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CIUDAD - REGIÓN GLOBAL: UNA PERSPECTIVA DE LA GOBERNANZA DEMOCRÁTICA TERRITORIAL1 Saúl Pineda Hoyos Director del Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas – CEPEC Universidad del Rosario, Bogotá - Colombia I. EL ENFOQUE DE LA CIUDAD-REGION GLOBAL El enfoque de ciudad región global, responde a un nuevo contexto mundial en el que las regiones emergen como actores económicos y políticos muy activos en la era infoglobal. 1.1. El cambio en los paradigmas del desarrollo territorial La “nueva economía informacional” - que se abrió paso en la década de los setenta - integra hoy a las localidades y a las regiones en una red global de información y mercados. Este nuevo paradigma productivo está sustentado en sectores tales como las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, la nanotecnología y la biotecnología, entre otros, con grandes impactos en el desarrollo social, cultural y político, así como en la geografía mundial y subregional. Son características básicas de este paradigma: La flexibilidad de los procesos productivos. En la actualidad, las grandes empresas centran sus esfuerzos en las actividades de atención a las exigencias de la demanda, desarrollo de nuevos productos y monitoreo de las condiciones de la competencia. De esta manera, la organización de la producción conserva la coordinación central del proceso de toma de decisiones, pero en un marco de descentralización y desconcentración de las diferentes actividades del proceso productivo hacia otros países y, en particular, hacia otras regiones. La conformación creciente de redes centradas en el talento humano y la innovación. Los cambios drásticos en la naturaleza de la competencia global, han dado lugar a procesos que se conectan en tiempo real a escala planetaria, con impactos de fondo en las formas de organización de las firmas y los territorios, para lograr la inserción global en cadenas de valor agregado en las áreas de administración, producción y distribución. De esta manera se consolida una tendencia a la organización de las empresas en “clusters” como mecanismo para apoyar la difusión del conocimiento y de la innovación. 1 Una versión anterior de este trabajo fue publicado en las memorias del V Encuentro Internacional AERYC, celebrado en Puerto Rico 2007. La versión original, que se amplía y se actualiza en este documento, corresponde a una consultoría realizada por el autor para la Cámara de Comercio de Bogotá en el año 2001, con el fin de contribuir a los trabajos técnicos del Consejo Regional de Competitividad Bogotá – Cundinamarca. La importancia creciente de las pequeñas y medianas empresas. La mayor versatilidad y flexibilidad en los procesos productivos genera un nuevo espacio para las pequeñas y medianas empresas que presentan alto potencial para articularse con las grandes empresas multinacionales a través de encadenamientos de valor agregado. La movilidad de capital en una escala global y la neutralización de los lugares y distancias. Esta característica ha generado el ascenso de actividades especiales, particularmente nuevas finanzas y servicios complejos (Sassen, 1996). Economía Fordista Economía Informacional: Producción en serie Especialización flexible Trabajo rutinizado Trabajo polivalente Economías de escala Economías de aglomeración Sectores económicos Clusters Administración Operacional Gestión estratégica Partidos políticos Movimientos sociales Uso intensivo de recursos naturales Defensa del Medio ambiente Relaciones verticales Relaciones horizontales Gran empresa Empresa red Centralización Descentralización Arreglos burocráticos Consensos institucionales Ciudades centrales ciudad región-global Fuente: construcción propia a partir de la bibliografía reseñada En este contexto, los territorios subnacionales se han convertido en los verdaderos motores de la economía informacional a lo largo y ancho de la geografía mundial, independientemente de su tamaño y jerarquía. Como consecuencia de este nuevo orden del desarrollo territorial, han surgido diversos planteamientos conceptuales que tratan de explicar el papel que cumplen las regiones en el desarrollo económico, así como las relaciones internas y externas que se generan en ellas. 1.2 . El nuevo regionalismo Éstas corrientes surgen en el marco de la “geometría variable” de la era informacional, en la que las relaciones ya no privilegian solo a los países o a las ciudades centrales tradicionalmente “ganadoras”, sino a nuevas ciudades y nuevas regiones que logran incorporarse con éxito en la especialización flexible que trae consigo la desconcentración y descentralización de los procesos productivos que ocurren a escala global. 2 En este contexto, la región como espacio de los flujos económicos, políticos y sociales –para retomar el concepto utilizado por Manuel Castells- se convierte en la escenario propicio para responder eficazmente a las oportunidades y amenazas de la globalización. Al menos, tres razones así lo explican: a. La emergencia de nuevos desarrollos teóricos provenientes de disciplinas diversas coinciden en sustentar que la proximidad geográfica o geo-cultural, es un factor importante para crear ventajas competitivas para las firmas y redes de empresas en términos de desarrollo de externalidades, economías de “aglomeración” y reducción de costos de transacción, entre otros2. Deben destacarse, en particular, los trabajos de Paul Krugman, en el marco de la Nueva Geografía Económica, que incorporaron la dimensión espacial como variable relevante de análisis en la teoría económica. Bajo su óptica, en un mundo de competencia imperfecta, las dinámicas competitivas originadas en la presencia de economías externas tienen la