, quien en su primer arMontaje: Néstor Patiño, CGR. Agradecimiento: BLAA - Hemeroteca
Figuraban como colaboradores en aquella
época Belisario Betancur, Alfonso Palacio Rudas, Carlos Sanz de Santamaría, Jorge Valencia Jaramillo, Gilberto Echeverri Mejía, Fabio
Echeverry Correa, Roberto Junguito, Jaime
García Parra, Roberto Arenas Bonilla, Rafael
Gama Quijano, Miguel Urrutia Montoya, Er-
La revista no circula en 1978. En el bimestre
enero-febrero de 1979 (No. 117) comienza su
cuarta época con una nota de presentación que
señala: “esta publicación, que tiene como fundamento presentar a la opinión temas que contribuyan a la discusión de asuntos públicos y que se
erige como un severo aporte, reanuda su tránsito
editorial con la seguridad de seguir encontrando la
proyección que buscamos”.
76
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Sexta época
Montaje: Néstor Patiño, CGR. Agradecimiento: BLAA - Hemeroteca
tículo vaticinó que “en 18 años tendremos 7.5 millones de personas
en edad de votar, indecisas e indiferentes a la suerte de los partidos”.
Pero también eran frecuentes colaboradores Fabio Echeverry Correa, José Antonio Ocampo, Salomón Kalmanovitz, Cesar Gaviria
Trujilllo, Rudolph Hommes, Guillermo Perry Rubio, Carlos Caballero Argaez, Eduardo Sarmiento y Jorge Ramírez Ocampo.
Al conmemorarse, en 1984, el sexagésimo aniversario de la
adopción del control fiscal en nuestro país, la revista arriba a la
edición No. 150 y con tal motivo incluye un informe especial sobre
la creación de la Contraloría General de la República, encomendado a expertos como Iván Duque Escobar, Daniel Hoyos Arango,
Alberto Ruiz Novoa, Víctor G. Ricardo y Armando Gómez Latorre.
La edición No. 230 (junio-julio de 1990) cierra este ciclo de la
revista con un completo balance sobre la economía en la década
de los ochenta, que permite concluir que la concentración de la riqueza, la escasez y la carestía de productos de origen agropecuario
y los altos pagos de la deuda externa, fueron los principales signos
de la economía en aquellos años.
La revista se consolidó, a lo largo del siguiente cuatrienio
(1990-1994) como una de las publicaciones que en mayor grado contribuyó a la difusión y análisis de los temas económicos
y sociales del país.
Con la edición No. 248, correspondiente al periodo julio-agosto
de 1994, se produce la suspensión temporal de la publicación para
reaparecer tres meses después, incluyendo en su contenido un informe relacionado con el “Salto Social”, así denominado el plan de
desarrollo de la administración Samper Pizano.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
A partir de la edición No.
258, de junio de 1996, la revista sufre un cambio en el enfoque y contenido y en el propio
cabezote de identificación, al
salir a circulación con el rótulo de “Economía Colombiana y
Coyuntura Política”. En la nota
de presentación se subraya que
“una publicación con criterio
aperturista, que pretende vincular tal diversidad de sectores, solo
puede garantizarse bajo el pluralismo ideológico, lo cual implica
un alto sentido de la tolerancia y
el respeto por las ideas ajenas”.
Esta época se caracterizará
por la publicación trimestral
del “Perfil de Coyuntura Económica”, un estudio sistemático, elaborado por el Centro
de Investigaciones Económicas
(CIE) y la Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad
de Antioquia. De igual manera,
por su apertura hacia un contenido más universal y variado
que incluye reportajes políticos,
crónicas, comentarios de farándula, columnas de opinión y artículos a cargo de funcionarios
especializados de la Contraloría
sobre la gestión fiscal y la actividad económica en general.
En marzo y agosto de 1998
se produce una transición administrativa en la Contraloría General de la República que afecta
la continuidad de la publicación.
Séptima época
Abril de 1999 marca el comienzo de la séptima época de
la revista, esta vez con un equi77
Hacienda Pública y Control Fiscal
po de trabajo que en nota editorial expresa su
deseo de “ganar con esfuerzo y dedicación la confianza de la comunidad interesada en los asuntos
económicos colombianos”.
En esta etapa de su vasta proyección, “Economía Colombiana” se propone dos objetivos:
primero, contribuir en la difusión de estudios
sobre la realidad fiscal y macroeconómica en
general, utilizando intensivamente la amplia
base informativa primaria con la que cuenta la
entidad; y segundo, contribuir al debate nacional enfatizando en el papel asignado a la CGR
por la Constitución y la ley.
Entre sus colaboradores más frecuentes
sobresalían Gabriel Rosas Vega, Ulpiano Ayala, Juan Manuel Ospina, Juan Luis Londoño,
Salomón Kalmanovitz, Alberto Carrasquilla y
Jaime Castro, entre otros.
Una atractiva portada, un diseño moderno, una diagramación más ágil para facilitar su
lectura, un nuevo concepto gráfico y un comité
editorial pluralista del cual formaban parte Vera
Grave Lowenherz, Cecilia López Montaño, Jorge
Orlando Melo González, Armando Montenegro
Trujillo, Juan Carlos Ramírez, Gabriel Rosas Vega
y Viviane Morales Hoyos, son los nuevos aportes
de la administración del Contralor Antonio Hernández Gamarra.
En la nota editorial de presentación el Contralor Hernández Gamarra anticipaba que “nos
proponemos hacer una gestión que contribuya a
rescatar e impulsar para la sociedad colombiana valores fundamentales para progresar en el nuevo siglo: transparencia, información, rendición de cuentas, responsabilidad y eficiencia de la gestión fiscal,
participación activa de la sociedad en el manejo de
lo público. Todo ello como parte del propósito más
general del Estado de propiciar la convivencia, la
igualdad y la gobernabilidad”.
Con respecto al manejo que tendrá la revista
señalaba que ésta ha analizado con objetividad
Montaje: Néstor Patiño, CGR. Agradecimiento: BLAA
La edición No. 292, de octubre de 2002, que
se constituye en la última de la administración
Ossa Escobar, dedica su informe central al análisis y debate de los problemas relativos al crecimiento y la inflación, bajo el título “Proyecciones
2003-2006: no esperemos milagros”.
Octava época
78
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Hacienda Pública y Control Fiscal
Sobresale en estos cuatro
fructíferos años de la revista
una edición especial correspondiente al periodo marzojunio de 2006, dedicada en su
integridad al profesor Lauchlin
Currie, “intérprete y actor de
su tiempo”, quien como director de la misión del Banco
Mundial presentó, en 1950, un
estudio riguroso sobre la economía del país con iniciativas
novedosas para el desarrollo de
la segunda mitad del siglo XX.
Una verdadera antología
de textos sobre la vida y obra
del profesor Currie que destacan su estrecha relación con
Colombia y los vínculos entre
sus aportes teóricos, su conceptualización sobre la política
económica y su visión sobre el
desarrollo colombiano.
Pero otro aporte fundamental lo constituye el índice de
materia de la revista Economía
Colombiana (ediciones 293-311)
publicado en la última edición
de la administración Hernández Gamarra, donde se relacionan los temas tratados a lo
largo de ese periodo y sus autores, sobre comercio exterior y
economía internacional, banca
pública, control fiscal y corrupción, macroeconomía y finanzas
públicas, sector social, defensa,
justicia y seguridad, infraestrucECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Montaje: Néstor Patiño, CGR.
y ecuanimidad los problemas y
las oportunidades para el desarrollo de nuestro país. “Cuenta
así con una larga y sólida tradición de seriedad que se ha fortalecido con el tiempo. Bajo este
mismo espíritu y perseverando en
estas orientaciones, vamos a trabajar con esmero y dedicación en
esta nueva etapa de la revista”.
tura física y telecomunicaciones, minas y energía, medio ambiente y
ordenamiento territorial, planeación económica y sector rural.
Novena época
Una característica especial de esta etapa de la revista fue la vinculación de los decanos de las facultades de economía de los principales
centros universitarios del país como miembros activos del comité editorial, lo que estimulaba, a su interior, unos debates de alto contenido
académico con respecto a la actualidad económica del país.
La primera edición de esta administración (No. 317) aborda el
Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos como su informe
central y en la nota editorial se refiere al énfasis que tendrá la revista
tras calificarla como un auténtico patrimonio cultural nacional: “en
esta nueva etapa es nuestro propósito estrechar relaciones con la academia y las instituciones de investigación para unir esfuerzos y generar
sinergias alrededor de los grandes temas y debates que el país debe adelantar frente a su modelo de gestión y eficiencia pública”.
79
Hacienda Pública y Control Fiscal
Sexagésimo aniversario
La contralora Sandra Morellli Rico, bajo cuya
orientación ha estado este último periodo de la revista y su arribo al sexagésimo aniversario, ha puesto todo su empeño y esmero para que su contenido
se traduzca en un verdadero aporte a la difusión de
las políticas públicas y a la vigencia de las normas
de control en defensa de los recursos públicos.
Esta filosofía se refleja en la serie de informes
publicados a lo largo de los últimos cuatro años,
que recogen las tesis y teorías expuestas por un
grupo de valiosos profesionales en el variado
ciclo de foros organizados por la entidad sobre
aspectos tan diversos como:
• Desastres naturales: experiencias y retos del
control fiscal (No. 331).
• La infraestructura en Colombia: vicisitudes
del régimen contractual (No. 332).
• Desarrollo y sostenibilidad del sector minero:
un reto nacional estratégico (No. 333).
• Transparencia en la gestión fiscal y estructuras financieras (No. 335).
• Sistema Nacional de Salud: inmensamente
rico en su miseria (No. 336).
• Ley de víctimas: la ley más importante para el
Presidente Santos. Es primordial que los ministros así lo entiendan (No. 337).
• El sistema pensional colombiano: muchas reformas, pocas soluciones (No. 338).
• La reforma tributaria y la situación fiscal
(No. 339).
• Política rural: riesgos, retos y perspectivas
(No. 340).
Durante esta última administración, la
Contralora Morelli Rico ha estado acompañada
por una nómina de lujo en el consejo editorial, siendo sus integrantes Antonio Hernández
Gamarra, Alvaro Tirado Mejía, Emilio Echeve80
Montaje: Néstor Patiño, CGR.
• Ambiente: cuestión de medio (No. 334).
rry Mejia, Jorge Hernán Cárdenas Santamaría y
Víctor Beltrán Martínez.
En la revista Economía Colombiana han
expresado sus ideas y expuesto sus acuerdos y
desacuerdos los más destacados personajes de
la academia y de la política nacional, lo que ha
garantizado la diversidad de enfoques y el pluralismo ideológico y ha hecho posible que este
medio informativo institucional de la Contraloría General de la República haya mantenido
durante toda su historia una gran credibilidad y
aceptación entre los lectores, convirtiéndose en
fuente ineludible de consulta.
Y la historia continuará…
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sesenta años
de la TV en Colombia
Oscar Alarcón Núñez*
Hace sesenta años, cuando nació la revista “Economía Colombiana”, también nuestro
país comenzó a beneficiarse de uno de los inventos que más ha admirado la humanidad
y que cambió sus costumbres: la televisión.
Era un país rural, pastoril, con una población campesina que ya era víctima de la
violencia heredada de las guerras civiles del siglo XIX, con una ciudad capital lluviosa,
con gentes ataviadas con vestidos oscuros, sombreros y ruanas que habían visto seis
años atrás una insurrección popular en respuesta por el asesinato de su líder, Jorge
Eliécer Gaitán, quien los congregaba para decirles, con una voz que tenía su mismo
acento, que el hambre no era liberal ni conservador y que las oligarquías deseaban
perpetuarse en el poder.
Las gentes de las pequeñas ciudades, con calles polvorientas, con plazas que los domingos daban albergue a las mujeres cuando iban a la misa con mantillas cubriendo el
cabello mientras muchos de sus maridos las esperaban en las tiendas vecinas sentados en
torno de una mesa llena de botellas de cervezas, consumidas y por consumir; las mismas
gentes que durante la semana iban al campo a trabajar la tierra y en la tarde, al tomar el
chocolate en familia, escuchaban en un radio, comprado a plazos, la música, las noticias
y la radionovela “El Derecho de Nacer”, escrita por Félix B. Caignet, el más humano de
los autores y que se desarrollaba en Cuba, un país lejano.
Esas costumbres de pronto comenzaron a cambiar cuando el 13 de junio de 1954 el
gobierno del dictador Gustavo Rojas Pinilla, con motivo de su primer año, trajo al país
la televisión, un invento que comenzaba a revolucionar al mundo. Antes de asumir el
poder el general la había visto por primera vez en Alemania, donde se desempeñó como
agregado militar en los años del nazismo. Que mejor oportunidad se le ofrecía al gobernante, deseoso de hacerse querer por un pueblo sufrido por la violencia, que ponerle a su
disposición ese invento que iba a llevarles la entretención a sus casas, con voz e imagen,
lo mismo que se apreciaba en los teatros, a los que muy de vez en cuando concurrían.
* Editor general de la revista Economía Colombiana.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
81
Hacienda Pública y Control Fiscal
Tuvo la fortuna el general Rojas Pinilla de tener muy cerca, en
el instituto que manejaba la radio nacional, a un joven de 23 años,
inquieto, melómano, Fernando Gómez Agudelo, hijo de ese gran jurista José J. Gómez. Visionario, intrépido como suelen ser los funcionarios recién graduados que no se han envilecido por la burocracia,
Gómez Agudelo asumió el reto trayendo equipos de Estados Unidos
y Alemania y con asesoría cubana logró poner en marcha el proyecto
que comenzó emisiones el 13 de junio, día del primer año del gobierno que había puesto fin al de Laureano Gómez y Roberto Urdaneta.
Los trabajos técnicos, con instalación de equipos e improvisados
manejadores de los mismos, estuvieron dispuestos desde finales de
abril pero el mayor problema surgió cuando observaron que la gente
aún carecía de los televisores que recibirían la señal. Fue necesario
que el gobierno nacional expidiera decretos de emergencia que permitieran la libre importación de esos extraños aparatos, exentos de
cualquier impuesto. De esa forma, en junio de 1954 el país se vio
atiborrado de televisores.
Después vendría la declaratoria de San Andrés como puerto libre,
hacia donde comenzaron a viajar los colombianos para tomar el sol
y traer mercancías. Tanto serían los deseos de traer televisores al país
en esos años –en los años de la dictadura de Rojas Pinilla—que el 28
de febrero de 1955 un buque de la marina de guerra colombiana, el
destructor Caldas que venía de Mobile, Estados Unidos, naufragó no
por una tormenta sino por el sobrepeso de televisores que precipitó
un bandazo por el viento en la mar gruesa que soltó la carga mal
estibada en cubierta. Los ocho miembros de la tripulación fueron dados por muertos y diez días después apareció un solo sobreviviente,
el marinero Luis Alejandro Velasco, quien contó su aventura a un joven reportero de “El Espectador”, nuestro hoy premio Nobel Gabriel
García Márquez, que le permitió escribir un hermoso relato que han
leído millones de personas en el mundo.
La televisión, pues, cambió las costumbres de los colombianos,
desde hace sesenta años.
Montaje: Néstor Patiño, CGR. Imágenes capturadas desde Youtube, usuario: televidentecolombia
82
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Foto: Néstor Patiño, CGR.
Pensadores
de la Economía
Colombiana
Pensadores
de la Economía Colombiana
«El fomento bien entendido de los intereses materiales lleva consigo el fomento de los
intereses morales.»
Florentino González.
«Es posible que entre el Chocó, Antioquia y Bolívar solamente, se encuentren escondidos los
principales elementos de la reacción que el mundo industrial necesita para librarse de una depreciación general, que abriría ancho campo á tantos trastornos, y aun á calamidades económicas.»
Rafael Núñez.
«El ser humano, como los otros animales, busca la reunión con los demás seres de su especie, y al través de todas las épocas de la historia se le ve formando parte, primero de la familia,
después de la tribu, luego del clan, y por último de la sociedad civil y política.»
Esteban Jaramillo.
«El ascenso de hombres nuevos a la dirección del Estado, suscita invariablemente entre nosotros una esperanza mesiánica que quisiera verse cumplida en plazo no mayor de sesenta días.»
Alfonso López Pumarejo
«Pero creo llegado el caso de que se organice un estudio de fondo sobre la atención prioritaria en el gasto público de la nación, los departamentos y los municipios y de que el Congreso
adquiera una clara conciencia de esas prioridades y la política del gasto público, se examine
cada vigencia con claridad y valor.»
Carlos Lleras Restrepo.
«Cavar un foso más hondo entre los diferentes sectores de la sociedad colombiana y agudizar la crisis social con simples actos de autoridad o de disciplina militar, no es la solución
para nuestros problemas.»
Alfonso López Michelsen.
«La Federación Nacional de Cafeteros ha sido un eficaz vaso comunicante que transfiere
los recursos entre los varios sectores de la economía de las zonas cafeteras y entre éstas y el
resto del país.»
Julio César Turbay Ayala.
«Preocupa y desazona lo lento que avanza el país en espíritu de convivencia y madurez política.»
Alfonso Palacio Rudas.
84
341. ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores
de la Economía Colombiana
Bases del liberalismo económico1
Intereses materiales. Intereses morales
Florentino González*
En medio de la discusión que hoy ocupa la prensa en todaslas naciones civilizadas, la discusión de los intereses materiales
de la sociedad, una voz de alarma se deja oír; esta voz recuerda
el cuidado de los intereses morales. Mas para recordar el cuidado de los intereses morales se calumnia a veces lo que se hace
por los intereses materiales, y se condena el culto del bienestar
físico para ensalzar el culto del bienestar moral. ¿Son, por ventura, dos enemigos que se excluyen mutuamente, o son, más
bien, dos amigos que pueden gobernar de acuerdo la humanidad? He aquí una cuestión en cuyo examen pueden ocuparse
con provecho las mejores plumas, cuestión de alto interés para
el género humano, cuya solución racional contribuirá notablemente al bien de todos los pueblos de la tierra.
No soy yo quien pueda examinarla con la detención que ella merece. No tengo
tal vez las luces bastantes para comprenderla en todas sus relaciones; y me falta el
tiempo para exponer con la extensión debida mis ideas en la materia. La propongo,
sin embargo, a la consideración de los hombres ilustrados, que tienen la misión de
enseñar a los pueblos lo que les conviene para ser felices. Es, en mi concepto, la
cuestión de más grande interés para la humanidad entera, y en cuya discusión se
emplearán con ventaja las inteligencias superiores.
Libertad para la agricultura, libertad para la minería, libertad para las manufacturas
y el comercio, he aquí el clamor que se oye por todas partes. Clamor racional, clamor
fundado en las exigencias del pueblo, en la necesidad del bienestar que sentirnos
todos los que vivimos sobre la tierra. Este clamor es acogido por los gobiernos liberales, por los gobiernos constituidos de manera que consulten los intereses del pueblo.
1 Artículo titulado "Intereses materiales; intereses morales", en El Día, Bogotá, año VIII, No. 471, diciembre 29,
1847, pp. 3-4. (Texto completo de este artículo, de suma importancia desde el punto de vista de la filosofía social,
económica y política en el pensamiento del autor).
* En los inicios de la república fue uno de los más notables pensadores. Se desempeñó como secretario (ministro) de Hacienda y ha sido en toda nuestra historia el único Procurador General de la Nación elegido por votación
popular en 1856.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
85
Pensadores de la Economía Colombiana
¿Qué combinación puede hacernos lograr este
resultado? La combinación que nos haga adelantar los intereses materiales al par de los intereses
morales. Los goces de la inteligencia y del corazón
deben ir al par con los goces de los sentidos, el
alma y el cuerpo deben tener un lote igual.
El fomento bien entendido de los intereses
materiales lleva consigo el fomento de los intereses morales. Para que los intereses materiales
adelanten es necesario trabajar con inteligencia
para producir con economía. La fuerza de los
brazos debe ser auxiliada por la fuerza del alma
para que el trabajo sea fructuoso. He aquí un
vínculo entre los intereses materiales y los intereses morales. El trabajo no es fructuoso si no
es un trabajo ilustrado. El que quiera trabajar
debe pensar primero sobre el modo de aplicar
el trabajo. El agricultor tendrá que estudiar la
agronomía, si quiere que el trabajo aplicado al
cultivo de la tierra le produzca con qué proporcionarse el bienestar. El minero estudiará la mineralogía. El comerciante estudiará la geografía,
y conocerá los productos cambiables de todos
los países; aprenderá la legislación mercantil de
los mismos países, y la economía política, que
le enseñará el modo de sacar mayor provecho
de las operaciones comerciales. Los resultados
prácticos ventajosos son siempre el fruto de la
aplicación de las teorías exactas, y aquéllos no
se obtienen mientras no se siguen éstas. Un gobierno que consulte el bien de la sociedad, si
quiere ver prosperar la agricultura, la minería y el
comercio, no debe descuidar la enseñanza de las
ciencias y de las artes que tienen una aplicación
ventajosa en sus operaciones.
Basta con frecuencia el influjo del interés
material para buscar también el interés moral.
Desde que las leyes facilitan ganar con el trabajo inteligente, la perspicacia del individuo le
hace comprender que es necesario ilustrarse en
la teoría para trabajar con ventaja en la práctica.
86
Libertad para escoger el trabajo que más convenga al individuo, es, pues, una medida de fomento para el cultivo de la inteligencia. Con libertad
se fomenta al mismo tiempo el interés material
y el interés moral. La tarea, pues, de consultarlos ambos, es más fácil y sencilla de lo que se
piensa. En el estado actual de nuestra sociedad
es más bien una tarea de destruir que de hacer.
Destruir trabas es lo que necesitamos. Hemos vivido bajo un gobierno que todo lo reglamentaba,
y que lo reglamentaba bajo la influencia de las
clases privilegiadas y ociosas. Lo reglamentaba,
pues, de manera que el pueblo trabajara y sufriera
como siervo, y que ellos holgaran y gozaran como
amos. El hábito de someterse a los reglamentos
engendró la costumbre de creerlos buenos, y esta
costumbre erigió en principio sus absurdos. De
aquí la dificultad de reformarlos o destruirlos; de
aquí esa oposición necia que el pueblo mismo
hace a veces a las medidas que tiendan a quitarle
la carga que lo abruma.
La propiedad está mal constituida en nuestra sociedad. Una gran parte está vinculada en
manos que no pueden hacerla producir. La agricultura está gravada con una contribución ominosa, y el trabajo está vedado por las leyes en
ciertos días. El pueblo trabajador y consumidor
se desmoraliza a causa de esto. Se desmoraliza,
Ramón Torres Méndez, 1855
Lo contrarían los gobiernos de excepción, los
gobiernos en que el pueblo está condenado a
trabajar y sufrir, y los gobernantes destinados
a holgar y gozar. Pero no es este el lote que
corresponde a unos y a otros. Todos debemos
trabajar y gozar, gobernantes y gobernados, los
que mandan y los que obedecen.
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
porque las dificultades que tiene para adquirir la
propiedad le impiden conseguirla. Lo obligan a
ser proletario. Le quitan el aliciente de los goces
que puede proporcionar la propiedad. Sin este
aliciente no tiene estímulos para trabajar. Pierde
su energía moral; desfallece en la ociosidad. En la
ociosidad no se gana. Pero el ocioso tiene necesidades como el que trabaja; mayores tal vez para
robar. Los intereses materiales lo han conducido
al crimen. Lo han conducido, porque la sociedad
ha fundado otros intereses materiales sin combinarlos con los intereses morales.
¿Qué remedio? Deshacer lo que existe, combinar el bienestar de unos con el bienestar de otros.
Todos debemos trabajar y ganar, todos tenemos
derecho a que las leyes nos dejen el campo libre
para que el trabajo nos proporcione los goces.
Estos no podrán distribuirse nunca con igualdad. Todos los hombres no son igualmente capaces. Unos trabajarán con más inteligencia y provecho que otros, unos obtendrán más medios de
gozar que otros. Pero que las leyes no aumenten
las desventajas de la desigualdad natural; que
no se críe una desigualdad artificial al lado de
la desigualdad natural. Baste el lote de desgracia
que la Providencia nos ha destinado; no lo reagraven los hombres.
El trabajo aislado no produce tanto como el
trabajo unido. El individuo aislado es débil; pero
muchos débiles reunidos son fuertes. El espíritu
de asociación es el correctivo de la debilidad del
aislamiento. La asociación habilita para acometer
y llevar al cabo las empresas más grandes, para
producir inmensas riquezas. La asociación, pues,
es necesaria para promover los intereses materiales. Pero la asociación fomenta los sentimientos
de amistad y de confraternidad, establece vínculos morales entre los asociados, y hace cultivar entre ellos la buena fe y aun la caridad. Fomentando el espíritu de asociación se fomentan,
pues, a un mismo tiempo, los intereses materiales
y los intereses morales. El aislamiento produce el
egoísmo, además de inhabilitar al hombre para
trabajar con provecho, y del egoísmo a la misantropía no hay más que un paso. Las leyes que
aíslan a los hombres los empobrecen y los hacen
misántropos. Contrarían a un mismo tiempo el
interés material y el interés moral.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
¿En dónde no se encontrarán reunidos ambos
intereses? Yo los veo en todas partes como aliados inseparables, y veo que no se pueden adoptar
medios ventajosos para fomentar los unos, sin
que tiendan a fomentar los otros. El crédito es
uno de los factores más poderosos de los intereses materiales. El crédito no puede existir sin
que haya buena fe en los que prestan y en los
que toman prestado. Para criar el crédito es necesario alentar la buena fe; es preciso cultivar en
los individuos el sentimiento de la honradez. Las
leyes deben castigar al que da pruebas de carecer
de este sentimiento, y deben ofrecer ventajas al
que lo posea. Así consultan los intereses materiales y los intereses morales. Una legislación que
da lugar a embrollos y rapiñas, que presenta a
los tramposos medios de eludir sus comprometimientos, es una legislación enemiga del crédito.
Perjudica al mismo tiempo los intereses materiales y los intereses morales.
Estas verdades son demasiado claras. Están al
alcance de todos. ¿Por qué razón no han dictado
siempre las leyes? ¿Por qué se rehúsan muchas
veces por los mismos interesados en aceptarlas?
Porque las leyes las hicieron las clases privilegiadas. Porque las clases privilegiadas al hacerlas
consultaron el que el pueblo trabajase y sufriese,
y que ellos holgaran y gozaran.
Y al hablar de las clases privilegiadas no entiendo solamente la aristocracia de sangre. También forman una clase privilegiada ciertas profesiones. La clase de los fabricantes de lienzos que
hacen imponer fuertes derechos a los lienzos de
otros fabricantes, para que el consumidor pague
más caros los suyos, es una clase privilegiada. Las
leyes la constituyen tal, y tales leyes gravan al
pueblo consumidor con una contribución en favor del productor protegido, en favor de la pereza o la poca habilidad. Las leyes que gravan con
fuertes impuestos los productos de los sastres y
de los zapateros de otros países, hacen de los sastres y zapateros nacionales una clase privilegiada.
Y estas leyes son desmoralizadoras; ofenden
los intereses morales al mismo tiempo que los
intereses materiales. Tales leyes no alientan el
trabajo, porque el que es privilegiado para vender
no tiene necesidad de trabajar mucho. Desalentando el trabajo quitan a la sociedad uno de los
87
Pensadores de la Economía Colombiana
Alcide Orbigy
Británico, plagada de seres a
quienes la pobreza sumió en la
crápula y condujo al crimen.
medios moralizadores. Ofenden los intereses materiales del
consumidor, porque haciéndole
pagar más caro lo que podría
comprar más barato, le quitan
lo que podría ahorrar, lo que
podría acumular para formarse
un capital con que salir un día
de la clase de proletario.
Las leyes que establecen derechos diferenciales, derechos
protectores y prohibiciones, son
leyes ofensivas de los intereses
materiales y de los intereses
morales. Atacando los primeros
inducen al contrabando desmoralizador; impiden la perfección
de las manufacturas y de la industria, porque inducen a trabajar siempre de la misma manera con la seguridad de vender
al mismo precio. Son, por consiguiente, un obstáculo para la
perfección intelectual.
Yo no sé si la cuestión que
ofrezco a la discusión pública
ha sido antes examinada con
88
atención. Ignoro si alguno ha
presentado francamente la idea
de que el verdadero modo de
consultar los intereses morales,
es fomentar con inteligencia
los intereses materiales. Pero sí
sé que los gobiernos no han seguido estos principios. Sé que
la Inglaterra se ha separado de
ellos por muchos años. Allí ha
reinado el sistema protector, allí
se ha procurado que el pueblo
no le comprase a nadie que no
fuera inglés, y que todos les
compraran a los ingleses.
Fijemos la vista en ese país,
examinemos la cuestión prácticamente sobre él. Ahí están los
irlandeses, esos ilotas de la civilización; ahí están los sótanos
de Liverpool, en donde la desgracia exhala gemidos en medio de los harapos de la miseria,
y de los vapores infectos emanados de los que personifican
esta miseria hacinados en esas
cavernas inmundas; ahí está la
metrópoli misma del Imperio
Yo he visto estas desgracias
de la humanidad; las he visto
al lado de la opulencia de la
aristocracia. He visto al pueblo
trabajando y sufriendo, a las
clases privilegiadas holgando
y gozando. El lote de la desgracia para unos, el lote de la
felicidad para otros. La desmoralización en ambos. Los unos
porque viven ociosos y pensando sólo en los placeres sin
reparar en los medios para proporcionarse; los otros, porque
siendo improductivo su trabajo
van a buscar en el crimen los
medios de gozar. Todo efecto
de no haber consultado con
inteligencia los intereses materiales de la sociedad. La clase
fabricante ha tenido que pagar
más caros los salarios, porque
los alimentos que produce el
país se venden muy caros. Se
venden caros porque los que
se producen en otra parte no
pueden venderse en Inglaterra.
¿Qué resulta de aquí? El
fabricante tiene que vender ganando, y para eso tiene que reducir el salario del obrero; y el
obrero no puede vivir con un salario reducido. No trabaja, pues.
Va a sumirse en la embriaguez
con los últimos peniques que
gana, y después se arroja al Támesis o al Mersey; o se deja morir de inanición en los sótanos, si
algún empresario de emigración
no lo toma para venir a poblar
los desiertos de la América.
Emigran por centenas de
miles todos los años, porque la
tierra natal no les ofrece ningún atractivo. Y no sólo emigra
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
el obrero infeliz. Emigra el fabricante inteligente,
para ir a buscar trabajo más barato en otra parte,
y producir con más economía, para poder vender.
He aquí lo que pasa en esa gran nación. A primera vista todo es grandioso, todo es imponente.
Pero hágase la disección de la sociedad; fíjense los
ojos en el pueblo. ¡Infeliz pueblo! ¡Tú no cuentas allí sino para trabajar y sufrir! Así es que eres
inmoral por necesidad. Para las hijas del pueblo
la prostitución en sus mejores años, y después el
hospital y la muerte. Para los ancianos del pueblo
el sótano oscuro e infecto, en donde el horror de
la muerte se agrava con el horror del local.
En los últimos tiempos estas miserias, estas
desgracias, han tenido algún correctivo. El espíritu de asociación ha vencido los embarazos que
las leyes oponían al trabajo. Las cajas de ahorros,
institución sublime, han facilitado la acumulación al proletario. Pero las cajas de ahorros no
pueden tener las inmensas ventajas que pueden
ofrecer mientras no se pueda trabajar con provecho para ahorrar. El pueblo inglés lo ha reconocido, y el sublime genio de Cobden lo conduce a
una reforma saludable. Tal vez se efectúa en este
momento. Plegue al Cielo que así sea. Lo deseo
no sólo por la Inglaterra, sino por el mundo entero, que no puede dejar de seguir su ejemplo.
Esta será la revolución más grandiosa del presente siglo; revolución que moralizará los pueblos
consultando sus intereses materiales.
En esta revolución ilustrada, en esta regeneración de la sociedad toca a la Nueva Granada el
honor de haber dado pasos muy adelantados. No
retrocedamos. Sigamos en la misma vía y pronto
llegaremos al estado perfecto en que debe encontrarse una sociedad democrática, en que la
vida sea fácil y barata para todos.
Pero guardémonos de la exageración de los
principios. Yo no soy apóstol de la ley agraria, ni
de la destrucción repentina de todo cuanto existe.
Fincados están muchos medios de existencia sobre
cosas mal constituídas. Pero estas cosas existen, y si
se destruyen, perecerán unos para que vivan otros.
Los medios de existencia fincados sobre cosas mal
constituídas, deben fincarse sobre otras cosas bien
constituídas, antes de destruir aquéllas. El Estado
necesita rentas para existir. Tal vez muchas de las
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
que hay están constituídas de manera que embarazan la producción y desalientan el trabajo. Cambiémoslas por otras; pero cambiémoslas con juicio
y prudencia; no las cambiemos por las exigencias
de un partido, por la vocinglería de un demagogo.
La propiedad está mal constituída; pero no
la quitemos a los que la poseen para repartírsela a otros. Dejemos que sugieran al pueblo
esas pretensiones inmorales tribunos ambiciosos que quieren ganarse su gracia induciéndolo
en errores criminales.
¿Qué se puede hacer? Dejar a todo el mundo
la libertad de enajenar y adquirir, hacer el trabajo
fructuoso dejando libre la producción y el cambio;
establecer cajas de ahorros en que la clase proletaria acumule el fruto de su economía para venir
a ser propietario; hacer conocer las ventajas de la
asociación para que los esfuerzos reunidos de los
granadinos allanen las montañas de los Andes y
faciliten las comunicaciones y hagan el comercio provechoso. De esta manera, dentro de poco
tiempo, el proletario que hoy envidia las riquezas
del propietario, se verá en la posición de éste, los
granadinos se hallarán unidos por los sentimientos
fraternales que inspira la asociación, y la sociedad
se verá regenerada material y moralmente.
