Download el enfoque de la ciudad región global

CIUDAD - REGIÓN GLOBAL: UNA PERSPECTIVA DE LA GOBERNANZA
DEMOCRÁTICA TERRITORIAL1
Saúl Pineda Hoyos
Director del Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas – CEPEC
Universidad del Rosario, Bogotá - Colombia
I.
EL ENFOQUE DE LA CIUDAD-REGION GLOBAL
El enfoque de ciudad región global, responde a un nuevo contexto mundial en
el que las regiones emergen como actores económicos y políticos muy activos
en la era infoglobal.
1.1.
El cambio en los paradigmas del desarrollo territorial
La “nueva economía informacional” - que se abrió paso en la década de los
setenta - integra hoy a las localidades y a las regiones en una red global de
información y mercados. Este nuevo paradigma productivo está sustentado en
sectores tales como las tecnologías de la información y las telecomunicaciones,
la nanotecnología y la biotecnología, entre otros, con grandes impactos en el
desarrollo social, cultural y político, así como en la geografía mundial y
subregional.
Son características básicas de este paradigma:
La flexibilidad de los procesos productivos. En la actualidad, las grandes
empresas centran sus esfuerzos en las actividades de atención a las
exigencias de la demanda, desarrollo de nuevos productos y monitoreo de las
condiciones de la competencia. De esta manera, la organización de la
producción
conserva la coordinación central del proceso de toma de
decisiones, pero en un marco de descentralización y desconcentración de las
diferentes actividades del proceso productivo hacia otros países y, en
particular, hacia otras regiones.
La conformación creciente de redes centradas en el talento humano y la
innovación. Los cambios drásticos en la naturaleza de la competencia global,
han dado lugar a procesos que se conectan en tiempo real a escala planetaria,
con impactos de fondo en las formas de organización de las firmas y los
territorios, para lograr la inserción global en cadenas de valor agregado en las
áreas de administración, producción y distribución. De esta manera se
consolida una tendencia a la organización de las empresas en “clusters” como
mecanismo para apoyar la difusión del conocimiento y de la innovación.
1
Una versión anterior de este trabajo fue publicado en las memorias del V Encuentro Internacional
AERYC, celebrado en Puerto Rico 2007. La versión original, que se amplía y se actualiza en este
documento, corresponde a una consultoría realizada por el autor para la Cámara de Comercio de Bogotá
en el año 2001, con el fin de contribuir a los trabajos técnicos del Consejo Regional de Competitividad
Bogotá – Cundinamarca.
La importancia creciente de las pequeñas y medianas empresas. La mayor
versatilidad y flexibilidad en los procesos productivos genera un nuevo espacio
para las pequeñas y medianas empresas que presentan alto potencial para
articularse con las grandes empresas multinacionales a través de
encadenamientos de valor agregado.
La movilidad de capital en una escala global y la neutralización de los lugares y
distancias. Esta característica ha generado el ascenso de actividades
especiales, particularmente nuevas finanzas y servicios complejos (Sassen,
1996).
Economía Fordista
Economía Informacional:
Producción en serie
Especialización flexible
Trabajo rutinizado
Trabajo polivalente
Economías de escala
Economías de aglomeración
Sectores económicos
Clusters
Administración Operacional
Gestión estratégica
Partidos políticos
Movimientos sociales
Uso intensivo de recursos naturales
Defensa del Medio ambiente
Relaciones verticales
Relaciones horizontales
Gran empresa
Empresa red
Centralización
Descentralización
Arreglos burocráticos
Consensos institucionales
Ciudades centrales
ciudad región-global
Fuente: construcción propia a partir de la bibliografía reseñada
En este contexto, los territorios subnacionales se han convertido en los
verdaderos motores de la economía informacional a lo largo y ancho de la
geografía mundial, independientemente de su tamaño y jerarquía.
Como consecuencia de este nuevo orden del desarrollo territorial, han surgido
diversos planteamientos conceptuales que tratan de explicar el papel que
cumplen las regiones en el desarrollo económico, así como las relaciones
internas y externas que se generan en ellas.
1.2 . El nuevo regionalismo
Éstas corrientes surgen en el marco de la “geometría variable” de la era
informacional, en la que las relaciones ya no privilegian solo a los países o a
las ciudades centrales tradicionalmente “ganadoras”, sino a nuevas ciudades y
nuevas regiones que logran incorporarse con éxito en la especialización flexible
que trae consigo la desconcentración y descentralización de los procesos
productivos que ocurren a escala global.
2
En este contexto, la región como espacio de los flujos económicos, políticos y
sociales –para retomar el concepto utilizado por Manuel Castells- se convierte
en la escenario propicio para responder eficazmente a las oportunidades y
amenazas de la globalización. Al menos, tres razones así lo explican:
a. La emergencia de nuevos desarrollos teóricos provenientes de disciplinas
diversas coinciden en sustentar que la proximidad geográfica o geo-cultural,
es un factor importante para crear ventajas competitivas para las firmas y
redes de empresas en términos de desarrollo de externalidades, economías
de “aglomeración” y reducción de costos de transacción, entre otros2.
Deben destacarse, en particular, los trabajos de Paul Krugman, en el marco
de la Nueva Geografía Económica, que incorporaron la dimensión espacial
como variable relevante de análisis en la teoría económica. Bajo su óptica,
en un mundo de competencia imperfecta, las dinámicas competitivas
originadas en la presencia de economías externas tienen la probabilidad de
realizarse en los niveles local y regional, y no solo en el nacional o el
internacional.
b. Existe, además, abundante evidencia que demuestra que los casos
regionales exitosos son aquellos en los que ha sido posible el diseño de
políticas y acciones institucionales3 concertadas entre múltiples actores de
la realidad regional. Este es el resultado de un cambio en el rol del sector
público como jugador principal en la provisión de servicios de infraestructura
básica, para avanzar hacia la construcción de alianzas con el sector privado
alrededor de temas esenciales como el capital físico, el capital humano y la
innovación.