probabilidad de realizarse en los niveles local y regional, y no solo en el nacional o el internacional. b. Existe, además, abundante evidencia que demuestra que los casos regionales exitosos son aquellos en los que ha sido posible el diseño de políticas y acciones institucionales3 concertadas entre múltiples actores de la realidad regional. Este es el resultado de un cambio en el rol del sector público como jugador principal en la provisión de servicios de infraestructura básica, para avanzar hacia la construcción de alianzas con el sector privado alrededor de temas esenciales como el capital físico, el capital humano y la innovación. c. Un papel crucial juega también, en el contexto de las dinámicas de especialización flexible, la transición del modelo tradicional de posguerra, sustentado en un núcleo central urbano rodeado por satélites suburbanos, hacia ciudades – región que se han transformado en aglomeraciones multinodales y metrópolis multicéntricas. Se trata, en la práctica, de la tendencia creciente a la conformación de “economías red”4 donde se ha hecho evidente el paso de una jerarquía vertical (estructura monocéntrica) a una horizontal (estructura policéntrica), denominada red de ciudades. De esta manera, al interior de un territorio concebido como sistema de ciudades, las áreas metropolitanas se erigen en los cerebros de las economías regionales, en las plataformas más importantes para la 2 La proximidad, como fuente de ventajas competitivas, ha sido teorizada desde diferentes perspectivas conceptuales, que van desde la vieja noción Marshalliana de “atmósfera industrial” y “distrito industrial” (Marshall, 1919) retomada en Italia en relación a los “distritos industriales” (Becattinni, 1987, 1989; Brusco, 1982); la Escuela Californiana de Geografía Económica (Sabel, Storper, Scott, Saxenian); la variada geografía económica europea (Amin, Bellandi,, Camagni, Cooke, Malmberg, Morgan, Rullani, entre muchos otros) inspirada en enfoques neoShumpeterianos y de la economía del conocimiento y del aprendizaje (knowledge and learning economy); además de la aproximación ampliamente reconocida de Paul Krugman, (citado por Sepúlveda, 2001). 3 Entre estos casos paradigmáticos pueden ser mencionados los ya bien conocidos Distritos Industriales de la Tercera Italia, Baden-Württemberg y Bavaria en Alemania, el País Vasco y Cataluña en España, dentro del contexto europeo; el Silicon Valley en California y la Ruta 128 (Boston) en los EEUU, entre los casos más renombrados. 4 Boix Domenech, Rafael y Trullen Thomas, Joan. “Redes de Ciudades y Externalidades”. Tesis doctoral. Capítulo 2. Departamento de Economía Aplicada. Universidad Autónoma de Barcelona. 2003. Según estos autores, las economías de red, en redes de ciudades, tienen su origen en los efectos externos que generan los agentes de una ciudad sobre los agentes de otra ciudad a través de un canal estable que propicia y facilita la interacción entre las ciudades de la red. 3 prestación de servicios modernos y en los centros del manejo y procesamiento de la información y el conocimiento. Al mismo tiempo, hacen posible el contacto con otras ciudades y con el resto del mundo. Pero este rol estratégico no resulta incompatible con la posibilidad de desarrollar nodos dinámicos subregionales que establecen relaciones activas entre ellos y, al mismo tiempo, se benefician de su conectividad con la ciudad central. En conclusión, las regiones se han convertido en los espacios de la gobernanza5 política y económica por excelencia. Estos espacios territoriales adquieren mayor vigencia cuando las decisiones involucran un número creciente de actores locales alrededor de políticas y estrategias que van más allá de la esfera pública local, para compartir las acciones con el sector privado, con la sociedad civil y con diferentes niveles territoriales (Rhodes, 1996). 1.3. Ciudad-región, ciudad global y ciudad-región global Existen amplias diferencias entre las categorías analíticas de ciudad-región global, ciudad global y ciudad región. La “ciudad región” se inscribe en la acepción más generalizada de “región” que se concibe como aquel espacio geográfico en el que sus fronteras son claramente delimitables a la luz de las características o tendencias que interese analizar6. Esta categoría de ciudad región permite abordar diferentes “escalas espaciales” que en algunos casos, pueden superar fronteras nacionales y hacen compleja su definición (Sepúlveda, 2001). La “ciudad global”, por su parte, privilegia las redes entre fronteras transterritoriales y la división especializada de funciones entre ciudades. En este caso, la ciudad global esta definida por sus relaciones de complementariedad -más que de competencia- en las redes a las que ella se integra. El concepto es propio de una categoría electrónica y virtual y, por ello, es un territorio que no depende de estructuras regionales en las que la ciudad se inserte (Sassen, 1991 y 2001). La “ciudad-región global” es un enfoque menos limitado por las fronteras geográficas, más referido a las conexiones del territorio con las redes de la economía informacional y con los criterios del desarrollo sostenible.7 5 Entendemos la gobernanza democrática territorial, en el mismo sentido que la concibe el movimiento América Europa de Ciudades y Regiones (AERYC): “Gobernanza democrática territorial es un nuevo arte de gobernar los territorios, cuyo objeto es la capacidad de organización y acción de la sociedad, su medio es la gestión relacional o de redes, y su finalidad es el desarrollo humano” 6 Este enfoque, permite definir “región económica” según la tendencia a la espacialización (concentración vs dispersión de las actividades en el territorio definido); “región ambiental” según el sistema y los subsistemas ambientales que se caractericen en el territorio definido; “región político - administrativa” según los niveles políticos administrativos que existan en el territorio definido; “región cultural” según el origen de las diversas culturas que se localicen en el territorio definido; o “región demográfica”, según las tendencias de crecimiento y ocupación poblacional del territorio definido. 