Espero que la cuestión que he propuesto ocupará la atención de mis compatriotas ilustrados.
La prensa se empleará con provecho en examinarla, y las columnas de los periódicos se hallarán
adornadas con razonamientos importantes para
el bien de la humanidad, en lugar de polémicas
amargas sobre objetos de poco interés. Entretanto que el fanatismo desalienta el trabajo inspirando odio a los bienes de la tierra, hagamos ver que
la religión y la moral tienen una base más sólida
en el bienestar material de las sociedades, que en
la ociosidad y la miseria a que quiere condenarse
al hombre. El hombre reconoce más bien la mano
de la Providencia en los favores que de ella recibe, que en las desgracias que le sobrevienen. La
gratitud es más natural que la resignación.
Biblioteca Nacional de Chile
89
Pensadores
de la Economía Colombiana
La política fiscal,
la crisis económica y
la producción de oro
Rafael Núñez*
Política fiscal
Bogotá, 19 de Agosto de 1881.
“Los móviles perturbadores de la paz serán tanto más débiles,
cuantos más medios de trabajo deje el sistema rentístico oficial.
—NÚÑEZ.
(Memoria de Hacienda de 1.856).
En el Mensaje que dirigió el Presidente de la Unión al último
Congreso, se lee lo que sigue:
“El déficit existente en 1.° de Septiembre de 1880, excluyendo toda la deuda consolidada,
puede, pues, apreciarse así:
“Deuda de presupuestos
“Resto de bonos de Antioquia
“Deuda flotante de todas las fechas, que circulaban
al comenzar el año económico
$ 2.084, 269
600, 000
2.651, 514
$ 5.335, 783
“A este guarismo hay aún que agregar los dividendos vencidos y no pagados de la deuda
exterior antigua. Desde fines de 1875, se notaron dificultades para hacer con puntualidad
el pago de dichos dividendos, y el Gobierno de entonces lo manifestó así al Agente de los
tenedores. Nueve meses dejaron, en seguida, de cubrirse, y al déficit arriba expresado, del
servicio fiscal de 1875 á 1876, hay que acumular los dividendos correspendientes al período
de la suspensión. El superhábit del Tesoro, de cerca de $1.400, 000, de que por entonces se
hablaba en documentos oficiales, estaba, de consiguiente, muy lejos de ser otra cosa que una
ilusión patriótica; y el Secretario del ramo, en la página 7ª. de su informe de 1878, corroboró
de antemano esta apreciación, al describir la situación fiscal el 1.° de Abril de 1876, en es* Elegido Presidente de la República en cuatro oportunidades. Impulsador de la Constitución de 1886, a pesar
de que no la sancionó.
90
341. ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
tas breves pero elocuentes líneas: Los fondos eran
insuficientes para el servicio corriente. Las órdenes
de pago sin cubrir aumentaban considerablemente
la deuda de Tesorería. Debíanse al Banco más de
$400.000 con los intereses. Se había suspendido
toda empresa de fomento material, y aun los remates mensuales de documentos de deuda interior estaban paralizados por falta de recursos’. No fué sino
en Junio de 1877 cuando se hizo un arreglo para
cancelar la deuda procedente de los dividendos
vencidos y seguir cubriendo los nuevos: pero ese
arreglo no fué respecto de lo atrasado, en verdad,
sino un giro sobre el porvenir, toda vez que se estipuló el pago por instalamentos repartibles entre los
cuatro trimestres que debían comenzar á contarse,
nó desde la fecha del arreglo, sino tres meses después; y aquel giro no fué ni parcialmente cubierto,
sino por la Administración siguiente.
“Se comprenderá, por lo dicho, el actual retardo
en que estamos en materia de crédito exterior, puesto que ese retardo comenzó á producirse desde hace
cinco años y cinco meses, es decir, al terminar una
de las más largas épocas de paz y de regularidad que
ha contado la República desde su reconstitución en
1863. Hoy se debe ya el doble de lo que dejó de pagarse de 1875 á 1876; y al déficit existente en otro
lugar computado hay, por eso, que agregar la suma
de $681.684, que es, sin premio de letras, el montante de los dividendos pendientes.”
El espíritu de partido podría acaso poner en tela
de duda las apreciaciones del Presidente: pero las
gráficas palabras con que describió el Secretario del
Tesoro del señor Parra la situación fiscal en 1.° de
Abril de 1876, hacen imposible esa tentativa.
Después de la fecha expresada, ocurrió la costosa guerra general que todos recuerdan, y un
poco más tarde diferentes trastornos parciales;
porque de paz completa no hemos principiado á
gozar sino desde el 1.° de Abril de 1880.
El Gobierno hizo precisamente todo lo contrario.
Aumentó los gastos; y Disminuyó las contribuciones.
Al obrar de esta manera, el Gobierno tuvo en
cuenta, nó la superficie de las cosas, sino su fondo. Tuvo en cuenta, repetimos:
1.° Que hay economías ruinosas y gastos económicos, es decir, reproductivos.
2.° Que en materia de impuestos, dos y dos no
son cuatro, y bien al contrario, sucede con frecuencia
que dos menos uno son tres. Al Fisco, como los árboles, conviene también mucho una inteligente poda.
Los dos ramos en que se hizo el principal aumento de gastos, han sido el Ejército y las mejoras
materiales. Las otras adiciones, que han tenido
por objeto la mayor eficiencia del servicio público
en general, no importan más de unos cien mil
pesos por año; y en un déficit de millones, este
guarismo no vale la pena de ser computado.
El aumento del Ejército fué medida colateral
de la ley que puso bajo la garantía del Gobierno general la conservación del orden público en
todo el territorio de la Unión.
Si la paz se ha mantenido en todas partes, lo
cual es evidente, el mayor gasto hecho en fuerza
pública, significa el mejor de los ahorros posibles
para un país tradicionalmente atormentado por
el azote de la guerra civil.
Sin salir del Mensaje arriba citado, hé aquí
unos pocos datos decisivos:
Déficit en el año económico
de 1876 á 1877 (guerra)
$ 1.297,029
Déficit en el año siguiente (paz)
185,990
La presente Administración heredó, por consiguiente, una situación fiscal desesperada.
Para hacer llevadera esa situación, el empirismo habría aconsejado los dos conocidos medios:
Disminución de gastos;
Aumento de contribuciones.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
91
Pensadores de la Economía Colombiana
Innecesario nos parece adicionar la cuenta
con todas las otras partidas que representan el
múltiple gravamen que los trastornos ocasionan. El lector, por una triste experiencia, conoce todo esto demasiado para que tengamos
necesidad de insistir en ello.
La fuerza militar, convenientemente organizada y distribuida, es, sin duda, elemento de
orden; y lo es también una política de justicia y
tolerancia; pero sin el desarrollo de los intereses
económicos la expresada solución del problema
puede considerarse provisional solamente. No
hay, en efecto, más profunda causa de desorden
que la miseria; así como no hay más sólido agente de sosiego que el bienestar. Todos nuestros
Gobiernos precedentes lo reconocieron así; pero,
sea por falta de firmeza ó de abnegación, ó por
circunstancias independientes de su voluntad,
los procedimientos no correspondieron por completo á las convicciones formadas.
No se ha estudiado lo bastante la historia del
progreso contemporáneo de Europa y los Estados Unidos. Todo ese progreso se ha verificado
al amparo del crédito, porque capitales efectivos
no existían para realizar la transformación maravillosa que se ha cumplido allí en los últimos
cincuenta años.
BanRepCultural
En el presupuesto de gastos de esos países se
observa hasta qué punto se ha girado en ellos,
por sus Gobiernos, sobre los recursos del porvenir. La Gran Bretaña tiene una deuda de cerca de
800 millones de libras esterlinas (4, 000 millones
de pesos). Francia le sigue en turno con más de
748 millones de libras. Vienen después los Estados
Unidos con más de 446 millones; Rusia con más
de 375 millones ; Italia con más de 360 millones;
92
Austria con más de 346 millones; España con más
de 261 millones. Causa asombro el pasivo de todos
los países hoy florecientes, merced á los giros que
oportunamente hicieron sobre su riqueza futura
los encargados de su administración.
A ese guarismo hay aún que agregar:
1°. Las obligaciones emitidas por centenares
de empresas particulares, en que figuran en primera línea las de ferrocarriles y líneas de vapores;
2°. Las acciones de las mismas empresas;
3°. Los billetes de banco, cheques, etc.
Para realizar su unidad solamente, Italia tuvo
que poner en circulación forzosa la enorme suma
de 220 millones de pesos en papel moneda, que
aún no ha podido recoger. A un arbitrio semejante apelaron los Estados Unidos para hacer frente á
la guerra de secesión. Este último papel (llamado
greenback) llegó á sufrir un descuento hasta de 66
por 100. Antes de los Estados Unidos é Italia, casi
todos los otros países apelaron, en circunstancias
difíciles, al mismo recurso, sin embargo de sus
graves inconvenientes. Chile acaba de hacerlo; y
aunque su peso de papel vale apenas en el mercado 26 peniques, ó sea poco más del 50 por 100,
lo cierto es que con ese arbitrio ha podido salir
airosa aquella República de una larga y costosa
guerra como es notorio.
La política fiscal de la presente Administración
se ha fundado, pues, en sustancia, en la práctica del mundo civilizado. Ella ha querido salir
resueltamente del círculo vicioso del aumento de
los impuestos, que alivian la angustia transitoria,
para hacerla mucho más grave poco después; y no
se ha detenido en el propósito de impulsar el desarrollo de las vías de comunicación, no obstante
los ahogos del Tesoro nacional; porque comprende muy bien que de ese desarrollo depende la
sólida y creciente prosperidad de la República.
Las rentas ordinarias mismas no alcanzarán
rendimientos proporcionados con las necesidades, si no se facilita el movimiento económico, de
donde ellas proceden directamente. Las dificultades momentáneas son grandes sin duda; pero
es el destino de la humanidad progresar pade-
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
ciendo, como yá se ha dicho.
El egoísmo de los Gobiernos es
cómodo para los que lo ejercen,
pero no para los pueblos; porque nada trascendental puede
jamás hacerse sin sacrificios.
Con un déficit palpitante,
por así decirlo, como el que yá
se ha visto, cualquier Gobierno
menos animoso se habría intimidado y reducido á la inacción.
El presente promueve la rebaja
de la tarifa de aduanas; declara libre la elaboración de la sal
y disminuye hasta 66 centavos
su precio, que encontró establecido en 141 centavos, esto
es, en más del doble. Al mismo
tiempo influye en que la laboriosa creación del Banco sirva
principalmente para combatir
el agio y la usura, desprendiéndose del empleo directo de un
capital considerable que habría,
por el instante, remediado su
penuria. Y no contento con esos
actos de verdadero heroísmo
civil, propende, en todas direcciones, al progreso de las ciencias y las artes; fomenta varias
empresas de ferrocarril y otras,
y acomete, por último, el de Girardot, anheloso de dar término
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
al infecundo aislamiento en que viven grandes porciones del pueblo colombiano. La política fiscal de la Administración busca, pues,
horizontes extensos, rompiendo con la rutina; y á cambio de sacar
á la República, cuya suerte se le ha confiado, del marasmo en que
vegeta, no ha vacilado en sacrificar las conveniencias de la hora que
pasa, segura de encontrarse ampliamente justificada por los frutos
copiosos que sazonará el porvenir.
La crisis económica y la producción de oro
Cartagena, 17 de Junio de 1883.
Las preocupaciones relativas á la situación económica del país,
de que más de una vez hemos hablado en esta hoja, adquieren
cada día mayor consistencia. El Comercio, de Bogotá, de fecha 18
de Mayo último, vuelve á tratar del asunto, y considera inminente
yá un desenlace desastroso. Cerca de 150,000 pesos en piezas de
novecientos milésimos acababan de enviarse al exterior en la fecha citada, en circunstancias de estar reducida á unos $800,000
la reserva metálica de los Bancos de la capital, y de hallarse en
circulación unos $3.000,000 en billetes de todas clases en aquella
plaza. El mismo periódico da cuenta de una reunión que se verificó
en la sala del despacho del Banco Nacional, y á la cual asistieron el
Secretario del Tesoro y los Gerentes de los nueve establecimientos
de crédito que funcionan en Bogotá. Personas tan respetables y
competentes se hicieron cargo de los peligros del estado de cosas referido. “Cada uno emitió su opinión. dice El Comercio, y, si
no estamos mal informados, fueron las únicas que merecieron el
asentimiento general, las de los Directores del Banco de Bogotá
y del Banco de Crédito Hipotecario, quienes manifestaron que la
reducción de la moneda de novecientos milésimos á una más baja
ley, sería uno de los remedios que debían aplicarse por el momento. Se opinó también que el retirar de la circulación en esta plaza
los billetes de los Bancos de fuera de ella, podría ser otro remedio
para aumentar el metálico circulante aquí, por cuanto en vez de
93
Pensadores de la Economía Colombiana
esos billetes afluirían, bien los de los Bancos de
ésta, ó dinero sonante; y se estimaron en cerca de $200,000 los ingresos que tiene Bogotá
en esos diferentes valores. Se cree que con esta
medida se pondría, además, en claro la situación
verdadera de esos diferentes establecimientos de
crédito, evitando así los peligros que podemos
correr con los abusos.”
Estos anodinos nada remedian sustancialmente. El problema consiste, ó estriba, en que
teniendo necesidad de importar muchos artículos, porque no los producimos, no tenemos con
qué comprar sino una parte solamente de ellos.
Sucede lo mismo que cuando un individuo no
gana bastante salario para adquirir toda la alimentación ordinaria. El problema es, pues, de
aumento de la producción nacional, ó de medios
de facilitar su envío al exterior para que deje utilidad, en vez de pérdida, á los empresarios.
Los establecimientos de crédito, que felizmente se han propagado, atenúan las dificultades del momento, y todo cuanto tienda á
embarazarlos más allá de cierto límite racional,
nos parece grave error, error suicida, por decirlo
así. Todos los países han tenido sus crisis económicas, y en todos ellos el elemento del crédito
ha desempeñado influyente papel, casi decisivo.
En previsión del presente conflicto, cuyas proporciones crecen sin tregua, se ideó el establecimiento del Banco Nacional. Para verdades el
tiempo. Repitamos algunos párrafos del discurso
de 8 de Abril de 1880:
“Los cuadros estadísticos revelan el hecho desconsolador de que hace ya algunos años que no exportamos lo necesario para pagar todo lo que importamos.
Este desnivel económico, si continúa, dará aún margen
á la alarmante conjetura de que el pueblo colombiano
consume más de lo que produce. Y de todas maneras
es evidente que el trabajo nacional está en decadencia. La formidable calamidad de la miseria pública se
aproxima, pues, a nuestros umbrales.
“Un vasto plan de medidas destinadas á promover
el desenvolvimiento de la producción doméstica debe
ser, por tanto, combinado y reducido pronto á práctica.
“Construir un ferrocarril que facilite las relaciones comerciales de los Estados del centro con
94
el litoral y el exterior, es otra de nuestras urgentes
necesidades económicas, á la par de la mejora de
nuestros puertos en el Atlántico, y la continuación
de los ferrocarriles yá emprendidos.
“Si se logra contratar un empréstito, debemos
fundar con él, sin vulnerar derechos adquiridos, un
establecimiento de crédito que, de consuno con los
Bancos particulares, serviría principalmente de instrumento de desarrollo del plan que acabo de exponer con muy pocas palabras.”
El Banco ha contribuido mucho á la baja del
interés del dinero, sin lo cual la situación sería
cruel, y ha prestado otros importantes servicios,
directos é indirectos, al público y al Gobierno;
pero el espíritu de agiotaje y la pasión política
han hecho todo lo posible para circunscribir su
vuelo. A no haber intervenido esta adversa circunstancia, hoy se podría hacer frente á la crisis
con más probabilidades de buen éxito. Por ejemplo: el ferrocarril de Girardot, en lugar de hallarse en su primer trayecto, estaría en el último, y
nuestros productos andinos podrían exportarse á
un soportable costo de conducción, si el Banco
Nacional hubiera podido, con seguridad, ampliar
suficientemente su emisión.
La necesidad es madre de la industria, dice
un proverbio. Recordemos el origen de la institución bancaria, que tanta y tan vasta influencia
ha tenido en la transformación económica del
mundo durante los últimos siglos. Con bancos
de depósito se hizo el primer ensayo. Hé aquí
cómo y por qué se crearon. Había un verdadero
caos en las principales metrópolis mercantiles,
en la época de la Edad Media y el Renacimiento. en materia de monedas circulantes, porque á
esas metrópolis afluían piezas de todos los países, muchas de las cuales estaban cercenadas y
gastadas, y otras habían sido emitidas con ley
insuficiente. Tales metrópolis eran Venecia, (*)
Génova, Amsterdam, Hamburgo, Nuremberg. —
centros políticos y económicos activos é inteligentes, pero sin espacio territorial donde pudiera difundirse la variada masa de imperfecta
(*) Según publicaciones recientes, el primer Banco creado
fue el de Nápoles, (1575) y nó el de Venecia. como se dice
generalmente.
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
moneda que en corriente incesante se importaba. Los bancos de depósito se encargaron
de la guarda de esa moneda,
abriendo á cada depositario
la respectiva cuenta en una
moneda ficticia que representaba cierto peso definido
de metal fino. Los bancos se
encargaban, además, de pagar
las deudas de sus clientes con
la simple traslación de partidas de una cuenta á otra. La
moneda ficticia de Hamburgo
era el marco banco, que representaba en los libros un valor
equivalente á unos ochenta y
siete céntimos de franco; la
moneda ficticia de Venecia
representaba solamente poco
más de medio franco y llevaba el nombre de lira veneta; la
de Génova equivalía á ochenta
céntimos de franco, y llevaba
el nombre de lira fouri banco.
Nosotros debemos y podemos explotar también el fecundo resorte del crédito, por
medio de combinaciones adecuadas á las dificultades que
nos asedian. El Banco Nacional
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
es el llamado á servir de centro,
puesto que tiene por garantía
toda la riqueza fiscal, que no
significa menos de $5.000,000
ó 6.000,000 anuales.
Los tres millones en papel
que circulan en Bogotá no deben ser motivo de queja ni de
alarma excesiva. Peligro hay en
ello, sin duda; pero ¿de qué
difícil trance puede salirse sin
algún sufrimiento? El desequilibrio de nuestras transacciones
con el Exterior es tanto más serio, cuanto que el oro con que
se pagan las letras se vuelve
cada día más caro en las plazas
extranjeras donde han de ser
cubiertos los giros.
Hace apenas unos dos meses que M. Goschen, notable
estadista inglés, pronunció en
Bankers’ Institute, de Londres,
un interesante discurso sobre
este trascendental asunto.
Sostuvo él, con buenos fundamentos, que la producción
universal de oro ha descendido, después de 1862, hasta
20 millones de libras esterlinas
anuales, y que de esta suma
sólo la mitad acrece la masa
de especies circulantes, porque la otra mitad se invierte
en objetos artísticos y otros
parecidos. Sucede, por otra
parte, que tres Gobiernos -el
de los Estados Unidos, el de
Alemania y el de Italia- han
absorbido recientemente 200
millones de libras en la conversión de papel ó de plata en
piezas de oro, entre tanto que
la actividad y la extensión del
tráfico reclaman más y más
abundancia de metal precioso.
La prensa, que tiene autoridad
en estos debates, considera
concluyente el discurso aludido y pronostica una baja general de precios. En la década
precedente, la producción era
como un 40 por 100 mayor. El
máximo de la producción de
California ocurrió en 1853 (60
á 65 millones de pesos), y la
de Australia había yá descendido en 1867 á la mitad de su
más floreciente rendimiento.
El Comisionado que envió
California á la Exposición de
95
Pensadores de la Economía Colombiana
París, de 1867, pronosticó desde entonces el alza del valor
del oro -que yá se palpa- y la
general depreciación que debe
consecuencialmente sobrevenir,
salvo lo imprevisto. Hé aquí,
más ó menos, sus palabras: “El
pronto aumento del valor del
oro es inevitable, puesto que
su producción ú oferta decrece, y su demanda crece cada
día. Esta es una posibilidad que
reclama la atención de los Gobiernos y de los economistas.”
Yá en otra ocasión hemos dicho nosotros, en esta
misma hoja. que la baja de
precios había yá ocurrido en
Colombia sin el concurso de
los billetes de banco. La multiplicación de los bancos ha
sido, por tanto, uno de esos
hechos providenciales, ó lógicos, que nos han librado, por
algún tiempo, ó parcialmente
á lo menos, de una catástrofe
económica; como la política
de conciliación ha impedido
hasta ahora la que se anunció
el 1.° de Abril de 1878.
Los partidarios de la unidad
metálica en la moneda tal vez
se convenzan ahora del error
capital de su sistema (todo lo
absoluto en estas materias es
falso). La supresión gradual
de la moneda de plata ha ido
aumentando necesariamente
la demanda de oro, y tiende
á precipitar la carestía de este
metal. La plata se deprecia por
la misma causa que el oro encarece; es decir, porque el mayor empleo de éste, como moneda, implica menor empleo
de aquélla, necesariamente.
En la época del descubrimiento de la América, Europa
96
poseía muy pequeña cantidad de metales preciosos. Se
calcula que el valor de estos
metales explotados en el viejo continente, desde el año
800 de nuestra éra hasta la
época expresada, no excedió,
por junto, de dos millones de
francos anualmente.
Ahora bien, el solo saqueo
de Méjico por las tropas de
Cortés, puso en circulación una
suma mayor, que ha sido calculada entre dos millones y medio y ocho millones de francos.
El oro reunido para rescatar al
Inca Atahualpa, veinte años
después, valía como veinte millones de francos, según la estimación de Garcilaso. El laboreo
de las nuevas minas introdujo
en la masa circulante de metales preciosos, después del siglo
XV, una cantidad realmente
enorme respecto de la que existía antes de la portentosa obra
de Colón. Chevalier ha estimado en globo, con algunas reservas, la depreciación ocurrida en
el oro y la plata, ó sea el alza
de los otros artículos, por la
influencia de los metales preciosos americanos (distintos del
oro de California), así:
1 : 6 en cuanto á la plata;
1 : 4 en cuanto al oro.
Esto es poco en apariencia;
pero como el descubrimiento
de América coincidió con el del
Cabo de Buena-Esperanza, que
facilitó de una manera extraordinaria el comercio con Oriente,
sucedió que, á la vez que crecía
la producción de metales preciosos, crecía también su pedido. Humboldt ha computado
en ciento treinta y siete millones de francos la cantidad de
oro y plata que enviaba Europa
á los países asiáticos á principios del siglo XIX. En tiempos
de Plinio, este envío no pasaba
de dos y medio millones. La superabundancia de producción
resultó, de consiguiente, en
cierto modo, nominal.
El descubrimiento de los tesoros de California y Australia
se hizo cuando yá el oro había
vuelto á escasear, relativamente hablando, y á subir de precio, pues su producción anual
descendió hasta 40 millones de
pesos. Se recordará el pánico
que en el mundo económico
produjo aquel descubrimiento. Algunos publicistas tocaron
la campana de alarma al oído
de los Gobiernos, y hubo uno
-el de Holanda- que fué hasta
el extremo de desamonedar el
oro, medida que últimamente ha revocado. La emisión de
moneda de plata de 0.835 fué
también efecto de ese pánico.
Hoy estamos -como lo ha
dicho y demostrado M. Goschen- en presencia de una
nueva y creciente carestía del
oro; y Colombia, además de
encontrarse desprovista del
artículo amonedado, carece de productos para pagar
el completo de sus importaciones. Los errores políticos
son la causa principal de este
trance, porque sin las discordias armadas habríamos tenido
voluntad y medios de fomentar eficazmente nuestra agricultura, industria y comercio;
pero por ahora nos limitamos
á insinuar solamente el hecho.
La necesidad del momento es
crear valores exportables para
restablecer el equilibrio perdido. Según los economistas
dogmáticos, habiendo escasez
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
de numerario, y siendo libre el comercio de metales preciosos,
éstos no deberían exportarse, sino, por el contrario, importarse;
pero nosotros creemos que las cosas pasarán de otro modo. Habrá
importación de metálico en el caso de que el Gobierno haga esa
importación. Si nó, nó.
Pensamos que debe prestarse, en estas circunstancias, atención
especial á nuestra producción de oro, no sólo por sus más concluyentes resultados para el efecto que hoy se busca, sino porque hay
abundancia de razones que hacen presumir la posibilidad, y aun la
probabilidad, de un feliz éxito. Profundicemos un poco esta materia,
que demasiado lo merece.
Virreinato de Méjico
Id. del Perú
Id. de Buenos-Aires
Id. de Nueva Granada
Capitanía general de Chile
Id. del Brasil
7,000
3,400
2,200
20,505
2,212
29,900
ms
‘‘
“
“
“
“
BanRepCultural
A principios del siglo, la producción de oro de las minas del
Nuevo Mundo, era en marcos castellanos, según Humboldt, así:
La producción de Nueva Granada equivalía á 4, 714 kilogramos
ó 2.990,000 pesos. En otra estadística (Phillips) se da á nuestro
Virreinato la primacía en la producción anual del oro americano,
en 1800, aun respecto del Brasil, á saber:
Nueva Granada. 12, 600 libras de troy.
Brasil, 10, 000.
(Una libra de troy equivale á 373 y una fracción de gramos).
En 1846, Nueva Granada conservaba la superioridad en la producción de oro americano, exceptuado el Brasil, según una estadística laboriosa de un especialista (Birkmyre).
En 1850 figura yá California con unos 60 millones de pesos, y
nosotros estacionarios.
Otro especialista (Chevalier) calcula así, en francos, la producción anual del oro americano en 1865:
California
fs.227.333.000
Méjico4.500.000
Nueva Granada
17.222.000
Perú4.133.000
Bolivia2.067.000
Brasil10.333.000
Chile4.133.000
Varios
3.617, 000
Creemos que nuestra actual producción de oro no excede mucho de la anotada en el cuadro precedente, que equivale á 3.444,
400 pesos; pero si con métodos tan atrasados, por no decir bárbaECONOMÍA COLOMBIANA . 341
97
Pensadores de la Economía Colombiana
ros, y costosos, y sin medios casi de comunicación, se ha obtenido
ese guarismo, es fuera de duda que con mejores auspicios podremos
esperar considerable y progresivo incremento en nuestra producción aurífera. Humboldt decía en 1803: “Este terreno montuoso de
la Pimeria Alta (Sonora, comarca mejicana adyacente á California)
es el Chocó de la América Septentrional. “Aludía á la abundancia de
oro corrido. Se sabe hasta qué punto se volvió práctica, respecto
de California, la apreciación del ilustre viajero, desde los primeros
días del año de 1848. A su juicio, nosotros tenemos, pues, tesoros
enormes ocultos en nuestro suelo. Es posible que entre el Chocó,
Antioquia y Bolívar solamente, se encuentren escondidos los principales elementos de la reacción que el mundo industrial necesita
para librarse de una depreciación general, que abriría ancho campo
á tantos trastornos, y aun á calamidades económicas. Se observa
también que la atención de los empresarios extranjeros se ha fijado algo seriamente en nuestras minas. Dos comisiones respetables
han venido yá en busca de datos específicos; y sabemos que la que
se dirigió al Magdalena ha quedado ampliamente satisfecha. “La
mina de Camperucho —escribe á un amigo el señor Mier, con fecha
20 de Mayo— ha salido muy buena, y pronto tendremos en planta
esa nueva empresa que dará vida á este pobre Estado. Gente vendrá
de todas partes. El Tolima es también objeto de activas y multiplicadas exploraciones. Es lástima que hayamos descuidado por tanto
tiempo los estudios conducentes al laboreo científico de los metales preciosos. Ha sido el Presidente Núñez, ayudado de los señores
Uribe Angel y Becerra, el primero que ha tratado, oficialmente, de
dar nacimiento y vida á esos estudios, creando el Colegio de Minas
de Medellín; pero las pasiones políticas, con frecuencia estúpidas
y feroces, dificultan y aun esterilizan todo lo bueno. Moderar esas
pasiones es, por tanto, la necesidad suprema. Y en verdad que yá la
marea de desastres, levantada por la intemperancia ó locura de los
círculos envenenados, amenaza tomar proporciones babilónicas.
BanRepCultural
No hay plazo que no se cumpla,
Ni deuda que no se pague.
98
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores
de la Economía Colombiana
La ciencia de la Hacienda Pública
y la intervención del Estado en la
economía de los pueblos
Esteban Jaramillo*
Ciencia de la Hacienda Pública
La existencia en el hombre de necesidades de diversa índole
y su aspiración natural a satisfacerlas son el orígen de las instituciones políticas. El sér humano, al igual de las demás criaturas
vivientes, busca la satisfacción de aquellas exigencias de su organización física y moral, con el menor sacrificio posible y con
el máximun de utilidad y eficacia.
De esas necesidades, unas se satisfacen por el esfuerzo del
individuo, aisladamente o con el concurso particular de sus semejantes, y otras, por medio de la sociedad política o civil; mas
para que pueda realizarse completamente la satisfacción de unas y otras, es necesaria al
hombre la vida en común con sus semejantes, en la cual, si aquellas necesidades aumentan, se multiplican también los medios de satisfacerlas.
La vida en sociedad es natural al hombre, y desde los tiempos de Aristóteles se
ha dicho que aquél es un animal político y social. No han faltado quienes sostengan
que el hombre es por naturaleza un sér antisocial, que rechaza y mira con aversión
la comunidad con sus semejantes, y que sólo entra en ella porque su instinto le dice
que es más conveniente para él la vida en sociedad, pues por medio de ella satisface
mejor sus necesidades. Mas tan extraña teoría es a todas luces insustentable. ¿Cómo
pudo el hombre primitivo darse cuenta de las ventajas que le reportaba la vida en
sociedad, si no las había experimentado, puesto que su inclinación natural lo retraía
de la comunidad con sus semejantes? El ser humano, como los otros animales, busca
la reunión con los demás seres de su especie, y al través de todas las épocas de la
historia se le ve formando parte, primero de la familia, después de la tribu, luego del
clan, y por último de la sociedad civil y política.
* Fue el más connotado economista en los años veinte y treinta y por consiguiente ministro de Hacienda en
varios de los gobiernos de esa época.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
99
Pensadores de la Economía Colombiana
Imagen: ColArte
Toda sociedad presupone la existencia de un
gobierno, es decir, de un poder de representación,
de dirección y de defensa. En la primera forma de
sociedad este poder es ejercido por el padre de familia. En la tribu y en el clan desempeña las funciones de gobierno o jefe de la colectividad el más
fuerte, el más anciano o el más virtuoso, como
guerrero, juez y sumo sacerdote, para atender a la
defensa de la comunidad, al castigo de los delitos
y contravenciones y a la dirección del sentimiento
religioso, natural al hombre.
De la necesidad biológica, social e histórica
del gobierno, surge otra necesidad: la de un patrimonio colectivo, es decir, de cierta cantidad
de bienes materiales, puesta a disposición del
gobierno, para que éste pueda llenar las funciones que le incumben, pues ni los encargados de
servicios públicos los prestan gratuitamente, ni
los objetos y elementos de todo género, necesarios para el desempeño de la labor gubernativa,
se pueden adquirir ordinariamente sin compensación alguna. En las sociedades primitivas
aquel patrimonio tuvo que ser de muy escasa
importancia, dado el sencillo mecanismo de los
gobiernos patriarcales o de tribu; pero a medida
que la labor del gobierno ha ido extendiéndose
e intensificándose, la cantidad de bienes necesarios para llevarla a cabo ha aumentado constantemente, hasta llegar a las cifras colosales de
los modernos presupuestos.
100
Aquel patrimonio es lo que constituye la
Hacienda Pública. Puede definirse ésta diciendo que es el conjunto de bienes materiales de que
disponen los que gobiernan las entidades políticas, para atender a la satisfacción de las necesidades colectivas.
La Hacienda Pública es cosa distinta de la
Ciencia de la Hacienda Pública, llamada también
Ciencia de las Finanzas y Ciencia Fiscal. Esta es
el conjunto de reglas y principios que determinan la
manera de constituir, administrar e invertir el patrimonio público. En la constitución del patrimonio
público, la Ciencia Fiscal estudia la manera de
formarlo, analizando detalladamente las distintas fuentes de ingresos que componen el Tesoro
o el Erario Público, así de aquellos que emanan
de los bienes de la comunidad misma, como de
los que provienen del tesoro de los particulares.
En la administración del expresado patrimonio, la
Ciencia Fiscal estudia la organización que debe
darse al manejo y recaudación de los dineros públicos, señalando las normas para que aquellas
funciones se desempeñen con la mayor eficacia,
equidad y economía. Y por último, en la inversión
de los fondos públicos, dicha ciencia establece los
principios fundamentales de los gastos comunes,
a fin de que aquéllos se decreten y se realicen
en forma tal y en tal cuantía que correspondan
debidamente a la satisfacción de las necesidades
colectivas, dentro de las conveniencias económicas de la respectiva entidad política.
Objeto de la Ciencia de la Hacienda Pública
es no solamente la que pertenece a la Nación,
sino también las de los Departamentos y los
Municipios, es decir, de las diversas entidades
de derecho público.
