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EL ROL DEL ESTADO.
CAMBIOS PRODUCIDOS POR EL ESTADO NEOLIBERAL EN LA ARGENTINA A FINES
DEL SIGLO XX. AUSENCIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS PERSISTENTES.
Mag. Graciela Gabrielidis
El fenómeno de la globalización mundial en el siglo XX es un marco insoslayable de
los estudios actuales. Pero hay que tener en cuenta que si bien en ella – como explica el
historiador Le Goff- existe una primacía de la economía, convendría seguir el criterio de
Fernand Braudel que considera cuatro aspectos: el económico, el social, el cultural y el
político, los cuales actúan interrelacionados. Incluso Fernand Braudel insiste enérgicamente
en el hecho de que pensar sólo en lo económico sería no sólo un error sino también un
peligro. "La historia económica del mundo, escribe, es la historia entera del mundo, pero
vista desde un solo observatorio, el observatorio económico. Elegir este observatorio es
privilegiar una forma de explicación unilateral y peligrosa." (Le Goff, 2001).
En este trabajo se ha tratado de seguir este criterio al considerar que los hechos
históricos son generados en esa interrelación económica, cultural, social y política y sus
consecuencias se plasman de la misma manera.
La economía mundial en los últimos años del siglo XX sufrió altibajos en sus
concepciones y en la difusión y aplicación de los mismos, con consecuencias
socioeconómicas distintas según las regiones. El estado benefactor promocionado por los
organismos internacionales fue cediendo ante la realidad de las crisis económicas
regionales y la mundial de 1929/1930.
En la Argentina la cuestión económica fue un tema controvertido desde los
comienzos de la vida independiente. Las diferencias regionales se manifestaron
inmediatamente apoyando distintas doctrinas según su propia conveniencia. El interés del
puerto de Buenos Aires, rivalizó con el de las incipientes economías regionales. La apertura
al capital extranjero y el libre comercio con las naciones extranjeras destruían las industrias
que se habían ido configurando en las provincias, pero beneficiaban a la ciudad-puerto por
medio de las rentas aduaneras. Liberalismo y proteccionismo fueron desde entonces teorías
económicas contrapuestas, que tuvieron en el país sus detractores y defensores. “Los
críticos del proteccionismo que alegan que el mismo comporta la instauración de un
monopolio deben recordar que el librecambio genera otro monopolio más injusto y nocivo: el
de las naciones industriales que traban con su competencia el desarrollo de la industria
nacional en los países más débiles” (Chiaramonte, 2000, p.446).
Con el correr del siglo XIX y la solución de las diferencias políticas se conformó un
país, que practicaba, un liberalismo moderado o economía mixta, con controles por parte del
Estado. Al promediar el siglo se acentuó el liberalismo, con altibajos según las crisis
financieras. Durante los primeros años del siglo XX hasta la 1ª guerra mundial, la Argentina
se caracterizó por el éxito de una economía agroexportadora, y con un fuerte impacto
inmigratorio. Esta es la época de las grandes realizaciones, caracterizada principalmente por
el tendido de redes ferroviarias que vincularon a todo el país con
Buenos Aires; la
escolarización primaria en todo el territorio Comenzó el período con un gran crecimiento
económico, que disminuyó a partir de 1930, lentitud que se acentuó después de la segunda
guerra mundial. Las características de economía agroexportadora se mantuvieron durante
los siguientes períodos, con altibajos relacionados con las guerras mundiales y las crisis
políticas
internas.
Las diferencias regionales
eran marcadas como también las
desigualdades sociales (García Belsunce, 1990, pp.7-9) El fin de la 2ª guerra mundial
coincidió internamente con la llegada del peronismo, que estableció leyes sociales y
gremiales
que
redujeron
las
desigualdades
sociales,
asentadas
en
un
mayor
distribucionismo estatal. Se inició la inflación en la economía y desde allí en adelante el
Estado de bienestar se conservó con características populistas.
- El fin del siglo XX y la restauración democrática argentina
El período 1983-2000, abarca dos etapas diferenciadas, coincidentes con dos períodos
presidenciales: el gobierno del Dr. Raúl Alfonsín, (1983-1989), y el del Dr. Carlos S. Menem
(1989-2000). A la diferenciación política de ambas presidencias, se sumó la estrepitosa
caída económica del país en 1989, la suspensión del crédito por parte de los organismos
internacionales, los cambios mundiales (derrumbe del muro de Berlín), la hegemonía
estadounidense.