7 Entendemos el concepto de “desarrollo sostenible” como una habilidad construida por las instituciones regionales para avanzar en una estrategia que haga compatible - en la combinación máxima posible - el crecimiento económico, la calidad de vida y la cohesión social 4 La ciudad-región global es un concepto desarrollado por Scott (1998), y se entiende como un espacio de variable extensión en el cual se integran varios territorios que comparten proximidad geográfica y desarrollan relaciones de cooperación. Según este autor “los espacios territoriales se fortalecen en nodos urbano - regionales que integran y estructuran un vasto territorio e interactúan con otras regiones a través de las redes globales”. Desde esta perspectiva, la región actúa como una plataforma vital para el desarrollo económico y social. En consecuencia, requiere de un nuevo marco de gobernanza capaz de hacer sustentable el desarrollo en un territorio que se extiende más allá de las áreas metropolitanas tradicionales. Este marco de gobernanza democrática territorial debe estar precedido de decisiones que involucren distintos actores en el ámbito regional y que permitan el trabajo conjunto alrededor de los siguientes atributos: La construcción de capacidades locales, a través del diálogo entre sus instituciones para enfrentar los desafíos externos a partir del aprovechamiento del potencial económico local. El fortalecimiento de los encadenamientos productivos entre las grandes empresas y las PYMES, a través de aglomeraciones (clusters) de talla mundial. Orientación de las infraestructuras regionales y los servicios estratégicos (transporte público, las vías de comunicación, etc.) para proyectar la cobertura de la economía regional y lograr patrones de distribución espacial menos excluyentes. La proyección económica de la región en espacios de escala territorial, nacional e internacional. En cualquier caso, debe reconocerse que el enfoque de ciudad – región global ha sido objeto de críticas desde diferentes perspectivas. Entre las más relevantes se destacan: Su excesivo énfasis en la globalización económica y la competitividad, que con frecuencia deviene en esquemas de gestión que resultan excluyentes para países, regiones y grupos sociales sin acceso a las fuentes básicas de la productividad y de la competitividad; Su baja aplicabilidad para ciudades - regiones de los países más pobres y en vía de desarrollo, ya que la mayor parte de los análisis de casos se registran en ciudades/regiones de Estados Unidos y Europa. Algunas aproximaciones críticas destacan, además, la inequidad y concentración del ingreso asociado a las ciudades región – globales (Fainstein, 2001), que se expresan en la creciente polarización de estos procesos: de un lado sectores con altos beneficios, como los servicios modernos o las actividades industriales de mayor sofisticación y, de otro, 5 sectores atrapados en actividades precarias caracterizadas por bajos ingresos y escasas oportunidades8. II. Ciudad - región global: una perspectiva comparada Un nuevo grupo de ciudades y regiones con “prominencia global”9 emergen y “se construyen” a través de los consensos locales y las redes internacionales, con el objetivo de realizar intercambios de aprendizaje conjunto, más allá de las restricciones impuestas por las “jerarquías” político - administrativas y las fronteras nacionales. Se trata de ciudades y regiones que han logrado desarrollar habilidades para integrar la estrategia de conexión a redes territoriales dinámicas en la economía, la política y la cultura globales, en virtud de los esfuerzos llevados a cabo en materia de cohesión social y sostenibilidad del desarrollo. En este nuevo contexto, el modelo de jerarquías basado en la noción de ciudad global de Saskia Sassen a comienzos de los años noventa, parece superado. Hoy la ciudad global – y con mayor énfasis, la ciudad-región global – es un espacio hecho de fragmentos de ciudades y regiones dispersas por todo el mundo (Castells, 1999). Un análisis comparativo de experiencias internacionales permite observar que las regiones más prósperas, son aquellas que atienden las características propias del “nuevo regionalismo”. Es decir, se han inscrito en procesos que presentan avances y retrocesos, que toman tiempo y exigen ajustes periódicos para fortalecer las dinámicas de integración, pero que han adquirido el carácter de decisiones colectivas. En estos territorios, las ciudades centrales han entendido que su sostenibilidad de largo plazo solo se logra en un marco de cooperación regional, a través de la consolidación de redes con diversos territorios. Además, han adoptado estrategias económicas competitivas orientadas a la construcción de habilidades institucionales para integrar la estrategia de conexión a redes dinámicas en la economía informacional, con los esfuerzos locales en materia de sustentabilidad y cohesión social. Se trata de territorios que cumplen con tres criterios fundamentales, en los cuales se refleja con precisión el concepto de una “región en construcción”: a) la población y sus gobiernos comparten una visión y objetivos de desarrollo a largo plazo; b) manejan temas, enfrentan problemas y ejecutan obras coordinadas de beneficio común que trascienden sus límites administrativos locales; y c) cuentan con los recursos y las herramientas jurídicas e institucionales adecuadas para construir acuerdos formales o informales, que garanticen que la visión y los objetivos acordados se lleven a cabo (Noriega, 2007). Para ilustrar el proceso dinámico de construcción en el que se han encaminado diversas ciudades regiones globales e identificar los elementos comunes que 8 Una interesante referencia crítica del concepto de “ciudad región global” puede ser consultada en Montero (2009). Este concepto fue desarrollado por el autor en la investigación: Desarrollo Económico Local y Regional en la era de la información. Pineda, Saúl (1999). El caso de Medellín y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Cámara de Comercio de Medellín. 