En el siglo pasado y en lo que va corrido del
presente las cuestiones relacionadas con la Hacienda Pública han adquirido excepcional importancia, debido a las siguientes causas: al aumento
constante de las necesidades públicas; al desarrollo considerable de la riqueza en casi todos los
países del mundo; al ensanche cada día mayor de
la misión social y civilizadora del Estado; al progreso enorme del capitalismo, que crea constantemente nuevas formas de beneficios pecuniarios,
y a la implantación en la mayor parte de los pueblos del orbe de instituciones democráticas, que
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
intensifican y extienden minuto por minuto las
funciones de la administración pública.
A la Hacienda Pública están vinculados todos los ramos del servicio administrativo, así
en la Nación, como en los Departamentos y en
los Municipios. La defensa nacional, la paz y
el orden internos, la administración de justicia,
el cultivo de las relaciones exteriores, la instrucción y educación del pueblo, los distintos
medios de comunicación, las obras higiénica y
de sanidad, el servicio de las deudas públicas,
el tren administrativo, las empresas sociales y
de filantropía oficial, todo tiene que ver con la
mayor o menor cantidad de dinero necesario
para que aquellos servicios correspondan al fin
primordial de toda organización política, que
consiste en procurar a los hombres la mayor
suma posible de bienestar sobre la tierra.
De aquí la necesidad imperiosa de un estudio
que tan directamente atañe a vitales intereses de
la sociedad, y que por desgracia no ha recibido
entre nosotros, de los hombres públicos del país,
todo el cuidado y la atención que merece. Prueba
de ello es la manera, empírica unas veces, utópica otras, y siempre superficial, como se tratan
las cuestiones fiscales en nuestros Parlamentos,
Asambleas y Concejos Municipales. ¿Y cómo no
ha de ser así, si en la Universidad Nacional no se
hacían, hasta el año pasado, estudios de Hacienda
Pública por los alumnos de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas? Un caso de excepción a
esta general incuria, que debe registrarse con beneplácito, fue la iniciativa tomada por la Asamblea
de Cundinamarca en 1918, al crear la Cátedra de
Hacienda Pública en el Colegio Mayor de Nuestra
Señora del Rosario de Bogotá, iniciativa que corre
pareja con aquella otra, no menos encomiable, de
la misma Asamblea, de establecer por primera vez,
anticipándose al Congreso, el impuesto proporcional sobre la renta de los ciudadanos.
Mas no es Colombia el único país a que puede extenderse esta censura. Léase lo que a este
respecto dice el Profesor de la Universidad de Bolonia, Federico Flora: «Y sin embargo, aunque los
representantes de la nación concurren anualmente en todos los países civilizados a la determinación de los ingresos y gastos del Estado, no es
decir demasiado, advierte Geficken, que, excepECONOMÍA COLOMBIANA . 341
tuando quizás el parlamento
inglés, pocos son los Diputados
que en materia de Hacienda
tienen ideas claras y bien maduradas. De ahí la necesidad,
especialmente en tiempos de
sufragio universal, de una gran
difusión de los principios que
rigen la Economía del Estado,
porque es ilusoria toda fiscalización del Parlamento e inútil
la crítica de la prensa sobre la
política financiera de la minoría
gobernante, cuando ambas no
van acompañadas de un exacto conocimiento de los hechos
financieros y de sus consecuencias políticas y económicas».
«Un pueblo -dice Novicowse halla siempre guiado por un
pequeño número de hombres,
y librar del error a esos pocos
hombres, equivale a librar de él
al pueblo entero y a prepararle
mejores destinos».
Los campos en que se
mueven la actividad financiera
y la economía privada presentan diferencias sustanciales,
de las cuales las más notorias
son las siguientes:
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101
Pensadores de la Economía Colombiana
1.ª La economía privada
tiene por objeto primordial fomentar el bienestar de un reducido número de individuos, que
componen la familia, mientras
que la economía pública se
propone satisfacer necesidades de la colectividad política,
cuyo radio de acción es mucho
más amplio; de lo cual resulta
una enorme diferencia entre la
cuantía de los recursos necesarios al individuo y la de aquéllos que demandan las exigencias de la comunidad política;
2.ª La economía privada se
propone en primer término satisfacer necesidades materiales
de los individuos, tales como
la alimentación, el vestido y la
habitación, y secundariamente, la adquisición de bienes de
carácter inmaterial, como la
educación intelectual, moral y
estética; al paso que la economía pública o financiera busca,
ante todo, la satisfacción de
necesidades colectivas de orden
inmaterial, como son la defensa
nacional, la conservación de la
paz pública, la protección de los
derechos, la administración de
justicia, la instrucción pública,
etc., y de un modo secundario,
bienes materiales, como las vías
de comunicación, la beneficencia pública y otros análogos;
3.ª La economía privada
contempla sólo el presente o un
futuro próximo, que es el de la
vida del individuo o de su familia; mientras que la economía financiera mira a un futuro remoto, que es el de la comunidad,
de duración indefinida. Esta
diferencia impone criterios muy
distintos para una y otra actividad, desde el punto de vista de
las obligaciones del individuo y
del Estado, pues si el primero
no debe por lo regular acometer
empresas de muy larga duración
ni contraer deudas que hayan
de redimirse en un lapso muy
extenso, las entidades públicas
sí pueden hacerlo, porque cuentan con un futuro de duración
indefinida. De aquí las deudas
perpetuas de los Estados;
4.ª El individuo se procura
las cosas que le son necesarias
por medio de contratos o convenciones de carácter voluntario y sujetos a la ley de la libre
competencia; al paso que el Estado obra en el ejercicio de su
actividad económica por medio
de monopolios, o estableciendo
tributos de carácter obligatorio,
o decretando expropiaciones, o
procurándose los servicios de
los funcionarios públicos mediante el señalamiento de asignaciones fijas, sin otra forma de
contrato que el nombramiento
de los titulares respectivos. Sólo
en casos especiales adquiere el
Estado, por medio de contrato,
los objetos necesarios para la
labor administrativa; pero aun
en este caso se advierte la diferencia entre las dos actividades,
porque la entidad pública paga
el precio de aquellos objetos
con dinero obtenido casi siempre por imposición, y el individuo, con fondos adquiridos por
él, en comercio libre;
5.ª Las entidades públicas,
cuando se procuran lo necesario para satisfacer las exigencias
de la comunidad, no tienen en
cuenta el lucro o beneficio pecuniario de su actividad financiera cuyo fin primordial es procurar el bien común.
El individuo sí busca siempre o casi siempre una ganancia efectiva en las operaciones
industriales y comerciales que
Imagen: BanRepCultural
102
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
lleva a cabo. Aun en las empresas industriales que maneja la
entidad política se limita a exigir como precio de los servicios
que presta el costo efectivo de
ellos, sin dejar un margen de
utilidad, y aun se observa con
frecuencia que por muchos de
esos servicios no se carga siquiera el monto de lo que cuestan, pues se llevan a cabo únicamente con fines de utilidad
pública. De aquí que el Estado
no sea negociante, industrial o
empresario en la forma en que
lo son los particulares pues se
propone, ante todo, realizar
una utilidad de orden social,
moral o político;
que limitarse a consideraciones
de carácter general sobre su necesidad e importancia;
6.ª En la economía del Estado no es posible fijar con precisión en cada caso la utilidad
o rendimiento líquido de las
erogaciones que se hacen, lo
que no pasa con la economía
privada, pues el individuo puede de ordinario determinar la
utilidad o la pérdida que le han
dejado sus negocios. Esto proviene del carácter generalmente
inmaterial de los servicios que
prestan las entidades públicas,
cuya utilidad no puede reducirse a números. ¿Cómo puede,
por ejemplo, hacerse el balance de la utilidad que reporta la
instrucción pública o la administración de justicia? De aquí
provienen la facilidad con que
se atacan los gastos públicos en
la prensa y en el parlamento, y
la dificultad para defenderlos.
Es arma política de extraordinaria eficacia la censura al Gobierno por los gastos que lleva
a cabo, pues los representantes
del Poder Ejecutivo están de
ordinario imposibilitados para
comprobar con números la utilidad de tales gastos, y tienen
8.ª El Estado, al ejercitar su
actividad económica, no debe
proponerse atesorar o acumular
fondos que permanezcan ociosos en las arcas públicas, o que
se capitalicen sin otro objeto
que formar caudales de reserva;
al paso que el individuo sí busca ordinariamente un margen
de capitalización, que no consume en la satisfacción de sus
necesidades. La acumulación
de ingentes sumas de dinero
por parte de las entidades políticas envuelve graves peligros,
puesto que aquéllas son tentaciones para aventuras bélicas o
para gastos extravagantes y superfluos. Las sumas excedentes
en los presupuestos públicos
sólo pueden servir para realizar
obras de progreso, o para disminuír el peso de los tributos;
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
7.ª Las entidades políticas
no pueden atender a los gastos
públicos por medio de una sola
renta, debido a los inconvenientes de todo género que se
presentan para recaudar de una
fuente única sumas tan cuantiosas como las que exigen los
presupuestos oficiales. Debido
a esto, todos los Estados y entidades políticas tienen diversas
fuentes de ingresos públicos,
mientras que el individuo puede derivar su subsistencia de
una sola renta;
9.ª Por último, en la economía privada el individuo debe
proponerse amoldar sus gastos
a sus entradas; y en la economía pública, el Estado debe,
por lo general, acomodar las
entradas del Tesoro a los gas-
tos necesarios, es decir, procurarse las rentas suficientes para
atender a aquellas necesidades
colectivas que deben ser satisfechas. Pero esta diferencia,
exagerada por los escritores
socialistas, no debe entenderse
en sentido absoluto, pues su
aplicación podría conducir a la
prodigalidad administrativa, o a
que se gravara a la comunidad
con cargas tributarias superiores a su capacidad económica,
la cual tiene límites definidos,
como son la magnitud de las
riquezas de aquélla y el monto de su renta. Si este límite
se sobrepasa, puede producirse
un verdadero retroceso, afectando las fuentes mismas de
la riqueza pública. Mas si, con
un criterio de respeto exagerado hacia los contribuyentes,
se reducen los gastos públicos
a cifras que no alcanzan a satisfacer todas las necesidades
colectivas indispensables, viene
forzosamente otro género de
retroceso, tan perjudicial como
el primero, pues el Estado se
pone en incapacidad de llenar
debidamente su misión política, administrativa, económica
103
Pensadores de la Economía Colombiana
y social. El sistema empírico
de equilibrar presupuestos mediante la simple reducción de
los servicios públicos, sin hacer
esfuerzo alguno por arbitrar
recursos al Erario, es rechazado por todos los expositores
de Hacienda Pública. El orden
y la economía deben presidir a
toda correcta organización fiscal; pero no con el propósito de
abstenerse de satisfacer necesidades efectivas, sino de hacerlo
con el menor costo posible. De
aquí que todo presupuesto de
rentas y gastos imponga dos
investigaciones, a cual más necesaria: la que exige la determinación precisa de los gastos,
indispensables para una eficaz
labor gubernativa, y la que demanda el conocimiento perfecto de la potencia económica del
país, que es el termómetro de
su capacidad tributaria.
De las diferencias apuntadas entre las dos actividades,
la económica y la financiera,
surge la necesidad de un criterio distinto para el logro de
los fines que ambas se proponen alcanzar, lo que supone
a la vez capacidades distintas
en los que manejan negocios
particulares y en los que asumen la dirección de las finanzas del Estado.
Los tratadistas de Ciencia
Fiscal distinguen tres clases
de Hacienda Pública, correspondientes a los tres últimos
períodos históricos de la humanidad, según la forma de
las instituciones políticas que
en ella han imperado, a saber:
la Hacienda patrimonial de la
Edad Media, en que el dominio
del suelo era el signo característico de la autoridad política,
104
y el príncipe lo explotaba como
cosa propia; era una Hacienda en que, como dice Fustal
de Coulanges, “la monarquía
feudal no tenía sino rentas señoriales; no tenía rentas reales;
sus recursos consistían únicamente en lo que se llamaba su
dominio”; la Hacienda Regalística correspondiente a las grandes monarquías absolutas y de
derecho divino, en las que las
necesidades públicas se confundían en cierto modo con
las del monarca y de las clases
aristocráticas, que gozaban de
especiales privilegios o regalías,
y la noción del impuesto se
confundía con la de expoliación; y por último, la Hacienda
Tributaria, derivación del moderno régimen representativo,
en que la soberanía reside en
la nación y de ella emanan, por
el ejercicio del derecho electoral, los poderes públicos que
ordenan los gastos e imponen
los tributos. Por esta razón no
son mirados hoy aquellos gravámenes como imposiciones
dictatoriales de una autoridad
extraña al pueblo y reñida con
sus intereses, sino como exigencias hechas a la sociedad
por sus genuinos representantes, para atender al Gobierno
de todos y para todos.
Los fondos y objetos necesarios para atender a los servicios públicos pueden adquirirse
de tres maneras: gratuitamente
como en los antiguos tributos
de ayuda o benevolencia del
pueblo, usados en Inglaterra, o
los que obtenían, por medio de
ruegos a los súbditos de América, los Monarcas españoles, o
los que recauda la Iglesia por
el sistema de limosnas; obligatoriamente, como en todos
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
La actividad financiera tiene, como dice Flora, dos momentos: la determinación de
los gastos necesarios a los entes
políticos, y la apropiación de
los recursos indispensables para
efectuar aquéllos. Alrededor de
estas dos funciones gira todo el
estudio de la Hacienda Pública.
Este estudio comprende
cuatro clases de investigaciones, a saber: a) investigación
abstracta, que corresponde
a la ciencia pura, y que busca las causas primeras y analiza los principios generales y
constantes que rigen la economía de las entidades públicas;
b) investigación histórica, que
observa el curso de las instituciones fiscales a través de los
tiempos, y descubre, a la luz de
las enseñanzas de la historia,
los beneficios o daños que han
traído consigo; c) investigación
política, que busca la manera
más conveniente de aplicar a
la vida real y a las circunstancias de lugar y de tiempo, los
principios de la ciencia pura,
procurando, con la adaptación a aquellas circunstancias,
que la realización de las leyes
generales se efectúe de manera armónica con los intereses
económicos y sociales de la
entidad respectiva, y d) investigación legislativa, que traduce
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
en ordenaciones de la potestad
soberana -leyes, ordenanzas,
decretos, acuerdos- los principios de la ciencia pura y las
enseñanzas de la política fiscal.
A la primera y a la tercera
de estas investigaciones corresponden, respectivamente, la
ciencia y el arte fiscal; la ciencia
que define y el arte que realiza.
Ambos son igualmente necesarios: la ciencia sin el arte conduce a la utopía; el arte sin la
ciencia lleva al empirismo.
El siguiente ejemplo determina mejor el campo de acción
de las cuatro investigaciones
anotadas. Hay, un principio en
virtud del cual los ciudadanos
deben contribuir para las cargas públicas en la medida de su
capacidad tributaria.
Este principio corresponde
a la Ciencia Fiscal. La manera
como ese principio se ha entendido en distintas épocas corresponde a la investigación histórica. El modo de aplicarlo a
un país y en un momento dado
con la mayor ventaja posible, es
del resorte del arte fiscal; y pertenece, por último, a la investigación jurídica o legislativa, la
realización de tal principio y su
implantación en las leyes y disposiciones fiscales.
Imagen: Ecopetrol
los impuestos exigidos de manera periódica e invariable por
las entidades públicas a los
ciudadanos, que disfrutan de
la protección del Estado, y en
forma contractual, o sea por
convenciones de venta, permuta, arriendos y préstamos, ya
sean expresas, ya tácitas, como
en las tasas que se cobran por
ciertos servicios.
La Ciencia de la Hacienda
Pública puede tener fines fiscales, sociales y económicos. El primero es el primordial; los otros
dos son secundarios. Procurarle
ingresos al fisco y determinar la
manera de invertirlos en beneficio de la comunidad, es el fin
principal de este estudio; pero
al realizarlo, se pueden obtener
también fines sociales y fines
105
Pensadores de la Economía Colombiana
Imagen: BanRepCultural
económicos. Los primeros se alcanzan repartiendo las cargas públicas en forma tal, que pesen
lo más ligeramente posible sobre las clases bajas, e invirtiendo los recursos del tesoro en obras
de fomento e interés social, para levantar el nivel físico y moral de aquellas clases. En todos
los países civilizados se procura lograr este fin
social de la Hacienda Pública, en cuanto no se
afecten con ello las bases mismas de la actual
organización de la sociedad; pero los partidarios
del socialismo de Estado se esfuerzan, cada día
con mayor tesón, por convertir el fisco en instrumento para alcanzar una soñada igualdad de
fortunas, especialmente por medio de elevados
impuestos progresivos y con medidas tendientes a la nacionalización de la propiedad privada.
Los fines económicos se realizan organizando los
impuestos, y especialmente el de aduanas, con el
criterio de protección a ciertas industrias, o destinando fondos del Erario a la ejecución de obras
públicas que fomenten el desarrollo de aquéllas.
La política interior y la Hacienda Pública se
hallan por doquiera estrechamente ligadas. “Dadme buena política y yo os daré buenas finanzas”,
decía el barón Luis, Ministro de Hacienda de
Francia en la Monarquía de Julio. Y en efecto,
buena política es la garantía y la protección de
todos los derechos, el ejercicio de la justicia distributiva, la imparcialidad oficial en la lucha de
los partidos, el obedecimiento a la constitución
y a las leyes, el respeto por las obligaciones del
Estado y el empleo de los hombres capaces en el
manejo de los haberes públicos; y está atmósfera de protección y de justicia; de honor a la fe
pública y de imparcialidad oficial, es la más propicia para el desenvolvimiento económico, para
la ordenada marcha de las finanzas públicas y
para consolidar el crédito del país. Y si por buena
106
política se entiende el imperio de las instituciones democráticas, está demostrado que son ellas
las que han engendrado métodos más correctos,
justos y eficaces para la repartición de las cargas
públicas, para el buen manejo de los intereses comunes y para la debida fiscalización del empleo
de ellos. Pero también puede decirse a la inversa: «dadme buenas finanzas y yo os daré buena
política», pues los gobiernos sin recursos están
incapacitados para llenar muchas de las funciones inherentes a una sana política. La penuria en
que se hallan los conduce muchas veces a la arbitrariedad, y la oposición que, por eso mismo,
les hacen los partidos, declarándolos responsables
de todos los desastres fiscales y económicos, les
crea nuevos obstáculos para el desarrollo de una
política amplia, seria e imparcial.
Íntima relación tiene también la Ciencia de
la Hacienda Pública con la Economía Política;
pero hoy ya no es aquélla una parte de ésta,
como se la consideró por el ilustre Adam Smith
y por algunos de sus discípulos. Ya hemos visto
cuántas diferencias existen entre la actividad
financiera y la actividad económica, diferencias que naturalmente tienen que imponer una
separación en los campos donde se mueven
aquellas dos disciplinas. Hemos visto también
que la Ciencia Fiscal se roza estrechamente con
cuestiones políticas y sociales, que no son propiamente del dominio de la Economía Política.
Y por último, el mismo Adam Smith reconoció
tácitamente aquella diferencia cuando sentó,
entre los principios fundamentales de toda sana
imposición, aquel en virtud del cual las cargas
públicas deben distribuírse entre los asociados
en proporción a su capacidad o habilidad tributaria, principio mucho más hondo que los de la
ciencia económica, puesto que tiene su raíz en
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
la justicia. Mas si son distintas las dos ciencias,
están íntimamente enlazadas, pues desde los
tiempos de Diomedes Cárafa, se conoce como
uno de los principios esenciales de la Ciencia
de la Hacienda Pública el que aquel autor consignaba en la siguiente fórmula: «El príncipe
debe recordar que la riqueza de sus súbditos
es el fundamento real de la prosperidad de las
finanzas de aquél». La situación económica del
país, el estado de sus industrias el desarrollo
de sus riquezas, la prosperidad de su comercio,
son circunstancias que influyen de manera definitiva en la organización fiscal, pues poco o
nada puede obtener el Erario de los asociados,
si el tesoro de éstos se encuentra en estado de
penuria. Por otra parte, el ejercicio de la actividad financiera puede tener hondas repercusiones en la situación económica del país: los
fuertes impuestos tienden a producir el desaliento en las industrias, la inmovilización de la
propiedad, la limitación de los consumos o la
mala distribución de la riqueza; las medidas
fiscales inconvenientes, como las emisiones de
papel moneda de curso forzoso, perjudican la
circulación monetaria, y los monopolios oficiales impiden y embarazan la libre competencia.
Si para los hombres públicos es indispensable
el conocimiento de los principios de esta ciencia,
no es indiferente para los particulares, pues la mayor parte de los actos de la vida económica, social
y jurídica de los hombres tiene que ver con las
finanzas públicas. A todo podemos escapar, se ha
dicho, menos a los impuestos y a la muerte.
La transgresión de los principios de la Ciencia Fiscal ha sido en todas las épocas de la
historia causa y origen de grandes conmociones políticas y sociales. Si, como dice Flora,
en otro tiempo intervenían la piedad y la audacia de las jóvenes princesas para inducir a
los príncipes a abolir los más odiosos impuestos, estos fueron casos de excepción, pues lo
ordinario es que los pueblos, abrumados por
el peso de tributos injustos y excesivos, han
apelado a la revolución para libertarse de ellos,
y bien puede decirse que en el fondo de las
grandes luchas armadas que han agitado a la
humanidad, ha habido causas fiscales y económicas más o menos profundas. El cisma de las
tribus de Israel, de que nos habla la Historia
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Sagrada, provino de los excesivos impuestos;
la decadencia de la tercera civilización egipcia
tuvo un origen semejante, según algunos historiadores; la ruina del imperio romano, según
Mommsen, fue ocasionada, entre otras causas,
por la presión de cargas públicas abrumadoras;
las revoluciones inglesas contra Juan sin Tierra,
y más tarde contra Carlos I y Jacobo II, fueron motivadas principalmente por cuestiones
fiscales; la gran revolución francesa, que Taine
califica de «ola de hambre, que subió de unos
estómagos vacíos a unos cerebros enfermos»,
tuvo también causas fiscales y económicas:los
impuestos excesivos, el derroche de la Corte, la
falta de fiscalización de los gastos públicos y la
ruina de las industrias; la revolución de los Comuneros en Colombia fue una protesta armada
contra pesadas cargas fiscales; la emancipación
de las colonias inglesas y españolas de América provino, en parte muy considerable, de
absurdos regímenes tributarios; la guerra del
Transvaal fue debida al inicuo repartimiento de
los impuestos, y la lucha política encarnizada
que se entabló en Inglaterra desde 1909 contra
la preponderancia de la Cámara de los Lores
y que ha culminado en el incontrastable predominio de la Cámara de los Comunes, para
todo lo relacionado con cuestiones financieras,
no ha tenido otro motivo que la necesidad de
quitarle a aquélla el derecho del veto para establecer tributos sobre las propiedades de la clase
aristocrática, que Lloyd George necesitaba para
fines sociales y de defensa nacional.
Auxiliares importantes de la Ciencia de la
Hacienda Pública son: la Historia Fiscal, la Legislación fiscal comparada, la estadística, la con-
107
Pensadores de la Economía Colombiana
tabilidad y las ciencias sociales en general. La
historia fiscal nos da a conocer los resultados
de las instituciones financieras al través de los
siglos, la evolución histórica de los sistemas rentísticos y de los gastos públicos y las influencias
que han tenido en el adelanto, estancamiento y
progreso de los pueblos las aplicaciones prácticas
de aquella ciencia. La Legislación fiscal comparada nos enseña la manera como las principios
de dicha ciencia se han traducido en mandatos
de la potestad soberana. La Estadística reduce a
números la situación económica de los países, su
población, su riqueza, sus rentas, el estado de su
comercio, en una palabra, los factores esenciales de su capacidad fiscal. La Contabilidad oficial
hace ver la situación en cada período fiscal de
los ingresos y egresos públicos, y es la norma
segura para conocer los resultados prácticos de
los presupuestos de rentas y gastos, es decir, del
último balance de la política financiera del Parlamento y del Gobierno. Por último, todas las
ciencias sociales son auxiliares de la Ciencia Fiscal, porque los principios de ella están llamados
a tener aplicación práctica en la sociedad civil
y política de los hombres, que es el objeto de
aquellas disciplinas. Lo dicho hasta aquí demuestra la importancia y complejidad de este estudio
y las dificultades que presenta, superiores a veces
a la capacidad de los más hábiles financistas.
La intervención del Estado en la
economía de los pueblos
cambio, es un hombre de buena fe, un puritano, un convencido, de una lealtad incontrastable
a los cánones de su credo político y económico.
Antes de 1914 habría sido un buen Presidente
de los Estados Unidos, uno de tantos estadistas
mediocres, apacibles y silenciosos, a quienes una
riqueza colectiva ingente y un progreso nacional incesante, les comunicaba el brillo glorioso
de los grandes conductores. Era la época en que
la fórmula económica del Gobierno consistía en
no hacer y dejar hacer. Diez y seis años más tarde
la fórmula resultó desastrosa, y el Presidente que
la aplicó, con obstinación apenas comparable a
su buena fe, tuvo que presenciar desde la torre
almenada de su individualismo, el hundimiento
financiero de su país, el de su propio prestigio y
el del partido político que lo llevó al poder y que
parecía invencible.
El libro de Hoover plantea el problema, cada
día más palpitante, de la intervención del Estado en la economía de los pueblos. Para Hoover la
libertad resuelve por sí sola todos los problemas
económicos, así se trate del valor de la moneda,
como del precio de los salarios, del equilibrio entre
la producción y el consumo, del reparto y distribución de la riqueza. «Dentro del espíritu de libertad,
dice, hemos desarrollado constantemente altos niveles de vida y nobles ideales en las relaciones de
los hombres, un gran sistema de adelanto para la
humanidad». «El liberalismo cayó primero en los
países de su origen, y hoy se encuentra amenaza-
La Casa Editorial de Charles Scribner’s Sons,
de New York, publicó a fines del año pasado
un libro de Herbert Hoover, titulado «El Desafío
a la Libertad» (The Challenge to Liberty), obra
vigorosa de combate, que puede servir de catecismo y de guía filosófica a los creyentes devotos del liberalismo económico. El infortunado
ex-Presidente, que vio desencadenarse durante
su administración el cataclismo financiero de
mayores proporciones que registra la historia de
la gran democracia del Norte, no es un escritor brillante, ni un consumado financista, ni un
gran técnico en asuntos de Gobierno; pero en
108
Imagen: Internet - Desconocido
Revista del Banco de la República, agosto,
1935. No. 94.
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
Imagen: Internet - Desconocido
do en muchas otras regiones. Ciertamente, la suerte del liberalismo
depende hoy principalmente de las grandes naciones, América, el
Imperio Británico y Francia. Es dentro de estos países donde las fortalezas de la libertad aunque muy debilitadas, pueden sostenerse. Si
ellas caen, caerán también los reductos menos fuertes. En América,
donde la libertad tuvo más brillo y alumbró con su luz a los demás
países, está hoy amenazada y en peligro».
Para Hoover, las amenazas de la libertad no son solamente el
fascismo, el nacismo, el socialismo y el comunismo, cuyos resultados
finales son la implantación de la tiranía y la abolición del Gobierno
del pueblo. En su concepto, esas formas europeas de estatismo no
son las que amenazan la libertad en América, la única América de
que él habla, o sea los Estados Unidos del Norte. Aquí el peligro
consiste, según él, en los nuevos ensayos de economía dirigida o
regimentada. «Todo paso fuera de la libertad trae consigo otro, y
éste impone un tercero. El apetito de poder crece con toda oportunidad de ejercerlo, y el poder sobre los derechos de los hombres
conduce, no a la humildad, sino a la arrogancia, y la arrogancia pide
constantemente más poder. Unos pocos pasos dislocan de tal manera las fuerzas sociales, que el despotismo viene a ser inevitable en
alguna forma, y la libertad sucumbe». Es no sólo el intervencionismo
llamado a juicio por el liberalismo económico, sino el Gobierno de
Franklin Roosevelt enjuiciado por su antecesor en forma vehemente
y perentoria. Pero el problema que el estatismo plantea es diferente.
No se trata de saber si la intervención del Estado en los asuntos
económicos implica una limitación a la libertad, pues siempre que
el poder soberano penetra en el dominio de las actividades privadas
en cualquier forma que sea, restringe la libertad individual, lo mismo
cuando prescribe reglas de higiene pública o reglamenta el tránsito
interurbano, que cuando prohíbe los «trusts» o dicta normas sobre
la organización bancaria. Lo que se trata de saber es si la libertad,
entendida así en forma irrestricta, es el bien supremo de los pueblos,
y si esa libertad debe limitarse cuando quiera que su ejercicio sin
control puede ocasionar graves males a la comunidad.
Nada más benéfico y fecundo que la libertad cuando dentro
de ella se desenvuelven en forma armónica y equilibrada las actividades económicas de los pueblos, procurándoles justicia, tranquiliECONOMÍA COLOMBIANA . 341
dad, seguridad y bienestar. Pero
es maléfica y estéril esa libertad
cuando contribuye a agravar los
males sociales, a hacer más notorias e irritantes las desigualdades económicas, a crear situaciones odiosas de privilegio o a
privar del sustento a los menos
capaces. La libertad de industria,
la libertad de comercio, la libertad de cambios son excelentes;
pero cuando el ejercicio de esas
libertades trae consigo la explotación injusta de los obreros, los
atentados contra el porvenir de
la raza, las crisis de superproducción, el desempleo, el acaparamiento de los géneros alimenticios o la ruina de la moneda,
falta a sus deberes esenciales el
Estado que no interviene para
poner a raya esa libertad enemiga del bien público.
La absoluta libertad económica es una utopía social, por
la sencilla razón de que sólo es
concebible dentro del reinado de
otra utopía, la igualdad económica, puesto que en este caso los
contendores luchan con armas
iguales. Pero dada la existencia
inevitable de la desigualdad económica, la libertad económica es
la consagración del derecho del
más fuerte, derecho cuyo ejercicio puede conducir a la explotación y la ruina sin control de los
menos capaces. Por eso el liberalismo económico en la forma
absoluta en que fue consagrado por la Revolución francesa y
defendido por los economistas
clásicos, sólo tuvo su realización
efectiva a principios del pasado
siglo, y con ¡qué resultados! La
más inhumana y escandalosa explotación de la clase obrera y la
acumulación de inmensas fortunas a expensas del trabajo y del
dolor humanos. Ese repugnante
109
Pensadores de la Economía Colombiana
espectáculo mostró el absurdo
que entrañaba un sistema económico en que cada uno podía
enriquecerse como pudiera y
como quisiera, y en que el Estado, indiferente e inerme, dejaba hacer, dejaba pasar, como
si fuera una entidad extraña al
conglomerado social. Desde entonces ese liberalismo pertenece
a la historia, y ha venido implantándose y extendiéndose por el
mundo, bajo formas múltiples
y variadas, el intervencionismo
económico del Estado.
Imagen: Televisión de Galicia
A ese intervencionismo se
le llama hoy economía dirigida,
economía regimentada, y economía compensada. Lo apropiado de cada uno de esos calificativos depende de la forma,
más o menos extensa o intensa,
de la intervención del Estado y
de los fines que persigue. Ejemplos clásicos de la economía
dirigida los encontramos en
las organizaciones socialistas y
fascistas, y de la economía regimentada en la revolución económica del Presidente Roosevelt. La economía compensada
obedece a una teoría intermedia, que justifica la intervención del Estado cuandoquiera
que ella es necesaria para obtener por compensación determinados bienes sociales, como
la elevación del nivel de vida de
las clases trabajadoras.
Defender, en el campo social y filosófico, como una tesis más o menos académica, el
intervencionismo del Estado, es
cosa que no presenta serias dificultades. Pero determinar en
la práctica sobre las realidades
económicas de cada país hasta dónde puede y debe llegar
ese intervencionismo, es uno de
110
los problemas más difíciles que
puede presentársele a un hombre de Estado. Ante todo, hay
que tener en cuenta la índole
de cada país, sus tradiciones, su
grado de cultura social, política
y económica, Inglaterra es refractaria, por muchos motivos,
al intervencionismo; los Estados Unidos lo toleran cuando
se realiza, según los métodos
de Roosevelt, en forma que corresponde al temperamento nacional, amigo de las cosas grandes y de las emociones fuertes;
Alemania es un país organizado
históricamente para tener siempre una economía intervenida.
Toda intervención del Estado en las actividades económicas, favorece, en forma más
o menos directa determinados
intereses y afecta otros. Hay
que contar y, pues, para llevar
a cabo esa intervención, con
las resistencias de los intereses afectados. Los industriales
claman porque el Gobierno intervenga para defenderlos, por
medio de altas murallas arancelarias, contra la competencia
extranjera; pero ponen el grito
en los cielos cuando el Estado,
en busca de un simple equilibrio económico, interviene para
defender a los consumidores y
a los obreros contra los abusos
de los industriales. Se necesita,
pues, un alto espíritu de imparcialidad y de justicia, una
comprensión muy clara de los
intereses generales, para que
la intervención aparezca como
cosa equitativa y respetable, y
no como persecución sistemática a determinados gremios y
como favor injustificado a otros.
