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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Gestión del riesgo climático: mitigación, adaptación y transferencia
María Cristina Solanas
En las últimas décadas, la vulnerabilidad a los impactos de las amenazas naturales ha aumentado dramáticamente en América Latina y el Caribe, entre otras causas, como consecuencia de los efectos del cambio climático sobre sectores urbanizados o rurales. Estas nuevas realidades requieren respuestas innovadoras incluyendo medidas de prevención, mitigación, adaptación y transferencia de esos riesgos, siendo estas acciones absolutamente complementarias entre sí y cuya aplicación tienen como objetivo reducir los impactos sobre los sistemas productivos más vulnerables y reducir la pobreza mediante una mejor gestión de los riesgos asociados con la variabilidad del clima.
Como afirma el Instituto Internacional de Investigación Clima y Sociedad (2010) “La pobreza limita la capacidad que tienen las personas para gestionar riesgos meteorológicos, y esos mismos riesgos contribuyen a que las personas sigan sumidas en la pobreza. El riesgo climático exacerbará esta situación, y los países en desarrollo, pese a ser los menos responsables del mismo, serán los que más sufran su impacto. Por ello se necesita urgentemente desarrollar herramientas de mercado que ayuden a las poblaciones más vulnerables a enfrentar el cambio climático o catástrofes naturales y la incertidumbre que lo acompaña.”
En enero del 2005, durante la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres —que se celebró en Kobe Hyogo, Japón— 168 Estados adoptaron el Marco de Acción de Hyogo para el 2005­2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres, con el objetivo primordial de lograr una reducción considerable del riesgo de desastres en el ámbito mundial. El Marco de Hyogo ofrece una orientación integral en función de las acciones a tomar y con base en una profunda comprensión del riesgo de desastres, los cuales surgen de la vulnerabilidad humana ante las amenazas naturales. Con este Marco se puso en evidencia el creciente reconocimiento de la necesidad de integrar la reducción del riesgo de desastres en la planificación del desarrollo. El Marco de Acción de Hyogo gira en torno a tres objetivos estratégicos principales, el primero de los cuales enuncia que se requiere “La integración más efectiva de la consideración de los riesgos de desastre en las políticas, los planes y los programas de desarrollo sostenible a todo nivel, con acento especial en la prevención y mitigación de los desastres, la preparación para casos de desastre y la reducción de la vulnerabilidad”(EIRD: 2005,p.6).
Durante las negociaciones preparatorias del Marco, los Estados señalaron la necesidad de contar con medios específicos, tales como indicadores para medir el progreso alcanzado en la reducción del riesgo de desastres. De manera específica, en el párrafo 33(c) se solicitó que el sistema de la Estrategia Internacional de Riesgos de Desastres (EIRD), con el apoyo de su secretaría, coordinara el desarrollo de “indicadores genéricos, realistas y mensurables” para la reducción del riesgo de desastres. Los Indicadores del Progreso: Guía para medir la Reducción del Riesgo de Desastres y la Implementación del Marco de Acción de Hyogo son un importante paso hacia adelante para atender esta solicitud. El documento tiene como propósito prestar asistencia no sólo a las autoridades nacionales sino también a la sociedad civil y las organizaciones comunitarias, las instituciones intergubernamentales y los órganos técnicos regionales, la comunidad internacional y las instituciones donantes en el establecimiento de prioridades relativas a las políticas, los planes y los programas para la reducción del riesgo, mientras, al mismo tiempo, se sigue de cerca y se revisa con regularidad los logros alcanzados frente a 1
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los indicadores escogidos.
En la Serie de informes de buenas prácticas del Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo al analizarse la Gestión de Riesgo de Amenazas Naturales en Proyectos de Desarrollo (BID­KEIPI­CASTRO: 2005) se informa que en las últimas décadas, la vulnerabilidad a los impactos de las amenazas naturales ha aumentado dramáticamente en América Latina y el Caribe, entre otros, como consecuencia de una expansión urbana rápida y desordenada. En muchos casos no se han tomado en cuenta las medidas preventivas adecuadas en el diseño de la infraestructura y en el desarrollo de la producción de bienes y servicios, así como en su ubicación, en el control de la calidad de la construcción o en su mantenimiento. Debido a la falta de conocimientos sobre el riesgo, se sigue ubicando a las inversiones en áreas peligrosas y sin aplicar las prácticas adecuadas de prevención y mitigación.