9 6 han sido factor de éxito, consideramos importante ilustrar cuatro experiencias con elementos diferenciados en su desarrollo, pero con criterios convergentes en materia de “prominencia global”. El proceso de construcción regional del Área Metropolitana de Portland (Oregon)10, al noroeste de los Estados Unidos, que incluye tres condados y veinticuatro ciudades, ha tomado más de 60 años. Los esfuerzos iniciales de coordinación se concretaron en la creación de la Comisión de Planeamiento Metropolitano en 1957 y posteriormente con la aprobación del Consejo Metropolitano de Portland (METRO) en 1978, que a partir de 1990 adquiere el carácter de autoridad regional, con responsabilidades específicas en el manejo del crecimiento urbano, planeamiento del transporte, usos del suelo y asesoría de las autoridades locales. Este proceso es hoy ampliamente reconocido en los Estados Unidos por su fuerte arraigo en la cooperación público – privada y adquiere varias características: un fuerte respaldo del Estado de Oregon a las estrategias de desarrollo y a la concertación con múltiples actores, con instrumentos normativos específicos para orientar el ordenamiento urbano-rural; el liderazgo y capacidad de gestión administrativa del Consejo METRO; la activa participación de entidades gremiales; así como una permanente presencia de las organizaciones comunitarias en la construcción de agendas regionales. En años recientes, METRO convocó la cooperación público-privada y ciudadana en torno a un consenso de largo plazo para la definición del patrón deseado de ocupación del territorio, en un proceso conocido como “Región 2040”, que proyectó el territorio con una perspectiva de 50 años. El plan hace énfasis en directrices de planeación para el desarrollo del sistema de transporte regional. Asimismo, apuesta por concentrar el futuro crecimiento en centros regionales que estarán articulados por arterias multimodales y servicios públicos de transporte. Por su parte, la construcción de región en Madrid, España11, lleva más de 40 años. Se inició con la creación del Área Metropolitana en 1965, que centró sus aportes en el diseño de normas y directrices, como la Ley de suelos de 1975. Esta institución cedió paso en 1983 a la constitución de la Comunidad Autónoma de Madrid, para darle a la estrategia de coordinación regional un ámbito territorial mayor, unas funciones más amplias y una institucionalidad más fuerte. En 1984 se expide la Ley de Ordenamiento Territorial de la Comunidad Autónoma de Madrid; en 1991 se define la Estrategia territorial de actuaciones de Madrid región metropolitana; y en 1995 se expide la Ley de 10 Con base en: Cervero, Robert. Institutional Arrangements for the Development of Regional Transport System. Centro de Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD), Bogotá, Agosto de 2003. Pineda, Saúl. Desarrollo económico local y regional en la era de la información. Un análisis comparativo. Universidad de California en Berkeley, Instituto para el Desarrollo Urbano y Regional. Publicado por la Cámara de Comercio de Medellín, 1999. Wheeler, Steve. Reasons for Successful Regional Planning: A comparative Analysis of Portland, Toronto, and the San Francisco Bay Area. University of California at Berkeley. Department of City and Regional Planning, 1998 11 Con base en: Ortiz, Pedro. Construyendo capacidad para la formulación e implementación de los proyectos interinstitucionales en el marco de la ciudad región de Bogotá Cundinamarca: El caso comparativo de Madrid, 2003. 7 medidas de política territorial, usos del suelo y urbanismo para la región de Madrid. Finalmente, en 1997 se definen las Bases del Plan regional de estrategia territorial de la Comunidad de Madrid. Tal vez lo más interesante de la experiencia de Madrid, radica en la persistencia en la voluntad de diálogo y compromiso de sus instituciones públicas, para definir qué es lo que se va a localizar en el territorio y cómo se va a localizar, a partir de una visión compartida del territorio y una programación conjunta de las inversiones de largo plazo en infraestructuras y equipamientos colectivos. Bajo estos criterios, los temas estratégicos de la integración regional, alrededor de los cuales hoy se construyen acuerdos en la Comunidad Autónoma de Madrid son los siguientes: promoción de nuevos empleos; construcción de infraestructura estratégica para integrar el territorio y conectarlo con Europa y el mundo; preparación del suelo urbano para actividades productivas, vivienda y servicios; y mejoramiento de las calidades ambientales para asegurar mejor aire, agua y la preservación de las áreas vulnerables. Una mención especial en el abordaje de los grandes problemas a una escala metropolitana (déficit de vivienda, transporte y el saneamiento básico) merece la región del ABC paulista, conformado por siete municipalidades de la región metropolitana con una fuerte localización de empresas industriales. El caso de la Región Metropolitana de Sao Paulo es el ejemplo de una aglomeración con las