Pero el gran escollo del intervencionismo consiste en la
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
Por otra parte, la extensión
e intensidad del intervencionismo depende principalmente de
la época en que trate de implantarse. Hasta 1914 el Estado
penetraba en el campo económico individual con gran parsimonia y moderación, porque
el ritmo normal y acompasado
de los negocios, las industrias,
el comercio y los cambios, hacía por lo general innecesaria
o poco aconsejable esa intervención; una larga época de
paz internacional había creado una situación de equilibrio
y estabilidad en las relaciones
económicas de los pueblos y de
los individuos. La guerra que
estalló en aquel año trajo consigo, después de la contienda
armada, una batalla económica
de proporciones fantásticas y
un estado de desequilibrio no
conocido hasta entonces. La riqueza positiva destruída por la
guerra, quedó sustituída por la
riqueza aparente e ilusoria del
papel moneda; el mundo económico y financiero se agitó
enloquecido en una atmósfera
de inflación deslumbrante, que
no le dejó ver el espectáculo
real de una humanidad empobrecida por la destrucción y la
matanza, desprovista de las antiguas normas que limitaban y
coordinaban sus actividades, y
sobre todo, relajada en los resortes morales que antes de la
guerra contribuían a mantener
en un sano equilibrio la balanza económica. En Europa, fue
la inflación del papel moneda la
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
que mantuvo por algunos años
en febril actividad los negocios,
las industrias y el comercio; en
los Estados Unidos, fue la inflación del oro que habían amontonado en cantidades fantásticas durante los primeros años
del conflicto negociando con
los países beligerantes, oro que
lanzaron a todos los vientos de
la rosa náutica en forma de crédito fácil e imprudente; y en los
pueblos latinoamericanos, fue
la inflación de los empréstitos,
que a manos llenas les brindaban los inexpertos banqueros
del Norte. Aquello fue la orgía
de los millones; la producción
industrial y agrícola aumentando en proporciones colosales,
alimentada por el crédito, y los
consumos creciendo sin cesar
como reacción contra las privaciones de la guerra y con la
facilidad que brindaba la abundancia de los medios de pago.
Mas de repente, y sin que se
dieran cuenta los que manejaban la enardecida máquina de
la inflación, aquella prosperidad ficticia y engañosa estalló
en una llamarada de pánico y
desconcierto. Y vino la crisis,
la catástrofe financiera y económica; el equilibrio entre la
oferta y la demanda que se
había mantenido artificialmen-
te, se rompió en todas partes,
con las naturales consecuencias
de la ruina de las industrias, la
paralización del crédito, el desempleo y el hambre. Entonces
los pueblos volvieron hacia el
Estado los ojos suplicantes
buscando, en la única entidad
aparentemente fuerte que quedaba en pie, alivio y remedio
para los males sin cuento que
aquel cataclismo inesperado les
hacía padecer. Y los gobiernos,
uno por uno, en distintas dosis
y medidas, bajo formas diversas, con métodos más o menos
audaces y con despreocupación
más o menos visible de viejas
normas jurídicas y filosóficas,
fueron interviniendo como cirujanos llamados de urgencia,
en aquellos organismos económicos, amenazados de muerte.
Al mismo tiempo que la intervención realizada en forma
constitucional por los parlamentos y los Gobiernos, en los
pueblos que habían logrado
conservar sus instituciones democráticas en medio del cataclismo social y económico, fueron surgiendo y prosperando
las dictaduras: dictadura rusa,
dictadura magyar, dictadura
yugoeslava, dictadura polonesa, dictadura turca, dictadura
española, dictadura italiana,
dictadura alemana.
Imagen: Ecopetrol
falta muy frecuente de verdaderas capacidades técnicas entre los funcionarios del Gobierno. Formar esas capacidades,
crear verdaderos organizadores,
es tarea larga y difícil.
111
Pensadores de la Economía Colombiana
Los Estados Unidos habían venido desde 1783 entregados a
la filosofía liberal del “laissez faire”, y en el espacio de siglo y
medio habían llegado a ser el pueblo más rico de la tierra. En
1933 cuando el presidente Hoover abandonaba la Casa Blanca
desengañado y triste ese país se hallaba al borde de la bancarrota. Las industrias paralizadas, los bancos cerrados, el crédito
muerto, veinte millones de desocupados y el hambre imperando
donde siempre había reinado la mayor hartura. El desequilibrio
entre la industria y la agricultura había llegado a extremos incalculables, «mientras la agricultura moría de hambre porque
era demasiado rica». Las deudas acumuladas durante la inflación constituían un peso enorme que agobiaba lo mismo a los
deudores que a los acreedores. Los precios habían descendido
al más bajo nivel conocido hasta entonces. El trabajo humano
alcanzaba cotizaciones irrisorias. La moneda excesivamente valorizada estaba fuera del alcance de los trabajadores e industriales. Los bancos no encontraban la manera de utilizar sus
cuantiosos depósitos en oro y la falta de liquidez de sus activos
hacía su situación cada vez más azarosa y difícil.
En tan críticos momentos fue llevado en triunfo a la Presidencia de la República Franklin Roosevelt. El Congreso, incapaz de
obrar y bajo la tremenda presión de las circunstancias, se apresuró
a investirlo de carácter de Dictador, un Dictador al estilo romano
que era un magistrado republicano a quien confería el Senado, en
circunstancias críticas e insólitas y por un tiempo determinado, poderes excepcionales. Roosevelt tuvo facultades casi ilimitadas para
cambiar el valor de la moneda, para reorganizar las industrias, el
comercio y la agricultura, para modificar el sistema bancario, para
hacer uso del crédito del Estado en alta escala y para desarrollar un
inmenso plan de obras y trabajos públicos que ocupara millones de
brazos. Facultades análogas y menos limitadas había conferido dos
años antes el Congreso de Colombia al Presidente Olaya Herrera
para conjurar la crisis económica.
Imagen: Internet - autor desconocido
112
Investido de tan amplios
poderes y rodeado de un numeroso equipo de profesores,
economistas, teorizantes, consejeros y asesores, el Presidente
acometió el mayor y más audaz
ensayo de intervencionismo
económico hecho hasta ahora por un Gobierno de forma
republicana. El pensamiento
cardinal del presidente y sus
colaboradores fue el de procurar una repartición más equitativa y razonable de las riquezas
nacionales. A ese pensamiento
básico han obedecido todas las
medidas radicales implantadas
por el Gobierno de Roosevelt,
empezando por el abandono
del patrón de oro y la baja del
valor del dólar, Roosevelt, a
quien sus principios económicos y todos sus antecedentes
lo hacían mirar con horror la
depreciación de la moneda, se
vio forzado por la realidad despiadada e inmodificable, a decretar el abandono del patrón
de oro, probablemente con la
misma repugnancia con que el
Secretario del Tesoro en la guerra de secesión, presentó, con
lágrimas en los ojos, el proyecto
de ley para emitir papel moneda. Rebajado el valor de la moneda, subió automáticamente
el del trabajo, se mantuvo firme
el de los objetos industriales, se
acrecentó el de los productos
agrícolas y se redujo el de las
deudas de toda clase.
Dentro de aquel mismo pensamiento de buscar una mejor
repartición de la riqueza, se
organizó y subvencionó la limitación de los cultivos agrícolas
cuya producción excesiva deprimía los precios y arruinaba la
industria, dando a los agricultores compensaciones razonables
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
por la renuncia a una parte de
sus plantaciones. Con igual propósito se llevó a cabo una revolución aún más intensa en el
campo industrial, mediante la
transformación de los antiguos
«trusts» en grandes organizaciones cooperativas, que sujetas
a códigos o estatutos especiales, establecieron reglas para la
producción, la distribución y
el consumo de sus productos,
para mantener a un nivel bastante elevado los salarios y para
disminuir y repartir las horas de
trabajo. Al mismo tiempo, con
el concurso de los Bancos de las
Reservas, el Gobierno puso en
juego el crédito interno del Estado y se procuró, por medio de
la emisión de bonos en cantidades excepcionales, sumas ingentes, que le permitieron llevar a
cabo un inmenso plan de obras
y trabajos públicos que dieron
ocupación lucrativa a millones
de gentes sin empleo.
Estas medidas pusieron a
funcionar nuevamente la máquina económica, conjuraron el
peligro inminente de la revolución social, aliviaron una enorme cantidad de sufrimientos y
de miseria y le devolvieron la
fe y la esperanza, la confianza
en sus propios destinos, a una
colectividad de hombres arruinados, desalentada y abatida.
¿Habríanse obtenido estos
resultados con los métodos y
sistemas del presidente Hoover? Es muy fácil mostrar las
deficiencias, errores y vacilaciones de la obra de Roosevelt.
Lo que es imposible probar es
que sin ella los Estados Unidos
se encuentran hoy en mejor
situación, o que por lo menos
hubieran escapado a una catásECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Imagen: Internet - autor desconocido
trofe social, política y económica de proporciones fantásticas. Roosevelt puso límite al individualismo, que creó primero la riqueza y
después la ruina del país, y mostró al mundo el error político y social del egoísmo sin freno y de la competencia sin escrúpulos. «En
los negocios humanos -dice André Maurois— lo nuevo no es lo que
no se ha hecho nunca, sino lo que lleva a un organismo dado, en
un momento definido, el socorro de que tiene necesidad. El programa de Roosevelt ha devuelto a los americanos, en el momento
en que dudaban de sí mismos, la fe en la posibilidad de obrar. Ha
devuelto a una democracia, en el momento en que degeneraba en
demagogia, el gusto por la autoridad. Ha impuesto a la autoridad,
en un momento, en que había podido degenerar en tiranía, el
respeto por la libertad. Por primera vez un jefe de Estado no revolucionario ha rehusado admitir que sea una ley ineludible de la naturaleza el escándalo insoportable de la abundancia de los bienes
coincidiendo con la miseria y el hambre. Ha tratado de adaptar su
país a condiciones nuevas de producción y de introducir en la vida
política métodos que, en la vida física, han dado grandes resultados. ¿En estas tentativas tendrá éxito? Nadie lo sabe. La empresa
es nueva, desmesurada, quizá imposible. Pero, cualquier cosa que
suceda, este hombre que, enfermo como está, ha intentado salvar
a su país, merecerá que sus conciudadanos, imitando un ejemplo
dado hace tiempo por el Senado y el pueblo romano, le agradezcan
por no haber en ningún momento desesperado de la República».
Contra el intervencionismo de Roosevelt se ha alzado en los
últimos tiempos, del otro lado del Atlántico, una verdadera falange de adversarios. Uno de los más autorizados voceros de ella
fue M. Flandin, Jefe hasta hace poco del gobierno francés. En su
discurso del 4 de noviembre último, denunció como factor esencial
de desorden el abandono de la libertad económica y proclamó
la necesidad de una gran campaña «contraintervencionista». Este
discurso encontró una entusiasta acogida por parte de salientes
personalidades inglesas, quienes en una carta, manifiesto, publicada en «Le Temps», propugnan resueltamente la libertad de cambios. «Nosotros nos preguntamos -dice el manifiesto— si no es el
origen de los desórdenes mundiales el desconocimiento del hecho
113
Pensadores de la Economía Colombiana
Pero, por una cruel ironía
del destino, cuando todavía
no se había extinguido el eco
del elocuente discurso del célebre estadista francés, ni se
había secado la tinta con que
se escribió el manifiesto suscrito por antiguos ministros y
embajadores, presidentes de
grandes empresas, banqueros
y hombres de negocios de Inglaterra, caía en Francia el gabinete presidido por el mismo
M. Flandin, por haberse negado la mayoría de la Cámara de
Diputados a concederle facultades omnímodas y extraordinarias, para realizar un gran
experimento de intervención
en el terreno de la moneda y
de los cambios, a fin de evitar la catástrofe del franco. La
Cámara dio la razón al orador
114
del 4 de noviembre, y se la
negó al jefe del Gobierno. La
eterna historia: las realidades
inflexibles de la vida imponiéndose a los hombres de Estado y echando por tierra sus
teorías y concepciones filosóficas: el gobernante ilustrado
y patriota sometiéndose sin
vacilar a los dictados del bien
público, con sacrificio de sus
más caras ideas...
En cuanto al resultado fiscal de las medidas de Roosevelt,
nadie podía esperar que ellas
dejaran ileso el equilibrio del
presupuesto. Prácticamente los
Estados Unidos han venido desarrollando su actividad fiscal sobre
la base del déficit desde 1931. En
ese año el déficit empezó con un
exceso de gastos de 463 millones
de dólares. En 1934 el déficit se
elevó a la enorme cantidad de
3.600 millones, superior ese déficit al total de las rentas de aquel
año, que montaron a 3.278 millones de dólares. Pero el país
no se desalienta, animado como
está por el espíritu de Roosevelt.
A pesar de la crisis, a pesar del
déficit, a pesar del desempleo, los
Estados Unidos -nación, estados
y municipios- gastaron en 1934,
en escuelas públicas, 1.800 millones de dólares, es decir, más
de la mitad del presupuesto de
rentas del Gobierno federal. Un
país que hace tan colosal esfuerzo por mantener un alto nivel de
cultura, un país que así atiende
a las necesidades del espíritu,
tiene pleno derecho a violar uno
que otro de los mandamientos
del decálogo individualista de la
economía liberal.
Nos seduce sobre manera
el audaz y estupendo ensayo
intervencionista de Franklin
Roosevelt, presidido por una
rectitud a toda prueba y una
buena fe incontestable, rectitud de puritanos y buena fe
de profesores universitarios,
animado por un noble y elevado espíritu de justicia social y
económica, y puesto en práctica con encomiable valor civil por hombres a quienes no
arredra el peligro de cometer
errores ni detiene una pueril
vanidad para enmendarlos. Su
obra como toda grande obra
de emergencia, es susceptible
de reparos, y, sobre todo adolece de cierta inestabilidad,
que Roosevelt mismo reconoce y se esfuerza por modificar
tranquilizando aquellos intereses legítimos que requieren
normas y reglas estables para
el desarrollo de sus actividades. Pero de todas maneras
como dice Bernard Fay, es una
gran fortuna para los Estados
Unidos haber encontrado en
esta hora crítica, en que necesitan cambiar la orientación de
su vida nacional y replegarse
sobre sí mismos, un hombre
que sabe realizar esta magna
empresa con entusiasmo y presentarla a sus conciudadanos
con aire de triunfo.
Imagen: The Forward, 1936
de que todos los problemas de
producción, distribución y consumo, de trabajo y de paro, de
compra y de venta, de beneficios y de pérdidas, deben ser,
en fin de cuentas, gobernados,
por la ley fundamental de la
oferta y la demanda. Sólo esta
ley puede reglamentar, al fin,
los límites de la producción, las
necesidades de los consumidores, los niveles de los precios,
las condiciones que permiten a los comerciantes ejercer
su comercio con éxito y a los
obreros trabajar con normalidad. Sólo hombres formados
en la práctica de los negocios,
en el cultivo y distribución de
los productos de la tierra y en
las infinitas ramificaciones que
implican estos procedimientos
podrán ajustarse como conviene a condiciones que cambian
incesantemente, y lo harán mucho mejor que pudiera hacerlo
ningún Gobierno».
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
Pensadores
de la Economía Colombiana
El Gobierno y la situación económica
(Entrevista con Jorge Zalamea)1
Alfonso López Pumarejo*
Con tres semanas de retraso llega esta nueva entrevista
con el Presidente López. El tema de nuestras conversaciones
requería esta vez un examen previo y minucioso de innumerables factores que condicionan la vida nacional, examen que
no admitía precipitación y que el Presidente quiso realizar en
connivencia con el mayor acopio posible de datos e informaciones, y dentro de la más severa objetividad. A medida que
esta investigación avanzaba, el doctor López hacía el comentario de las dificultades para recopilar datos sobre el desarrollo
económico, y apreciaba con mayor exactitud la trascendencia
de los hechos que surgían del estudio emprendido. Esto sin
contar con que muchas veces, nuevas preocupaciones y problemas surgían de la investigación, requiriendo inmediatamente el interés del gobernante. Quiso entonces el doctor López tener la generosidad de suponer que yo podría
servirle de ayuda, y me instó a participar con él en el estudio de los datos que reputaba
indispensables para la exposición cabal de sus ideas. En calidad de aprendiz le acompañé en esta labor, derivando de ella muy preciosas enseñanzas y beneficiándome de una
atmósfera de confianza y mutuo entusiasmo que, por fuerza, dará a esta entrevista un
cariz más cordial del que pudieron tener las anteriores.
Cuando se hubo cumplido, dentro de ciertos límites a los que se hará referencia
luego, la recolección de datos y el examen de ellos, y cuando mi inexperiencia me
hacía temer fuera punto menos que imposible reducir a una tesis aquel cafarnaum
de papeles y números que se habían confrontado, tuvo a bien darme el doctor López
una lección de orden, de sistema y de síntesis, exprimiendo en un par de horas toda
la savia que podía dar de sí la materia de nuestras investigaciones. La entrevista que
yo viera desaparecer en ciertos momentos bajo un montecillo de cifras, contradictorias las más de las veces, se había salvado.
1 "El Tiempo", julio 3 de 1935
* Jefe liberal y Presidente de la República en dos oportunidades, de 1934 a 1938 y de 1942 a 1945.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
115
Pensadores de la Economía Colombiana
Pero -me advierte entonces el Presidenteno va a ser posible que usted transmita al público estas ideas ni le presente estos hechos que
las respaldan, sin una explicación previa de lo
que son y significan las condiciones en que un
nuevo Gobierno entra a regir el Estado, y de
lo que fueron para el mío ciertas condiciones
especiales. La gente no suele darse cuenta de
la fuerza de esas circunstancias que rodean a
todo cambio de Gobierno, y menos aún de las
particulares que pueden tocarle en suerte, o en
desgracia, a determinado gobernante. El ascenso de hombres nuevos a la dirección del Estado,
suscita invariablemente entre nosotros una esperanza mesiánica que quisiera verse cumplida
en plazo no mayor de sesenta días. ¡Ni siquiera
le conceden a uno el margen de crédito que
la propia Constitución le reconoce al marcarle
un límite de cuatro años para el desempeño de
su gestión administrativa! Gestión que debe suponerse condicionada por una política especial,
por un programa concreto, al menos por una
aspiración que no puede cumplirse en dos meses, ni en dos años, sino en la medida total que
se concede al gobernante para la realización de
sus propósitos. Si esa política, aspiración o programa no se satisfacen en un logro inmediato y,
por tanto, transitorio, sino que aspiran a influir
decisivamente en el presente y en el futuro de la
Nación, el gobernante no puede hacer cosa distinta a advertir de vez en cuando al país de los
progresos, casi siempre inadvertidos, que van
logrando sus propósitos. Que es, precisamente,
lo que deseo hacer por intermedio suyo, ya que
usted quiso llevar a una serie de entrevistas algo
de lo que constituye la que pudiéramos llamar
vida íntima del Gobierno.
Imagen: BanRepCultural
116
Con paso firme y elástico se pasea el Presidente
a lo largo de su despacho. A veces se detiene frente a mí para acentuar el significado de una frase
o recomendarme la reiteración de una idea. En la
convivencia de estos días he podido observar cómo
trabaja su inteligencia y cómo responden sus palabras a la elaboración interna de las ideas: lento y
frío en la iniciación, como incierto en la escogencia
de temas y expresiones, no tarda en crear un clima
de actividad que caldea su propio pensamiento y
hacer fluir, ya sin interrupción, el discurso.
—Advertir el ritmo que llevan los progresos de
esa política sin tener en cuenta las circunstancias
que rodearon su puesta en práctica, sería cosa tan
inútil como imposible -reitera el Presidente-. En
modo alguno podrían detallarse esas circunstancias, agravadas en el caso de mi ascenso al Poder
por ciertas complicaciones que usted y todo el
mundo conocen. La enumeración de todas ellas y
su explicación bastarían a llenar los límites de su
entrevista. Pero de una manera global y forzosamente sucinta, voy a exponérselas para que usted
transmita al público aquellos detalles que considere más susceptibles de darle una impresión
cabal de lo que en estos casos sucede.
Con absoluta precisión y claridad, apoyándose
en cifras y documentos que no admiten controversia, me explica el Presidente las circunstancias que
presiden a un cambio de Gobierno y el fenómeno
de reajuste que se presenta entre la anterioridad inmediata y los planes del nuevo equipo gobernante.
—Por dictado de nuestra organización política, todo Gobierno se encuentra, al llegar al Poder,
con un Presupuesto formulado por su inmediato
antecesor, con un Congreso constituido con anterioridad, y en la inminencia de unas elecciones populares de marcado cariz político, en las
que habrá de renovarse el personal colegiado de
Asambleas, Cámara y Senado, renovación que, a
su vez, implica cambios de importancia en buena
parte de los cuadros burocráticos. La resonancia
que estos hechos encuentran en la vida nacional es tan intensa, que mientras no se opere el
cambio, no habrá manera de atraer la atención
pública hacia las preocupaciones nuevas y los
nuevos proyectos que trae el Gobierno a la administración del Estado. El Presupuesto que de
aquel modo vino a heredar el Gobierno entrante,
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
condicionará el nuevo hecho administrativo y la
actividad del equipo ministerial. Ese Presupuesto
puede impedir el desarrollo de la política que el
gobernante trae la aspiración de implantar y puede obligar a cambios de rumbo que la opinión no
acierta a explicarse. Vea usted lo que aconteció
en el caso concreto de mi Gobierno -me dice el
doctor López- llevándome ante unas cifras.
Son los Presupuestos del Estado a partir de
1926. Hé aquí las cifras totales de ellos:
1926 $ 67.370, 346
192784.060.660
1928115.272.905
192982.768.747
193061.544.965
193152.203.930
193252.619,543
193355.731.457
193472.270.363
Frente a estos números expone en silencio el
doctor López el Presupuesto para 1935, primer
año fiscal de su Gobierno. De $72.270.363, en
que se computaron los gastos para el año anterior, el Ministro de Hacienda saliente, doctor
Esteban Jaramillo, cercenó el Presupuesto hasta
dejarlo en $47.723.029. Es que las condiciones
de nuestra vida -se pregunta uno ante este cambio imprevisto- ¿habían sufrido una variación de
tal magnitud que autorizase a prescindir en los
servicios del Estado de una suma de veinticinco
millones de pesos? En modo alguno. El nuevo
Gobierno se hallaba ante un conflicto internacional en vía de solución, pero pendiente todavía de
ella; ante ingentes compromisos comerciales y de
otra índole derivados de ese mismo conflicto; ante
una deuda interna que subió de $14.548.000 en
diciembre de 1929, a $43.646.000 en diciembre
de 1933, y a 155.526.000 el 30 de junio de 1934,
sin incluír $28.127.000 de deudas bancarias, ni el
déficit de $20.079.000 (que está reducido hoy a
$16.308.000); ante una moneda que alcanzaba
en su deprecio límites no conocidos después de la
guerra europea; y ante un sinnúmero de nuevos
servicios que el país entero demandaba con no
menos urgencia que necesidad.
—Al aceptar en principio ese Presupuesto
-prosigue el doctor López- al suponer que estuviese ceñido a las necesidades del Estado que
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
íbamos a administrar, hubo de
resignarse mi Gobierno a un primer reajuste de propósitos. Pero
no pudimos tardar en ver que
ese Presupuesto no respondía a
la realidad, que los compromisos del Gobierno se levantaban
contra las cifras consignadas en
él, y que había sido inútil el esfuerzo hecho por nosotros para
acomodarnos al orden de cosas
que esas cifras aparentaban.
Hubo que pensar entonces en
la creación de nuevas rentas y
en la iniciación de una política
fiscal que no había tenido previo anuncio por la simple razón
de que no la hacía necesaria
la apariencia de las cosas que
hallamos al entrar en ejercicio del Poder. Mucho se habló
entonces de la desorientación
del Gobierno; pero nadie creyó
oportuno explicarle al país que
en todo aquello no había nada
distinto a esta simpleza; para el
primer año fiscal de mi Administración se había suprimido
el Presupuesto extraordinario,
dando a entender con ello que
podríamos manejar las finanzas del Estado con veintinco
millones menos que en el año
anterior, y dentro de una misma, si no más severa y extendida, exigencia en los servicios
y gravosidad en las cargas. Creo
que, como ejemplo de esas situaciones de reajuste de que
venimos hablando -concluye
el Presidente- es difícil hallar
nada más impresionante.
117
Pensadores de la Economía Colombiana
Apenas tiene necesidad
el doctor López de una breve
pausa para derivar su argumentación hacia otros aspectos del
problema. Ahora continúa:
—A estas contingencias no
puede escapar ningún nuevo
Gobierno. Todos tendrán este o
semejante problema presupuestal, y todos habrán de abocar
en sus comienzos la solución
de aquellas contingencias políticas derivadas de elecciones
populares y de la renovación
forzosa de los cuadros burocráticos. Pero en la iniciación
del mío, hubo algo más. Todos
sabemos de sobra que la guerra
trae consigo una perturbación
total del orden, de la normalidad, en todos los sectores de la
vida nacional. Ella fuerza a los
Gobiernos a adoptar medidas
extraordinarias, anormales, que
lo mismo abarcan lo económico
que lo administrativo, lo legislativo que lo internacional. Clausurado el período de la actividad
militar, el Gobierno que asiste a
ese momento, no puede entrar
a desarrollar su propia política
sin haber restablecido antes la
normalidad en todo el ámbito
nacional. Nosotros nos hallamos
hace apenas diez meses en un
ciclo inflacionista impuesto a
nuestra economía por el conflicto con el Perú; con un movimiento crediticio que no había
podido someterse, por idéntica
causa, a las regulaciones ordinarias, pero que no podía continuar escapándose a ellas una
vez negociada la paz; con una
serie de situaciones internacionales de emergencia que era
preciso liquidar al desaparecer
su objetivo; con una administración inadecuada para los
nuevos servicios que el conflicto
118
exigiera; con una legislación de
carácter extraordinario a la que
convenía dar su plena constitucionalidad, si es que no era
innecesaria ya, en cuyo caso debería anularse; con un volumen
de compromisos que era forzoso atender inmediatamente en
aquellos casos en que no era
posible subordinar su cancelación al estado de penuria en que
quedara el Fisco por razón de la
depresión económica que acaba
de sufrir el país; con un material nuevo de cuya conservación
y aprovechamiento adecuados
era responsable el Gobierno en
un doble sentido: como administrador y como defensor de
los intereses nacionales. Creo
que usted apreciará o adivinará
la cuantía de esfuerzos de toda
índole que se precisa para operar
la restauración de una normalidad tan profundamente quebrantada. Pues bien: uno de los
instrumentos más eficaces, más
necesarios para la consumación
de esta obra: el Poder Legislativo, nos falló totalmente. La peculiar composición del Congreso
y las exigencias de una táctica
política que no voy a calificar,
permitieron que el Parlamento
esquivase la parte de responsabilidad que le incumbía en tarea
tan delicada y compleja, para
entregarse a los azares de una
discusión que hubiese dejado
perplejo al Gobierno, de no ha-
llarse éste tan intensamente preocupado y ocupado en volver el
país a la normalidad y frenar el
desorden que una guerra desata
en el interior.
El recuento de tan graves
circunstancias no altera el ánimo del Presidente. La precisión
con que las evoca, permite suponer la decisión con que las
aceptó y la prontitud que puso
en cercarlas y estrecharlas hasta
reducirlas al mínimum de hostilidad o de incomodidad, que
era posible dentro de las condiciones fiscales y políticas en
que se ha movido su Gobierno,
por una falta de comprensión
para con sus propósitos y para
con la situación en que habría
de iniciar su gestión. Con la
sencillez de un profesor que
explica una lección archisabida,
prosigue el doctor López:
—Lentamente se fue volviendo a la estabilidad que era posible conseguir. Se regularizaron
los créditos con el Banco de la
República mediante una computación realista de las reservas
oro; se reintegraron créditos que
daban una falsa idea de la situación de las reservas metálicas
del Banco emisor; se contuvo la
inflación restringiendo el medio
circulante sin afectar el numerario en poder del público, lo
que hubiese podido ocasionar
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
un estreñimiento comercial indeseable; se estudiaron las oscilaciones del cambio, consultando el nivel conveniente para
las industrias de exportación; se
revisaron ciertas medidas para
estimular la inmigración de capitales extranjeros; se lograron
mejores condiciones de interés
y mayor amplitud en los plazos
de ciertos préstamos; se abolió
totalmente el recurso a ellos
como instrumento de financiación para el Fisco Nacional,
y se estimuló vigorosamente la
democratización del crédito, necesidad en que no repararon los
Gobiernos conservadores en la
época en que ingresaban mensualmente a Colombia seis, ocho
o diez millones de dólares que
habría de pagar el mismo pueblo
al que tan poco se ayudaba en
las tribulaciones de su economía
y en el incremento de sus posibilidades de trabajo. En nuestra
anterior entrevista se hizo mención detallada de la forma en
que logró el Gobierno mantener
la tranquilidad social, quebrantada por una epidemia de huelgas que tenía su más clara causa
en la inflación; y la normalidad
política impedida por ciertos
excesos de la oposición y por
la inexperiencia gubernamental
del propio liberalismo.
Con una sonrisa en que por
igual parecen mezclarse la satisfacción de la obra cumplida
y el optimismo, respecto a los
resultados de la venidera, me
dice el Presidente:
—Los muchos años que he
dedicado a la actividad política
no me autorizan a confiar en
que los opositores del Gobierno admitan la realidad de estos hechos y aprecien el valor
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Imagen: BanRepCultural
Pensadores de la Economía Colombiana
que tiene para la vida nacional la vuelta que firmemente
vamos dando hacia la normalidad. Claro está que esto no
significa que mis palabras no
busquen hallar en ellos el eco
que quisiera encontrar en todos los colombianos. Más aún:
me sería grato saber qué piensa
íntimamente de este Gobierno la juventud conservadora,
esas nuevas generaciones que
yo no tuve tiempo de conocer
por haber entrado a servir a la
República en esta dignidad actual, precisamente cuando ellas
comenzaban a hacerse oír dentro de su partido. Le repito que
esto me sería grato, pero he de
confesarle que no lo es menos
para mí tratar de convencer y
orientar al pueblo que trabaja
sin distinciones políticas. A este
sector básico de nuestra nacionalidad se le ha mantenido
perpetuamente en la ignorancia
de las razones y perspectivas de
nuestra economía, impidiéndole así participar fructuosamente
en sus desarrollos previstos o
imprevistos. Peor aún que mantenerlo en la ignorancia, pues
se le ha nutrido de prejuicios
que, en la mayoría de los casos,
valían únicamente como tapadera que ocultaba el interés del
empresario industrial o agrícola
que se beneficiaba de esa ignorancia del trabajador. Esta
situación hay que modificarla
por completo. No he escatimado al pueblo las explicaciones
de mi gestión. En este momento mismo no hago cosa distinta. Pero ahora, tras de hacer
memoria de cómo se ha conseguido la relativa estabilidad de
que goza el país, vamos a tratar
de demostrarle, con ayuda de
estos datos que hemos llevado y traído durante varios días,
cómo en la economía nacional
se está operando la transformación prevista y anunciada
por el Gobierno, y cómo no es
verdad que las iniciativas de él
hayan obstaculizado esa transformación ni impedido el libre
crecimiento de la riqueza ni el
incremento de la capacidad de
trabajo. Y vamos a señalarle con
absoluta claridad los caminos
que nos parecen conducir más
directamente al logro que toda
laboriosa ambición merece.
Volviendo a las cifras y documentos que han servido de
base y de incitación para el
cumplimiento del estudio que
se proponía, destaca el Presidente estos hechos económicos
de significación incuestionable: sin afectar el numerario
en poder del público, el medio circulante que se cifraba
en agosto del año pasado en
$83.428.000, se ha reducido a
119
Pensadores de la Economía Colombiana
Imagen: historiacocina.com
$81.386,000. La exportación de café, que valía en 1928, $88.171,
000, apenas alcanzó a valer en 1934 $51.521.000, y amenaza valer
menos en el año actual, si es que se tiene en cuenta que la producción de los cuatro primeros meses vale únicamente $14.458.000.
A pesar de estos dos hechos adversos para la actividad económica
del país, el movimiento de las oficinas de compensación revela un
volumen tan inusitado de transacciones, que bien vale la pena reproducir las cifras completas del siguiente cuadro:
Movimiento de compensación de cheques.
