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DIVISIÓN DE ASESORÍA Y GESTIÓN JURÍDICA
Al contestar refiérase
al oficio Nº
5164
9 de mayo, 2002
DAGJ-769 -2002
Ingeniero
Pablo Cob Saborío
Presidente Ejecutivo
INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD
Estimado señor:
Asunto: Se atiende reconsideración del oficio 1627/02.
Nos referimos a su oficio PE-0166-P fechado 5 de marzo y presentado ante esta Contraloría
General el 6 de marzo, complementado con información recibida el 23 de abril siguiente y
conversación sostenida con el ingeniero José Fabio Parreaguirre el 6 de mayo último, mediante el
cual solicita reconsiderar los términos del oficio 1627/02, por el cual se denegó la contratación
directa con la empresa Schlumberger Distribución Sociedad Anónima de Capital Variable, para
modernizar los teléfonos públicos chips, por un monto de $1.268.700.00.
I. Sobre la solicitud inicial.
1. La gestión inicial encuadra la situación como un caso de único oferente y señala que otras
empresas no están en capacidad de brindar la solución, ni tampoco interesadas.
2. La empresa fabricante demostró que tanto el software como el hardware que produce se acopla a
las carcazas de los teléfonos públicos existentes.
3. La modernización consiste en cambiar la circuitería electrónica, pasando de tres módulos
electrónicos a sólo uno. Se sustituye la tarjeta chip y las baterías para lograr una mayor rapidez en la
comunicación y aumentar el tiempo libre de fallas y se obtiene software y hardware con mayor
capacidad para el procesamiento de la información para que el Centro de Gestión funcione mejor.
4. La modernización tiene un costo que es un 85% en relación con el costo de adquirir teléfonos
nuevos.
Ing. Pablo Cob Saborío
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II. Sobre los motivos de la denegatoria.
1. La excepción de oferente único no procede, porque existe la posibilidad de que otros oferentes
solventen la necesidad.
2. No se acreditan las consultas de precios hechas en el mercado. Resulta improcedente admitir que
sólo en el marco de una licitación, se pueden documentar opciones de compra de nuevos aparatos
para luego comparar esta alternativa con la opción de modernización.
“En tal caso, si la consulta de precios al mercado es factible efectuarla sobre las mismas bases de
la solución “modernizada”, no encontramos razón para que se pueda aducir que no es posible
obtener una comparación entre la opción de modernización y la opción de adquirir nuevos equipos
(incluida la misma empresa a la que ahora se pide modernizar), para acreditar, indubitablemente,
que la opción escogida, en tal caso, la modernización, es la que mejor conviene al interés general”.
III. Sobre el fundamento de la reconsideración.
1. La promoción de concursos públicos no es un fin en sí mismo, sino un medio para que la
Administración Pública realice sus contrataciones; principio que admite excepciones legalmente
reconocidas.
2. En tanto Schlumberger es el fabricante de los teléfonos públicos chip, sólo esta empresa puede
proveer los circuitos necesarios para su modernización, por lo que no conviene someter el negocio a
concurso público.
A juicio del Instituto, no se trata de un problema interpretativo de la normativa existente, sino más
bien la controversia en el ejercicio de competencias administrativas entre dos Administraciones
Públicas. Esa Contraloría General entiende que sus potestades de fiscalización le permiten
cuestionar la decisión del Instituto que permite la mejor utilización de los recursos públicos.
“Creemos que desde el punto de vista eminentemente jurídico, la decisión de contratar con
Schulmerger, en lugar de promover un concurso público no riñe con la legislación que nos rige en
materia de contratación administrativa y en cambio significa una economía relativamente
importante para las finanzas de la Institución”.
3. En cuanto a la razonabilidad de precios se hace remisión a la información contenida en el
“Proyecto modernización parque de teléfonos públicos chip”, donde se plantea la comparación entre
el costo de la modernización versus el costo de adquirir teléfonos nuevos.
Las consultas de precios se hicieron con base en los mismos requerimientos tecnológicos,
cuya veracidad para la Presidencia Ejecutiva del Instituto es incuestionable.
Ing. Pablo Cob Saborío
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IV. Sobre otros aspectos relevantes.
1. El 18 de octubre de 2001, el Instituto Costarricense de Electricidad suscribió contrato con la
empresa Schlumberger Distribución S.A. de C.V., para la modernización del parque de teléfonos
públicos tipo chip, al amparo de lo dispuesto por el artículo 79.1 del Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa.
2. Los teléfonos son obsoletos prácticamente desde que se instalaron, porque la licitación se
promovió en el año 1992 y la instalación se realizó en 1996, aparte de no poder crecer porque el
centro de gestión estaba dimensionado para 2500 teléfonos. Esta modernización permitiría
incorporarse al monedero electrónico.