características de ciudad región global dominada por un fuerte desarrollo de la ciudad central y caracterizada por la conformación de densos “clusters” de empresas en el territorio, cuyos destinos se encuentran fuertemente atados a las redes locales y globales (Scott, Agnew, Soja, Storper, 2001). Sao Paulo se ha convertido en destino creciente para corporaciones transnacionales y del sistema financiero internacional, que ven en ella una región estratégica para desarrollar su centro de conexión a las redes de transacciones globales. (Marques, 2003, citado por Jacobi, 2007). Quizás el elemento fundamental en la estrategia implementada por la Región Metropolitana de Sao Paulo, es la generación de instrumentos de participación activa de la sociedad civil en el desarrollo urbano y en la provisión de servicios de interés público. Debe destacarse, en este contexto, la existencia de instituciones para la cooperación que abren espacios para el dialogo y la administración conjunta de los temas centrales del desarrollo territorial. Así mismo, ha sido importante la promoción de medidas y acciones de corto, mediano y largo plazo, basadas en un diagnóstico prospectivo para el futuro socioeconómico, que han incidido en la organización espacial del uso del suelo y en la creación de infraestructura de redes de desarrollo (Schiffer y Deák, 2007). Finalmente, en Barcelona, los cambios experimentados desde mediados de los ochenta, la renovación urbana de finales de los 90 y principios de 2000, han supuesto un profundo cambio de imagen y de la propia fisonomía de la ciudad. (Montero, 2008). A partir de la planeación de los Juegos Olímpicos de 1992 la ciudad da paso a una estrategia de planeación de su desarrollo económico, 8 social y político con una visión de largo plazo, que hoy le posiciona más en el escenario de las ciudades globales que en el de las ciudades región globales. Pese a los avances al interior de la ciudad, la estrategia de largo plazo resultó inicialmente débil en su componente metropolitano y regional. El Área Metropolitana de Barcelona, aunque ha contado con una gran capacidad técnica, se caracterizó, por lo menos hasta comienzos de la presente década, por una baja capacidad de interlocución política con los demás municipios de la región de Cataluña y con el gobierno regional. Desde el año 2002, cuando la Asociación del Plan Estratégico de Barcelona se amplía al ámbito metropolitano mediante la formulación del Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona, se plantea el objetivo de buscar un modelo urbanístico de “ciudad de ciudades”, un modelo desconcentrado que trata de compactar las ciudades existentes en el área y relacionarlas entre sí de modo que la relación entre ellas y Barcelona sea de complementariedad en lugar de dependencia (Montero, 2008). Entre los elementos diferenciadores que le han permitido a Barcelona posicionarse como uno de los referentes en el desarrollo de una estrategia de prominencia global se encuentran: su fuerte sentido de identidad regional, que ayuda a impulsar la promoción del desarrollo; el consenso, la comunicación y la cooperación en la planificación, caracterizado por la cultura del “pacto colectivo”, presente en los acuerdos entre los sectores público y privado; y un contundente soporte político local a las estrategias de largo plazo, en gran medida sustentado por la continuidad por más de quince años de una coalición de gobierno local. En síntesis, aunque hay una serie de condiciones que se han dado en los casos de las ciudades regiones globales, lo primero que hay que advertir, es que no existe una ciudad región global que cumpla con todos los criterios de éxito. Dentro de las comparaciones realizadas-y que podrían ser extendidos a otros territorios12 - se destacan, siete criterios que contribuyen a explicar, en todo caso, la “prominencia global” de estas regiones: a. Fuerte sentido de identidad en la cultura regional (Barcelona, Portland), que estimula a las comunidades locales y a sus instituciones a crear alianzas productivas exitosas y a lograr acuerdos duraderos en torno a las prioridades del desarrollo. b. Superación de la fragmentación territorial (Portland, Toronto). Resulta condición básica para obtener la cooperación entre las diversas localidades alrededor de aspectos de interés común, más allá de sus respectivas jurisdicciones y competencias. c. Estilo de gobierno sustentado en la comunicación y en la cooperación público – privada (Barcelona y Portland, Región Metropolitana de Sao Paulo). d. Instituciones regionales competentes y gobiernos locales con capacidad de convocatoria (Curitiba, Portland, Toronto), constituyen un factor clave en la coordinación de las políticas y de las intervenciones. 12 Además de las experiencias citadas para establecer estos criterios se analizaron los casos de Curitiba (Brasil), Toronto (Canadá) y el Área de la Bahía de San Francisco (Estados Unidos). 9 e. Soporte a la estrategia competitiva territorial de los gobiernos regionales en los aspectos del entorno y de soporte financiero (Portland, Toronto, Curitiba). Gran parte del éxito en la planeación de algunas ciudades región globales se debe a la iniciativa y la asistencia ofrecida por el más alto nivel del gobierno regional. f. Compromiso con la estrategia de competitividad de las organizaciones políticas. (Barcelona y Portland) Este atributo cumple un papel de primer orden en la legitimidad social y en la continuidad de la estrategia regional. g. Elegir una estrategia competitiva que lidere el proyecto territorial (Área de la Bahía de San Francisco). Esta decisión, que tiene un alto componente de construcción colectiva, adquiere un fuerte poder catalizador para la cimentación de una ciudad región global. III. BOGOTÁGLOBAL? CUNDINAMARCA13 ¿CIUDAD REGIÓN La región Bogotá – Cundinamarca es en Colombia un caso ilustrativo de esfuerzos institucionales que apuntan en la dirección de los atributos propios de una ciudad región global, en el contexto de las dinámicas incipientes que en esta materia pueden ser identificadas en América Latina. 