En Bogotá
En el país
Diciembre de 1927
24.110.000
Diciembre de 1928
24.210.000
Diciembre de 1929
12.606.000
29.782.000
Diciembre de 1930
9.611.000
22.411.000
Diciembre de 1931
8.265.000
20.699.000
Diciembre de 1932
9.630.000
21.953.000
Diciembre de 1933
15.638.000
33.238.000
Diciembre de 1934
16.190.000
38.359.000
Abril de 1935
23.011.000
51.680.000
Mayo de 1935
26.391.000
55.517.000
Rebajado el precio del café a la mitad de su valor, sin el recurso de los empréstitos, y cuando hay todavía gente empeñada en
anunciar una reacción económica desfavorable para achacársela al
Gobierno -dice el Presidente- éste se empeña en democratizar el
crédito, y puede presentar estas cifras altamente satisfactorias: de
diciembre del año 34 a abril del presente, aumentaron los créditos
concedidos por los bancos comerciales a $3.199, 221, de los cuales
corresponden a la Caja de Crédito Agrario $880.272, 000, representados en pequeños préstamos para la agricultura y la industria,
como puede verse por el siguiente cuadro:
120
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
Bancos
1934 Dic.31
1935 Abril 30
Aumento
Banco de Bogotá
$10.745.998
11.162.733
416.735
Banco de Colombia
6.718.743
6.605.874
Banco Alemán Antioqueño
7.751.041
7.961.916
210.875
Royal Bank of Canada
4.537.631
4.600.131
62.500
Anglo South American Bank
5.524.952
5.985.672
460.720
Banco de Londres y América del Sud
2.559.724
3.195.874
636.150
National City Bank of New York
1.521.423
773.378
Banco Francés e Italiano
1.457.462
1.655.722
198.260
Banco de Bolívar
536.325
554.471
18.146
Banco Nacional de Sabanas
498.561
561.229
62.668
Banco Comercial de Barranquilla
897.551
905.196
7.645
Banco de San Gil
280.414
257.973
Nuevo Banco de Sonsón
259.383
242.377
Banco de Oriente
102.572
104.883
2.311
Banco del Estado
155.278
191.220
35.942
Banco Hipotecario de Colombia
569.925
759.201
189.276
4.248.678
5.128.950
880.272
161.799
179.520
17.721
$48.527.460
50.826.320
3.199.221
Caja de Crédito Agrario
Banco de Salamina
Sumas
Pero no es solamente en la actividad bancaria donde podemos
hallar cifras que prueben la validez de nuestra tesis. También en los
transportes nacionales podemos ver unos cuantos datos sintomáticos de lo que viene sucediendo en la economía nacional. Según
información del Ministerio de Obras Públicas, el movimiento comercial comparado del río Magdalena en los años de 1933 y 1934
ha tenido el siguiente desarrollo:
Carga de Norte a Sur
Toneladas
1933
1934
Productos nacionales
106.912
Productos extranjeros
95.98
Productos nacionales
164.276
Productos extranjeros
103.318
Carga de Sur a Norte
Toneladas
1933
1934
Carga común
113.034
Carga para la exportación
111.077
Carga común
189.842
Carga para la exportación
113.286
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Imagen: Ecopetrol
121
122
La voz del doctor López y su
mirada han adquirido una calidez especial, un ardor alegre que
no pide cosa distinta a contagiar
de su optimismo a las gentes de
su contorno, al pueblo lejano
que parece lograr en este momento una presencia sensible
entre nosotros. Como si adivinase esta impresión en su interlocutor, me dice el Presidente:
—Es menester que usted procure comunicar a estos datos, a
esta conversación, a estos hechos que ha visto nacer de entre estos números, el contenido
de optimismo que encierran. En
realidad, les estamos dando a los
colombianos una excelente noticia y es preciso que la reciban
en toda su significación. Usted
ve que hoy todo hombre que se
halla trabajando gana una compensación adecuada, así dirija
sus actividades a la minería, o
las ponga industrialmente al cobijo de la protección aduanera
o las consagre a la agricultura.
Es importantísimo que el hombre de trabajo conozca, como la
conocemos nosotros, la relación
que existe actualmente entre los
costos de producción y los precios de venta de nuestros productos agrícolas.
Me pasa el doctor López,
para su reproducción en las columnas de El Tiempo, el siguiente cuadro, en que se hace un
cálculo aproximado de los costos sobre la base de los datos
suministrados por el agrónomo
doctor Antonio Miranda:
Precio venta
Como ve usted —explica el
Presidente— en tanto que el tráfico de importación y exportación disminuye de 1933 a 1934
en 453 toneladas, el tráfico doméstico aumenta en el mismo
período en 134.172 toneladas.
Y conviene agregar que la carga
movilizada por los ferrocarriles
colombianos en abril de 1932,
era de 169.617 toneladas, en
tanto que la movilizada en el
mismo mes de este año alcanza a
239.037 toneladas. Todavía otro
dato: el movimiento de carga
por la carretera Ibagué-Armenia
en 1933 fue de 31.986 toneladas; y en sólo los cuatro primeros meses del año en curso se
elevó a 25.114 toneladas, siendo
muy digno de anotar que en
esta cifra sólo se acumulan 984
toneladas de mercancía aforada
en Buenaventura. El resto, pues,
se refiere exclusivamente a productos nacionales intercambiados entre las regiones de Oriente
y Occidente. Bueno será insistir
aquí en que todo esto acontece
en el momento mismo en que
la exportación de café que en
1928 valía 88.171.000 de dólares de cien centavos oro, valió
en 1934, 51.521.000 de dólares
de sesenta centavos. Por primera
vez en la historia de Colombia
vemos que no obstante el descenso vertical de los precios del
café, el país sigue desarrollándose normalmente. Bien puede
usted permitir a su imaginación
el lujo de considerar cuál no
sería nuestra situación económica si el precio del café, lejos
de rebajarse a estos extremos, se
hallase estimulando este movimiento de expansión económica interna que es el fenómeno
más interesante y más cargado
de consecuencias benéficas que
nos haya tocado presenciar.
Costo de producción Cg.
125 ks.
Pensadores de la Economía Colombiana
8.00
18.00
Cebada
6.50
14.00
Papa
3.00
8.00
Maíz
3.50
10.00
Arroz
10.00
25.00
7.00
27.00
Trigo
Frisoles
$
Reconsiderando estas cifras,
observa el Presidente López:
— Al paso que los productores de café alegan que no están ganando, o ganando muy
poco, los productores de los
demás artículos están haciendo
grandes ganancias. Al paso que
el café es un artículo superproducido en el mundo, un artículo al que tenemos que salir
a buscar nuevos mercados y a
negociar tratados comerciales
para vender 50.000 sacos más
en algún país de Europa, para
los demás artículos tenemos
en el interior, aquí mismo, un
mercado asegurado, pues la
producción de ellos no cubre
todavía las exigencias de la demanda, conforme se desprende
de los siguientes datos, suministrados por el Ministerio de
Agricultura y Comercio:
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
Productos
Producción en 1934. Kilos.
Anís
Consumo en 1934. Kilos.
266.340
281.126
3.333.300
5.827.722
Arroz
54.100.000
62.309.955
Cacao
10.000.000
14.270.132
Frisoles
27.835.000
30.082.296
Trigo
80.000.000
90.517.880
Algodón (despepado)
Agregando los datos del consumo de papa, azúcar y maíz,
computa el Presidente el valor total de esos consumos, conforme a los precios actuales, hallando por resultado estas cifras, que
expresan el valor de nuestro consumo de los principales artículos
agrícolas y pecuarios:
Artículos
Consumo
en kilos
Precios
kilos
Valor total
Arroz
62.309.955
0.20
12.461.991
Azúcar
34.376.629
0.152
5.205.247
Cacao
14.270.132
0.48
6.849.662
Frisoles
30.082.296
0.216
6.497.775
Maíz
499.996.549
0.08
39.999.723
Papa
226.169.548
0.08
18.093.578
Trigo
90.517.880
0.14
12.672.503
Degüello
Cabezas
Precio
cabeza
Valor total
Vacuno
986, 559
$50
$ 49.327, 950
Porcino
618, 682
20
12.373, 640
Lanar
169, 713
5
848, 565
$101.780.474
Total de
productos
agropecuarios
$164.350, 629
—¿Habrá para qué decir —comenta el Presidente— que estos números, muy aproximados a la realidad, no obstante todas las fallas
de nuestra estadística y todas las lagunas de nuestra información,
están muy lejos de indicar que hayamos alcanzado el nivel de vida
que nos corresponde dentro de la menos optimista de las esperanzas? Esas cifras están indicando que nuestra economía ha sido de
libre crecimiento; peor aún, que no sólo ha carecido de dirección,
sino que en cuanto han pretendido darle alguna lo han hecho
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
equivocadamente y en especial
en los últimos años, en los que
se ha persistido en aumentar la
producción amenazada de café,
a sabiendas de que con mayor
facilidad y dentro de un márgen
amplísimo de seguridad, podíamos dedicarnos a diversificar el
resto de la producción agrícola,
capacitándonos de esta manera
para la conquista del mercado interno. ¿Es que ignoraban
acaso que esta diversificación
e intensificación de los cultivos tendría dos consecuencias
esencialmente redentoras para
nuestra vida: el abaratamiento
de los costos en los artículos de
primera necesidad, hoy escandalosamente elevados, y una
mayor demanda de mano de
obra en la bolsa del trabajo?
Creo que el país conoce mis
ideas sobre el problema cafetero, y me hago la ilusión de que
no se habrá olvidado que en
momento oportuno insinué la
conveniencia de entrar a considerar una posible limitación en
la producción para defender por
este medio el nivel de precios
que yo consideraba gravemente
123
Pensadores de la Economía Colombiana
amenazado. No se me quiso oír entonces, y hoy vemos que la producción se halla no ya limitada, sino considerablemente disminuida,
sin que se haya aprovechado esa rebaja en la defensa de los precios.
Sin embargo, todavía se persiste en aconsejar al país el incremento
de la producción cafetera. No es ya ocasión de pedir ni de aconsejar
a nadie que tome tal o cual medida para evitar un hecho cumplido,
pero sí quiero llamar la atención del agricultor colombiano sobre
estas cosas, para que él decida si es mejor confiar al monocultivo la
solución de sus problemas económicos, o si es más sensato y lucrativo emprender la diversificación de la agricultura para usufructuar
por este medio la potencia consumidora del mercado interno.
Imagen: BanRepCultural
Y otro tanto podría decirles a nuestros profesionales, pues es lo
cierto que hemos sido educados exclusivamente para la producción
en masa de cafeteros, médicos y abogados, en tanto que carecemos
en forma agobiadora de ingenieros, de químicos, de mecánicos, de
artesanos de toda suerte y hasta de simples cortadores de camisas,
que es necesario importar del extranjero en cuanto nos percatamos
de que también podemos vestirnos por nosotros mismos.
Yo sé que mucha gente que pesa y piensa, recibió con risueña
benevolencia aquella incitación que hice algún día al trabajador
colombiano para que sembrase el maíz, la yuca y las legumbres que
habrían de sustentarlo. Pues bien: a riesgo de provocar otro acceso
de benevolencia irónica, me agrada reiterarle a usted la satisfacción
que me produce el darle vueltas a estas cosas de nuestra economía
doméstica, y ver cómo el pueblo le ha dado precisamente ese rumbo, y no otro, a sus actividades.
Pasa el Presidente a explicarme la necesidad y conveniencia del
Consejo Nacional de Economía, institución que debe allegar, ordenar
y controlar los datos e informaciones para dar a la economía colombiana la dirección realista que le ha faltado hasta ahora. La experiencia de la investigación que ha realizado el doctor López ante mí,
es demasiado elocuente para que pudiese yo dudar de la urgencia
en que se hallan el país y el Gobierno, de contar con una institución
que les facilite los datos auténticos que son menester para el manejo
adecuado y la firme orientación de sus negocios. Por el momento, la
más superficial de las investigaciones tropieza con el empirismo y arbitrariedad de los datos allegados, con las contradicciones flagrantes
en números salidos de la misma pluma e impresos en la misma publicación, con la carencia de un sistema que unifique los ensayos hechos hasta ahora. Teniendo en las manos los instrumentos todos del
Estado, y contando con la colaboración de las más altas entidades
administrativas y económicas, el doctor López ha tenido que fiarse
al sentido realista que lo caracteriza antes que quedarse enredado en
las alambradas del error o del interés solapado, que en veces acierta
a pervertir o esconder los datos de que muy bien pudiera depender
la misma economía nacional.
124
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores
de la Economía Colombiana
De los Gastos Públicos1
Carlos Lleras Restrepo*
Tanto cuando fui Contralor General de la República como
cuando fui Ministro de Hacienda y Presidente busqué que
el Congreso prestara atención a las prioridades en el gasto
público. Consideré y sigo considerando esenciales dos cosas:
el que no se pueda incluir en el presupuesto gastos que no
correspondan a una ley anterior o a créditos judicialmente
reconocidos y la obligación de estudiar cómo se han invertido
los fondos nacionales, con el examen de la cuenta general del
presupuesto y del tesoro, que no es otra cosa que el informe
que el Contralor General pasa cada año al conocimiento de la
Cámara de Representantes.
Recientemente, en la ceremonia que se cumplió en la Contraloría General para imponernos al doctor Alfonso Palacio Rudas y a mí la condecoración que lleva mi nombre, el doctor Palacio nos dijo cómo los esfuerzos suyos y los míos, para obtener que la
Cámara estudiara la cuenta general del presupuesto y del tesoro, no habían encontrado
correspondencia. Chocante realidad. Al hacer el examen de esa cuenta el Congreso y la
nación podrían enterarse de con cuáles prioridades se invierten los recursos del erario
y el Congreso se ilustraría para poder hacer un razonable estudio del plan de desarrollo. En cuanto a la inclusión de gastos en el presupuesto, al desordenado sistema de
los auxilios quiso ponerle coto la Constituyente con una prohibición que no se supo
formular bien. Ahora se están aplicando remiendos y es evidente que se tendrán que
adoptar ciertas disposiciones de emergencia para que no se cierren asilos y hospitales.
Pero creo llegado el caso de que se organice un estudio de fondo sobre la atención
prioritaria en el gasto público de la nación, los departamentos y los municipios y de
que el Congreso adquiera una clara conciencia de esas prioridades y la política del
gasto público, se examine cada vigencia con claridad y valor.
1 "Nueva Frontera". 21 de junio de 1993.
* Contralor General de la República, Ministro de Hacienda y Presidente de la República 1966-1970.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
125
Pensadores de la Economía Colombiana
Para tratar de poner fin a la
introducción en el presupuesto
de gastos que no habían sido
decretados por la ley anterior,
libré y perdí batallas. Como
las habían perdido varios de
mis antecesores. Desde antes
de mi llegada a la Presidencia de la República las había
librado como ministro de Hacienda o como consultor del
doctor Alberto Lleras. Desde
mi primer año en el Ministerio de Hacienda del doctor
Eduardo Santos encontré que
un primer remedio era el de la
descentralización de algunas
rentas. Fue así como se traspasaron a los fiscos municipales
los impuestos que se habían
creado para atender el servicio
del empréstito de la defensa
nacional, creado bajo la administración Olaya. Fue también durante el tiempo en que
desempeñé el Ministerio que
se estableció un sistema especial de cooperación con los
departamentos y municipios
en dos campos de gran interés
social: el de los acueductos y
alcantarillados. Después de un
afortunado comienzo con la
Cooperativa de Municipalidades de Antioquia, para el cual
conté con la ayuda inestima-
126
ble de Alberto Jaramillo Sánchez, se desarrolló la acción
cooperativa para acueductos
y alcantarillados en Risaralda,
en cooperación estrecha con el
gobernador de entonces, don
Roberto Marulanda, y creo que
se hicieron cosas buenas. También en otros departamentos
se iniciaron labores. El sistema
era práctico: correspondía a la
gobernación adelantar el inventario descriptivo de los servicios de acueductos y alcantarillados, excepto en las grandes
ciudades que podían adelantar
esos estudios por su cuenta. El
Fondo de Fomento Municipal,
al cual se debía asignar en los
presupuestos nacionales una
partida razonable, complementaba los esfuerzos fiscales
de departamentos y municipios. Las cosas funcionaban
bien, y el sistema hacía innecesario que los parlamentarios
estuvieran apelando al sistema
de auxilios, que no podían introducirse en el presupuesto
nacional sino previa aprobación de una ley. Salvo el caso de
las ciudades grandes, repito, era
una sección de ingeniería sanitaria de la gobernación de cada
departamento la que preparaba
la descripción de la situación de
acueductos y alcantarillados. Se
pasaban esa documentación y
las propuestas de los gobernadores a la sección de Ingeniería
Sanitaria del Ministerio de Obras
Públicas, previo concepto del
Ministerio de Salud, y el departamento presentaba su plan al
gobierno central. Del estudio de
esos planes, que debían señalar
prioridades, salían las solicitudes
que debía formular el Ministerio
de Salud al de Hacienda. Así se
regularizaba el apoyo de la nación a los departamentos y municipios para servicios esenciales, sin burocracia inútil. No fue
bueno que más tarde, creo que
ya bajo el general Rojas Pinilla, a
los departamentos les diera por
fundar institutos de fomento,
hinchando la burocracia. Pese a
que así se torció la orientación
inicial, podía haberse mantenido la idea de los planes por
departamentos, con el apoyo
financiero y técnico del Fondo
Nacional. Y se habría podido
adelantar un escrutinio de necesidades y estudiar la proporción
de los ingresos nacionales que
por ese camino debía fortalecer
la débil capacidad fiscal de los
municipios y, en algunos casos,
la de los departamentos.
Dentro de un sistema como
el que vengo describiendo no
hay lugar a que en el Congreso, por iniciativas individuales,
se voten auxilios. El Congreso,
en el plan general de desarrollo, o fuera de él, propondría
una partida para el Fondo de
Fomento Municipal, complementando así los recursos de
las secciones. Los estudios de
ingeniería sanitaria reemplazarían las diligencias individuales de los parlamentarios o
de los aspirantes.
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
Imagen: Hospital San Juan de Dios, Wikimedia
La Cámara de Representantes, al estudiar la cuenta general de presupuesto y del tesoro,
la cual tendría que comprender
el manejo de las instituciones
creadas por el proceso de descentralización técnica, podría
juzgar hasta qué punto y con
qué eficacia se cumplían los
planes de ingeniería sanitaria.
Estas fueron las orientaciones de la administración Santos: eran las que yo he debido
poner en completa vigencia
cuando llegué a la Presidencia
de la República. Pero la política del gasto público estaba
ya perturbada por la creación
de entidades seccionales no
coordinadas debidamente con
la organización nacional y yo
recuerdo con pesar cuántas
fueron las dificultades que
crearon al gobierno los parlamentarios alrededor de la
iniciativa parlamentaria. Con
las experiencias vividas hasta
entonces yo no vacilo en proponer que, en cuanto hace a
acueductos y alcantarillados,
aparte de una política de salud
pública que la nación necesita adelantar vigorosamente, se
estudie la posibilidad de volver
a la concepción original.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Propongo que se dé un primer paso con el levantamiento
de un inventario de los recursos
del país en materia de ingeniería sanitaria y de la calidad de
las aguas y sistema de purificación. Los departamentos y municipios deben dar a estas tareas la indispensable prelación.
La prohibición relativa a los auxilios no tendría aplicación.
La materia que vengo comentando ofrece un claro
ejemplo de cómo la nación
puede ayudar a los distritos en
un campo de la mayor importancia, sin que surja el problema de la inconstitucionalidad
de los auxilios.
El caso a que me vengo refiriendo es uno entre los muchos
relacionados con la política de
los gastos públicos. Otro, también de indiscutible importancia,
es el del sistema hospitalario.
No me detengo por ahora a
exponer en detalle lo que es la
red hospitalaria del país ni de
los recursos que necesita para
su adecuado sostenimiento. La
Constituyente creó un problema con la poca meditada prohibición de los auxilios y todavía
no sé qué suerte corra el Fondo
Nacional Hospitalario que se
creó bajo mi administración,
precisamente para remediar, en
ciertos aspectos, la carencia de
recursos de los hospitales que
estaban funcionando y tratar
de complementar una buena
red hospitalaria. Sobre el funcionamiento del Fondo se adelantaron, no hace mucho, estudios que lo mostraron como
una entidad útil, que ha tenido sus tiempos buenos y otros
menos buenos. Pero la verdad
es que puede mostrar ciertas
realizaciones de importancia,
tanto en materia de construcción como en el de dotaciones.
En todo caso, fue la manera
que encontré para inyectarle recursos al sistema y ahora
tengo mucha confianza en lo
que haga el señor ministro de
Salud quien tan diligentemente ha estado trabajando en el
proyecto sobre seguridad social.
En estos momentos, claro está,
la prohibición de los auxilios,
hecha en términos de absurda generalidad y sin medir sus
consecuencias, ha creado en el
campo hospitalario, como en
otros, una situación que se está
tratando de remediar por toda
clase de medios artificiosos.
127
Pensadores de la Economía Colombiana
Prácticas viciadas, vacíos, desorden, caracterizan este otro capítulo del gasto público.
Cuando todavía no se hablaba de “seguridad social” sino de
“beneficencia pública”, había mucha variedad de establecimientos en cuanto al origen de su creación y los medios de su sostenimiento. He estudiado el origen de algunos de aquellos, en distintas regiones del país, y su papel dentro del sistema hospitalario,
lo mismo que los recursos de que disponen. Un estudio de todo
eso se vuelve más imperioso ahora, cuando se están aprobando
los planes de reformas en el sistema de seguridad social. Lo que
ha salido en las últimas semanas a la superficie es un problema
de política del gasto público, con características de tremenda
gravedad en el campo hospitalario. Es un viejo problema el de la
iniciativa parlamentaria en materia de gastos y yo he sostenido
siempre que mucho se habría ganado en cuanto al orden fiscal
si se hubiera respetado el principio de que al presupuesto no se
pueden llevar sino partidas que correspondan a una ley anterior
o a créditos judicialmente reconocidos.
Pero los gobiernos, y entre ellos el que yo presidí, perdimos siempre la batalla en el Congreso. No porque primara entre sus miembros
solo el deseo de ganar elecciones con la presentación de un beneficio
tangible en forma de partida presupuestal con padre reconocido, sino
porque muchas necesidades de las comunidades y muchos servicios
de beneficio local no tenían apoyo suficiente por parte de los presupuestos departamentales y municipales. Existen también en el plano
nacional entidades, algunas de creación legal, que no tienen rentas
propias y tradicionalmente se han sostenido por el Estado, como las
Academias de la Lengua y de la Historia. Dada esta situación, lo que
se plantea es una política del gasto público que debería concretarse en
una ley de iniciativa gubernamental. La tendencia natural hoy es la de
estudiar si los departamentos y municipios pueden y deben reforzar
sus sistemas rentísticos y si se debe reformar también la distribución
de las rentas entre la nación, los departamentos y los municipios y
también la distribución de los gastos públicos.
Tengo algunos antecedentes en la práctica de esta política,
tanto cuando fui ministro de Hacienda de la administración Santos como cuando ejercí la Presidencia de la República. En la primera de estas ocasiones propuse y obtuve del Congreso que los
Imagen: www.scielo.org.co
128
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
impuestos que se habían creado para servir el empréstito de la
defensa nacional pasaran a ser renta de los departamentos o de
los municipios. Fue una política que se vinculó a las campañas
de fomento municipal.
Cuando pasé por la Presidencia introduje el situado fiscal, señalando las destinaciones que a este deberían darse. Me pareció y me
sigue pareciendo, que este es el mejor instrumento fiscal para que
la nación ayude a las secciones, con una razonable distribución del
gasto público, por supuesto. Tiempo más adelante los gobiernos y
Congreso se han ocupado de la distribución de las regalías.
Volviendo sobre el problema de los auxilios nacionales, que no
debería plantearse sino excepcionalmente si hay una buena política de asignación de ingresos y de asignación de servicios entre
nación, departamentos y municipios, se ve ahora con claridad
que la Constituyente no fue afortunada al prohibir con carácter
general los auxilios, o mejor dicho a condicionar su efectividad
a la colocación de ellos dentro del plan general de desarrollo. Se
habría podido reiterar el principio constitucional de que no se
incluirían en el presupuesto partidas que no hubieran sido decretadas por una ley, de manera expresa, señalando la naturaleza de
las erogaciones que pueden recaer sobre el tesoro nacional.
El deseo de reaccionar contra evidentes abusos llevó a los
constituyentes a adoptar una fórmula demasiado radical, cuya reforma se impone. Hay que forjar una verdadera política del gasto
público que se refleje fielmente en el presupuesto de ingresos y
egresos. Y la Cámara de Representantes debe seguir el curso de la
aplicación de esa política al estudiar la cuenta general del presupuesto y del tesoro. Hasta ahora el país no está vigilando el gasto
público. Miles de millones se han apropiado para ciertos gastos,
sin que se diera cuenta de ello.
Ahora se discute un caso específico: el del costo de las consultas para que los partidos escojan los candidatos presidenciales.
Se trata de una suma muy considerable, miles de millones, mientras faltan recursos para atender necesidades imperiosas en otros
campos. Soy intransigentemente enemigo de ese desembolso. La
nación no tiene por qué contribuir con tan inmensa suma al funcionamiento interno de los partidos.
Imagen: smpmanizales.blogspot.com
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
129
Pensadores
de la Economía Colombiana
El futuro económico
y fiscal de Colombia
Alfonso López Michelsen*
Carta enviada al señor Ministro de Hacienda, doctor Carlos
Sanz de Santamaría.
Bogotá, D. E., agosto 19 de 1963.
Estimado señor Ministro y amigo:
En momentos en que me disponía a dirigirme al Senado de
la República el día miércoles lo. de junio, con el objeto de someter a la consideración del Senado los reparos del orden constitucional, económico y social, del proyecto de ley por medio
del cual se revestía al Presidente de facultades extraordinarias,
fui informado por uno de mis compañeros de que, mediante la aplicación reglamentaria
del cuarto de hora, impuesta por la Presidencia del Senado, se había precluído la intervención del Movimiento Revolucionario Liberal en el debate que debía verificarse en la
sesión plenaria.
Cuando se discutió el articulado en la sesión de la Comisión Tercera, habíamos convenido, por iniciativa del señor Ministro, como del Presidente de la Comisión, Senador
Augusto Espinosa Valderrama, el abocar con la mayor diligencia posible el proyecto en
la sesión de la Comisión, para exponer con toda amplitud en la sesión plenaria, nuestras
objeciones y sustentar nuestras enmiendas. Se trataba de un pacto de honor, como el que
ya se había celebrado el año pasado, a propósito de la Ley de Reforma Agraria, por medio
del cual la oposición facilitaba el trámite reglamentario en la Comisión, a condición de
que se brindarían las oportunidades que son de rigor en un debate de tanta monta para
la Nación, de fijar, sin ningún ánimo de entorpecer el curso de las deliberaciones, sus
posiciones con respecto al proyecto que se ha sometido al estudio del Congreso.
* Fundador del Movimiento Revolucionario Liberal, MRL, Gobernador del Cesar, Canciller y Presidente de la
República 1974-1978.
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341. ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
Formulo este reclamo, no
con el carácter de una queja
a la que por incautos nos habríamos visto expuestos, sino
exclusivamente con el objeto
de puntualizar cuáles fueron
y siguen siendo mis reparos al
proyecto de ley que se acaba
de aprobar. La oposición no
tiene porque dolerse del terreno a que la ha querido llevar
el Gobierno, sino tomar nota y
proceder en consecuencia, para
ajustar su conducta futura al
tratamiento de que ha sido objeto en el caso presente.
Lo más brevemente posible,
para ilustración de mis colegas del Senado y del público
en general, procuraré sintetizar nuestras críticas que, en
cierto modo, constituyen una
contra-réplica a la ponencia del
honorable Senador Durán Dussán, miembro de la Comisión
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Tercera, tratando por separado
los aspectos constitucionales y
económicos del proyecto de facultades extraordinarias.
Cuestion constitucional:
El proyecto de ley no se
limita a otorgar facultades al
Gobierno según el artículo 76
de la Carta sino que contiene
cierto número de disposiciones
legales que entrarán en vigencia tan pronto como haya recibido la sanción ejecutiva el
referido proyecto. Otras, son
apenas autorizaciones en desarrollo del artículo 76 de la
Constitución Nacional, por
medio de las cuales se faculta
al Gobierno para dictar determinadas medidas, encaminadas
a la reorganización del régimen
fiscal y al desarrollo económico.
Como una adición a las primeras, es decir, a aquellas por
medio de las cuales, con el carácter de una ley ordinaria, se
introducen reformas a la legislación fiscal, me permití adicionar el articulado del texto original del Gobierno, sometido al
estudio del Congreso, con dos
artículos nuevos. En el primero de ellos se abolía el peritazgo en los juicios de sucesión,
tomándose como base para
el estimativo de los bienes, la
declaración última del impuesto sobre la renta del de cujus.
Era la consecuencia lógica del
artículo 8o., por el cual se provee, por medio de una fuerte
sanción, a que no aparezcan
inexplicablemente en el acervo
sucesoral bienes que no habían
sido declarados en vida. Como,
al mismo tiempo, la ley contempla la actualización de los
avalúos catastrales, en todo el
territorio, y decreta de una vez
un aumento del 10 %, parece de
elemental técnica fiscal el que,
si existen reglas para avaluar los
bienes a las que los ciudadanos
se conforman de año en año,
no puede subsistir simultáneamente la institución del peritazgo por medio de expertos,
que no lo son sino de nombre,
institución que obedece a una
etapa superada de nuestra organización impositiva, anterior
a la reforma de 1936, cuando
aún no existían normas precisas
para el justiprecio de los distintos elementos del patrimonio.
Igualmente, con un criterio
técnico, empleado en varios
países y por las propias Naciones Unidas, introduje en el
proyecto de ley un artículo por
medio del cual los sueldos de
los funcionarios colombianos
Imagen: Internet
Nada en las relaciones personales y políticas entre Su Señoría y el suscrito, hacía presumir que su palabra no bastaría
como prenda de garantía del
compromiso que celebrábamos.
No sólo el largo trato y conocimiento que en la vida privada
y pública he tenido del señor
Ministro, sino la circunstancia
de ser el vocero de un jefe del
Estado que se precia de gallardo en sus procederes, nos hicieron confiar ingenuamente en la
palabra del Gobierno y de sus
seguidores. Jamás habríamos
procedido en forma semejante
si se tratara de personas que,
por deberse menos respeto a sí
mismas, no vacilan en desconocer un pacto de caballeros,
como el que implícitamente
quedó sellado al votarse el proyecto en la Comisión Tercera.
131
Pensadores de la Economía Colombiana
Imagen: Internet
biendo y siguen recibiendo sueldos en dólares,
han obtenido una utilidad del 30%, que les permitirá pagar con un 30% de descuento sobre sus
ingresos los impuestos del año pasado.
en el extranjero se reajustarán semestralmente
de acuerdo con las variaciones de la moneda en
los diferentes países, sirviéndose el Gobierno Nacional de los índices que para tal efecto publican
periódicamente las propias Naciones Unidas. De
esta manera ni los funcionarios colombianos ven
aumentados desmedidamente sus estipendios,
con la desvalorización de la moneda en el país
en donde representan a la República, ni se ven
obligados a recurrir al odioso procedimiento de
las intrigas y los compadrazgos para conseguir
una justa compensación en aquellos Estados en
donde, por el contrario, se valoriza la moneda.
Sabido es de qué manera para los efectos de la
declaración de renta, cada dólar recibido por
los funcionarios colombianos en el extranjero
se estima en un peso en Colombia, como una
forma disfrazada de exención tributaria. De esta
manera, el funcionario que recibió cincuenta
mil dólares en el año pasado, en lugar de pagar
impuestos sobre quinientos mil pesos, que es el
equivalente en Colombia de esos cincuenta mil
dólares, sólo los paga sobre cincuenta mil pesos.
El criterio no puede ser, desde luego, el de gravar integralmente al cambio del día lo recibido
para representar decorosamente en el extranjero
a nuestra Patria por nuestros Agentes Diplomáticos y Comerciales; pero, considérese no más
la aberrante situación actual, cuando todos los
colombianos declarantes del impuesto sobre la
renta van a sufrir un recargo del 20 % en el año
pasado mientras que, quienes han estado reci132
Estas dos adiciones son medidas elementales que, en modo alguno, pueden considerarse
como panaceas para remediar la difícil situación
económica actual, pero que sirven para ilustrar
palmariamente el carácter anacrónico y antitécnico de nuestra legislación tributaria en dos aspectos y que sirven, además, como los artículos
propuestos por mis compañeros del M.R.L., para
desvirtuar la especie, tan ampliamente difundida, de que el movimiento revolucionario liberal
no contribuye en forma alguna con una crítica
constructiva al mejoramiento de las condiciones
económicas y sociales del pueblo colombiano.
No podía, quien estas líneas escribe, participar
como otros compañeros en una mejor redacción
de los artículos contentivos de las facultades extraordinarias ni apoyadas, así las reformas de algunos de mis colegas del M.R.L., fueron acogidas
favorablemente por el Gobierno, porque política
y constitucionalmente me siento inhibido para
revestir al Presidente de las atribuciones de que
habla el artículo 76.
Como tuve ocasión de expresarlo en mi breve
intervención en la Comisión Tercera, yo considero que la reforma del Plebiscito, aprobado el lo.
de diciembre de 1957, suspende la vigencia del
artículo 76 de la Constitución en su ordinal 12),
sustituyéndolo por la parte final del artículo 3o.
del Plebiscito en la cual se dice: “ …el Congreso,
por medio de ley votada por las dos terceras partes de los miembros de una y otra Cámara, podrá
señalar, para períodos no mayores de dos años las
materias respecto de las cuales bastará la aprobación de la simple mayoría absoluta”.
En efecto, ambos artículos llenan las mismas
funciones dentro de su respectivo sistema. Las
facultades extraordinarias del artículo 76 dentro del marco clásico de la Constitución del 86,
sirven en los casos de necesidad o conveniencia pública para poner remedio rápido y eficaz
a una situación crítica, revistiendo al Presidente
de aquellas atribuciones que por su naturaleza
son delegables. Y el artículo 3o. del Plebiscito,
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
autoriza igualmente al Congreso para revestir, por decirlo
así, a una simple mayoría del
propio Congreso, con el fin de
delegar en ella la aprobación de
aquellos proyectos de ley que
por su carácter de urgente, así
lo requieren. No es concebible
la coexistencia de los dos sistemas. La finalidad del Plebiscito
fue desmantelar la excesiva autoridad presidencial que había
llevado al país a la dictadura,
poniendo en vigencia un régimen semiparlamentario, en el
cual los partidos políticos y los
grupos desempeñan un papel
sin precedentes en nuestra historia constitucional.
Es de la esencia del sistema
sui géneris, consagrado en la enmienda plebiscitaria, el regateo,
la transacción, el compromiso,
entre las distintas fuerzas que
integran el Congreso. La justificación de la paridad y de la
regla de las dos terceras partes
fue históricamente la necesidad
de que no hubiera vencedores ni
vencidos ni soluciones extremas
por parte de los grupos mayoritarios. Se preveía, y los documentos del Presidente Lleras en
los comienzos de su administración lo repiten hasta el cansancio, que el Gobierno sería más
difícil y la administración más
lenta, con un procedimiento
que imponía trabas de esta naturaleza, que estaban destinadas
a conjurar el abuso del régimen
presidencial, por una parte, y la
burla a los derechos de la oposición, por la otra, obligando a
los gobiernos a tener en cuenta
la composición del Congreso.