El último cuarto de silgo etapa se caracteriza por crisis nacionales e internacionales
relevantes:
En Argentina: “El año 1983, significa hasta el día de hoy, el comienzo de un nuevo ciclo
constitucional, que está en plena evolución” (García Belsunce, 2000, p.13).
En el mundo: “La historia de los veinte años que siguieron a 1973 es la historia de un
mundo que perdió su rumbo y se deslizó hacia la inestabilidad y la crisis” (Hobsbawm, 1995,
p. 403).
Durante la etapa 1983-2000, el mundo vio derrumbarse a la URSS, surgir fuertemente
las economías del sudeste asiático, acelerar el proceso de unificación europea,
democratizarse a los países sudamericanos después de cruentos gobiernos militares, y
ahondarse la crisis africana marcada por los genocidios.
En este marco la Argentina cumplió, en 1983, su anhelo democrático, acompañado de
múltiples expectativas por parte de la sociedad argentina y del mundo. A los prioritarios
deseos de libertad se sumaba, en un plano inferior, la aspiración de un mejoramiento de la
realidad económica que situase al país en un lugar importante del mundo, o mejor todavía,
recuperase el lugar que tuvo en el primer cuarto del siglo XX. Pero la realidad económica
venía decayendo paulatinamente desde la década del 70 y se habían acrecentado la
pobreza y las desigualdades.
El deterioro de la sociedad se había hecho notar en la educación, las villas suburbanas,
el aumento de la delincuencia. La Argentina estaba dejando de ser el país latinoamericano
de la fuerte clase media con un nivel educativo destacado. El problema también consistió en
que este paulatino desgaste fue percibido de forma parcial y superficial por la sociedad, sin
notar la profundidad y las consecuencias del profundo deterioro económico, social y
educativo que se había ido gestando. De tal manera, se suponía, que la restauración de las
instituciones democráticas
iba a solucionar también, los otros aspectos, considerados
consecuencia de un sistema político autoritario. Lo lamentable de esta forma de pensar fue
que trascendía la opinión pública y era compartida por intelectuales y dirigentes del país.
El estado de bienestar sustentado en la acción política, debería incluir, para su
funcionamiento eficaz políticas de control, balanceo de los ciclos económicos, incentivos al
buen funcionamiento del capital privado con controles sociales necesarios. Por el contrario
en la Argentina, como en otros países latinoamericanos se mantuvo un estado de bienestar
“ficticio”, basado en medidas distribucionistas, populistas sin sustento real en una economía
genuinamente fuerte. De tal modo que el Estado fue agotando sus recursos y ante la
demanda popular creció el endeudamiento externo y la inflación. El apego a las doctrinas
económicas abstractas sin las adaptaciones específicas que todo país requiere, derivó en la
adopción de éstas según el gobierno dominante. De esta manera el país fluctuaba desde un
control estatal severo a una libertad absoluta de la economía; desde un proteccionismo a las
industrias hasta una apertura total que las destruía.
- El rol del Estado y la declinación del estado de bienestar en la Argentina
Según Rubén Lo Vuolo el estado de bienestar fue esencial en el proceso económico e
importante para la integración social de la Argentina (Lo Vuolo,1998, p.17). El mismo autor
enuncia los principales componentes que debe tener un estado de bienestar: privilegiar las
políticas tendientes al pleno empleo sobre el aumento autónomo del salario nominal;
vincular el salario con la productividad; preferir los gastos públicos en inversión sobre los de
consumo corriente; “socializar” la inversión para asegurar la demanda efectiva y mantener
el ciclo creciente; actuar anticíclicamente en el uso del gasto público, (que debe aumentar
en la recesión pero reducirse en el auge), a la vez de ser eficiente y productivo; contribuir al
sostenimiento del valor de la moneda doméstica, para que cumpla con su función de reserva
de la “moneda social” creada institucionalmente;
establecer claramente las fuentes de
financiamiento del gasto público, que deben ser progresivas y en lo posible tener como
base imponible los stocks de riqueza mantenidos improductivamente.
A su vez, Jürgen Habermas definía esta modalidad de organización del estado como
“capitalismo de organización” o “capitalismo regulado por el Estado” que se caracteriza por
un: “proceso de concentración de empresas... y la organización de los mercados de bienes,
de capitales y de trabajo; y por otro lado, al hecho de que el Estado interviene en las
crecientes fallas del funcionamiento del mercado” (Habermas, J., 1973, p.49).