c. Un papel crucial juega también, en el contexto de las dinámicas de
especialización flexible, la transición del modelo tradicional de posguerra,
sustentado en un núcleo central urbano rodeado por satélites suburbanos,
hacia ciudades – región que se han transformado en aglomeraciones
multinodales y metrópolis multicéntricas. Se trata, en la práctica, de la
tendencia creciente a la conformación de “economías red”4 donde se ha
hecho evidente el paso de una jerarquía vertical (estructura monocéntrica) a
una horizontal (estructura policéntrica), denominada red de ciudades. De
esta manera, al interior de un territorio concebido como sistema de
ciudades, las áreas metropolitanas se erigen en los cerebros de las
economías regionales, en las plataformas más importantes para la
2
La proximidad, como fuente de ventajas competitivas, ha sido teorizada desde diferentes perspectivas conceptuales,
que van desde la vieja noción Marshalliana de “atmósfera industrial” y “distrito industrial” (Marshall, 1919)
retomada en Italia en relación a los “distritos industriales” (Becattinni, 1987, 1989; Brusco, 1982); la Escuela
Californiana de Geografía Económica (Sabel, Storper, Scott, Saxenian); la variada geografía económica europea
(Amin, Bellandi,, Camagni, Cooke, Malmberg, Morgan, Rullani, entre muchos otros) inspirada en enfoques
neoShumpeterianos y de la economía del conocimiento y del aprendizaje (knowledge and learning economy); además
de la aproximación ampliamente reconocida de Paul Krugman, (citado por Sepúlveda, 2001).
3
Entre estos casos paradigmáticos pueden ser mencionados los ya bien conocidos Distritos Industriales de la Tercera
Italia, Baden-Württemberg y Bavaria en Alemania, el País Vasco y Cataluña en España, dentro del contexto europeo;
el Silicon Valley en California y la Ruta 128 (Boston) en los EEUU, entre los casos más renombrados.
4
Boix Domenech, Rafael y Trullen Thomas, Joan. “Redes de Ciudades y Externalidades”. Tesis doctoral. Capítulo 2.
Departamento de Economía Aplicada. Universidad Autónoma de Barcelona. 2003. Según estos autores, las
economías de red, en redes de ciudades, tienen su origen en los efectos externos que generan los agentes de una
ciudad sobre los agentes de otra ciudad a través de un canal estable que propicia y facilita la interacción entre las
ciudades de la red.
3
prestación de servicios modernos y en los centros del manejo y
procesamiento de la información y el conocimiento. Al mismo tiempo, hacen
posible el contacto con otras ciudades y con el resto del mundo. Pero este
rol estratégico no resulta incompatible con la posibilidad de desarrollar
nodos dinámicos subregionales que establecen relaciones activas entre
ellos y, al mismo tiempo, se benefician de su conectividad con la ciudad
central.
En conclusión, las regiones se han convertido en los espacios de la
gobernanza5 política y económica por excelencia. Estos espacios territoriales
adquieren mayor vigencia cuando las decisiones involucran un número
creciente de actores locales alrededor de políticas y estrategias que van más
allá de la esfera pública local, para compartir las acciones con el sector privado,
con la sociedad civil y con diferentes niveles territoriales (Rhodes, 1996).
1.3.
Ciudad-región, ciudad global y ciudad-región global
Existen amplias diferencias entre las categorías analíticas de ciudad-región
global, ciudad global y ciudad región.
La “ciudad región” se inscribe en la acepción más generalizada de “región” que
se concibe como aquel espacio geográfico en el que sus fronteras son
claramente delimitables a la luz de las características o tendencias que interese
analizar6. Esta categoría de ciudad región permite abordar diferentes “escalas
espaciales” que en algunos casos, pueden superar fronteras nacionales y
hacen compleja su definición (Sepúlveda, 2001).
La “ciudad global”, por su parte, privilegia las redes entre fronteras
transterritoriales y la división especializada de funciones entre ciudades. En
este caso, la ciudad global esta definida por sus relaciones de
complementariedad -más que de competencia- en las redes a las que ella se
integra. El concepto es propio de una categoría electrónica y virtual y, por ello,
es un territorio que no depende de estructuras regionales en las que la ciudad
se inserte (Sassen, 1991 y 2001).
La “ciudad-región global” es un enfoque menos limitado por las fronteras
geográficas, más referido a las conexiones del territorio con las redes de la
economía informacional y con los criterios del desarrollo sostenible.7
5
Entendemos la gobernanza democrática territorial, en el mismo sentido que la concibe el movimiento América
Europa de Ciudades y Regiones (AERYC): “Gobernanza democrática territorial es un nuevo arte de gobernar los
territorios, cuyo objeto es la capacidad de organización y acción de la sociedad, su medio es la gestión relacional o de
redes, y su finalidad es el desarrollo humano”
6
Este enfoque, permite definir “región económica” según la tendencia a la espacialización (concentración vs
dispersión de las actividades en el territorio definido); “región ambiental” según el sistema y los subsistemas
ambientales que se caractericen en el territorio definido; “región político - administrativa” según los niveles políticos
administrativos que existan en el territorio definido; “región cultural” según el origen de las diversas culturas que se
localicen en el territorio definido; o “región demográfica”, según las tendencias de crecimiento y ocupación
poblacional del territorio definido.
7
Entendemos el concepto de “desarrollo sostenible” como una habilidad construida por las instituciones regionales
para avanzar en una estrategia que haga compatible - en la combinación máxima posible - el crecimiento económico,
la calidad de vida y la cohesión social
4
La ciudad-región global es un concepto desarrollado por Scott (1998), y se
entiende como un espacio de variable extensión en el cual se integran varios
territorios que comparten proximidad geográfica y desarrollan relaciones de
cooperación. Según este autor “los espacios territoriales se fortalecen en
nodos urbano - regionales que integran y estructuran un vasto territorio e
interactúan con otras regiones a través de las redes globales”.
Desde esta perspectiva, la región actúa como una plataforma vital para el
desarrollo económico y social. En consecuencia, requiere de un nuevo marco
de gobernanza capaz de hacer sustentable el desarrollo en un territorio que se
extiende más allá de las áreas metropolitanas tradicionales.