La gestión del riesgo en los países sólo es viable si se logra el fortalecimiento de las acciones en los ámbitos tanto nacional como local, con la participación del sector privado y de las organizaciones de la sociedad civil. Por ello, se hace necesario establecer no una entidad sino un “sistema” interinstitucional de gestión engranado por entidades ya existentes de los sectores público y privado de cada país. Su labor es evitar la duplicación u omisión de esfuerzos que comúnmente se presentan a causa de la visión actual, fragmentada y en muchos casos ineficiente, de la reducción del riesgo.
Políticas y prácticas en la región: políticas para la gestión del riesgo
La gestión del riesgo será entonces y únicamente viable si converge del trabajo técnico­científico, la voluntad político­administrativa y la participación comunitaria, por lo que su efectividad y sostenibilidad se lograrán solamente si se fundamenta en: (a) la descentralización y el fortalecimiento de las acciones al nivel local; (b) la participación del sector productivo privado y organizaciones de la sociedad civil; (c) la transparencia en el manejo de la información; y (d) la auditoría de los resultados. Por lo tanto, se hace necesario establecer una política para la gestión del riesgo y crear, no una entidad, sino un “sistema” interinstitucional, organismo coordinador, no ejecutor, integrado por entidades ya existentes de los sectores público, privado y de la sociedad civil. Su labor es evitar la duplicación u omisión de los esfuerzos que comúnmente se presentan a causa de la visión actual, fragmentada, desarticulada y reduccionista. Cada entidad participa de acuerdo a su ámbito de competencia y jurisdicción territorial (BID, 1999­2003).
Una política para la gestión del riesgo integrada fomentaría un proceso equilibrado de desarrollo que refuerce la estrategia preventiva, la reducción de la vulnerabilidad y la transferencia del riesgo. Es necesario establecer, para ello, un equilibrio adecuado de criterios y elementos de comando, control, persuasión e incentivo y, sobre todo, su adaptación a la tradición jurídica del país y a sus realidades sociales, políticas, económicas y ambientales. Entre estas figuras se puede mencionar una ley marco para la gestión del riesgo vinculada a la legislación ambiental y a las leyes sectoriales. Por otra parte, se requerirán los reglamentos, normas, estándares, códigos, planes y otras bases de regulación, adecuación e intervención para operativizar dicha legislación.
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El cambio climático ya no se pone en tela de juicio. El cuarto Informe de evaluación del Grupo intergubernamental de expertos sobre el cambio climático (IPCC), ha desarrollado y evaluado concienzudamente los aspectos científicos incluso aunque aún quedan ciertos detalles por investigar. Además, cada vez están apareciendo más evidencias de cambios a nuestro alrededor, como por ejemplo la fusión del hielo del Ártico, que está teniendo lugar a una velocidad mayor de la que habían previsto los informes del IPCC. Parece que conforme aumenta el conocimiento de nuevas pruebas, nuestro futuro se torna más serio y desafiante.
Según el apartado dedicado al Riesgo y pobreza asociado a un clima en cambio, contenido en el Informe de evaluación mundial de la reducción del riesgo de desastres, que constituye la referencia mundial sobre el tema y que salió a la luz el 17 de mayo de 2009, nuestra exposición y vulnerabilidad ante los riesgos climáticos y meteorológicos se están elevando, lo que significa un constante aumento del número de desastres y del coste asociado a ellos. La terminología de la Estrategia internacional para la reducción de desastres (EIRD) de las Naciones Unidas define la reducción del riesgo de desastres como la “acción emprendida para reducir el riesgo de desastres y los impactos adversos de los peligros naturales mediante esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad (…) y la mejora de la preparación ante los eventos adversos”.