Según estas caracterizaciones, la República Argentina ha tendido a establecer un
estado de bienestar durante el siglo XX, no sólo con las decisiones políticas y sociales sino
también culturales, de manera tal que la escolarización obligatoria fue también un medio
importante para el ascenso social.
Sin embargo, los últimos procesos histórico-económicos argentinos del siglo XX
muestran que no ha habido una política de estado en el sentido de proyecto a largo plazo,
que implique además de una toma de conciencia inicial, el conocimiento, la planificación y la
responsabilidad de los distintos actores sociales para que exista continuidad. La
manifestación más visible es la económica, porque cada gobierno fue tomando decisiones
opuestas a las existentes, fuesen éstas positivas o negativas, sin una reflexión objetiva.
En el siglo XIX, existió una política de estado sustentada en la idea de “progreso”,
que incluía programas de educación y de inmigración para poblar el extenso territorio
integrarse al mundo “civilizado”. Estas premisas fueron motores de los distintos gobiernos
desde 1853 hasta el primer cuarto del siglo XX. De allí en adelante la política de estado
argentina, ha ido a la deriva, cambiando de objetivos según el gobierno de turno. El estado
de bienestar existente fue derivación de ese proyecto de país, que se fue desdibujando en el
siglo XX.
Después de la “crisis financiera del 29-30”, no hubo objetivos que trascendieran, se
perdió el rumbo de la política de Estado en favor de la política partidista; se sumó a ello un
desconocimiento de las potencialidades regionales por parte de la dirigencia política: “Se
vive así “un presente permanente” con ideas “fuerza” que marcan el camino y están alejadas
de todo examen ponderado de la realidad, la cual sólo tiene sentido si incorpora lo negado,
es decir, el flujo de la historia” (Rapoport, 1997).
La variable de la política económica argentina ha sido la pampa húmeda y ha
fluctuado su accionar siguiendo esos intereses. De tal manera que un país grande y
diverso se ha conducido desde la perspectiva de una sola región, provocando que las
desigualdades se acrecienten y desperdiciando otras potencialidades de su territorio. El
olvido y descuido de la riqueza marítima, durante muchos años se debió a esta actitud.
El partidismo condujo a la disgregación de objetivos y el surgimiento de proyectos
opuestos de país; todos con supuestos utópicos sobre la realidad a actuar.
Si se parte de la premisa de que las crisis económicas mundiales repercuten
fuertemente en las economías débiles, la globalización, acrecentó los problemas, porque no
existía un sustento económico tradicional. El Estado argentino subsidió la producción para
conservar un relativo o ficticio “estado de bienestar” aumentado con ello, su endeudamiento
externo.
A su vez, la globalización trajo como consecuencia la disminución del poder decisorio
y normativo de los estados nacionales y su papel como factor de articulación ante las
decisiones internacionales, que se tradujo en una crisis del estado nacional: “…tendría por lo
tanto, según esta visión, consecuencias serias para su propia población… Lo que estaría
por tanto en la raíz de esta apreciación sería la tensión estructural entre la dinámica de la
globalización, representada por flujos económicos, sociales y culturales crecientes y
difícilmente controlables, y la esfera nacional, encerrada dentro de las fronteras del estado
territorial” (Camargo, 1998).
Al debilitamiento exógeno causado por la globalización se agrega el endógeno
producto de falta de políticas públicas coherentes y continuas, que han cerrado la posibilidad
de prevenir desajustes. El país no previó decisiones alternativas ni tuvo normas nacionales a
las que pudiera recurrir para enfrentar las crisis económicas globales desde un plano más
seguro.
El Estado de Bienestar en Argentina se mantuvo con altibajos hasta la década del
’70, e hizo crisis en la década del ’80, con: déficit fiscal, deuda externa, inflación crónica y
recesión productiva en el aspecto interno. En el aspecto externo dominó un mundo cada
vez más globalizado, con gran aumento de la competencia tecnológica, la integración de los
mercados internacionales y la apertura de los mercados internos (Lo Vuolo, 1998, pp.18-19).
Los datos estadísticos aportan precisión sobre el deterioro argentino y plantean
serios interrogantes (Fig. 1 y 2)
Fig. 1. Algunos datos de la Argentina desde la globalización
Año
Tasa de desempleo
Población baja la línea Indigencia
de pobreza
1983*
2003
4%
10%
+20%
no había
+ 50%
25%
*resabios de la vieja Argentina del pleno empleo y del ascenso social
Fig. 2. Gastos familiares en salud y educación
Años
%
1970
6%
1994
12%
Fuente: La Nación 26-10-03, “20 años de democracia” sección 7, Enfoques, datos del economista Orlando
Ferreres citado por Joaquín Morales Solá.