Este marco de gobernanza democrática territorial debe estar precedido de
decisiones que involucren distintos actores en el ámbito regional y que
permitan el trabajo conjunto alrededor de los siguientes atributos:
La construcción de capacidades locales, a través del diálogo entre sus
instituciones para enfrentar los desafíos externos a partir del
aprovechamiento del potencial económico local.
El fortalecimiento de los encadenamientos productivos entre las grandes
empresas y las PYMES, a través de aglomeraciones (clusters) de talla
mundial.
Orientación de las infraestructuras regionales y los servicios estratégicos
(transporte público, las vías de comunicación, etc.) para proyectar la
cobertura de la economía regional y lograr patrones de distribución espacial
menos excluyentes.
La proyección económica de la región en espacios de escala territorial,
nacional e internacional.
En cualquier caso, debe reconocerse que el enfoque de ciudad – región global
ha sido objeto de críticas desde diferentes perspectivas. Entre las más
relevantes se destacan:
Su excesivo énfasis en la globalización económica y la competitividad, que
con frecuencia deviene en esquemas de gestión que resultan excluyentes
para países, regiones y grupos sociales sin acceso a las fuentes básicas de
la productividad y de la competitividad;
Su baja aplicabilidad para ciudades - regiones de los países más pobres y
en vía de desarrollo, ya que la mayor parte de los análisis de casos se
registran en ciudades/regiones de Estados Unidos y Europa.
Algunas aproximaciones críticas destacan, además, la inequidad y
concentración del ingreso asociado a las ciudades región – globales
(Fainstein, 2001), que se expresan en la creciente polarización de estos
procesos: de un lado sectores con altos beneficios, como los servicios
modernos o las actividades industriales de mayor sofisticación y, de otro,
5
sectores atrapados en actividades precarias caracterizadas por bajos
ingresos y escasas oportunidades8.
II.
Ciudad - región global: una perspectiva comparada
Un nuevo grupo de ciudades y regiones con “prominencia global”9 emergen y
“se construyen” a través de los consensos locales y las redes internacionales,
con el objetivo de realizar intercambios de aprendizaje conjunto, más allá de las
restricciones impuestas por las “jerarquías” político - administrativas y las
fronteras nacionales. Se trata de ciudades y regiones que han logrado
desarrollar habilidades para integrar la estrategia de conexión a redes
territoriales dinámicas en la economía, la política y la cultura globales, en virtud
de los esfuerzos llevados a cabo en materia de cohesión social y sostenibilidad
del desarrollo.
En este nuevo contexto, el modelo de jerarquías basado en la noción de
ciudad global de Saskia Sassen a comienzos de los años noventa, parece
superado. Hoy la ciudad global – y con mayor énfasis, la ciudad-región global –
es un espacio hecho de fragmentos de ciudades y regiones dispersas por todo
el mundo (Castells, 1999).
Un análisis comparativo de experiencias internacionales permite observar que
las regiones más prósperas, son aquellas que atienden las características
propias del “nuevo regionalismo”. Es decir, se han inscrito en procesos que
presentan avances y retrocesos, que toman tiempo y exigen ajustes periódicos
para fortalecer las dinámicas de integración, pero que han adquirido el carácter
de decisiones colectivas. En estos territorios, las ciudades centrales han
entendido que su sostenibilidad de largo plazo solo se logra en un marco de
cooperación regional, a través de la consolidación de redes con diversos
territorios. Además, han adoptado estrategias económicas competitivas
orientadas a la construcción de habilidades institucionales para integrar la
estrategia de conexión a redes dinámicas en la economía informacional, con
los esfuerzos locales en materia de sustentabilidad y cohesión social.
Se trata de territorios que cumplen con tres criterios fundamentales, en los
cuales se refleja con precisión el concepto de una “región en construcción”: a)
la población y sus gobiernos comparten una visión y objetivos de desarrollo a
largo plazo; b) manejan temas, enfrentan problemas y ejecutan obras
coordinadas de beneficio común que trascienden sus límites administrativos
locales; y c) cuentan con los recursos y las herramientas jurídicas e
institucionales adecuadas para construir acuerdos formales o informales, que
garanticen que la visión y los objetivos acordados se lleven a cabo (Noriega,
2007).
Para ilustrar el proceso dinámico de construcción en el que se han encaminado
diversas ciudades regiones globales e identificar los elementos comunes que
8
Una interesante referencia crítica del concepto de “ciudad región global” puede ser consultada en Montero (2009).
Este concepto fue desarrollado por el autor en la investigación: Desarrollo Económico Local y Regional en la era de
la información. Pineda, Saúl (1999). El caso de Medellín y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Cámara de
Comercio de Medellín.
9
6
han sido factor de éxito, consideramos importante ilustrar cuatro experiencias
con elementos diferenciados en su desarrollo, pero con criterios convergentes
en materia de “prominencia global”.
El proceso de construcción regional del Área Metropolitana de Portland
(Oregon)10, al noroeste de los Estados Unidos, que incluye tres condados y
veinticuatro ciudades, ha tomado más de 60 años.
Los esfuerzos iniciales de coordinación se concretaron en la creación de la
Comisión de Planeamiento Metropolitano en 1957 y posteriormente con la
aprobación del Consejo Metropolitano de Portland (METRO) en 1978, que a
partir de 1990 adquiere el carácter de autoridad regional, con
responsabilidades específicas en el manejo del crecimiento urbano,
planeamiento del transporte, usos del suelo y asesoría de las autoridades
locales.
Este proceso es hoy ampliamente reconocido en los Estados Unidos por su
fuerte arraigo en la cooperación público – privada y adquiere varias
características: un fuerte respaldo del Estado de Oregon a las estrategias de
desarrollo y a la concertación con múltiples actores, con instrumentos
normativos específicos para orientar el ordenamiento urbano-rural; el liderazgo
y capacidad de gestión administrativa del Consejo METRO; la activa
participación de entidades gremiales; así como una permanente presencia de
las organizaciones comunitarias en la construcción de agendas regionales.