La adaptación al cambio climático se enfrenta a muchos de los mismos retos que la reducción del riesgo de desastres. Es más, la implementación está aún dando sus primeros pasos, y los marcos de políticas y planificación rara vez están integrados con los de la reducción del riesgo de desastres.
Muchas de las estrategias para la reducción de la pobreza encierran potencial para abordar los factores subyacentes del riesgo, y ciertamente reconocen que los impactos de los desastres contribuyen a arraigar la pobreza. Sin embargo, los componentes de reducción del riesgo de desastres incluidos en tales estrategias suelen limitarse a aspectos de preparación y respuesta. En muchos países las políticas y la planificación para la reducción de la pobreza y la reducción del riesgo de desastres no están debidamente integradas.
Es necesario actuar en tres niveles para reducir el impacto de los desastres en las personas afectadas: tomar acciones para reducir el riesgo de desastres, reducir la vulnerabilidad de las personas, y fortalecer la capacidad de respuesta de los actores pertinentes.
La identificación de los grupos vulnerables es, por lo tanto, un componente importante tanto de la planificación como de la respuesta a los desastres naturales. Los grupos vulnerables pueden incluir personas de edad avanzada, grupos indígenas y minorías étnicas, mujeres, niños y niñas, y adolescentes. Por ejemplo los gobiernos de Mozambique y Bangladesh pudieron reducir los fallecimientos causados por los desastres mediante el fortalecimiento de sus sistemas de alerta temprana.
El Estado tiene obligaciones en cuanto a la protección de sus ciudadanos y sus derechos. Según la normativa aceptada de derechos humanos, el Estado debe respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de las personas dentro de su jurisdicción sin discriminación alguna. Los fondos necesarios para la prevención, respuesta 3
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y recuperación temprana de los desastres normalmente son insuficientes. Los gobiernos deberían dar prioridad a estos temas en sus apropiaciones presupuestarias. Impacto del cambio climático sobre las comunidades pobres
Resulta difícil, aunque no imposible, calcular los costos de la adaptación en los países desarrollados. Es posible calcular el costo de reforzar edificios e infraestructuras para hacerlos resistentes al clima, como también lo es calcular el costo de las inversiones necesarias en regadío y gestión del agua para adaptar la producción agraria a unos periodos de sequía más largos. El costo de mantener las defensas contra inundaciones en Londres durante 100 años teniendo en cuenta el cambio climático, por ejemplo, se ha calculado entre 3.000 y 6.000 millones de dólares. Aplicando el mismo enfoque a los países en desarrollo, el PNUD ha calculado (en base a cifras anteriores del Banco Mundial) que el costo de reforzar las inversiones de desarrollo e infraestructuras ante el cambio climático ascendería aproximadamente a 44.000 millones de dólares anuales para 2015. Sin embargo, un enfoque basado exclusivamente en el reforzamiento de las infraestructuras ante el clima no tiene en cuenta los factores subyacentes del riesgo en muchos países en desarrollo, pues el riesgo de desastres para las personas pobres rurales y urbanas se caracteriza por un déficit de activos susceptibles de adaptación.: el riesgo de desastres por el cambio climático con que se enfrentan los hogares rurales pobres está estrechamente ligado a la falta de acceso a los activos de producción que necesitan para sustentar sus medios de vida. Los hogares urbanos pobres en la mayoría de países en desarrollo ocupan viviendas precarias y poco seguras en terrenos divididos y ocupados de manera ilegal, con infraestructuras y servicios públicos deficientes o incluso inexistentes. Progresos hasta la fecha: Cambios de política e institucionales
Con este telón de fondo, varias organizaciones de desarrollo han puesto en marcha acciones encaminadas a integrar en su labor la reducción del riesgo de desastres, y para ello han introducido diferentes cambios institucionales, de política y de procedimiento. En lo relativo a los cambios institucionales, p. e.: después del proceso de reforma de las Naciones Unidas de 1997 y 1998, la responsabilidad con respecto a la mitigación y la prevención de desastres “naturales” y de la preparación para los mismos en el seno del sistema de esta organización fue transferida al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el organismo de desarrollo de las Naciones Unidas. Previamente, esta responsabilidad recaía en la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios, cuya labor incluye principalmente la respuesta a desastres. En 1998, el Banco Mundial estableció un Servicio de Gestión de Desastres (Disaster Management Facility), actualmente denominado Hazard Risk Management Team (equipo de gestión del riesgo) para mejorar sus prácticas de prevención y mitigación de desastres y su respuesta en casos de emergencia. El mandato de este equipo es facilitar una respuesta más estratégica y rápida a los desastres y promover la integración de actividades de prevención y mitigación de desastres en las actividades de desarrollo del Banco Mundial. Por su parte, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) han designado nuevos puntos focales para la gestión de desastres, cuyo cometido es, entre otros, apoyar la integración de la reducción del riesgo de desastres en los programas de desarrollo de sus organizaciones respectivas.