El sustituir el régimen de compromiso y negociación, de que
tanto se hablara para explicar y
recomendar el Plebiscito, gracias
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
a las facultades extraordinarias,
constituye un inequívoco escamoteo a la Constitución. Es un
nuevo precedente que se sienta,
como el que ya quedó consagrado a propósito de la participación en el Gabinete de las distintas corrientes dentro de los
partidos, en el sentido de ir formando jurisprudencia para poder gobernar mañana con la minoría de uno de los dos partidos,
conformando por anticipado el
fenómeno del “lentejismo”, que
se trató de abolir en las cláusulas del Plebiscito, cómo que el
partido liberal regresaba de una
larga experiencia durante la cual
se había pretendido desmoralizar su unidad y su disciplina
con el halago para unos pocos
militantes, que servían a los gobiernos de representantes del
sediciente partido de oposición.
En un discurso pronunciado en Santa Marta por el señor
Presidente Lleras Camargo, el
30 de octubre de 1959, planteaba con claridad meridiana
este problema, cuando decía:
“A este Gobierno se le censura,
y es ese el motivo total de la
oposición que se ha declarado,
que haya en él predominante
participación, en la dirección
política, de los representantes
auténticos de las mayorías registradas en las elecciones anteriores. Esa afirmación implica,
necesariamente, la existencia
de otro criterio. Supongamos
que la situación conservadora se altera radicalmente en
las elecciones de 1960. Que
las mayorías fueran las actuales minorías. Triunfante, como
estaría, el criterio de que no
deben los partidos estar representados por las mayorías,
¿podría el Gobierno hacer un
Imagen: El Colombiano
133
Pensadores de la Economía Colombiana
Frente Nacional con predominante participación de
las minorías? ¿Qué partido, como no sea por razones circunstanciales y personalistas, puede aceptar
semejante principio, y qué coalición nacional puede
perdurar, si se le acepta?”.
Ahora bien: este criterio inaceptable, según las
palabras transcritas, de poder gobernar en el futuro con las minorías, ya está en marcha, para desconocer una eventual victoria electoral del M.R.L.
en las próximas elecciones o en las que estén por
venir. Ya el Ministro de Gobierno en la Cámara de
Representantes afirmó, cuando se discutía bajo la
administración Lleras el tema de la participación
de las distintas corrientes en el Gabinete, que sólo
tendrían acceso al Gobierno los “amigos del Frente
Nacional”, vale decir, que con una representación
de la tercera parte de nuestro partido, el conservatismo podría seguir gobernando, desconociendo
como representación auténtica del liberalismo a
sus mayorías, alegando como pretexto el carácter
de adversarios del Frente Nacional de los vencedores. Otro tanto ocurre en el caso de las facultades extraordinarias. Bastará con que el oficialismo
conquiste la tercera parte de las posiciones del
Congreso para que sean desconocidas las mayorías liberales y el Gobierno pueda entenderse con
una tercera parte que le delegue, por medio de
facultades, el poder de legislar ahorrándose la negociación, el regateo y la transacción propias del
espíritu del plebiscito, como lo pone de presente
el propio Presidente Lleras Camargo. El argumento matemático de que lo mismo se necesitan las
dos terceras partes para pasar la legislación que
para pasar una ley de facultades extraordinarias
no es válido, cuando se piensa, con experiencia
como la que acabamos de ver en el Senado, que
la autoridad presidencial, en uso del artículo 76,
puede quedar restaurada y aún vigorizada, no
obstante el plebiscito, en una discusión de tres
cuartos de hora, mucho menos dispendiosa que la
discusión de una ley.
La gran coalición o Frente Nacional, aspira hasta tanto que pueda conservar la tercera parte del
liberalismo, a gobernar con el partido conservador
mediante estas dos interpretaciones acomodaticias
que burlan el principio reconocido por el propio Presidente Lleras Camargo de que no puede haber coalición que perdure, si no es entendiéndose con las
mayorías del respectivo partido. Sólo la composición
134
actual del Parlamento, que no
refleja el volumen electoral de
los distintos grupos, dando una
mayoría abrumadora pero circunstancial, al oficialismo por
los Departamentos en donde
sólo se eligen dos congresistas
o nada, puede crear un equívoco transitorio sobre la suerte
que les espera a las mayorías de
los partidos que no integran la
gran coalición en el futuro.
El Gobierno de responsabilidad conjunta no es, como se
ha dicho, un hallazgo genial
del constituyente colombiano a
través del Plebiscito. Toda democracia consiste precisamente
en el Gobierno de responsabilidad conjunta entre Gobierno
y oposición sobre determinados principios. La democracia
no consiste en el gobierno de
las mayorías, porque dictaduras
como la de Hitler y la de Perón
contaron en su tiempo con la
mayoría, y sin embargo, ni ellos
mismos calificaron sus regímenes de democracia. Tampoco es
el gobierno directo del pueblo
que sólo se registró en las pequeñas comunidades griegas.
La democracia consiste en un
régimen de Derecho que ampara no sólo a quienes apoyan al
Imagen: viviendoelfrentenacional.blogspot.com
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
Gobierno, sino a quienes disienten, brindándoles la oportunidad de ser a su turno Gobierno. Como dice Laski, en toda
democracia existe un acuerdo
tácito entre los partidos sobre determinados principios.
Uno de ellos es el tratamiento
del derecho o no derecho a la
propiedad privada, la forma de
Gobierno, Monarquía, o República, y el tratamiento que se le
de a la oposición. Allí en donde
la oposición puede llegar al Gobierno sin causar un traumatismo en la estructura del Estado,
existe la democracia; en cambio
en donde es necesario arrasar
con el Estado, porque el partido de oposición no está cobijado por las reglas del juego y se
considera subversiva o inconstitucional su ambición de reformar el Estado, la democracia
está al borde de desaparecer. Es
para mí el caso de Colombia,
en donde los partidos entronizados en el Gobierno descalifican a sus adversarios que
no están vinculados ya por el
“acuerdo tácito” de que hablara
el profesor inglés. De opositores al Gobierno y la alternación
por las vías constitucionales se
está forzando a la oposición a
derivar hacia la lucha contra el
sistema, hasta ahora por las vías legales, pero suministrando con hechos como los que vengo denunciando, razones a aquellos que consideran que los
caminos de la legalidad ya están agotados. ¿Cómo
explicar mañana el desconocimiento de las mayorías
en un Gobierno de “lentejos”? ¿Cómo explicar ahora
que se halla silenciada la voz de la oposición, revestido el Gobierno de facultades extraordinarias, el
uso que se pretende hacer del artículo 76, sin intervención ninguna de quienes tenemos razones para
expresar nuestra inconformidad?
Nada tan laudable como las autorizaciones contenidas en el artículo lo. y en el artículo 7o. del proyecto, por medio de las cuales se quiere proveer al
desarrollo económico y dictar disposiciones sobre
“control directo o indirecto de los costos e inventarios, y de combatir las prácticas comerciales que determinan el alza artificial de los precios”. Pero quien
ignora el texto del artículo 28 de la codificación de
1936 que dice: “El Estado puede intervenir por medio
de leyes en la explotación de industrias y de empresas
públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción y consumo de la riqueza, o dar al trabajador
la justa protección a que tiene derecho”, y que, en
la codificación actual ha quedado adicionado con el
inequívoco precepto de que “esta función no podrá
ejercerse en uso de las facultades del artículo 76,
ordinal 12 de la Constitución (artículo 4o. del Acto
Legislativo número 1 de 1945)”.
¿Con qué fundamento puede el Congreso Nacional invocar el artículo 76, ordinal 12) de la
Constitución, para revestir al Presidente de facultades de intervención que la propia Constitución
preceptúa, que sólo pueden ejercerse por medio de
leyes y no pueden ser delegadas?
Se piden autorizaciones extraordinarias para intervenir en la economía, haciendo caso omiso de que
el único artículo que, al quebrantarle una vértebra a
la Constitución de 1886, consagrando la intervención del Estado, el artículo 28 de 1945 quedó condicionado en su ejercicio a que sólo el Congreso podría
realizar la intervención por medio de leyes, sin que
tal potestad fuera susceptible de delegación alguna.
Constituye, como lo dije en la Comisión, un engaño a la opinión pública hacerle concebir esperanzas
sobre una acción eficaz del Gobierno, cuando no se
han reunido los requisitos para poder realizar esta
tarea, al tenor de las disposiciones legales vigentes.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
135
Pensadores de la Economía Colombiana
Cuestion económica
de oro y cambio exterior de
los países de América Latina, y
mientras Colombia, según las
cifras que cita el doctor Durán
Dussán, pasa en 1951 de ciento
veinticinco millones de dólares
a ciento veintidos, en septiembre, Costa Rica, país igualmente
productor de café, sube en 1951
de ocho millones de dólares a
veinte en 1962. Se dirá, sin
duda, que ello se debe al menor
grado de desarrollo económico,
lo cual demuestra con el hermano país una prudencia que
contrasta con la precipitud y la
anarquía de nuestra industrialización. Pero el Senador ponente
no contento con argumentar
que nuestras reservas en diez
años sólo han descendido en un
2.4%, pasa a comparar nuestra
situación con la de otros países
como Uruguay, Brasil, Argentina, El Salvador, etc., hasta realizar la suma total de las reservas
de América Latina en 1951 y en
1962, para llegar a la conclusión
de que hubo en el Continente
un descenso de 23.8% en la
década citada, cuando nuestro
país sólo bajo en un 2.4%. Sólo
que, como él mismo lo explicara en el curso del debate en la
Comisión, por ignorar los datos
relativos a las reservas de la Isla
de Cuba, que en 1951 eran de
Imagen: Internet
Ya hemos visto cómo por
el aspecto constitucional no se
puede pasar tan a la ligera como
lo hace el ponente del Senado
sobre los argumentos que se
esgrimen en contra de la constitucionalidad de las facultades
propuestas. Por el contrario, su
análisis, que oportunamente
deberá realizar la Corte Suprema
de Justicia, servirá para despejar
este problema, a la luz de nuestras normas políticas. Vamos a
ocuparnos del problema económico y fiscal propiamente dicho
en los mismos términos en que
se hizo en la ponencia, para dar
por tierra con cifras y estadísticas con las afirmaciones que allí
se hacen, tratando vanamente
de exculpar a los Gobiernos del
Frente Nacional de los incuestionable desaciertos en que incurrió en materias económicas
en los últimos dos años, como
lo reconocen los propios expertos del Fondo Monetario Internacional al analizar la política
seguida en el último semestre de
1961. Pregunta al ponente si las
dificultades económicas ocurren sólo en Colombia o forman
parte de la coyuntura universal
de los países subdesarrollados.
Una afirmación semejante podría llevarnos a la conclusión de
que no hay Gobiernos buenos
ni malos, sino que el torrente
general obliga a todos los gobernantes a llevar a sus naciones respectivas a crisis como la
que estamos viviendo. Como
todo argumento especioso, este
argumento prueba demasiado.
Porque si la crisis y la devaluación que la provocó obedecieron
como se dice, al deterioro de los
precios de intercambio, basta
comparar la magnitud del deterioro durante los últimos cuatro
años de la administración Lleras con lo ocurrido durante
el breve gobierno de la Junta
Militar o con el propio Gobierno de la dictadura del General
Rojas Pinilla, para establecer de
qué manera fueron mucho más
graves los deterioros anteriores,
sin que proporcionalmente las
consecuencias puedan compararse con las engendradas por
la última administración. En el
mismo orden de ideas, basta
poner en parangón la situación
de países en los cuales el café
desempeña un papel semejante
al que tiene dentro de nuestras
exportaciones y sigue en los
mercados nuestras cotizaciones, para comprobar lo endeble
de la defensa que se ha hecho
al régimen. Se han comparado
en primer término las reservas
136
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
cuatrocientos noventa y cinco
millones de dólares, se excluyeron de la edición de 1962 las
reservas de Cuba, como si ese
país hubiera dejado de existir.
Bien puede ser que las reservas de la Isla estén totalmente
agotadas, pero mientras no se
compruebe cuál es su verdadera situación, no se puede computar en dos períodos distintos
las reservas de toda la América
Latina, sumando cuatrocientos
noventa y cinco millones de dólares en uno, y sustituyéndolos
por una incógnita, por un signo de interrogación en el otro.
Pero, aún respecto a los ciento
veintidos millones de Colombia,
en septiembre de 1961, no deja
de ser significativa la contradicción entre el señor Ministro de
Hacienda en su discurso del 7
de noviembre del mismo año,
cuando decía ante la Cámara “la
situación de reservas del Banco
de la República es actualmente, señores, muy precaria. Está
formada por cuarenta millones
de dólares en oro que están en
los Estados Unidos, pignorada una parte a un crédito del
Federal Reserve Bank que debe
ser pagada en el mes de noviembre. De esos cuarenta millones, debido al pánico de ayer,
que obligó un remate de trece y
medio millones, perfectamente
exorbitante dentro del comercio
normal del país, solamente por
temor, se vendieron hoy veinte
millones. Quedan, pues, veinte
millones de dólares en oro de
los Estados Unidos y treinta o
treinta y cinco millones de dólares en oro aquí. Y más o menos
veinte millones o algo más de
divisas extranjeras. Y contra esas
reservas existen compromisos
que pasan de trescientos millones de dólares, etc.”.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Imagen: Ecopetrol
Con razón mientras el propio doctor Durán Dussán, para
esas mismas fechas negaba la
inminencia de una devaluación,
el mismo Ministro de Hacienda,
con unos pocos días de diferencia, se la anunciaba al país. Se
alega entonces que el descenso en los precios del café es la
razón de nuestro desequilibrio
monetario, que se hizo insuperable para la administración
Lleras. Es necesario analizar
esta afirmación, como lo hizo
en su tiempo el doctor Hernán
Jaramillo Ocampo. Por concepto del café ingresaron al país
en 1959 trescientos cincuenta
y ocho millones de dólares y
en 1961 trescientos veintisiete
millones. Es una diferencia de
treinta y un millones de dólares, que equivale a un 7%, lo
cual en modo alguno justificaría una devaluación del 30% en
nuestra moneda. Lo que sucede
es que, paralelamente, mientras
en 1959 se otorgaron licencias
por 276 millones de dólares, en
1961 las licencias ascendieron
a 462 millones de dólares, que
es en donde reside la razón del
verdadero desequilibrio, el cual
no puede explicarse diciendo
que los ingresos por café afectaron a todos los países latinoamericanos y que no estaba
en nuestras manos conjurar su
incidencia sobre nuestras divisas. Se debió a la prodigalidad
electoral en el otorgamiento
de licencias de importación,
lo cual no dependió de factores mundiales sino domésticos,
particularmente en renglones
tales como la importación de
automóviles para taxis en el
año 1961, que difícilmente pudieron ser absorbidos aun por
los propios transportadores.
La sorpresa del lector desprevenido sube de punto al
tener en cuenta que durante el
año de 1961 Colombia recibió
la ayuda en dólares más cuantiosa de que tenga memoria
gobierno alguno. En diciembre
de 1962 había 363 millones de
dólares de préstamos en ejecución, de los cuales habían
sido utilizados, hasta agosto
de 1962, 183 millones de dólares. De tal suerte que, si se
perdieron 31 millones de dólares
por baja en los precios del café,
entre un año y otro, ingresaron
al país 183 millones de dólares
137
Pensadores de la Economía Colombiana
Imagen: World Bank
por concepto de préstamos internacionales. El último Ministro de
Hacienda de la administración Lleras, el doctor Mejía Palacios, consciente de la magnitud de la ayuda extranjera, que según las últimas
informaciones, alcanzaba en estos años a unos 720 millones de dólares, hablaba, con humor de filósofo y talento de periodista experto
en titulares, de una supuesta escuela económica de Chinchiná, según la cual 200 millones de dólares anualmente servirían para compensar nuestras deficiencias cambiarias dentro del plan de desarrollo.
Fue, pues, con el alegre criterio de la Escuela de Chinchiná, como se
llevó a la situación cuya secuela ha sido la devaluación del peso, que
el mismo Ministro consideraba como un imposible, en vista de los
excelentes resultados de su gestión financiera, según lo declaró ante
la Asamblea de Fedemetales.
Viene aquí, como anillo al dedo, la aguda observación del profesor Eder de la Universidad de Harvard, especialista en impuestos, que
anota cómo el peso colombiano en el año de 1961 bajó el 20% y el
25% en 1962. Y más adelante con su experiencia de experto en varias
misiones internacionales, llega a esta desconsoladora conclusión: “por
otra parte no conozco ningún país de los llamados subdesarrollados
-¡qué epíteto más antipático!-, en que la ayuda norteamericana de
gobierno a gobierno no haya dejado al supuesto beneficiario más pobre que nunca”. Los doscientos millones, con que contábamos, según
los vaticinios del doctor Mejía Palacio, nos dejaron en 1962 más pobres que nunca. Tampoco dependía de factores fuera del alcance del
Gobierno sino del Ministro de Hacienda y de los Representantes que
tenían asiento en la Comisión de Presupuesto, presididos entonces
por el Senador Durán Dussán, el desequilibrio fiscal, producido por el
inmoderado crecimiento de los gastos, que puede resumirse diciendo
que el Presupuesto Nacional aumentó en 37.8% en 1961 y en 39%
sobre los Presupuestos de los años inmediatamente anteriores.
En el Senado de la República tuvimos ocasión de exponer nuestras tesis sobre el problema de los llamados términos de intercambio
a que se refiere el mismo informe, con la benévola observación diri-
138
gida al suscrito de que “se va a
controvertir alguna tesis que fue
expuesta con evidente ligereza
en el Senado, sobre el deterioro
en los términos de intercambio”.
Las estadísticas que me sirvieron, para esa ocasión, como me
ocurre tan frecuentemente, no
son fruto de mi trabajo personal
o de mi imaginación. Las tomé
de un discurso del Embajador
norteamericano en el Brasil señor Lincoln Gordon, antiguo
profesor de relaciones económicas internacionales de la Universidad de Harvard, en donde
econometristas calificados estudian estas cuestiones con menos
improvisación y mayor acopio
de datos que el Senador Durán
Dussán y quien esto escribe.
Tomando como base los
precios al por mayor de los artículos de exportación en los Estados Unidos y los precios del
café en puerto norteamericano,
se estableció, fijando para el
año de 1962 como índice 100,
la siguiente cifra sobre el poder
de compra en términos de café
en los Estados Unidos:
194469
194567
1946102
194796
194874
1949112
1950171
1951165
1952169
1953184
1954250
1955180
1956177
1957169
1958141
1959107
1960106
1961104
1962100
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
Lo cual lleva a la conclusión
simplista de que el llamado deterioro de los términos de intercambio depende del año que se
tome como base, para decir que
han mejorado o que han decaído en un determinado período
o de un determinado año con
respecto a otro año. La verdad
es que los precios de intercambio del café nunca han sido
buenos, ni aún en aquellos años
de la guerra de Corea, cuando
se alcanzaron en New York precios vecinos al dólar la libra. La
situación del país colonialista
es por su naturaleza desfavorable. Para distraer la atención
pública de esta situación, que
nos ha sido permanentemente
adversa, por la desigualdad de
condiciones -la situación de
imperialismo y colonialismose ha recurrido al sofismo del
llamado “deterioro de los términos de intercambio”, según
el cual los precios del café,
que eran satisfactorios, se han
venido deteriorando progresivamente hasta alcanzar niveles
inaceptables. Nada de esto es
cierto, ni científica ni estadísticamente. El precio del café,
en término de trabajo humano,
siempre ha sido desfavorable,
como siempre ha sido mala la
condición del país colonia. La
teoría del deterioro supondría
lo contrario, o sea, que en otro
tiempo el imperialismo era una
bendición y a últimas fechas
ha comenzado a dejar de serlo. Paradójicamente, ateniéndose a las cifras, el fenómeno
del deterioro es muy discutible.
Depende de los años que se tomen como punto de referencia.
Si partimos de 1955, cuando
el café estaba en New York a
$0.90 la libra y contamos hasta
1963, ha habido un deterioro
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
de $0.50 en libra, porque el precio sólo alcanza a $0.40 en el curso
de este año; pero, si vamos más atrás y partimos del año 30 o del
año 40, cuando valía $0.12 como les correspondió a los gobiernos
liberales, tenemos, por el contrario, que lo que se registra es una
mejoría considerable, puesto que estamos recibiendo cuatro veces
más de lo que se nos pagaba antes. Es un entretenimiento pueril,
pero frecuente, decir que hemos perdido $100.000.000 U.S. por la
baja del café cuando a nadie se le ocurrió en su tiempo, dentro de
estos juegos de imaginación, decir que habíamos ganado US$100
o 200.000.000 con las alzas de los años cincuentas. De la estadística que hemos citado, no ya en términos de dólares, sino entre
el índice de precios al por mayor en los Estados Unidos con los
precios del café, se llega a la conclusión de que, en los últimos 40
años, tomando como índice 100 para los precios de 1962, durante
28 años hemos tenido precios superiores.
Lo grave de la situación colonialista, particularmente tratándose de alimentos, es la falta de aumento de los consumos en
los países compradores. Mientras de un año a otro el consumo
de café, por ejemplo, sólo aumenta en un 2%, las inferiores a
los actuales, como poder de compra, y sólo durante 12, alzas
iguales o superiores, con relación a los índices de las alzas de
los precios al por mayor de nuestros compradores. No podía ser
de otro modo. La producción industrial tiende, así no lo alcance
siempre, a reducir costos, mediante nuevas técnicas y nuevos descubrimientos, mientras la producción de materias primas en donde no se puede introducir la mecanización tiende a encarecerse
con la aparición de las leyes sociales. Es lo que está ocurriendo
con la independencia de las nuevas colonias africanas, desde el
momento en que los naturales, dueños del poder político con la
independencia, han comenzado a expedir las primeras leyes laborales. No es imposible que, por este aspecto los costos africanos
y asiáticos no tarden en alcanzar a los nuestros.
En forma limitada Suramérica puede vender en los Estados
Unidos 2% más de café de un año a otro, mientras que los Estados
Unidos podrían doblar sus exportaciones industriales de un año
a otro, si existiera una comparable capacidad de compra entre el
país desarrollado y el subdesarrollado. El problema no es sólo de
precios, ya que, aún a los precios actuales, como lo afirmara en
Imagen: www.lavazza.com.au
139
Pensadores de la Economía Colombiana
el Senado el Senador Mejía Duque, las gentes siguen sembrando
café o mejorando los cultivos con otras variedades, lo dramático es
la falta de mercados, la superproducción y la retención, por falta
de elasticidad de los consumos frente a la creciente demanda de
manufacturas. Mientras no se diversifiquen las exportaciones, no se
industrialice el país y no se ajusten las condiciones de producción
doméstica eliminando los cultivos antieconómicos, seguiremos viviendo como colonias arrulladas por el canto de sirena de que
sólo se trata de un “deterioro en los términos de intercambio”. En
realidad se trata sí de un intercambio de términos, en que, para no
hablar de imperialismo y colonialismo, se recurre a la expresión ya
citada de “deterioro en los términos de intercambio”.
Urquidi, tan llevado y traído por el propio Senador Durán Dussán, es precisamente quien critica como criterio estéril el ejercicio
consistente en decir que un país perdió en tal año tal suma por deterioro en los precios, cuando a nadie se le ha ocurrido lo contrario:
contabilizar como ganancias los años de mejoría.
Imagen: FMI
Las cifras con que se pretende refutar la “ligera” afirmación del
Senador López Michelsen, en el sentido de que los precios actuales
del café no constituyen en modo alguno los peores términos de
intercambio en 40 años, no se refuta con argumentos basados en
cifras del Fondo Monetario Internacional en los que, tratando de
todo el Continente no se habla del café, sino del precio ponderado
de Latinoamérica, en donde, además del café existen otros productos que han sufrido aún mayor deterioro. En el propio recinto
del Senado, el Senador Palacio Rudas hizo uso de un argumento
semejante, invocando la afirmación de Prebich en Mar de Plata
quien dice que 58 dólares de 1930 valían 39 dólares de 1960, sin
aclarar que se trata del conjunto de las exportaciones latinoamericanas entre las cuales, productos tales como el nitrato, que otrora
fuera la base de la prosperidad chilena, el guamo, la lana, algunos cereales, y el estaño, se han deteriorado económicamente más
que el propio café. Del mismo modo, tampoco sirve de argumento
invocar las cifras de nuestro comercio exterior en los últimos 80
años, cuando el café no desempeñaba el mismo papel de monocultivo que ahora tiene. El doctor Armando Samper en su obra
“Importancia del café en el comercio, exterior de Colombia”, aclara
suficientemente este punto, cuando afirma que la historia de nuestro comercio exterior se puede dividir en cinco períodos, según la
importancia del artículo principal de exportación: algodón de 1834
a 1839; cueros de 1840 a 1844; tabaco, de 1854 a 1874; quina de
1875 a 1879; café, de 1905 hasta la fecha. O sea que no se puede
hablar de 80 años, como si el café hubiera sido siempre el principal
componente de los términos de intercambio.
Los índices de la Cepal contemplando la totalidad de las exportaciones de la América Latina, lo mismo que los índices colombianos de épocas anteriores, no sirven para juzgar específicamente el
caso contemporáneo del café colombiano.
140
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El autor de la ponencia cita, en apoyo de su tesis al doctor Jorge
Vélez García, quien ha realizado un estudio serio de nuestros problemas, en donde evidentemente se señala de qué manera la situación
colombiana, comparada con la de otros países latinoamericanos, es
considerablemente más favorable, sin llegar desde luego al optimismo del doctor Durán o de sus fuentes, que calculan el producto de
ingreso bruto por habitante en trescientos cincuenta dólares. (el Departamento Nacional de Planeación lo calcula en US$250.00), pero
en donde quiero hacer especial hincapié es la afirmación, que sirve de
argumento para solicitar las facultades extraordinarias, de que el país
está viviendo una buena situación económica, o relativamente buena,
a tiempo con una mala situación fiscal. Ocurre, a mi entender, exactamente lo contrario: la situación fiscal mejora de día en día, mientras la situación económica languidece a ojos vista. El problema fiscal
reside, en cierto modo, en que mientras los gastos del Estado se han
aumentado considerablemente, como consecuencia de la inflación,
los recaudos, que también se vienen aumentando por la misma razón,
llevan, como es natural, un año de retraso; pero si consideramos que
la renta de aduanas se cobra ad valorem, cotizando a $9.00 el dólar,
cuando se cotizaba a $6.70 en el año anterior, o que las participaciones del Estado en las regalías petrolíferas también se favorecen con
la devaluación monetaria, o que existe una nueva fuente de ingresos
como es el diferencial cambiario, no obstante las minúsculas reducciones por concepto de tasas y multas, nos encontramos con datos tan
dicientes como el de que los impuestos directos en el mes de junio
sumaban lo que se tenía previsto para todo el año de 1962.
Imagen: Internet
Pensadores de la Economía Colombiana
La desastrosa situación fiscal de que se habla no es una situación próspera, aun cuando ya se registra un ligero superávit, pese a
la iliquidez que refleja nuestra tesorería. La situación económica de
los colombianos, en cambio, se ha deteriorado escandalosamente,
no obstante los argumentos sobre la buena situación de unas pocas sociedades anónimas, que a su turno analizaremos.
Cuando se considera que hace diez años el capital participaba
en un 55% del ingreso nacional y el trabajo en un 45% y ahora
los trabajadores sólo reciben el 36% del ingreso mientras los capitalistas participan en un 64%, no puede afirmarse que existe una
halagüeña situación económica ni extrañarse de tantas huelgas,
paros y asonadas, cuando las utilidades del capital son cada día
mayores y el rendimiento del trabajador menor.
El señor Ministro de Hacienda desea, como lo ha dicho
repetidas veces, ampliar la base de la tributación, como si el
problema de aumentar el número de contribuyentes dependiera de repartir un mayor número de formularios entre los
colombianos y no de la desigual distribución de la riqueza, en
un país en donde, según el analista norteamericano de nuestra
tributación, que cité hace unos momentos, más de la mitad de
las recaudaciones en el año de 1961, fueron pagadas por sólo
882 contribuyentes.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
141
Pensadores de la Economía Colombiana
Juzgar al país por la situación de unas pocas compañías
anota, sin duda alguna, una
notoria precipitud de juicio.
Los comerciantes, acusados de
especuladores, cuando la especulación hace parte del sistema
en donde el primer especulador
es el Estado, con su propia moneda, bien valdría la pena averiguar en los inventarios, las bajas
en las ventas de las confecciones, cervezas, vehículos automotores, etc., pues cuando bien
puede suceder, que en razón del
alza de los precios, las utilidades
142
sean mayores para las empresas
que sirven de índice económico al doctor Durán Dussán, no
ocurra otro tanto con el comercio cuyo volumen de ventas se
ve reducido por las restricciones
del crédito. Si las ventas de calzado se hallan reducidas en un
11%, las de cerveza en cifras que
van del 18 al 30% para algunas
marcas, las de ropa hecha y
otros artículos en dos o tres veces menos que en años anteriores, y las existencias reducidas a
niveles inimaginados, se impone
pensar que no solamente los comerciantes no venden, sino que
también la gente no compra,
o que atraviesa una desastrosa
situación económica cuando el
índice de los lanzamientos en
los Juzgados Municipales ha ascendido en los últimos años de
un promedio de cinco semanalmente a cien en la actualidad.
En consecuencia, mal se puede
hablar de la situación privada
relativamente buena a que hace
alusión el informe en referencia,
como un argumento sobre la
capacidad general para tolerar
una nueva alza de impuestos.
Mucho se ha discutido recientemente acerca de la situación de la Sociedad Anónima en
Colombia, como índice del crecimiento económico de nuestro
país. El Senador Durán Dussán,
como ponente del proyecto en
la Comisión, cita como ejemplo
de la prosperidad industrial, 24
industrias típicas, estableciendo el contraste entre sus balances de los años 60, 61 y 62,
en cifras absolutas, sin tener en
cuenta los aumentos de capital,
que servirían para determinar
hasta qué punto se registra un
aumento porcentual de las utilidades o si éstas obedecen al
aumento del capital, a través de
los años, como es el caso de algunas de las industrias citadas.
Acerca de dichos balances,
como índice de la prosperidad
o de la bonanza económica que
Imagen: Internet Banco Cafetero
¿Cómo, con datos sobre
la industria y los balances de
unas pocas compañías, poder
ignorar la composición del producto bruto interno, en donde
el renglón agropecuario es el
doble de la producción manufacturera, sensiblemente igual
al comercio y casi el triple de
los transportes? Buena situación la actual para los particulares y mala para el fisco,
cuando el principal producto
agrícola, que es el café, produce una postración económica
infrahumana según los estudios realizados por el profesor
Currie para el Banco Cafetero,
aún antes de que todos los artículos aumentaran en un 30%.
¿Buena situación económica
para los colombianos, la que
atraviesan aquellos productos
agrícolas, no industrializados,
como el maíz, la papa, la arveja, el fríjol, la yuca, que ni remotamente compensan en sus
alzas el 30% de encarecimiento
de la vida en otros sectores? ¿Y
en dónde está el alza en el precio del ganado, que no en el de
la carne, que pueda compararse con las alzas que tienen que
enfrentar los ganaderos?
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
se alega, cabe formular algunas
observaciones de carácter particular y otras de carácter general. De este último orden es
la de que las industrias citadas
constituyen precisamente monopolios u oligopolios en sus
ramas respectivas, que nada
indican sobre la angustiosa situación de la ciudadanía. La
prosperidad de otras obedece a
circunstancias especiales, principalmente a exenciones tributarias dictadas en los últimos
tres años, como es el caso de
Avianca, para quien se estableció un régimen especial, mientras simultáneamente se beneficiaba de la venta de pasajes en
dólares libres, en momentos en
que su cotización subía vertiginosamente de mes en mes. Algo
semejante ocurre con industrias
tales como Empresa Siderúrgica
S. A., Industrias Metalúrgicas
Unidas y Talleres Centrales, que
están aprovechando las exenciones establecidas a favor de
aquellas empresas que utilizan
productos de Paz del Río.
Las utilidades de los bancos,
del mismo modo, provienen, en
no pequeña parte, como puede comprobarse en los balances, del nuevo renglón que ha
constituído para esta industria
el negocio de cambio, caracterizado por bruscas alzas en los
años 61 y 62. Otras industrias,
vinculadas a la construcción,
como Eternit Colombiana y
Cementos Samper, se han beneficiado con el programa de
construcciones del Gobierno y
aún de los propios particulares,
índice económico al cual me referiré más adelante. Y qué decir
de los ingenios de azúcar, Ingenio Providencia S.A., e Ingenio
La Manuelita S.A., como índice
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Imagen: Auteco
de una creciente prosperidad
general, cuando es sabido que
una exención tributaria, establecida para estimular las exportaciones menores coincidió
con el déficit en la producción
mundial, resultante de la situación especial de Cuba.
de aulas y la electrificación va
adelante de las metas señaladas en el Plan Decenal de Desarrollo, la industria privada
registra una deficiencia en sus
metas en el mismo lapso de
una suma superior a los cuatrocientos millones de pesos.