En años recientes, METRO convocó la cooperación público-privada y
ciudadana en torno a un consenso de largo plazo para la definición del patrón
deseado de ocupación del territorio, en un proceso conocido como “Región
2040”, que proyectó el territorio con una perspectiva de 50 años. El plan hace
énfasis en directrices de planeación para el desarrollo del sistema de transporte
regional. Asimismo, apuesta por concentrar el futuro crecimiento en centros
regionales que estarán articulados por arterias multimodales y servicios
públicos de transporte.
Por su parte, la construcción de región en Madrid, España11, lleva más de 40
años. Se inició con la creación del Área Metropolitana en 1965, que centró sus
aportes en el diseño de normas y directrices, como la Ley de suelos de 1975.
Esta institución cedió paso en 1983 a la constitución de la Comunidad
Autónoma de Madrid, para darle a la estrategia de coordinación regional un
ámbito territorial mayor, unas funciones más amplias y una institucionalidad
más fuerte. En 1984 se expide la Ley de Ordenamiento Territorial de la
Comunidad Autónoma de Madrid; en 1991 se define la Estrategia territorial de
actuaciones de Madrid región metropolitana; y en 1995 se expide la Ley de
10
Con base en: Cervero, Robert. Institutional Arrangements for the Development of Regional Transport System.
Centro de Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD), Bogotá, Agosto de 2003. Pineda, Saúl. Desarrollo
económico local y regional en la era de la información. Un análisis comparativo. Universidad de California en
Berkeley, Instituto para el Desarrollo Urbano y Regional. Publicado por la Cámara de Comercio de Medellín, 1999.
Wheeler, Steve. Reasons for Successful Regional Planning: A comparative Analysis of Portland, Toronto, and the
San Francisco Bay Area. University of California at Berkeley. Department of City and Regional Planning, 1998
11
Con base en: Ortiz, Pedro. Construyendo capacidad para la formulación e implementación de los proyectos
interinstitucionales en el marco de la ciudad región de Bogotá Cundinamarca: El caso comparativo de Madrid, 2003.
7
medidas de política territorial, usos del suelo y urbanismo para la región de
Madrid. Finalmente, en 1997 se definen las Bases del Plan regional de
estrategia territorial de la Comunidad de Madrid.
Tal vez lo más interesante de la experiencia de Madrid, radica en la
persistencia en la voluntad de diálogo y compromiso de sus instituciones
públicas, para definir qué es lo que se va a localizar en el territorio y cómo se
va a localizar, a partir de una visión compartida del territorio y una
programación conjunta de las inversiones de largo plazo en infraestructuras y
equipamientos colectivos. Bajo estos criterios, los temas estratégicos de la
integración regional, alrededor de los cuales hoy se construyen acuerdos en la
Comunidad Autónoma de Madrid son los siguientes: promoción de nuevos
empleos; construcción de infraestructura estratégica para integrar el territorio y
conectarlo con Europa y el mundo; preparación del suelo urbano para
actividades productivas, vivienda y servicios; y mejoramiento de las calidades
ambientales para asegurar mejor aire, agua y la preservación de las áreas
vulnerables.
Una mención especial en el abordaje de los grandes problemas a una escala
metropolitana (déficit de vivienda, transporte y el saneamiento básico) merece
la región del ABC paulista, conformado por siete municipalidades de la región
metropolitana con una fuerte localización de empresas industriales.
El caso de la Región Metropolitana de Sao Paulo es el ejemplo de una
aglomeración con las características de ciudad región global dominada por un
fuerte desarrollo de la ciudad central y caracterizada por la conformación de
densos “clusters” de empresas en el territorio, cuyos destinos se encuentran
fuertemente atados a las redes locales y globales (Scott, Agnew, Soja, Storper,
2001). Sao Paulo se ha convertido en destino creciente para corporaciones
transnacionales y del sistema financiero internacional, que ven en ella una
región estratégica para desarrollar su centro de conexión a las redes de
transacciones globales. (Marques, 2003, citado por Jacobi, 2007).
Quizás el elemento fundamental en la estrategia implementada por la Región
Metropolitana de Sao Paulo, es la generación de instrumentos de participación
activa de la sociedad civil en el desarrollo urbano y en la provisión de servicios
de interés público. Debe destacarse, en este contexto, la existencia de
instituciones para la cooperación que abren espacios para el dialogo y la
administración conjunta de los temas centrales del desarrollo territorial. Así
mismo, ha sido importante la promoción de medidas y acciones de corto,
mediano y largo plazo, basadas en un diagnóstico prospectivo para el futuro
socioeconómico, que han incidido en la organización espacial del uso del suelo
y en la creación de infraestructura de redes de desarrollo (Schiffer y Deák,
2007).
Finalmente, en Barcelona, los cambios experimentados desde mediados de los
ochenta, la renovación urbana de finales de los 90 y principios de 2000, han
supuesto un profundo cambio de imagen y de la propia fisonomía de la ciudad.
(Montero, 2008). A partir de la planeación de los Juegos Olímpicos de 1992 la
ciudad da paso a una estrategia de planeación de su desarrollo económico,
8
social y político con una visión de largo plazo, que hoy le posiciona más en el
escenario de las ciudades globales que en el de las ciudades región globales.
Pese a los avances al interior de la ciudad, la estrategia de largo plazo resultó
inicialmente débil en su componente metropolitano y regional. El Área
Metropolitana de Barcelona, aunque ha contado con una gran capacidad
técnica, se caracterizó, por lo menos hasta comienzos de la presente década,
por una baja capacidad de interlocución política con los demás municipios de la
región de Cataluña y con el gobierno regional. Desde el año 2002, cuando la
Asociación del Plan Estratégico de Barcelona se amplía al ámbito
metropolitano mediante la formulación del Plan Estratégico Metropolitano de
Barcelona, se plantea el objetivo de buscar un modelo urbanístico de “ciudad
de ciudades”, un modelo desconcentrado que trata de compactar las ciudades
existentes en el área y relacionarlas entre sí de modo que la relación entre ellas
y Barcelona sea de complementariedad en lugar de dependencia (Montero,
2008).