Además, se requiere modernizar el actual Centro de Gestión, por un conjunto nuevo de facilidades
de hardware y software llamado Paynet, con lo que se obtendrían nuevas herramientas para
administrar el parque telefónico con mayor efectividad en lo que respecta a la atención de alarmas
por averías, apertura y cierre de prefijos nacionales e internacionales, se mejora el sistema de
control de tráfico teléfonico, manejo de tablas de tarifas y sobre todo “[...] se amplía las licencias de
uso, con lo que el sistema puede crecer en cantidad de hasta 5.000 teléfonos, además este Centro
puede ser conectado con otros centro de gestión”.
3. A solicitud de la División, el Instituto requirió cotizaciones de 2500 teléfonos chips, con su
respectivo centro de servicio, a cuatro empresas Celsa de Colombia, URMET de Italia,
Schlumberger de Francia e Intracom de Estados Unidos, las cuales reflejan diferencias absolutas por
unidad desde $310 hasta $1085 (la comparación se hizo sobre la base de 2200 teléfonos públicos).
Si la autorización no se aprueba, los teléfonos tendrían que incorporarse en la licitación que está
preparando el Instituto para adquirir 8000 teléfonos del tipo combo (moneda más chip), para
sustituir aproximadamente 4500 monederos y 3500 de incremento al parque telefónico actual. Para
que estos equipos se instalen se estima un tiempo entre 2 a 2.5 años, razón por la cual se tendría
entonces que adquirir un centro de gestión y repuestos genuinos para los teléfonos actuales, lo que
aproximadamente se valora en $854.500, que tendría que hacerse con la propia empresa, sea con
Schlumberger, porque se trata de repuestos genuinos.
4. El proyecto en comentario es parte de un plan de desarrollo de la telefonía pública, que abarca
otros negocios, como por ejemplo. –Instalar 4000 teléfonos disponibles del proyecto 15.000 T.P.V.
– Licitación para comprar 8000 teléfonos chip más moneda. – Licitación para 4500 teléfonos de
tarjeta virtual. – Licitación de 200 teléfonos para crecimiento con facilidades de mensajes cortos. –
Incorporar lector de código de barras a los 15.000 teléfonos públicos actuales.
Ing. Pablo Cob Saborío
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V. Criterio para resolver:
Es importante enfatizar que la “modernización” de los teléfonos chip no es una contratación
que pueda ampararse a la excepción de oferente único, porque el servicio que finalmente se presta a
los usuarios puede ser satisfecho mediante otros mecanismos como la sustitución completa de los
teléfonos, según lo señalado en el oficio 1627/2002.
El Instituto estima que la situación generada en torno a la modernización de los teléfonos
chip, hace evidente un conflicto de competencias administrativas y no un problema de
interpretación de normas, opinión de la que cual discrepamos. Las razones técnicas que el Instituto
pueda tener para llevar a cabo los proyectos de telefonía tienen límites constitucionales y legales en
lo que al procedimiento se refiere y solicitar explicaciones sobre esos límites no es invadir sus
competencias administrativas. De hecho para este caso particular, el Instituto amparó la
negociación e incluso llegó a suscribir el contrato basado en la excepción de oferente único, pese a
que existen otras alternativas frente al servicio. Ese proceder refleja una decisión apartada de los
cauces legales, que es atribuible por entero a esa entidad.
Reiteramos que si el análisis sólo se enfoca a la sustitución de partes a cargo del fabricante
(y no a la satisfacción de la necesidad) siempre habrá un único oferente con quien negociar y, por
ende, amparable a la excepción, que dejaría de serlo para convertirse en regla. Como puede verse,
esa particular forma de interpretar la excepción de oferente único por parte de las autoridades de ese
Instituto dejaría sin contenido alguno la regla constitucional que ordena la licitación como
mecanismo para proveerse de bienes y servicios por parte del Estado y de sus instituciones.
Por supuesto que los procedimientos de contratación administrativa no son un fin en sí
mismos, tal y como lo apunta ese Instituto y que situaciones como la que nos ocupa tienen una gran
dosis de sustento técnico, que no por ello debe verse al margen de la normativa constitucional y
legal que nos rige.
De hecho en un caso reciente de compra tramitada al amparo de la excepción de oferente
único, se ha indicado que: “El artículo 2 inciso d) de la Ley de Contratación Administrativa en
relación con el artículo 79.1 de su Reglamento, disponen que la decisión de cuándo aplicar la
excepción de oferente único es propia de cada Administración, tesis reiterada por esta Contraloría
General, en el tanto hemos señalado que decidir si se está frente a una excepción de oferente único
es responsabilidad exclusiva de la Administración. La discrecionalidad, en este aspecto, no puede
contravenir las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, mucho menos los
principios generales, como el de amplia y libre participación a través de mecanismos concursales.