Se trata de una serie de situaciones artificiales o monopolísticas, que en nada sirven
para sustentar lo dicho. Frente
a los balances de estas industrias está un sinnúmero de pequeñas y medianas empresas,
que atraviesan circunstancias
extremadamente difíciles o
sucumben frente a los monopolios. Las dos quiebras más
espectaculares de la historia de
Colombia, en el comercio y la
industria, tuvieron lugar precisamente en el año de 1962;
pero, si estas explicaciones no
desvirtúan la supuesta prosperidad nacional en contraste
con la situación relativamente
próspera del Fisco en los últimos meses y deficitaria en la
industria privada en el mismo
período, basta la observación
de que, mientras el Gobierno
anuncia que en ciertos renglones, como el de la construcción
Otro tanto ocurre con las cifras citadas por el doctor Rodrigo Botero, como índice de una
prosperidad general, cuando
en realidad reflejan situaciones
particulares, que sólo alcanzan
a una ínfima minoría de los colombianos. Cierto es, por ejemplo, que la industria metalmecánica tuvo un último crecimiento
del 14% en el año pasado; pero
se omite el hecho de que es esta
industria precisamente en donde se presenta también el mayor
porcentaje de equipo ocioso,
como que se calcula que sólo el
40% del existente en el país está
trabajando. Verdad es, igualmente, que el transporte por ferrocarril aumentó en un 22%, y
los pasajeros transportados por
aire en un 22.5%. Coinciden
tales cifras con la iniciación del
servicio regular en el Ferrocarril
del Atlántico, esfuerzo nacional
de muchos años, y con la desa143
Imagen: http://deslinde.co
Pensadores de la Economía Colombiana
parición de los barcos de pasajeros y de carga por
el río Magdalena por haberse transformado éstos
gradualmente en barcos-tanques para el transporte del petróleo y otros combustibles. Tampoco es
discutible, como hecho, la exportación de algodón y la de azúcar a que se refiere el informe.
Posiblemente, si la diferencia entre el dólar libre y
el certificado de cambio que caracterizó los años
de 1961 y 1962 se mantiene, no se registraría una
reducción en las exportaciones, como la que es
previsible en el inmediato futuro. Tan halagadores
como son los datos citados, forzoso es admitir el
carácter artificial de estas exportaciones subsidiarias, con la diferencia de precio entre el certificado
de cambio y el dólar de exportación, que llegó
a alcanzar hasta un 35% de diferencia ($6.70 y
$10.00 y 11.00 en 1961). Cuando la divisa llegue a $15.00 por dólar, seguramente podremos
competir aún con más ventaja en los mercados
mundiales, pero con menoscabo de nuestra economía interna y las secuelas para la paz social, de
que hemos sido testigos en el curso del presente
año. En el año de 1962, dice el doctor Botero,
“la construcción alcanzó un ritmo espectacular
con un aumento del 21.6 en área sobre 1961”. No
sólo ello obedece a las cuantiosas inversiones del
Gobierno, merced a la Alianza para el Progreso,
sino que la construcción, como la especulación en
tierras, son índice inequívoco en los países subdesarrollados de la desconfianza de la gente en
inversiones remunerativas, para la sociedad, como
son las inversiones en la industria, sustituyéndolas
por lo que, en último término viene a ser, como
la vivienda, un gasto en bienes de consumo, así
tienda al mejoramiento social, pero que no son
en modo alguno bienes de capital enderezados
144
al desarrollo económico propiamente dicho. Por
eso dice con razón el profesor Joseph Gruwald al
referirse a las medidas antiinflacionarias y de estabilización dictadas en Chile en 1956: “La primera
víctima, como era de esperarse, fue la industria de
la construcción, que en 1956 cayó a la mitad de
la actividad febril que había alcanzado en 1955,
año clave de la inflación”. No es imposible que en
Colombia también, al controlarse la carrera inflacionaria sea igualmente víctima la construcción
privada del auge artificial que hoy disfruta.
En cuanto al crecimiento del producto nacional bruto en un 5.8% en términos reales, lo
cual significa un aumento de 3% en el producto
bruto per cápita y sobrepasa la meta de crecimiento fijada en el Plan Decenal, que es de 5.6,
sin desestimar la importancia de estas cifras, en
las cuales la industria de la construcción, que a
la larga no constituye propiamente una inversión
sino un gasto, quiero hacer mías las palabras de
un economista norteamericano sobre el alcance
de esta clase de estadísticas.
Dice así: ”El doctor Willford Kling fue el originador de dichas estadísticas de “gross product”
y “national income” en los Estados Unidos. Es que
tales estadísticas se han usado y abusado mucho por gentes que no tienen la menor idea de
cómo se confecciona un estimado de la renta o
del producto bruto nacional. El fijar como blanco un crecimiento anual del equis por ciento en
el producto bruto nacional en un país donde la
recopilación de los datos estadísticos deja mucho
que desear y dónde la ingerencia del Estado en la
economía es tal que transforma cualquier serie de
estadísticas, es un juego de teóricos”.
Figúrense, ya sea que una empresa privada con
fines de lucro instale una planta petroquímica, digamos en Cartegena, a un costo de cien millones de
pesos, o que el Estado instale una fábrica de bombones por el mismo capital en el Amazonas, el producto bruto nacional aumentará en la misma proporción, o sea en cien millones de pesos. La diferencia
consiste en que, en el primer caso la inversión impulsará el desarrollo económico del país y dará trabajo
a mucha gente por muchos años, sin costarle nada
al público, y el éxito de esa inversión estimulará a
muchos otros inversionistas a invertir su patrimonio
en Colombia; mientras que en el caso de la fábrica
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
de bombones la inversión representará una pérdida
irreparable para el país, que será cubierta con impuestos, inversiones forzosas o inflación monetaria.
Quién sabe cuántas construcciones en el Alto Prado,
en El Poblado y en El Chico no serán como fábricas
de bombones en el Amazonas, así contribuyan a integrar el producto nacional bruto en 1962.
“La lista que he podido recopilar no es completa, y los datos son para el año 1961, los departamentales y municipales para 1959. Si pudiera tener una lista actualizada y completa, estoy
seguro de que el monto total de los impuestos
visibles e invisibles llegarían al 27% o 30% del
producto nacional bruto”.
Entre los artículos contenidos en el proyecto
que no constituyen autorizaciones para el Ejecutivo sino disposiciones legales que entrarán
inmediatamente en vigencia, figuran los impuestos indirectos sobre todos los consumos, con excepción de artículos alimenticios, drogas y textos
escolares y la cuota del 20% de aumento sobre el
impuesto sobre la renta. La Revista “Visión”, en
el año de 1962, con fecha 1o. de junio, hacía una
comparación entre el producto nacional bruto de
los países de este Continente y los ingresos de
los Gobiernos de otros Estados latinoamericanos
señalando las siguientes cifras:
Lo más extraordinario en el análisis de la Revista “Visión”, es la composición de los ingresos
de los diferentes Gobiernos, según su origen, en
impuesto a la renta, impuestos aduaneros, impuestos a las ventas, monopolios, etc. Según tales datos, Colombia deriva de los impuestos directos un 51.7 mientras otros países sólo reciben
por ese mismo concepto:
Estados Unidos
19.0%
Brasil8.6%
México9.1a/
Argentina15.6%
Venezuela21.2%
Chile15.5%
Colombia9.4%
Perú17.0%
Uruguay11.6a/
Ecuador17.6a/
República Dominicana
17.8%
Guatemala13.3%
El Salvador
15.0%
Panamá13.8%
Costa Rica
18.7%
Honduras9.1a/
Nicaragua11.3%
Haití9.8%
Bolivia13.6%
Paraguay11.5%
El dato colombiano 9.4%, en opinión de expertos, como el profesor Eder ya citado, autor de
un libro sobre tributación en Colombia, no contempla los gravámenes departamentales y municipales ni otros, tales como el diferencial cambiario, que ascienden en su opinión a un 24% del
producto bruto nacional, lo cual nos colocaría a
la cabeza de la tributación en América y agrega:
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Argentina29.3
Bolivia14.2
Brasil31.6
Chile32.3
Costa Rica
16.9
República Dominicana
17.7
Ecuador16.5
El Salvador
11.4
Guatemala7.1
Haití9.1
Honduras14.7
México36.8
Nicaragua9.1
Panamá18.6
Paraguay12.5
Perú47.1
Uruguay7.3
Venezuela38.4
Aún en los países europeos las cifras son inferiores a las colombianas, así:
Alemania39%
Italia26%
Francia24%
Imagen: www.agenciadenoticias.unal.edu.co
145
Pensadores de la Economía Colombiana
nes, sino que, en último término,
los consumidores vienen a ser los
contribuyentes de la tan cacareada
cuota que paga la industria en el
impuesto directo sobre la renta, que
viene siendo para los consumidores
un impuesto indirecto.
Imagen: http://mundominero.com.co
Todo esto no quiere decir, sin embargo, que
en Colombia no desempeñan ningún papel los
impuestos indirectos. Sólo un examen superficial, del cual el suscrito mismo fue víctima en su
tiempo, permite disfrazar el hecho de que, a través
de los altos precios, los monopolios colombianos
son los más eficaces recaudadores de impuestos
indirectos, trasladando a los consumidores los
impuestos-indirectos con que son gravados en
apariencia. El proyecto del Gobierno, consciente
de este fenómeno, contempla el recaudo en la
fuente para el impuesto indirecto del 10% que
piensa establecerse. Es lo que ha venido ocurriendo de tiempo atrás. Mientras en países como los
Estados Unidos solamente un 30% o un 40% del
impuesto directo se traslada a los compradores de
los productos industriales, en Colombia el ciento por ciento de cualquier alza en la tributación
directa recae, por la ausencia de controles, sobre
los consumidores. Se dice, por ejemplo, en el proyecto, que no habrá impuestos indirectos sobre
las drogas, los textos escolares y los alimentos;
pero cabe preguntar: ¿En el precio del azúcar no
están ya involucrados tales impuestos, con los ingenios obrando como oficinas recaudadoras? ¿En
los precios del chocolate no están ya incluídos los
impuestos indirectos que cobrarán las empresas
como oficinas recaudadoras? ¿En los precios de
los productos de los laboratorios farmacéuticos no
están también comprendidos los impuestos directos que éstos pagan? Cuando se cita el porcentaje
que pagan las industrias en general en el renglón
de los impuestos indirectos, porción que constituye más de un 50% del total del impuesto sobre
la renta, cabe hacerse la consideración de que ni
son los accionistas quienes realizan un sacrificio
en sus utilidades, ni son los obreros vinculados
a tales empresas quienes reducen sus aspiracio146
Las anteriores consideraciones,
señor Ministro, me llevan a la conclusión de que las facultades solicitadas por el Gobierno, así fueran ellas
constitucionales, son insuficientes
para la magnitud del problema al
cual debemos hacerle frente, que
exige medidas mucho más radicales.
El problema fiscal, con los datos citados anteriormente, sobre
la forma como se vienen cumpliendo los recaudos en este año,
con un aumento considerable en
los impuestos directos, con las
participaciones petrolíferas y los
derechos de aduana acrecentados
en razón de la devaluación, con
el diferencial cafetero sirviendo
de nuevo recurso fiscal y ahora
con el 20% de recargo sobre las
declaraciones de renta del año
pasado, que son unos 220 millones de pesos, y la suscripción de
bonos por parte de los bancos,
que son unos 350 millones de
pesos, va camino de solucionarse.
Nada tendría de extraño, dentro
de las perspectivas que dejo escritas, el que en marzo del año
entrante, el Ministerio de Hacienda pudiera mostrarle al país un
superávit presupuestal, fruto de
la presión que se está ejerciendo sobre los contribuyentes, al
presentar como angustiosa una
situación fiscal transitoria que la
incidencia de la desvalorización
del peso mejora de día en día, al
recaudarse los ingresos traducibles en dólares de $9.00 a que he
hecho referencia. También será
muy satisfactorio para Su Seño341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
ría poder presentarle al país un
aumento de las reservas en dólares tan importante como es el
de 114,8 millones para el primer
semestre del año, comparado con
36,5 millones en el mismo período del año pasado.
Agréguese a lo anterior la perspectiva de $720.000.000.00 en
ayuda extranjera que se encuentran en ejecución o en trámite, y
se verá cómo aún la propia devaluación de 1962, fue, por decir lo
menos, un paso discutible.
Temo, sin embargo, que mi
afirmación anterior de que habrá
una buena situación fiscal frente
a una deplorable situación económica tome cuerpo en los meses por venir. Cuando se discutía,
el año pasado, la llamada “Ley de
Devaluación”, que era principalmente la distribución del diferencial cambiario, puse de presente la
necesidad de conocer el monto de
las deudas en dólares de las empresas y particulares colombianos.
Mi iniciativa fue desechada entonces, como suele suceder con
todas las iniciativas del M.R.L.,
con lamentable frecuencia. Entre
tanto, las restricciones del crédito para el comercio y la industria
han obligado a los colombianos a
endeudarse en dólares libres en el
extranjero, creando un pasivo que
constituye una incógnita sobre el
futuro de nuestra divisa libre. Solo
dos empresas, en estos meses, han
contraído obligaciones en dólares
en el extranjero por seis millones
de dólares, o sea sesenta millones
de pesos. ¿Cuántas más estarían en
las mismas circunstancias? Muchos
colombianos lo ignoran y piensan
que el Gobierno está en la actualidad dilapidando las reservas de
oro del Banco de la República, para
propiciar la fuga de capitales. Sé
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
que transitoriamente está ocurriendo lo contrario:
que el Gobierno está adquiriendo en el mercado libre
el exceso de dólares que se ofrecen en venta por
quienes se están endeudando en el extranjero; pero,
¿qué ocurrirá el día en que, como sucedió con los
depósitos de importación, financiados por los exportadores, se imponga pagar cien o ciento cincuenta
millones de dólares acumulados por este concepto?
Cuando se habla de una devaluación futura
abrigo el temor de que, no obstante los esfuerzos
que realiza el Gobierno para conseguir la estabilidad, ésta no se produzca, como consecuencia de
una súbita presión sobre la divisa libre, como la que
acabo de anotar. Simultáneamente obrarán, como
factores inflacionarios, el alza en el costo de la vida,
producido por los nuevos impuestos y el reajuste en
los salarios, en el segundo semestre de este año. La
austeridad fiscal, estimada en doscientos millones
de pesos, se verá frustrada en sus efectos por el
reajuste a que hago referencia, y por las tendencias
inflacionarias de otro origen, que dejo descritas.
Veremos el Estado opulento dentro de la sociedad
misérrima. No importa cuáles sean los balances de
los grandes monopolios, el colombiano medio tiene
por delante una perspectiva de ingresos bastante
menos despejada que su Gobierno, pese a cuanto
afirme el Senador Durán Dussán.
Imagen: co.worldmapz.com
147
Pensadores de la Economía Colombiana
El remedio no puede ser la represión en
grande escala que se anuncia a todo timbal
contra los llamados agitadores. Cavar un foso
más hondo entre los diferentes sectores de la
sociedad colombiana y agudizar la crisis social con simples actos de autoridad o de disciplina militar, no es la solución para nuestros
problemas. A la represión sanguinaria de don
Pablo Morillo respondió Bolívar con el Decreto
de Trujillo, ordenando la guerra a muerte, y en
nuestro tiempo, la experiencia venezolana demuestra que, a mayor represión los extremistas
responden con un mayor grado de violencia y de
terrorismo. El silencio que se nos impone en el
Congreso no satisface el hambre que padecen en
la actualidad un gran número de colombianos.
Las facultades extraordinarias para reorganizar
el Presupuesto Nacional, reducir la burocracia
o modificar el estatuto de puerto libre de San
Andrés y Providencia, dejando por fuera la situación de la Guajira y de Leticia, son paliativos,
dentro de un plan de arbitrismo fiscal.
El problema monetario es apenas un síntoma
de la grave dolencia que nos aqueja. La calentura
no está en las sábanas. Mientras no se ataque
de frente el problema campesino, con algo tan
ambicioso como la “Operación Colombia”, o la
solución al minifundio cafetero, mientras no se
busquen nuevos mercados detrás de la Cortina
de Hierro, como lo recomienda la propia CEPAL,
mientras no se diversifiquen nuestras exportaciones, mientras la distribución del ingreso no sea
diferente de lo que se refleja en el reducido nú-
mero de contribuyentes, las facultades extraordinarias que demanda el Gobierno constituirán una
apariencia más de la transformación que anda
buscando el pueblo colombiano.
Por sobre todo, es claro, para Colombia, como
para otros países de América Latina, que más que
la propia ayuda extranjera, su futuro depende de
comprimir los consumos, haciendo forzosa la
acumulación de capital por medio de la reinversión. Todos los economistas continentales y europeos están de acuerdo en la necesidad de que
las clases de altos ingresos reduzcan sus gastos
suntuarios para proveer a las necesidades del desarrollo y del empleo nacional. Prebisch, siguiendo las huellas de Kaldor, ha demostrado de qué
manera una compresión en los consumos podría
modificar radicalmente la situación de nuestros
países. Dice así el economista argentino: “Aquellos estratos superiores (cinco por ciento de la
población) que abarcan cerca de tres décimos del
consumo total de América Latina, tienen un consumo medio por familia quince veces mayor que
el de los estratos inferiores (cincuenta por ciento
de la población). Si esa proporción se redujese
a once veces, comprimiendo el consumo para
aumentar las inversiones, la tasa de crecimiento
anual del ingreso por habitante podría subir de
uno por ciento a tres por ciento. Y si la compresión del consumo llevara la proporción a nueve
veces, la tasa podría subir a cuatro por ciento o
todavía más, según fuesen las posibilidades políticas de esta operación y la aptitud de cada país
para llevarla a la práctica”.
Imagen: https://cerescolombiacert.wordpress.com
148
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
Imagen: MinHacienda
El M.R.L. de tiempo atrás ha abogado por la aplicación de una
política semejante, que implica “embozalar la economía”, y creyó que
sus puntos de vista habían sido aceptados por el Frente Nacional con
el proyecto de ley sobre el gasto excesivo. La ponencia presentada en
la Cámara de Representantes sobre este tópico no nos permite abrigar
ninguna ilusión de que semejante política pueda desarrollarse bajo el
sistema político imperante y con los elementos que lo inspiran.
Me he extendido desmesuradamente en esta comunicación que
contiene, en sustancia, los puntos que, como Senador por el Valle del
Cauca, hubiera querido tratar en el debate sobre facultades económicas. El propio Presidente del Senado, que quiso reducir a un cuarto de
hora nuestras intervenciones, recurrió a un sistema semejante a esta
carta, para dar a conocer sus puntos de vista cuando la opresión de la
Dictadura no se lo permitía. Todos los colombianos recuerdan cómo,
para no sumar su firma a la de todos aquellos ciudadanos que suscribieron el Pacto del 20 de Marzo contra la dictadura, el actual Presidente de la Dirección Liberal, Julio César Turbay Ayala, escribió una
carta que, según sus propias palabras, contenía el discurso que hubiera
pronunciado en circunstancias más propias. Por una extraña ironía del
destino me corresponde ahora, como dirigente de la oposición en un
régimen que presume de democrático, exponer en una carta lo que he
debido decir en el discurso que a mí, como a mis compañeros de la
oposición, no nos fue posible pronunciar por obra y gracia del mismo
Senador Turbay a quien bajo el Gobierno Militar aquejaban atropellos
similares. Sea, pues, éste el discurso que habría pronunciado el suscrito
Senador en días menos aciagos para la República, cuando la fuerza del
número no se usaba para silenciar, a pretexto de aplicar el Reglamento,
las voces disidentes.
Créame, señor Ministro, su estimador y amigo.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
149
Pensadores
de la Economía Colombiana
Los derechos humanos
son inseparables de la dignidad
y de la justicia económica1
Julio César Turbay Ayala*
Durante cerca de cuatro años, entre 1958 y 1962 me correspondió ser miembro del Comité Nacional de Cafeteros en mi condición de Ministro de Relaciones Exteriores del señor Presidente
Alberto Lleras Camargo. Desde ese tiempo, me familiaricé con los
complejos problemas propios de la industria del café y he podido
apreciar la importancia de la Federación como organismo rector
de la política cafetera y la capacidad indiscutible de quienes han
dirigido con fortuna sus destinos en un largo y no fácil período.
El del café es un negocio lleno de sorpresas, en el que influyen múltiples factores internos y externos que escapan al control individual de los gobiernos. Es aquí, precisamente, donde
radica la gran dificultad de manejar una política en la cual participan tan diversas circunstancias y tantas entidades y gobiernos. Venturosamente, Colombia ha tenido, en los
últimos cuarenta años, a dos grandes conductores de sus asuntos cafeteros. Me refiero a
Don Manuel Mejía y al Dr. Arturo Gómez Jaramillo, cuyo prestigio rebasa ampliamente
las fronteras patrias. Es cierto que no hay hombres indispensables; sin embargo, me
atrevería a decir que el manejo cafetero habría sido mucho más difícil si no hubiéramos
contado con el concurso visionario de estos dos grandes servidores de la patria, a quienes
me he permitido nombrar en esta ocasión para rendir, en cabeza de ambos, tributo de
admiración a todos los caficultores colombianos.
La Federación Nacional de Cafeteros ha sido un eficaz vaso comunicante que transfiere los recursos entre los varios sectores de la economía de las zonas cafeteras y entre
éstas y el resto del país. La Federación comprendió desde un principio la responsabilidad
que recaería sobre los hombros de los cafeteros; fue el resultado de muchos ensayos por
estructurar una agremiación privada capaz de afrontar exitosamente el desafío que avizoraban sus primeros dirigentes, de una nación que no ignoraba la capital importancia
de nuestro principal producto agrícola de exportación.
1 Palabras en la instalación del XXXVI Congreso Nacional de Cafeteros, celebrado en Bogotá el 4 de diciembre
de 1978.
* Ministro de varias carteras y Presidente de la República 1978-1982.
150
341. ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
Su tarea no se ha reducido únicamente al fomento de la producción y a la comercialización
del grano, sino que, además, ha dedicado buena
parte de su energía al mejoramiento de la vida
rural colombiana. Ha llevado a nuestras zonas
cafeteras la electrificación rural, la construcción
y mejoramiento de vías, caminos y viviendas
campesinas, la educación, y otras obras de profundo arraigo social.
La Federación reconoce desde su fundación
el carácter descentralista del mundo cafetero y
así conforma su organización administrativa. El
gremio sabe de su importancia en la economía y
desde la misma época propone el establecimiento
de impuestos destinados a proteger su industria y
a promover al caficultor, a lo cual el parlamento
respondió afirmativamente. Este caso, sui géneris, en la relación entre el sector público y el sector privado es un buen ejemplo de concertación
para el logro de fines comunes. Desde entonces,
la Federación administra, por contrato con el Estado, el producto de varios gravámenes cafeteros
lo cual, evidentemente, ha contribuido a su vigorización y seguro crecimiento.
El café, en la raíz de grandes transformaciones colombianas
Es bien conocido de todos, cómo, en los albores del siglo XX, cuando apenas concluía la etapa inicial del proceso de acomodamiento de las
nacientes instituciones democráticas, irrumpe el
café como director de la economía nacional. Colombia había sido, hasta entonces, escenario de
confrontaciones propias de un país que buscaba
abrir los cauces para enrumbár su desarrollo a la
luz de variadas, complejas y, en veces, contradictorias tesis. Debía lograrse el resquebrajamiento
de la rígida estructura comercial colombiana, al
mismo tiempo que se advertían actividades mineras en el occidente y el trabajo del taller y la
agricultura al oriente, que perfilaban dos Colombias desarticuladas: una con cierto grado de adelanto y la otra, presa de un atraso secular.
El río Magdalena servía de límite geográfico
a esas dos grandes regiones. Todavía recordamos
los nombres de los pioneros en la empresa de
comunicar a las dos hermanas comarcas, quie-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Imagen: Luis Guillermo Vallejo - http://smpmanizales.blogspot.com
nes, al ejemplo de los comerciantes ingleses, se
lanzaban a la conquista de mercados mejores y
más amplios. La infraestructura era, no obstante,
precaria; la información tomaba meses en llegar
a nuestros líderes empresariales. El progreso era
lento e inseguro y nuestro devenir político transcurría a la merced de cortos lapsos de estabilidad.
De pronto, se descubre un nuevo producto: el
café, cuyo cultivo se encuentra apropiado para la
arrisgada topografía colombiana.
El recuerdo de este momento de la historia
es estimulante. Rápidamente se suceden hondas
transformaciones en la vida nacional. Las dimensiones estrechas del localismo colonial se amplían
y las gentes descubren, cada día, promisorias tierras. Se iniciaba la intensa colonización antioqueña del viejo Caldas; Cundinamarca se tornaba
también en departamento cafetero.
La comunicación entre las dos Colombias se
emprende penosamente, pero no alcanza la solidez que aún hoy anhelamos. Desde aquel entonces el occidente comienza a irradiar bienhechora
influencia sobre el resto de la nación. El cultivo del café induce, con rapidez que sorprende a
nuestros historiadores y hombres de Estado, una
importante demanda por bienes y servicios que
se producen en otras regiones del país y en el
extranjero. Se ensancha el mercado, lo que favorece a la clase campesina; se abren las puertas del
151
Pensadores de la Economía Colombiana
El proceso de urbanización
de esa hora de la historia, lo
alienta también el excedente
económico del café. Las urbes
cafeteras son el epicentro de
una nueva Colombia, de un
país de ciudades, que paulatinamente va dando albergue a
más compatriotas, dentro de la
dilatada atracción que, sobre el
habitante rural, ejercen las posibilidades de un mejor estar.
Se delínea entonces el fenómeno del intercambio campo-ciudad, cuyos términos, al
decir de algunos historiógrafos, comenzaba a deteriorarse,
luego de iniciada la formación
de los nuevos núcleos. El café
une a Colombia, manteniendo
diferenciada la autenticidad
de las regiones, y del campo
y de la ciudad. Es la dialéctica
del devenir histórico y económico de los pueblos, a la cual
no escapa nuestro arduo batallar por el desarrollo.
El pequeño caficultor impuso la primera reforma
agraria
Por aquella época Colombia conoció los efectos de una
bonanza cafetera, que inicialmente hizo posible la eficiente
industrialización que, hoy en
día, ha contribuido con creces
al adelanto y mejoramiento de
miles de compatriotas.
152
Imagen: rocksimage.com
comercio internacional y, con
este último, Colombia ingresa
a un mundo, en que la diversificación del trabajo le asigna
el ininterrumpido suministro
de este producto, a cambio de
artículos que le son indispensables para su desarrollo.
La dirección económica del
país también se transforma.
El ocioso terrateniente cede el
paso al pequeño propietario
del predio cafetero que hasta
allí ha llegado, desbrozando
la selva y sorteando dificultades sin cuento. Esta espontánea colonización lleva a cabo
una verdadera reforma agraria, autónoma y sencilla, en
cuya dirección fue necesaria
la concurrencia del Estado, en
momentos en que éste apenas
se notificaba de la vertiginosa
evolución social que gravitaba
sobre nuestro país.
De análoga manera, de las
zonas cafeteras emergen alternativas que suministran al
colombiano una perspectiva
dinámica del acontecer nacional. El lente proyector es el café
y en su horizonte, se dibuja la
edad madura de nuestra economía. La época que evocamos es
la de los hombres de negocios,
de los ministros de Hacienda y
los estadistas, ante quienes no
puede pasar inadvertido el café.
Se asiste a la transformación
de la clase política que, hasta
antes del auge del grano, estaba generalmente integrada por
sobrevivientes de las guerras
civiles o por letrados y poetas.
Frente al nuevo hecho económico, los gobernantes tuvieron,
necesariamente, que preocuparse por las nuevas dimensiones de la agricultura comercial,
que a su turno, le abrió paso
al nacimiento de una industria
que hoy se complementa con el
café y entre ambos ejercen el
liderazgo económico del país.
El cafetero de fines del siglo y principios del actual es
un hombre diferente al tradicional agricultor. Se funde en
la forja del trabajo intenso y
productivo, con la mira puesta
en la lejanía de venideras generaciones. Es aguerrido y tiene
la inquebrantable voluntad de
conquistar otros mundos. Pienso que esta característica se ha
prolongado en el tiempo, y que
lo hace, por antonomasia, creador de riqueza. El cafetero no
se atemoriza ante los obstáculos, sino que, por el contrario,
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
los vence con tesón. El café comienza a mostrarle entonces a
los colombianos y, en particular
a quienes lo cultivan, una visión de largo alcance, aunando
voluntades y consolidando intereses comunes.
La influencia del espíritu
batallador del cafetero termina
proyectándose sobre otras áreas
de la agricultura, y se acrecienta y fortalece esta actividad
que tan fecundos bienes le ha
traído al país y tan señalada
importancia ha ejercido en el
proceso de nuestro desarrollo.
Con sacrificio, hemos
mantenido disciplina del
mercado cafetero
Imagen: www.encuentra24.com
No está de sobra anotar la
estrecha relación que siempre
ha existido y que, aún hoy, es
evidente, entre la industria del
café y los restantes sectores
productivos, de la propia manera que el manejo cambiario
y el monetario no le son ajenos al acontecer cafetero. Así,
una tendencia a la baja en los
precios deprime el desarrollo, a
la vez que el súbito y excesivo
incremento produce las distorsiones inherentes a un aumen-
to de la demanda de bienes y
servicios, casi nunca suficientes
para satisfacer sus requerimientos. Por otra parte, la imprevisible oscilación en las cotizaciones del grano en el mercado
mundial, ha hecho difícil canalizar recursos de manera estable hacia el crecimiento de
la economía. Colombia ya ha
tomado conciencia de esta circunstancia. En este sentido, ha
participado con entusiasmo en
múltiples reuniones tendientes
a establecer el anhelado equilibrio de las transacciones; firmamos pactos como el del Club
de México, que posteriormente evolucionó hacia el primer
convenio de producción a nivel
latinoamericano y que avanzó
hasta el Acuerdo general de
productores y consumidores.
Esta política estaba dirigida a
mantener precios estables y remunerativos que eliminaran la
incertidumbre y los riesgos del
comercio del grano.
Colombia ha tenido una
larga experiencia en la política de disciplina de mercado y
venciendo resistencias internas
e incomprensiones foráneas, jamás ha abandonado, aún con
sacrificios en el volumen de sus
ventas, la defensa de los precios.
¿Retaliación de países
poderosos por los altos
precios del grano?
Es apenas natural que para
el logro de una estabilidad a
largo plazo, se requiere del
concurso decidido de todos
los países productores y de las
naciones consumidoras. Infortunadamente, muchos de los
esfuerzos realizados por los exportadores no han recibido la
acogida deseable. De una parte,
algunas naciones vendedoras no
han tenido decidida voluntad
de someterse a una disciplina
y, además, no han logrado estructurar mecanismos de comercialización, como los existentes
en Colombia y el Brasil. De otra
parte, los consumidores aducen
razones de la más variada índole
para dilatar la adopción y cumplimiento de medidas que permitan el necesario equilibrio. La
realidad es que el comercio cafetero se desenvuelve en la actualidad sobre los débiles soportes
que unilateralmente prestan al
mercado los países productores.
Los altos precios que recientemente alcanzó nuestro principal
producto de exportación en los
mercados internacionales, parece haber hecho acreedores a los
países cafeteros a la inexplicable
retaliación de quienes, con innegable egoísmo, creen que nuestras flacas economías deben
contribuir a afianzar y fortalecer
su arrolladora prosperidad.
Los derechos humanos
son inseparables de la
dignidad y de la justicia
económica
En la afortunada reunión
celebrada en los días 22 y 23
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
153
Imagen: barichareando.blogspot.com
Imagen: FNC
Imagen: unipymes
Pensadores de la Economía Colombiana
de agosto en Bogotá, se acordaron los mecanismos de defensa
de precios que ya han probado su eficacia y que han impedido el
envilecimiento de las cotizaciones del café. Si dicho mecanismo de
participación en la bolsa del grano no se hubiera previsto con la
oportunidad con que se hizo, la reunión de Londres, en la cual no
se pudo llegar a acuerdo entre productores y consumidores, habría
tenido las más inconvenientes repercusiones sicológicas y económicas en el mercado internacional y habría determinado una baja
súbita y ruinosa de los precios del café.
Ahora bien, la política de defensa de los derechos humanos no
se puede independizar de la de los precios de productos básicos,
que contribuyen a garantizar la dignidad de los pueblos y una decorosa vida a las masas que no han logrado los niveles de los países
de pleno desarrollo. Este gobierno considera que al lado de los
derechos humanos y en forma inseparable, caminan los derechos
económicos y sociales de la humanidad y pertenecen a la categoría
de los deberes de los fuertes con relación a los débiles.
Esta circunstancia hace incomprensible la renuencia de poderosos consumidores a llegar a convenios que garanticen precios
remunerativos para un producto como el café que, en el caso latinoamericano, afecta a la mayoría de los países del hemisferio y
que, en el mercado mundial, tiene una indiscutible significación.
Ciertamente, no se necesita mucha agudeza política, ni gran
visión internacional, para comprender el traumatismo social que
se produciría en la inmensa mayoría de los países productores con
una eventual baja en los precios mundiales del café. Me atrevería
a afirmar que las propias formas de nuestra organización democrática se verían afectadas con la explosión social que originaría el
descenso de precios a que vengo haciendo referencia.
Queremos precios estables, no los aventurados precios especulativos
Desde luego, no es el deseo colombiano el de producir alzas
artificiales en el mercado internacional. Con varios productores, mi
país comparte el criterio de que nuestra meta debe ser la de precios
estables, remunerativos y no las aventuradas transacciones especulativas. Es la seriedad del comportamiento de quienes inspiran esta
política la que abona la posición de los países que propugnan un
ecuánime y equitativo acuerdo general.