Entre los elementos diferenciadores que le han permitido a Barcelona
posicionarse como uno de los referentes en el desarrollo de una estrategia de
prominencia global se encuentran: su fuerte sentido de identidad regional, que
ayuda a impulsar la promoción del desarrollo; el consenso, la comunicación y la
cooperación en la planificación, caracterizado por la cultura del “pacto
colectivo”, presente en los acuerdos entre los sectores público y privado; y un
contundente soporte político local a las estrategias de largo plazo, en gran
medida sustentado por la continuidad por más de quince años de una coalición
de gobierno local.
En síntesis, aunque hay una serie de condiciones que se han dado en los
casos de las ciudades regiones globales, lo primero que hay que advertir, es
que no existe una ciudad región global que cumpla con todos los criterios de
éxito. Dentro de las comparaciones realizadas-y que podrían ser extendidos a
otros territorios12 - se destacan, siete criterios que contribuyen a explicar, en
todo caso, la “prominencia global” de estas regiones:
a. Fuerte sentido de identidad en la cultura regional (Barcelona, Portland),
que estimula a las comunidades locales y a sus instituciones a crear
alianzas productivas exitosas y a lograr acuerdos duraderos en torno a las
prioridades del desarrollo.
b. Superación de la fragmentación territorial (Portland, Toronto). Resulta
condición básica para obtener la cooperación entre las diversas localidades
alrededor de aspectos de interés común, más allá de sus respectivas
jurisdicciones y competencias.
c. Estilo de gobierno sustentado en la comunicación y en la cooperación
público – privada (Barcelona y Portland, Región Metropolitana de Sao
Paulo).
d. Instituciones regionales competentes y gobiernos locales con
capacidad de convocatoria (Curitiba, Portland, Toronto), constituyen un
factor clave en la coordinación de las políticas y de las intervenciones.
12
Además de las experiencias citadas para establecer estos criterios se analizaron los casos de Curitiba (Brasil),
Toronto (Canadá) y el Área de la Bahía de San Francisco (Estados Unidos).
9
e. Soporte a la estrategia competitiva territorial de los gobiernos
regionales en los aspectos del entorno y de soporte financiero
(Portland, Toronto, Curitiba). Gran parte del éxito en la planeación de
algunas ciudades región globales se debe a la iniciativa y la asistencia
ofrecida por el más alto nivel del gobierno regional.
f. Compromiso con la estrategia de competitividad de las organizaciones
políticas. (Barcelona y Portland) Este atributo cumple un papel de primer
orden en la legitimidad social y en la continuidad de la estrategia regional.
g. Elegir una estrategia competitiva que lidere el proyecto territorial (Área
de la Bahía de San Francisco). Esta decisión, que tiene un alto componente
de construcción colectiva, adquiere un fuerte poder catalizador para la
cimentación de una ciudad región global.
III.
BOGOTÁGLOBAL?
CUNDINAMARCA13
¿CIUDAD
REGIÓN
La región Bogotá – Cundinamarca es en Colombia un caso ilustrativo de
esfuerzos institucionales que apuntan en la dirección de los atributos propios
de una ciudad región global, en el contexto de las dinámicas incipientes que en
esta materia pueden ser identificadas en América Latina.
3.1.
La ciudad región global: el enfoque para construir la integración
regional Bogotá – Cundinamarca
La gestión de la integración regional de Bogotá y Cundinamarca parte del
reconocimiento de que su productividad, competitividad y sostenibilidad
dependen, de manera considerable, de la relación de doble vía con el entorno
territorial constituido por la red de ciudades de la región.
En particular, el éxito de una estrategia de integración regional entre Bogotá y
Cundinamarca se sustentó, en gran medida, en la superación conjunta de los
siguientes retos:
Primero, un hecho particular que amenaza la productividad de Bogotá es el
tamaño y la densidad poblacional a las que la ciudad ha llegado, que en
términos relativos con otras ciudades – región del mundo le configuran una
atípica distribución de la población entre el centro urbano principal y su
entorno14.
Segundo, a pesar de los avances que le han permitido a Bogotá destacarse por
los notorios cambios en sus políticas y el desarrollo de nuevas dinámicas
13
En Colombia como en la mayoría de países del mundo las competencias y poderes están repartidos en tres niveles:
nacional, departamental y municipal. Cundinamarca es la instancia departamental, mientras que Bogotá es la capital
del país y del departamento pero con una fuerte autonomía administrativa y financiera por su condición de Distrito
Capital.
14
Bogotá ha llegado a los límites de ocupación física de su territorio y su crecimiento se ha desbordado
espontáneamente hacia los municipios circunvecinos generando demandas y problemas que sobrepasan la capacidad
de manejo de la administración. De otra parte, en el territorio de Cundinamarca se mantienen tendencias de
subutilización del territorio, despoblamiento de zonas y urbanización de las zonas aledañas a Bogotá con
características de baja calidad, ausencia de equipamientos colectivos y con alta diferencia de densidad frente a
Bogotá.
10
urbanas, el proceso seguido no ha logrado tener el impacto regional deseable
que integre a todo el departamento de Cundinamarca, que constituye su región
de influencia.
Tercero, se hacía evidente la persistencia en intervenciones aisladas de cada
nivel territorial y la debilidad de los mecanismos de coordinación y de ejecución
de políticas compartidas.
Cuarto, la integración en la práctica, entre las jurisdicciones del territorio
demanda cada vez mayor atención en las agendas de los diferentes actores
públicos para la resolución de problemas crecientes como la falta de tierra en
su perímetro para desarrollo urbano en Bogotá; los problemas de congestión
vehicular; la demanda por interconexiones de transporte entre Bogotá y los
municipios vecinos; la conectividad con la región a bajo costo para la provisión
de bienes; la corrección del daño ambiental y la provisión de bienes esenciales
como el agua y los alimentos, entre otros.
Quinto, la región no contaba con una estrategia económica competitiva sino
que su desarrollo respondía a las políticas y planes económicos de origen
nacional o a la inercia o dinámica del desarrollo de los sectores económicos
localizados en la región.
Sexto, la región necesitaba definir una política de desarrollo productivo que
identificara las actividades que ofrecen opciones de articulación internacional a
redes o de aprovechamiento de nichos en el mercado internacional para
adecuar la oferta institucional de apoyo a las posibilidades y características de
este tipo de empresas.