- El fin del siglo XX y la restauración democrática argentina 1983-2000
“La crisis del Estado de Bienestar latinoamericano no hay que buscarla en su
acción sobre el funcionamiento “natural” de los mercados, sino en su fracaso
en dirigir la dinámica económica en el sentido redistributivo que pretenden sus
instituciones” (Lo Vuolo, 1991, p. 76).
Durante el gobierno del Dr. Raúl Alfonsín no existió un consenso general de la
necesidad de realizar reformas profundas en el sistema económico. La euforia política
eclipsó la necesidad de una reforma económica importante. Se pensaba más en la
restauración de las garantías perdidas durante el proceso militar que ponerse a tono con la
problemática económica mundial. El slogan que acompañó la campaña del
Dr. Raúl
Alfonsín fue: “Con la democracia se come, se cura, se educa”, y la sociedad argentina así lo
entendió. Se consideraba que el estado de bienestar regresaría nuevamente y solucionaría
la mayoría de los problemas del país; que el mundo nos recibiría con los brazos abiertos y
otorgaría los créditos necesarios para superar los conflictos económicos e incluso
perdonaría gran parte de la deuda acumulada.
En esta etapa hubo diagnósticos económicos incorrectos, tanto de los organismos
internacionales de crédito como de la dirigencia económica local. La caída del P.B.I. en toda
América Latina fue considerada en 1981 una cuestión pasajera, opinión que se conservó
hasta 1984 cuando se comprobó que era sistémica (Nun,1987, p.85,86).
El concepto de estado de bienestar que se tenía y aún se tiene en Argentina es una
modalidad “populista”, que consiste en un estado casi exclusivamente benefactor o
subsidiador, ligado también al clientelismo político y a un fuerte sindicalismo partidario,
proveniente del primer gobierno peronista. Esta concepción es una deformación del
verdadero “estado de bienestar” basado en una economía eficiente y políticas
socioeconómicas coherentes y reales, y no ficticias e improductivas. Desde este punto de
vista, cualquier reforma estatal que se quisiera hacer iba a encontrar obstáculos en el
partido opositor: el peronismo, que dominaba los sindicatos, una de las cámaras y varias
gobernaciones. Los intentos del gobierno de reformar el sindicalismo y de privatizar algunas
empresas estatales no fueron permitidos por la oposición parlamentaria.
Para tratar de frenar la crisis se estableció el Plan Austral que, aunque en un primer
momento pareció sostenerse, fracasó por la inflación descontrolada debido a una base
monetaria cada vez más exigua y problemas estructurales externos, específicamente,
presiones de los acreedores. La inflación fue del 90% en 1986, colapsó el sistema en 1988
y se llegó a la hiperinflación en 1989 con 3.000%. Las reformas fiscales que se quisieron
realizar no tuvieron consenso ni en el propio partido. El asistencialismo implementado a
través de las cajas PAN tuvo buenos resultados pero el justicialismo lo desmanteló cuando
llegó al poder.
Los proyectos de privatización de empresas públicas –telecomunicaciones y
aeronavegación- hacia el final del período tampoco fueron aprobados en el Congreso y el
gobierno terminó entregando el poder unos meses antes al candidato ganador Carlos
Menem. Su propaganda política proclamaba reformas populistas, mientras su opositor, el
candidato radical Raúl Angeloz, proponía un estado de ajuste y reformas liberales, como
recomendaban los organismos de crédito internacionales.
- 1989-2000
“A los argentinos les falta conciencia nacional. Yo no conozco ningún caso de
un país que se haya desarrollado sin tener una fuerte conciencia nacional”
(Touraine, 2004).
Durante el primer año de gobierno se implementaron sucesivos y fracasados planes
económicos que no disminuyeron la inflación. El Dr. Menem nombró ministro de Economía
al Dr. Domingo Cavallo, quien realizó un plan económico basado en la convertibilidad
(paridad peso-dólar, Ley 23.928/91) y una serie de leyes comprendidas en una gran
Reforma del Estado, que se sustentaban en la ley de emergencia económica 23.697/89
(San Martino de Dromi, 1996, pp.1273 y siguientes).