Nosotros no desmayaremos en nuestra voluntad de encontrar
razonables bases de entendimiento con los consumidores del grano. Naturalmente, luchamos en condiciones de relativa inferioridad
con relación a aquellas naciones que se benefician del Acuerdo de
Lomé y que encuentran todas las facilidades para participar en el
mercado europeo en circunstancias diferentes a aquellas en que se
154
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
permite la aproximación de los países que no fueron colonias de
los miembros de éste.
Colombia cree, con firme convicción, que en la base misma
de una sana práctica de comercio internacional, ha de estar una
diáfana política que permita la participación estable de los productores y asegure el adecuado abastecimiento del grano a los
consumidores. Esto implica, necesariamente, llegar a acuerdos que
dispongan de herramientas de carácter económico, pues estéril sería el resultado de los esfuerzos de negociación, si, finalmente,
su materialización careciera de los mecanismos que hagan posible
definir los volúmenes exportables del grano, su precio y otras, no
menos importantes, características.
Colombia debe insistir sin desfallecimiento en la urgente necesidad de continuar por la ruta de los acuerdos multilaterales, en
que se definan sistemas apropiados para un manejo sin sobresaltos
de la economía cafetera.
La diplomacia tiene una tarea para lograr equidad
económica
El concurso diplomático adquiere aquí toda su importancia. A
mi juicio, la participación de las cancillerías permitirá persuadir a
los escépticos sobre la conveniencia de un recíproco entendmiento
entre las dos fuerzas determinantes del mercado. La diplomacia
moderna desborda las fronteras de lo simplemente literario y cortesano para invadir los predios económicos. No pueden ni deben
los gobiernos abandonar a los caficultores, sino prestarles todo su
concurso hasta conquistar las deseables metas de equitativa estabilidad de los precios internacionales del grano.
Dentro del conjunto de esta política, se contempla la prudente conducta de los caficultores, quienes no deben, halagados por
los precios del mercado, ensanchar el hectariaje de sus cultivos
y determinar una superproducción que afectaría la capacidad de
comercialización de la Federación y comprometería la estabilidad
de la política monetaria. El gobierno confía en la discreción de
los caficultores y no vacila en recomendar la mayor cautela en sus
programas de acción. Mejorar la calidad de los frutos es lo indicado. Aumentar irresponsablemente la producción, es lo perjudicial.
Imagen: BLAA
La infraestructura le resulta ahora pequeña, a
nuestra patria
No ignora el Gobierno que, por su parte, debe intensificar todos
los esfuerzos, como en realidad lo está haciendo, para establecer
más severos controles que eviten el endémico y cuantioso contrabando de café, que representa una desleal competencia para quienes ejercen honestamente su actividad exportadora y constituye un
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
155
Pensadores de la Economía Colombiana
la enajenación de sus propiedades se esterilicen
en consumos innecesarios y en vanales negocios
citadinos, que los pequeños caficultores no saben
manejar con la debida destreza. No sería extraño
que, en un futuro no distante, tuvieran ellos que
regresar al campo, ya no como propietarios, sino
como simples aparceros.
Imagen: asociacionminga.org
duro golpe al propio erario nacional, que así ve
disminuidos sensiblemente sus ingresos.
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Una política previsiva que ahora beneficia
a nuestros cafeteros
Igualmente es nuestra obligación acondicionar los puertos colombianos para que los embarques del grano no se vean interferidos por factores que limitan nuestra capacidad exportadora.
Mi gobierno registra con agrado el crecimiento
de la economía colombiana y, con tristeza, el hecho de que toda la infraestructura diseñada en el
pretérito le ha quedado pequeña a la nueva Colombia. Los ferrocarriles, las carreteras, los terminales de transporte, fueron construidos para un
país que al aumentar sus exportaciones y mejorar
su capacidad de compra, se siente ahora constreñido y requiere que los servicios se acomoden a
las exigencias de su pujante desarrollo.
Debo señalar el hecho de que la política internacional colombiana permitió, por hábil manejo
del gobierno de mi ilustre antecesor, mantener
los precios internos del café a los niveles que se
obtuvieron cuando se cotizó en Nueva York a
precios que, tal vez, no se repetirán en el futuro.
Dicha gestión ha hecho posible a los moradores
de las zonas cafeteras continuar disfrutando, en
la época de las vacas flacas, los mismos ingresos
que han venido recibiendo desde la plácida etapa
de las vacas gordas. Naturalmente, resulta imprevisible afirmar por cuánto tiempo más se podrá
mantener esta situación. Ojalá las circunstancias
internacionales y el comportamiento interno de
los cultivadores del grano permitan la estabilidad
que ha sido la brújula constante de la política
cafetera de Colombia.
Graves consecuencias traerá la concentración de tierras de café
Injusto cargo de inflacionismo monetario
por bonanza cafetera
Por otra parte, un fenómeno inquietante al
que no ha escapado la trayectoria del café, es
la concentración de la propiedad. Así, una actividad que por tradición fue definidamente
democrática, está perdiendo en algunas regiones su característica tradicional de pequeños y
medianos propietarios y tomando otras formas
que de prosperar podrían invertir los términos
que enmarcaron la saludable aparición del café
en la historia. La acelerada tecnificación, con los
elevados costos de capital implícitos, ha sido en
los últimos tiempos uno de los factores que ha
contribuido a la extinción de los pequeños predios. La tentación de los minifundistas cafeteros
de vender sus parcelas aprovechando los buenos
precios de la tierra, puede traducirse en un fenómeno de inocultable gravedad social, pues no
es improbable que los dineros provenientes de
Mientras el café se colocaba con claridad a
la cabeza de nuestro desarrollo y su manejo se
constituía innegablemente en el tema central de
las discusiones académicas, de los foros públicos
y del accionar macroeconómico del Estado, una
cuenta en los registros del Banco Emisor comenzó a llamar la atención. Es el rubro de servicios,
el cual abarca turismo, fletes y otros ítems, no
tan específicos. Estas sumas han contribuida a
aumentar el torrente monetario y a producir la
situación inflacionaria que, injustamente, se ha
querido colocar en cabeza de la industria del café.
Adicionalmente, para responder a la demanda agregada, inducida por los nuevos ingresos, la
oferta de artículos era y sigue siendo insuficiente. La inflación, no solamente tiene origen en la
monetización de las divisas, sino que hunde sus
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
raíces, en la menor rapidez de nuestro sector productivo para adecuarse a esta compleja situación.
Nuevos mecanismos arancelarios para
la estabilidad monetaria
Gracias a la solidez de nuestro sector externo,
producida por el café, y, por qué no reafirmarlo,
gracias a la estabilidad de nuestras instituciones
democráticas, las entidades crediticias internacionales y los países extranjeros llegan hoy a las
puertas de los despachos de los industriales y de
los altos funcionarios, ofreciendo líneas de crédito
para invertir en proyectos de desarrollo económico
y de promoción de la comunidad. En los días que
corren, es posible plantear programas ambiciosos
de infraestructura física y social, para cuya ejecución se pueden combinar los recursos del tesoro
con los provenientes de préstamos externos.
A fin de que nuestra abultada cuenta de los
activos internacionales no constituya un elemento perturbador de la estabilización monetaria,
sino que por el contrario, coadyuve la continuada
renovación y ampliación del equipamento industrial y a la absorción de los excesos del medio
circulante, el gobierno considera conveniente introducir mecanismos que permitan la ágil y pronta acomodación de la estructura arancelaria. No
buscamos con ésto la inclusión de factores que
puedan constituirse en limitante del avance de la
industria autóctona; solo nos anima el deseo de
mejorar la competencia de los productos, competencia que habrá de incidir favorablemente en
nuestra eficiencia empresarial, si se hace una ordenada selección de nuestras importaciones.
no se han sustraído jamás y no se sustraerán en
el futuro, en razón de su auténtica identificación
con el interés nacional.
Mediante la diversificación concurriremos
a nuevos mercados
A mi juicio, buena parte de los palpitantes
problemas del país se ha cifrado en el localismo
de nuestra economía, que el esfuerzo cafetero
quebró inicialmente. Con la vigorosa política de
diversificación, en que el país está empeñado, habremos de lograr la presencia de Colombia con
nuevos productos en otros mercados, la cual jalonará la industria local con los benéficos efectos sobre la generación de empleo y el bienestar
general. Si bien es saludable la incontrovertible
presencia del café en la dirección de la economía,
no menos cierto es que la estrategia de nuestro
contacto comercial con el mundo, será tanto más
fecunda cuanto mejor se aprovechen nuestras
ventajas comparativas en producir aquello que
tenga acogida por precio, calidad y sea de inequívoca conveniencia para el desarrollo interno.
Disciplina y buen manejo de la inflación
para una moneda sana
Como todo no ha de ser negativo, la experiencia adquirida en el manejo de la inflación
constituye un valioso instrumento que aumenta la destreza de nuestros líderes cafeteros y de
quienes, en el gobierno, tienen la responsabilidad de la conducción de la economía, dentro del
marco de una política de moneda sana.
El tener moneda sana implica mucha disciplina y sacrificio, virtudes a las cuales los cafeteros
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Imagen: h.ergb.s.gl.latam-news-sap.com
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Pensadores
de la Economía Colombiana
La Columna
del Cofrade1
Alfonso Palacio Rudas*
Abril 30 de 1967
Nuevamente comienza a agitarse la cuestión del nombramiento de Contralor General de la República. Por lo menos así
lo vienen propalando los periódicos y noticieros radiales. Los
socios unionistas como que no se resignan a que no sea cabeza
de la fiscalización un miembro de su grupo. La imposibilidad de
lograr una normal elección los enerva y desazona. Tanto, que
perentoriamente demandan que se designe por decreto la persona que ha de manejar el control de las finanzas estatales. Lo
cual, a mi entender, denuncia poco miramiento por la dignidad
y decoro del Primer Mandatario.
No es muy elegante, ni protocolario, ni mucho menos republicano conminar al Presidente para que remplace a quien legítima y honestamente ejerce la veeduría de los
caudales públicos. Máxime cuando a la Contraloría le corresponde vigilar la gestión fiscal
de la Administración, y revisar y fenecer las cuentas de los responsables del erario que
casi en su totalidad están adscritos al órgano ejecutivo. Solo por carencia de funcionario
legalmente investido de las potestades de Contralor y para no dejar huérfana de timonel
tan cardinal agencia del Estado, el Gobierno, mientras el Congreso hace el escogimiento,
designa un ciudadano que transitoriamente llene la vacante.
La circunstancia de que en tiempo de ingrata memoria se hubieran destituido y cambiado contralores a voluntad del príncipe, no cabe invocarse como antecedente para invitar al doctor Lleras Restrepo a tomar una medida que sobre ser ilegal, no se compadece
con la autonomía que la Carta quiso dar a la entidad fiscalizadora mediante la elección
parlamentaria de quien ha de dirigirla.
1 "El Espectador"
* Parlamentario, Contralor General de la República, Ministro de Hacienda, Alcalde Mayor de Bogotá,
Constituyente de 1991.
158
341. ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
No creo que sea necesario recurrir a razonamientos graves, macizos, ponderosos, para demostrar que la nominación del Contralor por la
Cámara de Representantes no riñe con los dictados de la técnica, así como tampoco obedece
a un capricho de los Constituyentes. Se trata de
algo muy íntimamente vinculado con el derecho
presupuestal que es pura emanación de la teoría
y praxis democráticas como que su evolución corre pareja con el perfeccionamiento del sistema
de gobierno representativo. No obstante la importancia que en el cuadro de la economía nacional ha cobrado el presupuesto y su influencia
decisiva como herramienta de la planificación, es
lo cierto que sus aspectos jurídico-políticos aún
son dominantes.
Cuando el Gobierno somete al estudio del
Congreso el proyecto de presupuesto en puridad,
le remite la expresión cifrada de toda la política
que se propone desarrollar durante la vigencia
fiscal. Por eso algún tratadista califica la ley de
ingresos y gastos de acto político por excelencia.
Y mientras la facultad de establecer contribuciones y de autorizar las erogaciones descanse en
manos de la representación popular bien puede
afirmarse que es el Congreso el depositario del
poder político. Lo anterior únicamente es válido,
ello es obvio, para aquellos países que disfrutan de un poder institucionalizado, puesto que
cuando el poder se personaliza, se abre un abismo tremendo entre la juridicidad y las prácticas
corrientes de los mandarines.
Enfocado desde el ángulo jurídico se observa
al presupuesto desenvolverse en cuatro tiempos,
o sea, que su nacimiento, vida y muerte pasa por
cuatro etapas obligadas. Primero debe ser preparado, después botado o expedido, luego ejecutado, y posterior o simultáneamente, controlado.
Pues bien, en un estado democrático de derecho
la parábola vital del presupuesto es impulsada,
orientada, por el Ejecutivo y el Legislativo en un
ejercicio alternado de sus competencias. A saber,
la Administración prepara, las Cámaras expiden,
el Gobierno ejecuta, el Congreso fiscaliza. Esas
cuatro fases y esas cuatro competencias que se
turnan, están claramente especificadas en nuestra Constitución. La tarea fiscalizadora la realiza
la Cámara por intermedio de la Contraloría General de la República que como delegataria rinde
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
informe de su gestión a través de la cuenta denominada del presupuesto y del Tesoro.
No deben ser, por tanto, consideradas las finanzas públicas exclusivamente como ciencia y
arte de buscar y señalar fuentes de ingresos para
subvenir a los gastos del Estado, promover el desarrollo, o íntervenir la coyuntura económica. También se ocupa de las formas como se administran,
invierten, emplean los fondos recaudados. Por eso
el control sobre el uso de la pecunia pública, vale
decir, el registro y verificación de la destinación final del último centavo del erario siempre ha constituido problema que desvela a los creadores de
teoría política y a los obreros de las leyes.
El control del presupuesto un fuero esencial de la soberanía. La nación por conducto
de sus representantes no solamente fija las
rentas y los gastos de la administración según
las necesidades y fines del Estado, sino también precautela que los dineros sean realmente
aplicados a los objetivos autorizados y programados. Las obligaciones que el presupuesto
impone al Gobierno serían irritas si en su base
misma no comportaran una sanción. En efecto, la supremacía financiera del Congreso se
derrumbaría cuando una vez despachada la ley
de ingresos y apropiaciones, no pudiera comprobar que su voluntad ha sido respetada.
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Pensadores de la Economía Colombiana
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lustros y no he topado con el
mandato o el compromiso de
alteración en la Contraloría o
de cruce banderizo entre el Jefe
del Estado y el Contralor. Ni siquiera en los proyectos de reforma constitucional que a esta
hora se discuten se menciona
la filiación política de ese empleado. Tampoco he sabido de
debates o acusaciones por actuación negligente, inepta, de
la persona que eventualmente
ocupa puesto tan visible.
Las Cámaras gozan de la
prerrogativa de mirar lo que
vaya aconteciendo con el presupuesto. Esa veeduría, sin
embargo, para ser eficaz ha de
rastrear, a la continua, las huellas de la gestión hacendística.
Tarea que, desde luego, no es
fácil al Congreso cumplirla directamente, por no decir que
es imposible. Las corporaciones multitudinarias, sometidas
a reiterados vaivenes y remiendos, desprovistas por lo general
de aptitudes técnicas, no están
en capacidad de abarcar sin
intermediarios, esas funciones.
De ahí, que a falta de un
auxiliar avezado, calificado,
como lo es en Colombia la
Contraloría, la fiscalización legislativa carecería de eficacia.
Se convertiría en un mudo testigo de la orgía presupuestal.
El examen póstumo, ulterior,
de las operaciones fiscales es
a todas luces precario, imperfecto, incompleto. Para que el
Congreso estudie a cabalidad
el balance del tesoro se requiere que un comisionado suyo
previamente revise, critique,
160
las piezas justificadas de cada
gasto. Por tal motivo la Constitución enumera como atribución especial de la Cámara, la
de examinar y fenecer definitivamente la cuenta general del
presupuesto y del tesoro que le
presente el Contralor. De otra
manera no se descubrirían los
excesos en las erogaciones ni
los desembolsos sin casilla en
las apropiaciones, que es posible ocultar mediante amaños
de contabilidad. Tal cosa era
frecuente antes de 1923, cuando la fiscalización operaba por
conducto de los célebres tribunales de cuentas.
No intento presumir de erudito o alardear de conocer los
escondidos secretos de la Hacienda al divagar sobre estos temas. Únicamente he pretendido
sugerir que estando el Congreso reunido, y funcionando regularmente la Contraloría, no
es de recibo que el Presidente
nombre al titular de esa dependencia. He revisado cuidadosamente los textos constitucionales, las leyes, y hasta los pactos
políticos de los dos últimos
El hecho de no haber llegado a un acuerdo sobre candidato, es indicio vehemente
de que el doctor Mendoza
Pantoja disfruta de respaldo
en la representación popular.
No se interpreten mis suposiciones en el sentido de que me
opongo a que se elija un conservador. De ninguna manera.
Ojalá se encuentre persona
idónea para desempeñar tan
delicadas labores que aune la
voluntad de los representantes, ya que la Cámara está en
mora de cumplir con una de
sus principales obligaciones.
Desde luego que la heterogénea y abigarrada composición
del Legislativo ocasiona embrollos que no es conveniente
desatar con actos arbitrarios de
gobierno. Me alarma que una
parte del conservatismo reclame como derecho adquirido la
Contraloría. Es algo que huele al
execrable Spoil System, (despojo de los vencidos), de las viejas
costumbres hegemónicas. Parece que ambicionaran atrapar
una posición no con vocación
de servicio, sino con vista al
usufructo de los medros y sinecuras que brinda. Pero si los
conservadores reclaman repre341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
sentación política en las altas jerarquías del Estado
también los liberales podríamos estar quejosos de
que ningún de los presidentes del Congreso sea
copartidario nuestro. Empero, no se nos ha ocurrido, apelando a artificios de ingenio y travesura
pedir al doctor Lleras que remueva por decreto las
directivas de un Congreso en pendencia de grupos
pululantes y contrapuestos. Ello sería caer en un
laberinto de equivocaciones irreparables.
La Columna del Cofrade
Noviembre 23 de 1969
En la quincena pasada el Congreso tragó
entero el más cuantioso presupuesto de nuestra historia fiscal. Según lo apuntaría el despabilado y laborioso cofrade, senador Vásquez
Vélez, tragó sin pelar, con plumas y con espinas. Quince mil y pico de millones de pesos valen las apropiaciones iniciales autorizadas para
1970. Mil millones de pesos por encima de las
previsiones de gastos que venían cumpliéndose
el 30 de septiembre pasado. Se destaca como
una constante de los presupuestos colombianos el hecho de que su monto final es por lo
menos un veinte por ciento superior a lo que
originalmente se liquida.
Por ejemplo, en este año, el congreso votó
un presupuesto de 11.361 millones. Por lo cual
no resultará aventurado afirmar que al finalizar
la próxima vigencia uno solo de los presupuestos de la nación rebasará los dieciocho mil millones de pesos. Y digo uno solo, porque a su
lado se ejecutan los de los institutos descentralizados, autónomos, cuyos renglones de ingresos y egresos exceden a los que están sometidos
a la aprobación legislativa.
Desde luego, ni me asombra ni desconcierta
el tremendo crecimiento de nuestros presupuestos públicos. El fenómeno responde a una ley tan
obvia, tan inconcusa, tan probada, tan inderogable, como la de la oferta y la demanda. Y que
cobra mayor fuerza en los países que acertadamente buscan abatir la pobreza construyendo infraestructuras y ampliando inversiones del sector
oficial. Lo que crea confusión en mi ánimo es que
el Congreso y la ciudadanía en la medida en que
se hincha la tributación y se abulta el endeudaECONOMÍA COLOMBIANA . 341
miento, pierden capacidad de control, de análisis,
de decisión, sobre la trayectoria y el destino final
de los dineros del contribuyente.
El caso de este año es significativo. En menos
de 24 horas Cámara y Senado despachan, a golpes
de pupitre y con charanga folclórica de auxilios
parroquiales el presupuesto más alto que registran
nuestros anales financieros. ¡Y a pesar de tanta
propaganda y ensalzamiento a las reformas constitucionales! No obstante la modernización que
se anunciaba en el manejo de la Hacienda, nada
más parecido en su presentación y expedición a
los presupuestos de antaño, que el decretado para
1970. Ni siquiera se acabó con la mediocre asignación de las partidas regionales, sistema por el cual
se adjudican a cada congresista sumas privativas,
no sujetas a planes y programas. Es la picaresca
presupuestal en todo su esplendor.
Se entregaron 175 millones para distribuir en
lo que alguna vez me atreví a denominar despertando las iras de mis colegas, partidas de fomento
electoral. Esa cantidad se reparte proporcionalmente entre las regiones para que la cuota convenida a la vez se divida a prorrata entre senadores
y representantes de la respectiva circunscripción.
Con lo cual se configura el caso extraño, paradójico y ¿por qué no decirlo?, aberrante, de que
el fuero individual de conceder auxilios esté en
relación inversa con la población que se representa. Esto es, que mientras menos curules tenga un
Departamento es mayor la bolsa de que pueden
disponer en forma antojadiza sus voceros. Lo que
comento quizá pueda servir de orientación a quienes investigan las persistentes manifestaciones de
caciquismo en nuestras estructuras políticas.
***
Cuando hablo o escribo sobre la reforma constitucional lo hago con inalienable espíritu cofrade, crítico, de libre examen. Naturalmente siempre
dispuesto a aceptar que estoy equivocado. Soy
permeable a las ideas y razonamientos ajenos. Tal
vez la gran falla de la enmienda radica en transacciones a que se llegó en cuanto a los mecanismos,
lo objetivo, lo accesorio. Es una amalgama de instrumentos antagónicos que se anulan, entullecen,
entre sí. (Esto para no detenerme en la copia y
trasplante de instituciones foráneas como la de la
161
Pensadores de la Economía Colombiana
política de ingresos y salarios que ni siquiera sus progenitores los
ingleses, tan aptos para crear mecanismos económicos sofisticados
lograron desarrollar y aclimatar).
Acontece que las normas constitucionales son apenas una parte
de la dinámica del Estado. A la gobernación de las sociedades concurren una serie de apretadas relaciones, un complejo de hábitos
y tradiciones, una mezcla confusa de ideas acertadas, erróneas,
obsoletas, un conjunto de convenciones y convencionalismos, de
mitos, de ficciones. De ahí que bien puede decirse que las ideas,
los hábitos y las tradiciones son más operantes y efectivos que los
mismos andamiajes legales.
Para la muestra un botón: la reforma del Congreso colombiano en nada ha cambiado sus viciadas costumbres. Al contrario, las ha empeorado. No recuerdo en el largo tiempo que
llevo calentando el escaño parlamentario unas cámaras más
despreocupadas, más ausentes de nuestros problemas vitales,
más holgazanas, más entregadas al politiqueo que las actuales.
La Carta, por ejemplo, ordena que se verifiquen sesiones plenarias cuatro días a la semana.
Pues bien, ahora, en lugar de tres como antes, tan solo nos reunimos si es que lo hacemos, dos veces entre domingo y domingo.
¿Culpa de los Honorables? No del todo. Algo le cabe a la reforma
que convirtió al Legislativo en una máquina registradora de los diagramas de los tecnócratas. Con el agravante de que los diagramas y
los planes y los proyectos tampoco llegan. Y al Congreso, soberano
cautivo, para emplear la expresión de André Tardieu, lo abruman el
tedio, el desgano, la parálisis, pues como dicen los evolucionistas
la función crea el órgano y el no uso, la atrofia.
***
Pero volviendo a la cuestión del presupuesto, me parece que la
reforma quedó corta, o mejor, es inactual. La supresión de la iniciativa parlamentaria para establecer, aumentar o, modificar gastos
puede ser una medida conveniente, que trae método, disciplina, en
la conducción de las finanzas públicas, pero no realiza la transformación fundamental que requieren el ordenamiento, mecánica y
dispositivos del presupuesto. Más aún, al par que se acentúan los
perfiles intervencionistas del Estado, se mantienen en el Título XIX
(De la Hacienda) de la Constitución Nacional, fórmulas jurídicocontables hijas de las finanzas clásicas. Inspiradas todas en el dogma del equilibrio presupuestal que ha sido superado, enterrado,
por las realidades y exigencias de la sociedad progresista. Esos preceptos de contabilización de rentas y gastos son una buena pieza
para exhibir en los museos de las teorías y praxis gubernamentales.
Pero impiden elaborar el derecho presupuestal que permita promover una democracia económica y social al lado de las funciones de
gendarme que desempeñaba el Estado en el siglo XIX.
162
A Colombia llegan parcial
y tardíamente los influjos de
las innovaciones ideológicas,
doctrinarias, institucionales de
otras latitudes. Y parcialmente
también se insertan en nuestros
cuadros jurídicos. La Constitución degauliana de 1958 causó
casi que un impacto inmediato.
Suscitaron entusiasmo la concentración de poderes y el debilitamiento de la rama legislativa,
como si nuestros males provinieran de un excesivo descentralismo y de un parlamentarismo desbordado. En cambio, las
olas de la Revolución Fiscal del
medio siglo no han golpeado en
nuestros litorales.
Continuamos en materias
presupuestales regidos por las
momificadas teorías de la Hacienda novecentista. El dogma
del equilibrio fiscal enseñorea la
totalidad del panorama. Mientras otros países de la tierra
practican las finanzas compensatorias o funcionales, cuya misión es poner el fisco al servicio
de la economía y no la economía
al servicio del fisco, en Colombia
se reverencian como artículos de
fe a nombre de la modernización del Estado principios normativos que ya se pierden en la
noche de los tiempos.
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Pensadores de la Economía Colombiana
La Columna del Cofrade
Febrero 8 de 1970
Preocupa y desazona lo lento que avanza el
país en espíritu de convivencia y madurez política. Los sistemas de paridad y alternación institucionalizados a raíz del derrocamiento de la
dictadura parecen poseer las virtualidades que se
pronosticaron. Al menos así lo revelan los azacaneos electorales inequívocos de que aún subsisten rescoldos de la maldita violencia, prestos a
soplar llamas devorantes en cualquier sarracina
que se arme con ocasión de las giras proselitistas.
En cuanto a presentación de ideas constructivas
y formulaciones de soluciones concretas, el debate que el electorado presencia con inocultable
desgano, deja absoluta sensación de vacío.
Difícilmente recuerdan las crónicas mayor
chismorreo, provincialismo, chabacanería. Los
propósitos de decencia nacional que brotaban
anhelosos al comienzo del régimen plebiscitario se han convertido en peleas de compadres y
socios para conseguir destinos lucrosos. Lo cual
conducirá a un peligroso abstencionismo, pues
sobre que el pueblo con nada está contento,
es mucho el desencanto que sufre al escuchar
que se le invita a votar por nombres o, contra
nombres, en vez de convocarlo para adelantar
empresas de propiedad común.
Lamentable, por tanto, el mediocre nivel
intelectual que exhibe el forcejeo por la presidencia. Paso por alto el vocabulario soez de
germama, que emplean los propagandistas y paniaguados del exdictador. Al fin y al cabo no es
posible pedir peras al olmo. Pero refiriéndome a
los otros bandos, pienso, carecen de grandeza las
inculpaciones que se cruzan respecto a las profesiones, oficios y empleos, que los candidatos han
ejercido lícitamente. Y rarifican la atmósfera las
insidiosas consejas tocante al origen viciado de
los fondos que financian las respectivas campañas. Al menos yo, que veo con horror la querella
entre los adeptos del frente nacional, pues bien
sé que el país y el liberalismo serán los perdidosos en el billar de las bolas azules, aguardo
con impaciencia, para tomar una decisión, que
el proceso salga del lodazal de los personalismos.
Que se acuda de cursilerías lugareñas.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 341
Prefiero una confrontación de ideas, de tesis,
de idoneidades, en vez de interminables y enconadas discusiones sobre engendramiento y padrinazgo de las candidaturas. Desaparecida toda
perspectiva de concordia, de unidad, siento la
obligación cívica de descongelarme y de invitar
a los cofrades a transitar por el camino menos
erizado de heladas y de terrores políticos.
***
Es de tal manera incitante, apasionante, el
análisis y explicación de los problemas públicos que jamás se había ofrecido mejor escenario
para un debate de altura. La abstención, el escapismo, no podrán vencerse con simples «eslogans», cartelones, pancartas y cuñas radiales.
Reformas, transformaciones, revoluciones, son
palabras gastadas de tanto haberse servido de
ellas. No cubren en el verbalismo de quienes las
pronuncian ninguna realidad, ninguna voluntad, ningún denuedo. Las promesas ya no sirven
para que los candidatos obtengan el viento de
los votos en sus velas. No basta anunciar ríos de
leche y miel. ¡Mostrad cómo, enseñad sus cauces y hontanares!, rezaría el catecismo. Los transistores, luego de llevar a los riscos y planicies el
eco de lo sucedido en cualquier rincón de nuestra
geografía, educan sobre los recursos y potencialidades del Estado. Los marginados hoy conocen las
causas de la pobreza, de la injusticia y del atraso.
Así mismo saben distinguir entre lo utópico y lo
hacedero, entre la demagogia y el progreso. Los
populacheros y sanalotodo si apenas consiguen
con sus engañosas subastas un despreciativo volteo de espaldas de las gentes humildes, a quienes
los medios modernos de comunicación han aguzado sus facultades asimilativas.
***
Las gentes ya no salen a las plazas públicas.
Las manifestaciones públicas se abultan con personal transportado. El fenómeno en parte se explica por motivos de comodidad. Es mejor que
sufrir estrujones, enterarse de las peroratas a través de la radio. Acontece, sin embargo, que los
gustos, modas y aficiones cambian por imperativo funcional. No solo afectan el vestir y el hogar,
sino también el leer y el escuchar. ¿Hay algo, por
ejemplo, que suene más a cosa pesada, obsoleta,
163
Pensadores de la Economía Colombiana
inactual, que el panfleto sápido, fustigante, injurioso? Otro tanto acaece con la oratoria bombástica y altisonante.
Castelar en el Parlamento Español. En nuestra
época el despotismo de la lírica quedó reemplazado por el despotismo de la estadística.
La decadencia de la vieja oratoria politica se
produce a un ritmo extraordinariamente acelerado. En una de las entregas de Revista de Occidente, la formidable empresa cultural de don
José Ortega y Gasset, reanudada por su hijo don
José Ortega Spottorno, se retrata la nueva faz del
mundo en 1963 comparada con la de 1923. Son
cuarenta años corridos desde el nacimiento de
la revista hasta su renacimiento. En ese número
conmemorativo figura un artículo dedicado a las
mutaciones de la retórica.
***
El estiaje de las concentraciones partidarias
no es indicativo de «despolitización» de las masas. Lo que ocurre es que la voz de los agitadores
no llega al alma de las preocupaciones colectivas.
No parece que la antigua facundia política encuentre en la actualidad clima propicio, ni en el
concepto ni en la expresión frente a las nuevas
funciones del Estado, a su papel rector de la economía Nacional, la grandilocuencia retórica no
tiene nada qué hacer. A menos que la facilidad y
elegancia de palabra coincida con la pericia y la
experiencia en materias económicas, financieras,
sociales, administrativas.
Ya los tratados sobre preceptiva oratoria
tales como la Filosofía de la Elocuencia de
don Antonio Campmany, que dio luz y pauta a
nuestros inolvidables tribunos, cayeron en desuso. Tan desuso como los discursos de Emilio
164
Desde que el arte de transmutar metales en
oro, la Crisopeya, se perdió en la memoria de
los alquimistas, el único instrumento que cifra
nuestras esperanzas de salir del atolladero, es la
crematística. O sea, la ciencia de la economía
política. Por tal motivo el ciudadano busca, reclama, necesita convencerse de que hay tiento
y destreza en las manos de quienes aspiren a
aplicada en la gestión del Gobierno.
Imagen: www.registraduria.gov.co
Lo escribió Melchor Fernández Almagro con
observaciones graves, macizas, ponderosas. «La
oratoria tradicional -apunta Fernández Almagrotambién tenía su técnica sin saber acaso hasta qué
punto se supeditaba al espíritu de cada tiempo
-ninguno tan exigente como el actual- y, a poco
que observamos el cambio operado en la expresión verbal de ideas y sentimientos, con intención
suasoria o simplemente recreativa, advertiremos
que la oratoria ha ido despegando, a lo largo
del siglo xx, de la elocuencia que parecía ser su
numen más poderoso, para hacerse más rápida y
funcional, al compás de las máquinas que tantas
cosas han ido desplazando de su lugar de siempre,
para bien o para mal».
¿Será abusivo demandar a los candidatos y
animadores del teatro electoral que actualicen sus
representaciones? El país no quiere demagogos,
ni retóricos finiseculares, ni figurones republicanos. Exige que los ofrecimientos se acompañen
de explicaciones sobre los medios y recursos para
cumplirlos. Ansía escuchar hombres contemporáneos, de nuestro tiempo. Que comprendan e incorporen a su acción la moderna estrategia del
desarrollo. Que le hablen con seriedad de la moneda, del café, de la productividad, de las exportaciones, del agro, del presupuesto, del empleo,
de la vivienda, de la salud, de la desanalfabetización, de la universidad, de la industrialización,
de la minería. Es decir, de todo aquello que aumentando la riqueza material y humana asegure
mejores niveles de vida a los asociados.
341 . ECONOMÍA COLOMBIANA
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Edición 341
Colombiana
Contraloría General de la República
Economía Colombiana
Revista de la Contraloría General de la República
Febrero - Marzo 2014
Economía
Ministros y pensadores
de la Hacienda Pública
colombiana
341