A la luz de estos desafíos las instituciones regionales acogieron, en el marco
de sus referencias conceptuales, las teorías alrededor de la categoría de
“ciudad – región global”. La adopción de este enfoque en la región BogotáCundinamarca le permitió definir los elementos estructurantes para articular
internamente y hacia afuera su economía y otorgarle un desarrollo sustentable
y sostenible para competir en el mercado interno y externo.
De esta manera, el enfoque adoptado ha permitido la planificación conjunta
entre Bogotá y Cundinamarca en aspectos tales como:
a) Políticas de crecimiento y productividad para una economía regional
competitiva.
b) Políticas de conectividad e integración para la eficiente movilidad de las
personas, bienes y flujo de información para las empresas y los hogares
que se localizan en la región.
c) Políticas para desarrollar una nueva cultura regional orientada al
emprendimiento y la innovación.
d) Políticas institucionales para promover la concertación publico privada y
fortalecer el rol estratégico que deben desempeñar los agentes
institucionales locales y regionales.
11
3.2.
Avances en la construcción de Bogotá - Cundinamarca como una
ciudad región global.
En Bogotá – Cundinamarca el proceso de construcción regional ha tomado
aproximadamente 15 años, desde el momento en que las instituciones públicas
y privadas acordaron avanzar en esta dirección.
En la presente década, debe destacarse, en particular, la creación de dos
escenarios, como resultado de una serie de acuerdos institucionales que se
venían abriendo paso desde la década anterior: el Consejo Regional de
Competitividad y la Mesa de Planificación Regional, cuyos procesos tuvieron
visibles confluencias en el momento de la definición de la estrategia regional.
El Consejo Regional de Competitividad (CRC) se inició formalmente en el año
2001, como iniciativa liderada desde el sector privado. Comenzó con un
Acuerdo de Voluntades en el que participaron la Alcaldía Mayor de Bogotá, la
Gobernación de Cundinamarca, el Concejo de Bogotá, la Corporación
Autónoma Regional (CAR), el Comité Intergremial de Bogotá y Cundinamarca,
y representantes de la academia y de los trabajadores.
El Consejo – hoy Comisión - es un espacio de concertación público-privada en
el que se acuerdan y gestionan acciones para crear un entorno favorable para
la generación sostenible de riqueza y prosperidad colectiva en la región, sobre
la base de una visión compartida y plural de desarrollo, orientado por los
principios de cooperación y confianza. Uno de los resultados de esta iniciativa
ha sido la visión económica construida de manera colectiva, según la cual
“Bogotá y Cundinamarca, en el 2015, será la región de Colombia más integrada
institucional, territorial y económicamente, con una base productiva
diversificada con énfasis en servicios especializados y agroindustria, articulada
al mercado mundial, para ser una de las cinco primeras regiones de América
Latina por su calidad de vida”. El subrayado, que es nuestro, revela la decisión
del Consejo Regional de Competitividad de apostar por una estrategia de
integración regional que se deriva de los acuerdos internos de la Mesa de
Planificación Regional.
Entre los principales resultados de este proceso se encuentran la formulación
de la Agenda de Proyectos del Plan Regional de Competitividad 2004-2008, y a
partir de ésta la construcción de la Agenda Interna para la Competitividad y la
Productividad, que consta de 99 proyectos originados en actividades del propio
Consejo Regional de Competitividad (CRC), de la Mesa de Planificación
Regional y del Comité Asesor Regional de Comercio Exterior (CARCE), hoy
integrado al CRC como uno de los grupos de gestión.
La Mesa de Planificación Regional Bogotá – Cundinamarca (MPRBC), por su
parte, es una iniciativa del sector público que se originó en el mismo año 2001
con el propósito de “aumentar la productividad y la competitividad de este
territorio, que el ingreso per cápita sea mayor y más equitativo, y que toda la
población tenga acceso a los servicios sociales necesarios para su bienestar y
12
desarrollo”15. Se concibió como un intento para facilitar el proceso de
construcción de región entre la ciudad de Bogotá y el Departamento de
Cundinamarca, con la participación de la Corporación Autónoma Regional
(CAR), la Nación representada por el Departamento Nacional de Planeación y
el Centro de Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD) como
Secretaría Técnica.
La Mesa se concentró en tres aspectos:
Estableció reglas del juego para que entidades y niveles de gobierno que
tradicionalmente estaban en competencia y trabajando en un medio de
desconfianza comenzaran a unir esfuerzos, compartir objetivos y recursos,
y construir acuerdos. Esto permitió trabajar con 238 entidades.
Diseñó un programa de capacitación de funcionarios y participación de los
actores que intervienen en temas comunes entre Bogotá y los 116
municipios de Cundinamarca, con los cuales se realizaron 132 talleres y
varios foros internacionales.
Diagnóstico del área de estudio que condujo a la formulación de tres
posibles escenarios de desarrollo del territorio y la identificación de 145
proyectos claves.
Como resultado del trabajo de la MPRBC se seleccionó un escenario que
busca la ubicación equilibrada de población y actividades económicas en el
territorio, desconcentrar Bogotá en lo posible, y la creación de una región
basada en una red integrada de ciudades. Este proceso, caracterizado por
sólidos documentos técnicos y amplia participación de funcionarios públicos de
los diferentes ámbitos territoriales, ha sido el referente para la actualización del
Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá (2003), así como la
formulación y adopción de los planes maestros de espacio público, movilidad y
abastecimiento de alimentos, entre otros.
La MPRBC adoptó como una de sus tareas centrales la construcción de una
institucionalidad que le permitiera adelantar de manera más eficaz las tareas
propias de una mayor competitividad y productividad de Bogotá y
Cundinamarca. Para ello desarrolló una intensa labor con los representantes de
la región en el legislativo nacional, con el fin de dotarse de un instrumento
administrativo. Como resultado de estas gestiones, el Congreso aprobó en el
año 2004 una ley que autorizó adicionar el artículo 306 de la Constitución para
la creación de una Región Administrativa y de Planificación Especial (RAPE),
de la cual podría hacer parte Bogotá y los departamentos contiguos. Esta
reforma finalmente no pasó la prueba de constitucionalidad por vicios de
procedimiento.