Por su parte, la Política sobre gestión del riesgo de desastres del BID contiene dos objetivos interrelacionados. El 4
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primero de ellos es: “Dar mayor eficacia al Banco en la tarea de ayudar a sus prestatarios a realizar una gestión sistemática de los riesgos relacionados con amenazas naturales mediante la determinación de esos riesgos, la reducción de la vulnerabilidad y la prevención y mitigación de los consiguientes desastres antes de que ocurran”(BID: 2007, p.2). De la misma manera, el Banco Mundial está revisando su política para las operaciones de asistencia a la recuperación en situaciones de emergencia (que abarca también la prevención y la mitigación), en parte para promover la integración de principios de reducción del riesgo de desastres en sus operaciones de desarrollo. En una evaluación reciente, el Banco Mundial recomienda desarrollar una estrategia o plan de acción para la asistencia relacionada con los desastres, que además de mejorar las operaciones de respuesta en casos de emergencia deberá “prever que se preste más atención a las amenazas naturales durante la evaluación preliminar de los proyectos de inversión en general, y en concreto en la preparación de las estrategias de reducción de la pobreza, las estrategias de asistencia a los países y otros documentos estratégicos”. Esta recomendación está siendo llevada a la práctica por el equipo de gestión del riesgo anteriormente mencionado, que centra su atención en las estrategias de asistencia a países altamente vulnerables y ayuda a integrar la gestión del riesgo de desastres en los documentos.
Muchos progresos realizados hasta la fecha en la integración de la reducción del riesgo de desastres en el desarrollo están relacionados con cambios de política e institucionales. El próximo paso crucial consiste en reformar, en los países propensos a los desastres, la práctica en materia de desarrollo. Son varias las iniciativas en curso encaminadas a apoyar este proceso, incluidas:
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Elaboración y aplicación de directrices operacionales. Se han puesto en marcha algunas actividades encaminadas a elaborar directrices operacionales y las correspondientes herramientas para apoyar la integración del riesgo en la programación por países y el diseño de proyectos:
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El Banco de Desarrollo del Caribe y la Comunidad del Caribe (CARICOM)) han preparado una obra de referencia sobre la integración de los peligros naturales en la evaluación del impacto ambiental (véase Nota de orientación 7).
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El BID ha elaborado una lista de verificación para la gestión del riesgo que busca apoyar el análisis y la evaluación de las amenazas naturales y el riesgo correspondiente en sus programas de préstamos (véase Nota de orientación 5, Recuadro 2).
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Como parte de su iniciativa mundial para la integración de la reducción de los desastres (Global Disaster Reduction Mainstreaming Initiative) (véase más abajo), el PNUD, en colaboración con la EIRD, ha preparado unas directrices sobre la integración de la reducción del riesgo de desastres en las herramientas de programación por países del sistema de las Naciones Unidas: la evaluación común para los países (CCA, en sus siglas en inglés) y el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDAF, en sus siglas en inglés).