3.1. La ciudad región global: el enfoque para construir la integración regional Bogotá – Cundinamarca La gestión de la integración regional de Bogotá y Cundinamarca parte del reconocimiento de que su productividad, competitividad y sostenibilidad dependen, de manera considerable, de la relación de doble vía con el entorno territorial constituido por la red de ciudades de la región. En particular, el éxito de una estrategia de integración regional entre Bogotá y Cundinamarca se sustentó, en gran medida, en la superación conjunta de los siguientes retos: Primero, un hecho particular que amenaza la productividad de Bogotá es el tamaño y la densidad poblacional a las que la ciudad ha llegado, que en términos relativos con otras ciudades – región del mundo le configuran una atípica distribución de la población entre el centro urbano principal y su entorno14. Segundo, a pesar de los avances que le han permitido a Bogotá destacarse por los notorios cambios en sus políticas y el desarrollo de nuevas dinámicas 13 En Colombia como en la mayoría de países del mundo las competencias y poderes están repartidos en tres niveles: nacional, departamental y municipal. Cundinamarca es la instancia departamental, mientras que Bogotá es la capital del país y del departamento pero con una fuerte autonomía administrativa y financiera por su condición de Distrito Capital. 14 Bogotá ha llegado a los límites de ocupación física de su territorio y su crecimiento se ha desbordado espontáneamente hacia los municipios circunvecinos generando demandas y problemas que sobrepasan la capacidad de manejo de la administración. De otra parte, en el territorio de Cundinamarca se mantienen tendencias de subutilización del territorio, despoblamiento de zonas y urbanización de las zonas aledañas a Bogotá con características de baja calidad, ausencia de equipamientos colectivos y con alta diferencia de densidad frente a Bogotá. 10 urbanas, el proceso seguido no ha logrado tener el impacto regional deseable que integre a todo el departamento de Cundinamarca, que constituye su región de influencia. Tercero, se hacía evidente la persistencia en intervenciones aisladas de cada nivel territorial y la debilidad de los mecanismos de coordinación y de ejecución de políticas compartidas. Cuarto, la integración en la práctica, entre las jurisdicciones del territorio demanda cada vez mayor atención en las agendas de los diferentes actores públicos para la resolución de problemas crecientes como la falta de tierra en su perímetro para desarrollo urbano en Bogotá; los problemas de congestión vehicular; la demanda por interconexiones de transporte entre Bogotá y los municipios vecinos; la conectividad con la región a bajo costo para la provisión de bienes; la corrección del daño ambiental y la provisión de bienes esenciales como el agua y los alimentos, entre otros. Quinto, la región no contaba con una estrategia económica competitiva sino que su desarrollo respondía a las políticas y planes económicos de origen nacional o a la inercia o dinámica del desarrollo de los sectores económicos localizados en la región. Sexto, la región necesitaba definir una política de desarrollo productivo que identificara las actividades que ofrecen opciones de articulación internacional a redes o de aprovechamiento de nichos en el mercado internacional para adecuar la oferta institucional de apoyo a las posibilidades y características de este tipo de empresas. A la luz de estos desafíos las instituciones regionales acogieron, en el marco de sus referencias conceptuales, las teorías alrededor de la categoría de “ciudad – región global”. La adopción de este enfoque en la región BogotáCundinamarca le permitió definir los elementos estructurantes para articular internamente y hacia afuera su economía y otorgarle un desarrollo sustentable y sostenible para competir en el mercado interno y externo. De esta manera, el enfoque adoptado ha permitido la planificación conjunta entre Bogotá y Cundinamarca en aspectos tales como: a) Políticas de crecimiento y productividad para una economía regional competitiva. b) Políticas de conectividad e integración para la eficiente movilidad de las personas, bienes y flujo de información para las empresas y los hogares que se localizan en la región. c) Políticas para desarrollar una nueva cultura regional orientada al emprendimiento y la innovación. d) Políticas institucionales para promover la concertación publico privada y fortalecer el rol estratégico que deben desempeñar los agentes institucionales locales y regionales. 