El trabajo entre estas dos instancias de la Región Bogotá-Cundinamarca ha
encontrado algunos momentos para la articulación de esfuerzos. Es importante
mencionar que existió, desde un comienzo, un arreglo tácito en el sentido de
que la MPRBC trabajaría con el sector público, para la coordinación de sus
intervenciones con una óptica territorial, mientras que el CRC debía ocuparse
15
Mesa de Planificación Regional Bogotá Cundinamarca. De las ciudades a las regiones. Desarrollo regional
integrado de Bogotá – Cundinamarca. Volumen I. Soporte técnico. Agosto de 2005.
13
de coordinar la cooperación público-privada, en términos de la construcción de
una visión económica regional para mejorar su competitividad
3.3.
Lecciones y desafíos del proceso de integración regional Bogotá –
Cundinamarca
El ejercicio de integración regional permitió, además, identificar algunas
lecciones que deben ser extraídas de este proceso y que pueden resultar de
gran interés para las dinámicas generadas en otros territorios que aspiran a
consolidar su proyección como ciudades - región globales.
La primera lección que deja la experiencia de la región Bogotá - Cundinamarca,
a partir de la amplia experiencia acumulada por la MPRBC y el CRC, desde
ámbitos y énfasis diferentes, es que estas dos instancias regionales – ahora la
MRPBC ha dado paso a la Región Capital - tienen en la actual coyuntura el reto
de orientar la cooperación público – privada hacia un marco de intervenciones
que garantice la coordinación entre las políticas de productividad y aquellas
que son propias del ordenamiento del territorio16.
Una segunda lección, permite señalar que estos procesos requieren de una
gran capacidad de liderazgo político de las administraciones participantes, para
garantizar amplitud de visión, capacidad de convocatoria y de persuasión a
múltiples actores. De hecho, la disminución en la actividad de la MPRBC, en el
período 2004-2007, fue una clara consecuencia del debilitamiento de dicha
voluntad. Para lograr esta meta resulta prioritario un trabajo conjunto y la
construcción de confianza entre los funcionarios de las diferentes entidades, de
tal forma que no solo se garantice la ejecución de los proyectos acordados,
sino que además el trabajo conjunto se exprese en acuerdos institucionales
formales, que le den sostenibilidad al proceso en el largo plazo.
Una tercera lección que deja el proceso de integración de Bogotá y
Cundinamarca indica que en cada escenario de cooperación los temas
abordados enfrentan retos diferentes. Por ejemplo, en el caso del sector
público, la dificultad a superar es la incapacidad de las administraciones
públicas de mantener la coordinación ante procesos económicos y sociales que
trascienden sus jurisdicciones, mientras que para la cooperación públicoprivada resulta prioritaria la construcción de relaciones de confianza y
compromiso en la ejecución y el seguimiento a los proyectos puestos en
marcha.
Otra importante lección que se deriva del trabajo en Bogotá y Cundinamarca
desde la MPRBC, está asociada a la evidente necesidad de contar con una
institucionalidad para la integración territorial de la región Bogotá –
Cundinamarca. Este es un enorme desafío para la región, si se tiene en cuenta
la complejidad que representa la estructura administrativa vigente en los
distintos niveles del sector público, así como las visibles asimetrías entre
dichas instituciones, como consecuencia de la evolución que han tenido las
16
Pineda Saúl. Región Capital. En Diario PORTAFOLIO, Marzo 31 de 2008.
14
políticas regionales en Colombia, poco propicias a las alianzas entre las
diferentes entidades territoriales17.
Una quinta lección del proceso seguido por la MPRBC es que la búsqueda de
una coalición política para validar el alcance espacial del “área de intervención”,
le restó importancia al área metropolitana de Bogotá y la Sabana, principal
escenario de las problemáticas compartidas entre la ciudad y los municipios del
departamento, y que son las que requieren un tratamiento urgente, tales como
el transporte, el suelo urbano y agrícola, la vivienda y los equipamientos
colectivos. En este sentido, resulta de la mayor importancia que los arreglos
institucionales para la intervención coordinada en el conjunto de la región
puedan aprovechar los efectos demostrativos y los beneficios derivados de
aquellos que se logren en la región metropolitana.
Adicionalmente, la evaluación de la experiencia de integración regional de
Bogotá – Cundinamarca permitió identificar que la falta de una mayor
apropiación colectiva del territorio por parte del Distrito, el departamento y los
municipios, para construir una interlocución “en bloque” frente al gobierno
nacional, ha dificultado la gestión de algunos proyectos estructurantes del
proceso al que hacemos referencia. Así lo demuestra el hecho de que en los
últimos años, el Gobierno nacional ha sido el actor que ha avanzado en la
definición de los proyectos de mayor impacto en el ordenamiento territorial de
Bogotá-Cundinamarca, como ha ocurrido en el caso de la infraestructura vial y
aeroportuaria, pero sin respuestas específicas de articulación con las normas y
los procesos urbanísticos locales y regionales.
Finalmente, la complejidad de los temas y las soluciones plantean desafíos
novedosos a los acuerdos; la dinámica de integración regional se encuentra en
una etapa incipiente, de tal manera que las opciones para la experimentación
son amplias; el arraigo todavía no es fuerte en los líderes de la administración
pública; aún se encuentran pendientes temas de gran envergadura; y crece el
reclamo para concretar en proyectos visibles los objetivos propuestos, con el fin
de generar un escenario de credibilidad y confianza que sea propulsor del
proceso.
Bogotá, julio de 2009
17
El proceso, todavía abierto, de descentralización administrativa y fiscal del Estado colombiano; las asimetrías en
las capacidades operativas y funcionales entre los diferentes entes territoriales; y las brechas evidentes en el uso y la
eficacia de las herramientas de ordenamiento territorial, cuya trayectoria es corta en el tiempo, son solo algunos
ejemplos de las dificultades que afrontan las instituciones al momento de generar este tipo de alianzas.