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Desarrollo y utilización de indicadores del riesgo de desastres. El creciente reconocimiento de la importancia de integrar la reducción del riesgo de desastres en el desarrollo general ha dado lugar a varias iniciativas de elaboración de indicadores de riesgo en los planos nacional y subnacional, incluyendo iniciativas del 5
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Banco Mundial/ProVention, el PNUD, el BID y la Comisión Europea.
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Elaboración y distribución de material de formación. Varias organizaciones de desarrollo, incluidos el DFID, el BID y el Banco Mundial, están preparando actualmente material de formación sobre la integración de la reducción del riesgo de desastres en el desarrollo.
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Apoyo a los gobiernos. En la integración de la reducción del riesgo de desastres en sus propias políticas, estrategias y operaciones, los gobiernos reciben apoyo activo de las organizaciones de desarrollo. Por ejemplo, en septiembre de 2006, el Banco Mundial y la EIRD lanzaron una nueva e importante iniciativa, el Servicio mundial para la reducción y la recuperación de desastres (GFDRR), a través del cual se concederán subsidios de asistencia técnica a países vulnerables para apoyar acciones de fortalecimiento de la capacidad nacional para la reducción de los desastres, y a asociaciones mundiales y regionales para apoyar programas nacionales. El PNUD, por su parte, ha lanzado una iniciativa mundial para la integración de la reducción de los desastres en el desarrollo, cuyo objetivo es integrar la reducción del riesgo de desastres en la planificación de las actividades y los procesos del PNUD y de sus asociados en el ámbito del desarrollo, centrando la atención especialmente en el plano nacional.
También el proyecto de Herramientas para la integración de la reducción del riesgo de desastres de ProVention (Banco Mundial: 2006 p. 73), ha contribuido a este proceso. El proyecto ha permitido profundizar en el tema del desarrollo y la aplicación de directrices operacionales, y elaborar una serie de Notas de orientación destinadas a organizaciones de desarrollo, sobre la incorporación del análisis del riesgo de desastres en las herramientas de programación por países, valoración inicial y evaluación de proyectos. La presente Nota de orientación forma parte de esta serie preparada por ProVention. Sus principios son:
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La vulnerabilidad a las amenazas naturales es compleja y polifacética, y requiere un análisis y soluciones que incluyan las perspectivas ambiental, económica, social, institucional y técnica. Para realizar este análisis y encontrar las soluciones adecuadas, es necesario utilizar las herramientas correspondientes.
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Con frecuencia, las herramientas y directrices para la programación, la valoración inicial y la evaluación abordan el riesgo en su más amplio sentido (riesgo operacional, económico, político, etc.), pero normalmente contienen pocas referencias específicas a cuestiones relacionadas con los fenómenos naturales.
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Como consecuencia, los fenómenos naturales y la vulnerabilidad a los mismos rara vez se tienen en cuenta en el diseño y la evaluación preliminar de los proyectos de desarrollo, incluso en zonas de alto riesgo, salvo que se trate de proyectos específicos de reducción del riesgo.
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Muchas herramientas de programación, valoración inicial y evaluación podrían ampliarse fácilmente para determinar qué países, sectores y posibles proyectos afrontan un riesgo derivado de amenazas naturales, generar información detallada sobre la naturaleza y la intensidad del riesgo y contribuir a asegurar que se adopten medidas de reducción del riesgo apropiadas.
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En su conjunto, estas herramientas permitirían a los responsables de la planificación de proyectos y programas explorar las cuestiones en torno a dichas amenazas desde muy distintas perspectivas y campos de 6
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especialización, de conformidad con la naturaleza polifacética de la vulnerabilidad.
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Ni la evaluación del riesgo de desastres ni el diseño y la evaluación de medidas de reducción del riesgo son tareas difíciles por sí mismas, si se emprenden con cuidado y conocimiento y se dispone de los recursos adecuados.