11 3.2. Avances en la construcción de Bogotá - Cundinamarca como una ciudad región global. En Bogotá – Cundinamarca el proceso de construcción regional ha tomado aproximadamente 15 años, desde el momento en que las instituciones públicas y privadas acordaron avanzar en esta dirección. En la presente década, debe destacarse, en particular, la creación de dos escenarios, como resultado de una serie de acuerdos institucionales que se venían abriendo paso desde la década anterior: el Consejo Regional de Competitividad y la Mesa de Planificación Regional, cuyos procesos tuvieron visibles confluencias en el momento de la definición de la estrategia regional. El Consejo Regional de Competitividad (CRC) se inició formalmente en el año 2001, como iniciativa liderada desde el sector privado. Comenzó con un Acuerdo de Voluntades en el que participaron la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Gobernación de Cundinamarca, el Concejo de Bogotá, la Corporación Autónoma Regional (CAR), el Comité Intergremial de Bogotá y Cundinamarca, y representantes de la academia y de los trabajadores. El Consejo – hoy Comisión - es un espacio de concertación público-privada en el que se acuerdan y gestionan acciones para crear un entorno favorable para la generación sostenible de riqueza y prosperidad colectiva en la región, sobre la base de una visión compartida y plural de desarrollo, orientado por los principios de cooperación y confianza. Uno de los resultados de esta iniciativa ha sido la visión económica construida de manera colectiva, según la cual “Bogotá y Cundinamarca, en el 2015, será la región de Colombia más integrada institucional, territorial y económicamente, con una base productiva diversificada con énfasis en servicios especializados y agroindustria, articulada al mercado mundial, para ser una de las cinco primeras regiones de América Latina por su calidad de vida”. El subrayado, que es nuestro, revela la decisión del Consejo Regional de Competitividad de apostar por una estrategia de integración regional que se deriva de los acuerdos internos de la Mesa de Planificación Regional. Entre los principales resultados de este proceso se encuentran la formulación de la Agenda de Proyectos del Plan Regional de Competitividad 2004-2008, y a partir de ésta la construcción de la Agenda Interna para la Competitividad y la Productividad, que consta de 99 proyectos originados en actividades del propio Consejo Regional de Competitividad (CRC), de la Mesa de Planificación Regional y del Comité Asesor Regional de Comercio Exterior (CARCE), hoy integrado al CRC como uno de los grupos de gestión. La Mesa de Planificación Regional Bogotá – Cundinamarca (MPRBC), por su parte, es una iniciativa del sector público que se originó en el mismo año 2001 con el propósito de “aumentar la productividad y la competitividad de este territorio, que el ingreso per cápita sea mayor y más equitativo, y que toda la población tenga acceso a los servicios sociales necesarios para su bienestar y 12 desarrollo”15. Se concibió como un intento para facilitar el proceso de construcción de región entre la ciudad de Bogotá y el Departamento de Cundinamarca, con la participación de la Corporación Autónoma Regional (CAR), la Nación representada por el Departamento Nacional de Planeación y el Centro de Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD) como Secretaría Técnica. La Mesa se concentró en tres aspectos: Estableció reglas del juego para que entidades y niveles de gobierno que tradicionalmente estaban en competencia y trabajando en un medio de desconfianza comenzaran a unir esfuerzos, compartir objetivos y recursos, y construir acuerdos. Esto permitió trabajar con 238 entidades. Diseñó un programa de capacitación de funcionarios y participación de los actores que intervienen en temas comunes entre Bogotá y los 116 municipios de Cundinamarca, con los cuales se realizaron 132 talleres y varios foros internacionales. Diagnóstico del área de estudio que condujo a la formulación de tres posibles escenarios de desarrollo del territorio y la identificación de 145 proyectos claves. Como resultado del trabajo de la MPRBC se seleccionó un escenario que busca la ubicación equilibrada de población y actividades económicas en el territorio, desconcentrar Bogotá en lo posible, y la creación de una región basada en una red integrada de ciudades. Este proceso, caracterizado por sólidos documentos técnicos y amplia participación de funcionarios públicos de los diferentes ámbitos territoriales, ha sido el referente para la actualización del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá (2003), así como la formulación y adopción de los planes maestros de espacio público, movilidad y abastecimiento de alimentos, entre otros. La MPRBC adoptó como una de sus tareas centrales la construcción de una institucionalidad que le permitiera adelantar de manera más eficaz las tareas propias de una mayor competitividad y productividad de Bogotá y Cundinamarca. Para ello desarrolló una intensa labor con los representantes de la región en el legislativo nacional, con el fin de dotarse de un instrumento administrativo. Como resultado de estas gestiones, el Congreso aprobó en el año 2004 una ley que autorizó adicionar el artículo 306 de la Constitución para la creación de una Región Administrativa y de Planificación Especial (RAPE), de la cual podría hacer parte Bogotá y los departamentos contiguos. Esta reforma finalmente no pasó la prueba de constitucionalidad por vicios de procedimiento. El trabajo entre estas dos instancias de la Región Bogotá-Cundinamarca ha encontrado algunos momentos para la articulación de esfuerzos. Es importante mencionar que existió, desde un comienzo, un arreglo tácito en el sentido de que la MPRBC trabajaría con el sector público, para la coordinación de sus intervenciones con una óptica territorial, mientras que el CRC debía ocuparse 15 Mesa de Planificación Regional Bogotá Cundinamarca. De las ciudades a las regiones. Desarrollo regional integrado de Bogotá – Cundinamarca. Volumen I. Soporte técnico. Agosto de 2005. 