[...] La discrepancia se da porque aún cuando es claro el cambio de tecnología (electromecánica
vs. Digital) en criterio del Instituto y de la empresa favorecida, la central no se sustituyó por otra
diferente [...] Ericsson donó la parte de abonado, pero lo importante es que aún sin esa
conyuntura, sin esa donación, las centrales telefónicas ya habían cambiado de tecnología, al
sustituirse el equipo común y aquí justamente es donde apreciamos la inobservancia del principio
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de licitación, pues de ahora en adelante el Instituto podría ajustar las centrales a las nuevas
tecnologías en forma directa, amparándose que hacia lo interno los equipos son propietarios,
alcance a nuestro parecer excesivo. [...] Dar un salto de tecnología no puede ser equiparado a una
simple “ampliación de centrales”, en que por ejemplo, un mismo equipo se lleva hasta su
capacidad final, ni tampoco la inclusión de nuevos servicios, dentro de una misma tecnología,
aspecto técnico que precisamente debe ser definido por el Instituto” (ver resolución en
procedimiento PA 10-2001 de las 15:00 horas del 20 de junio de 2001).
El caso de las 83.000 líneas y el presente si bien guardan algunas similitudes, también
tienen diferencias. Los distingue que en el primero, la compra se tramitó por contratación directa al
amparo de la excepción de oferente único, el cambio de tecnología era evidente y lo que se
mantenía del equipo anterior era residual, al momento de analizar el caso, la compra y la donación
estaban hechas y no permitían entonces ningún aval posterior de parte del Organo Contralor.
En el presente caso, la modernización que el Instituto pretende realizar hace que se
mantenga la carcaza de los teléfonos, no así la parte inteligente de éstos, hecho al que se le suman
dos aspectos adicionales. Primero, que el Instituto dice tener en su poder un número considerable de
carcazas nuevas, cerca de quinientas, con las cuales sería más fácil realizar el cambio de la
circuitería, de manera paulatina. Segundo, que las carcazas están en buenas condiciones como para
soportar el servicio durante varios años más. Tercero, que la carcaza es un elemento esencial, no
residual, para prestar el servicio.
La Administración señala que junto con el cambio de circuitería, se modernizaría también el
centro de gestión, aumentando su capacidad hasta 5000 teléfonos, en lugar de la capacidad actual de
2500. Si eso sucediera así, en el futuro cualquier ampliación de teléfonos hasta cubrir la nueva
capacidad del centro de gestión, según explicación brindada por el ingeniero Parreaguirre, sería con
la misma empresa de forma directa. Es decir, que la modernización dejaría establecidas las
condiciones de futuros negocios con la misma empresa.
Por esta razón y considerando que la licitación que originalmente se promovió para adquirir
estos teléfonos tenía una capacidad limitada, se estima que ésta debe respetarse junto con la opción
legal de incrementar el objeto hasta en un cincuenta por ciento, pero sin establecer nuevas
condiciones que permitan exceder esos términos.
Desde el punto de vista económico, en el oficio 1627/02 se solicitó acreditar consultas de
precios. En esta oportunidad, se aporta un sondeo hecho con cuatro empresas en relación con la
compra de teléfonos nuevos, que sería una opción factible. Los resultados de esas consultas
establecen diferencias de precios importantes, si se les compara con los costos por modernización,
estudio que sustenta la razonabilidad de los precios. Sin embargo, una ventaja económica aún más
llamativa es el hecho que si los teléfonos no se modernizan, el Instituto tendría que invertir en
repuestos y en modernización del centro de gestión, lo cual según estimación hecha por la
Administración y considerando como fecha probable para contar con teléfonos nuevos, 3 años,
asciende a $854.500, en contraste con el $1.268.700 que sería el costo de la modernización.
Ing. Pablo Cob Saborío
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Por las razones antes expuestas, al tenor de lo dispuesto por el artículo 2 inciso h) de la Ley
de Contratación Administrativa se reconsidera el oficio 1627/2002 y se avala la negociación directa
con Schlumberger Distribución S.A. de C.V. hasta por un monto de $1.268.700, para la
modernización de teléfonos chip, debiendo así actualizar los términos y suscripción de la
negociación seguida con esa empresa.
El contrato en cuestión deberá ser remitido a refrendo de esta Contraloría General.
Atentamente,
Lic. Manuel Martínez Sequeira
Gerente de División
Lic. Jesús Mora Calderón
Gerente Asociado
JHA/nvs
Ci Archivo Central
NI: 6961
 Autorizaciones, aprobaciones y certificaciones.
Licda. Jeanine Herrera Arias
Fiscalizadora