Riesgo climático y ecosistémico: gestión y transferencia1
Si enfocamos el tema desde un punto de vista cuantitativo, vemos que durante el período que va de 1991 a 2005, 3 470 millones de personas se han visto afectadas por desastres, 960 000 personas perecieron y la cuantificación de las pérdidas económicas ascendió a 1,193 billones de dólares americanos.
Los países pobres se ven afectados de forma desproporcionada, como consecuencia de las vulnerabilidades intrínsecas que presentan ante los riesgos y de la baja capacidad en términos comparativos con la que cuentan para emprender medidas de reducción de riesgos, y son los que más sufrirán como consecuencia del cambio climático. Asimismo, los países pequeños son especialmente vulnerables: las pérdidas de la isla de Granada de 919 millones de dólares americanos como consecuencia del huracán Iván en 2004 fueron equivalentes a 2,5 veces su producto interior bruto (PIB).
Por el contrario, los países más grandes y ricos cuentan con economías diversificadas y mecanismos de transferencia de riesgos y, aunque las pérdidas podrían ascender a miles de millones, este tipo de economías puede hacer frente a los gastos que procedan, tal y como sucedió con Estados Unidos y el huracán Katrina en 2005.
Durante los últimos dos decenios (1988­2007) el 76 por ciento de todos los fenómenos relacionados con desas­
tres han sido de naturaleza hidrológica, meteorológica o climatológica, y han supuesto el 45 por ciento de los fallecimientos y el 79 por ciento de las pérdidas económicas provocadas por los peligros naturales (Whalstrom: 2009, p. 165).
Tal como se señala en el Marco de Acción de Hyogo, las amenazas relevantes en el campo de la reducción del riesgo de desastres son “…amenazas de origen natural y desastres y riesgos ambientales y tecnológicos conexos”. Tales amenazas surgen de una gran variedad de fuentes geológicas, meteorológicas, hidrológicas, oceánicas, biológicas y tecnológicas que algunas veces actúan de forma combinada. En contextos técnicos, se describen las amenazas de forma cuantitativa mediante la posible frecuencia de la ocurrencia de los diversos grados de intensidad en diferentes zonas, según se determinan a partir de datos históricos o análisis científicos.
Cuando hablamos de “Riesgo” se combina entonces la probabilidad de que se produzca un evento y sus consecuencias negativas. Se hace hincapié en las consecuencias, en términos de “pérdidas posibles” relativas a cierta causa, lugar y momento en particular.
El presente parágrafo tienen como fuente bibliográfica central la terminología de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas (UNISDR) que fue elaborada en el año 2009 por un comité de expertos con el propósito de promover un entendimiento y la utilización en común de conceptos relativos a la reducción del riesgo de desastres, al igual que prestar asistencia a los esfuerzos dirigidos a la reducción del riesgo de desastres por parte de las autoridades, los expertos y el público en general
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Asimismo, para determinar la naturaleza y el grado de riesgo a que está expuesta un área geográfica, se utiliza la metodología de “evaluación del riesgo” a través del análisis de posibles amenazas y la evaluación de las condiciones existentes de vulnerabilidad que conjuntamente podrían dañar potencialmente a la población, la propiedad, los servicios y los medios de sustento expuestos, al igual que el entorno del cual dependen. En este contexto, se define la “Vulnerabilidad” como el conjunto de las características y las circunstancias de una comunidad, sistema o bien que los hacen susceptibles a los efectos dañinos de una amenaza.
Existen diversos aspectos de la vulnerabilidad que surgen de varios factores físicos, sociales, económicos y ambientales. Esta definición identifica la vulnerabilidad como una característica de los elementos de interés (comunidad, sistema o bien) que es independiente de su exposición. Sin embargo, en su acepción común, con frecuencia esta palabra se utiliza más ampliamente para también incluir el grado de exposición de esos elementos. Entre los ejemplos se incluyen el diseño inadecuado y la construcción deficiente de los edificios, la protección inadecuada de los bienes (resguardos para granizo en el sector vitivinícola), la falta de información y de concientización pública, un reconocimiento oficial limitado del riesgo y de las medidas de preparación y la desatención a una gestión ambiental sensata o prudente. En el sector agrícola se consideran los diversos grados de vulnerabilidad del cultivo según su estadío fenológico. La vulnerabilidad varía considerablemente dentro de una comunidad y en el transcurso del tiempo.