13 de coordinar la cooperación público-privada, en términos de la construcción de una visión económica regional para mejorar su competitividad 3.3. Lecciones y desafíos del proceso de integración regional Bogotá – Cundinamarca El ejercicio de integración regional permitió, además, identificar algunas lecciones que deben ser extraídas de este proceso y que pueden resultar de gran interés para las dinámicas generadas en otros territorios que aspiran a consolidar su proyección como ciudades - región globales. La primera lección que deja la experiencia de la región Bogotá - Cundinamarca, a partir de la amplia experiencia acumulada por la MPRBC y el CRC, desde ámbitos y énfasis diferentes, es que estas dos instancias regionales – ahora la MRPBC ha dado paso a la Región Capital - tienen en la actual coyuntura el reto de orientar la cooperación público – privada hacia un marco de intervenciones que garantice la coordinación entre las políticas de productividad y aquellas que son propias del ordenamiento del territorio16. Una segunda lección, permite señalar que estos procesos requieren de una gran capacidad de liderazgo político de las administraciones participantes, para garantizar amplitud de visión, capacidad de convocatoria y de persuasión a múltiples actores. De hecho, la disminución en la actividad de la MPRBC, en el período 2004-2007, fue una clara consecuencia del debilitamiento de dicha voluntad. Para lograr esta meta resulta prioritario un trabajo conjunto y la construcción de confianza entre los funcionarios de las diferentes entidades, de tal forma que no solo se garantice la ejecución de los proyectos acordados, sino que además el trabajo conjunto se exprese en acuerdos institucionales formales, que le den sostenibilidad al proceso en el largo plazo. Una tercera lección que deja el proceso de integración de Bogotá y Cundinamarca indica que en cada escenario de cooperación los temas abordados enfrentan retos diferentes. Por ejemplo, en el caso del sector público, la dificultad a superar es la incapacidad de las administraciones públicas de mantener la coordinación ante procesos económicos y sociales que trascienden sus jurisdicciones, mientras que para la cooperación públicoprivada resulta prioritaria la construcción de relaciones de confianza y compromiso en la ejecución y el seguimiento a los proyectos puestos en marcha. Otra importante lección que se deriva del trabajo en Bogotá y Cundinamarca desde la MPRBC, está asociada a la evidente necesidad de contar con una institucionalidad para la integración territorial de la región Bogotá – Cundinamarca. Este es un enorme desafío para la región, si se tiene en cuenta la complejidad que representa la estructura administrativa vigente en los distintos niveles del sector público, así como las visibles asimetrías entre dichas instituciones, como consecuencia de la evolución que han tenido las 16 Pineda Saúl. Región Capital. En Diario PORTAFOLIO, Marzo 31 de 2008. 14 políticas regionales en Colombia, poco propicias a las alianzas entre las diferentes entidades territoriales17. Una quinta lección del proceso seguido por la MPRBC es que la búsqueda de una coalición política para validar el alcance espacial del “área de intervención”, le restó importancia al área metropolitana de Bogotá y la Sabana, principal escenario de las problemáticas compartidas entre la ciudad y los municipios del departamento, y que son las que requieren un tratamiento urgente, tales como el transporte, el suelo urbano y agrícola, la vivienda y los equipamientos colectivos. En este sentido, resulta de la mayor importancia que los arreglos institucionales para la intervención coordinada en el conjunto de la región puedan aprovechar los efectos demostrativos y los beneficios derivados de aquellos que se logren en la región metropolitana. Adicionalmente, la evaluación de la experiencia de integración regional de Bogotá – Cundinamarca permitió identificar que la falta de una mayor apropiación colectiva del territorio por parte del Distrito, el departamento y los municipios, para construir una interlocución “en bloque” frente al gobierno nacional, ha dificultado la gestión de algunos proyectos estructurantes del proceso al que hacemos referencia. Así lo demuestra el hecho de que en los últimos años, el Gobierno nacional ha sido el actor que ha avanzado en la definición de los proyectos de mayor impacto en el ordenamiento territorial de Bogotá-Cundinamarca, como ha ocurrido en el caso de la infraestructura vial y aeroportuaria, pero sin respuestas específicas de articulación con las normas y los procesos urbanísticos locales y regionales. Finalmente, la complejidad de los temas y las soluciones plantean desafíos novedosos a los acuerdos; la dinámica de integración regional se encuentra en una etapa incipiente, de tal manera que las opciones para la experimentación son amplias; el arraigo todavía no es fuerte en los líderes de la administración pública; aún se encuentran pendientes temas de gran envergadura; y crece el reclamo para concretar en proyectos visibles los objetivos propuestos, con el fin de generar un escenario de credibilidad y confianza que sea propulsor del proceso. Bogotá, julio de 2009 17 El proceso, todavía abierto, de descentralización administrativa y fiscal del Estado colombiano; las asimetrías en las capacidades operativas y funcionales entre los diferentes entes territoriales; y las brechas evidentes en el uso y la eficacia de las herramientas de ordenamiento territorial, cuya trayectoria es corta en el tiempo, son solo algunos ejemplos de las dificultades que afrontan las instituciones al momento de generar este tipo de alianzas. 15 Bibliografía Alcaldía Mayor de Bogotá, Centro de Naciones Unidas para el Desarrollo (2008) Balance de la política de integración regional e internacional de Bogotá 2001-2007. Boix D., y J., Thomas, (2003) “Redes de Ciudades y Externalidades”. Tesis doctoral. Capítulo 2. Departamento de Economía Aplicada. Universidad Autónoma de Barcelona. Castells, Manuel (1999) Information, Technology and Global Capitalism. Cervero, Robert. Institutional Arrangements for the Development of Regional Transport System. 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