A partir de este momento el presidente Menem orientó su gobierno a un régimen
neoliberal extremo, con un gran acercamiento a los Estados Unidos. Bajo el mismo se
produjeron los siguientes cambios:
• Caída de la inflación, estabilización de la moneda, paridad con el dólar: Ley de
convertibilidad (1991)
• Privatización de casi todas las empresas públicas de servicios
• Promoción y apertura al libre movimiento de capitales
• Reducción de aranceles a la importación y remoción de las mayorías de las barreras no
tarifarias que significó la apertura total de la economía al Comercio Exterior
• Avance de un acuerdo comercial de preferencias con países vecinos (MERCOSUR
iniciado en el gobierno anterior)
• Cambio de precios relativos a favor de bienes y servicios comerciales
•
Reprogramación
de
la
deuda
externa,
Plan
Brady
nuevo
endeudamiento:
duplicación de la deuda
•
Cambios en la estabilidad laboral, reducción de la estabilidad; empleo de tiempo
parcial, disminución de los beneficios: por despido, accidentes, etc.
•
Afectación de todas las políticas sociales: degradación de todos los beneficios por
presupuesto menor: Provincialización de la salud y de la educación. Aumento de la
deuda provisional
• Hegemonización del poder político: mayoría del partido gobernante en las cámaras y en
las gobernaciones provinciales. Reforma de la Constitución 1995, reelección presidencial.
Aumento de los miembros de la Corte Suprema de Justicia: establecimiento de una Corte
“Adicta” al poder político. Establecimiento de una democracia ficticia (García Delgado,
1997, pp.2-5).
Estos cambios político-económicos, fueron acompañados con un gran apoyo
popular, empresarial y parte del poder sindical, el gobierno pactó con un grupo de
sindicalistas, formándose una Central Sindical adicta y otra rebelde.
Las empresas beneficiadas con los cambios económicos, propiciados desde el
gobierno, apoyaron fuertemente cada una de las medidas que se efectivizaron. El
desmantelamiento del Estado se produjo no sólo en empresas que provocaban déficit sino
también en aquellas que daban superavit. Las privatizaciones fueron hechas corruptamente,
aunque el gobierno se refería a eso como a “algunas desprolijidades”. Se desactivó
totalmente la red ferroviaria sin tener en cuenta el aislamiento socioeconómico de gran
cantidad de poblaciones. La clase media, aunque en los números no se vio beneficiada,
apoyó mayoritariamente las medidas por el efecto estabilizador que produjo la superación de
la inflación y también debido al aumento del poder adquisitivo en rubros que hasta el
momento habían sido inalcanzables (disminución del precio de los electrodomésticos, por
ejemplo).
Surgió también un ambiente socio-cultural favorable a la retracción de la
administración pública, lo que ahora se denomina con el término “demonización del Estado”
o “pensamiento único”, criterio compartido y difundido por los medios de comunicación y
profesionales de la economía.
Hasta 1995 la economía creció y se mantuvieron algunos parámetros, pero a partir
de allí se manifestaron los problemas reales: comenzó la recesión, disminuyeron la
recaudación impositiva y el crédito, aumentó considerablemente la desocupación, se
empobreció la sociedad, se postergaron las demandas sociales. Se instaló la desocupación
endémica y la pobreza extrema en la Argentina. Los elementos exógenos se vuelven
endógenos cuando la economía se abre y es débil, por eso las crisis económicas mundiales
acrecientan la crisis interna (Lo Vuolo, 1998, pp.197-198).
El papel del Estado durante el gobierno del Dr. Menem no sólo dejó de lado
incumbencias propias del mismo, que garantizaran el bienestar de la mayor parte de la
población, sino que en muchos aspectos, el Estado intervino para beneficio de intereses
particulares. Se podría decir que las desigualdades se institucionalizaron y se convirtieron
en endémicos problemas sociales graves: miseria, desnutrición, educación deficiente y en
retroceso, desocupación y delincuencia. Los problemas estructurales de la Argentina tienen
que ver con la persistencia y repetición de gran parte de los procesos mencionados en las
páginas anteriores. La estrepitosa caída durante el gobierno de De la Rúa puede llegar a ser
una toma de conciencia de la realidad del país y se comenzaron a ver las verdaderas
consecuencias de una política económica perjudicial para la sociedad en su conjunto.
En fin, históricamente se han aplicado teorías abstractas poco comprometidas con la
realidad de un país tan complejo por su historia, su paisaje y su diversidad regional. El
aporte que se espera de este trabajo es precisamente darle un tratamiento especial a una
de esas diversidades regionales: el de la provincia de Santa Cruz.
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