15
Bibliografía
Alcaldía Mayor de Bogotá, Centro de Naciones Unidas para el Desarrollo (2008)
Balance de la política de integración regional e internacional de Bogotá 2001-2007.
Boix D., y J., Thomas, (2003) “Redes de Ciudades y Externalidades”. Tesis doctoral.
Capítulo 2. Departamento de Economía Aplicada. Universidad Autónoma de
Barcelona.
Castells, Manuel (1999) Information, Technology and Global Capitalism.
Cervero, Robert. Institutional Arrangements for the Development of Regional Transport
System. Centro de Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD), Bogotá,
Agosto de 2003.
Consejo Regional de Competitividad Bogotá Cundinamarca, CRCBC (2003). “Bases
del Plan Regional de Competitividad (2004-2014)”
Consejo Regional de Competividad Bogotá Cundinamarca, CRCBC – Mesa de
Planificación Regional Bogotá Cundinamarca, MPRBC (2005). “Agenda Interna para la
Productividad y la Competitividad de la Región Bogotá - Cundinamarca”
Fainstein, Susan (2006). Inequality in Global City - regions. En Brenner, N. y R. Keil,
(Comp). The Global Cities Reader. Routledge, 111-117.
Friedman, John (2001) “Intercity networks in a globalizing era” en Scott, Allen Global
City-Regions, Oxford University Press. Oxford.
Friedmann J., y G., Wolf (1982). World City Formation: An Agenda for Research and
Action. International Journal or Urban and Regional Research 6 (3), 309-344.
Hall, Peter (2001) Global City-Regions in the twenty-first century. En Scott, Allen
Global City-Regions, Oxford University Press. Oxford.
Jacobi, Pedro (2007). Two Cities in One: Diverse Images of Sâo Paulo. En Segbers
Klaus (ed.) The Making of Global City Regions: Johannesburg, Mumbai/Bombay, Sâo
Paulo, and Shangai. The Johns Hopkins University Press. Baltimore, 279-294
Jonas, A., y K. Ward (2007). Introduction to a Debate on City – Regions: New
Geographies of Governance, Democracy and Social Reproduction. International
Journal of Urban and Regional Research. 31.1, 169-78
Kaufmann, D., F. Léautier, y M. Mastruzzi, (2006) Globalization and Urban
Performance. En Léautier, Frannie. (ed) Cities in a Globalizing World. The World Bank.
Washington, 27 – 68.
Keating, Michael (2001). Governing cities and regions: Territorial restructuring in global
age. En Scott, Allen. (ed.) Global city-regions trends, theory, policy. Oxford University
Press. Oxford, 371 – 390.
Montero, Sergio (2008). Propuesta de un sistema de indicadores para el seguimiento
del proceso de integración regional entre Bogotá y Cundinamarca. Mimeo.
_____________ (2009). Beyond Global Competitiveness: The Construction of the
Bogotá City-Region. UNCRD paper.
MPRBC- DESA/UNCRDA (2005). De las ciudades a las regiones. Desarrollo Integrado
de Bogotá – Cundinamarca. Vol 1: “Soporte Técnico”
16
______ (2005). De las ciudades a las regiones. Desarrollo Regional Integrado en
Bogotá Cundinamarca. “Prologo”, Vol 2: “Estudios y procesos”
Noriega, Mario (2007). Propuesta estratégica para fortalecer la integración entre
Bogotá y Cundinamarca. Cámara de Comercio de Bogotá.
Ortiz, Pedro (2003). Construyendo capacidad para la formulación e implementación de
los proyectos interinstitucionales en el marco de la ciudad región de Bogotá
Cundinamarca: El caso comparativo de Madrid.
Pineda, Saúl (1999). Desarrollo económico local y regional en la era de la información.
Un análisis comparativo. Universidad de California en Berkeley, Instituto para el
Desarrollo Urbano y Regional. Publicado por la Cámara de Comercio de Medellín.
Rhodes, R.A.W. (1996). The new governance: governing without government. Political
studies, 44.4, 652-67.
Sassen, Saskia (2001). Global cities and Global City-Regions. En Scott, Allen Global
City-Regions (ed.), Oxford University Press. Oxford.
Sassen, Saskia. (1996) Cities and Communities in the Global Economy. En Brenner,
N. y R. Keil, (Comp). The Global Cities Reader. Routledge, 82-89
Sassen, Saskia (1991). The Global City. New York, London, Tokyo. Princenton, N.J.
Princenton University Press.
Schiffer, S. y C. Deák (2007). Legitimating Power Structures in Sâo Paulo. En Segbers,
Klaus (ed.) The Making of Global City Regions: Johannesburg, Mumbai/Bombay, Sâo
Paulo, and Shangai. The Johns Hopkins University Press. Baltimore, 279-294.
Scott Allen. (2006). Globalization and the Rise of City-regions. En Brenner, N., y R.
Keil, (Comp). The Global Cities Reader. Routledge, 371 – 376.
Scott, A., Storper M. (2003) Regions, Globalization, Development. Regional Studies,
37.6&7, 579-593.
Scott, A., J. Agnew, E. W. Soja y M. Storper (2001) Global City- Regions. En Scott,
Allen (ed.) Global City-Regions, Oxford University Press. Oxford.
Scott, Allen (1998). Regions and the world economy. The coming shape of global
production, competition, and political order. Oxford University Press.
Sepúlveda, Leandro (2001). Estudios y perspectivas: Construcción regional y
desarrollo en la economía de la globalidad. Oficina de la CEPAL en Buenos Aires.
Soja, Edward (2000). Postmetropolis (Oxford, Blackwell).
Soja, Edward (1992). Inside Exopolis. En M. Sorkin (ed.) Variations on a Theme Parj.
New York: Noonday Press, 94-122.
Storper, Michael (1997) The Regional World: Territorial development in a global
economy. The Guildfor Press, New York.
Wheeler, Steve, (1998). Reasons for Successful Regional Planning: A Comparative
Analysis of Portland, Toronto, and the San Francisco Bay Area. University of California
at Berkeley. Department of City and Regional Planning.
17