Las evaluaciones del riesgo (y los mapas afines de riesgo) incluyen una revisión de las características técnicas de las amenazas, tales como su ubicación, intensidad, frecuencia y probabilidad; el análisis del grado de exposición y de vulnerabilidad, incluidas las dimensiones físicas, sociales, de salud, económicas y ambientales; y la evaluación de la eficacia de las capacidades de afrontamiento, tanto las que imperan como las alternativas, con respecto a los posibles escenarios de riesgo. Toda esta serie de actividades orientadas a caracterizar el tipo de amenazas y sus impactos se le conoce como proceso de análisis del riesgo.
El enfoque y la práctica sistemática de gestionar la incertidumbre para minimizar los daños y las pérdidas potenciales es lo que se denomina la gestión del riesgo. Esta abarca la evaluación y el análisis del riesgo, al igual que la ejecución de estrategias y de acciones específicas para controlar, reducir y transferir el riesgo. Este tema es fundamental para sectores tales como el suministro de agua y de energía, al igual que para la agricultura, cuya producción resulta afectada directa o indirectamente por episodios meteorológicos y climáticos extremos.
El cambio climático hace que las hipótesis relativas a la frecuencia y gravedad de las amenazas climáticas derivadas de la experiencia histórica dejen de ser una base fiable para la evaluación de riesgos a corto plazo, poniéndose el foco en la denominada “variabilidad climática” y sus efectos.
Desde el punto de vista del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se deben considerar tanto los riesgos provocados por la variabilidad del clima actual como la proyección de las trayectorias del cambio climático.
La gestión del riesgo climático se debe enfocar en sectores que, como la agricultura, los recursos hídricos, la seguridad alimentaria, la salud, el medio ambiente y los medios de subsistencia, son muy sensibles al cambio y a la variabilidad del clima.
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Hablar de “prevención” es considerar que se pueden evadir en forma absoluta los impactos adversos de las amenazas y de los desastres conexos, expresando la intención de evitar por completo los posibles impactos de eventos climáticos mediante diversas acciones que se toman con anticipación (p.e. la construcción de represas y de muros de contención para eliminar el riesgo de las inundaciones; reglamentaciones sobre el uso de los suelos que no permiten el establecimiento de asentamientos en zonas de alto riesgo, etc).
Como en casi todos los casos es imposible evitar por completo las pérdidas, se comenzó a aplicar el concepto de mitigación, que consiste “en la disminución o la limitación de los impactos adversos de las amenazas y los desastres afines.”, es decir que dichos impactos son factibles de disminuir considerablemente en su escala y severidad mediante diversas estrategias y acciones.
Dentro del conjunto de medidas de mitigación, podemos señalar:
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Aquellas que se orientan a generar una mayor sensibilización de la población objeto.
o
Aquellas que apuntan a diseñar mejores políticas ambientales
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Aquellas que e concentran en obras de infraestructura (ingenieria y construcciones)
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y por último las referidas a las mejores prácticas en los diferentes sectores productivos del territorio sujeto a amenazas.
Para diferenciar las políticas de mitigación frente al “riesgo climático”, de aquellas referidas al “cambio climático”, se parte en este último caso, de una definición distinta del concepto de mitigación ya que para el “cambio climático”, la mitigación se orienta exclusivamente a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que son la fuente del mismo, mientras que para el “Riesgo Climático” la mitigación, tal como hemos visto tiene distintas líneas o estrategias de acción que pueden complementarse y que requieren una acción proactiva de las comunidades, los productores o los gobiernos.
Según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC): “la adaptación al cambio climático se refiere a los ajustes en sistemas humanos o naturales como respuesta a estímulos climáticos proyectados o reales, o sus efectos, que pueden moderar el daño o aprovechar sus aspectos beneficiosos”. 2
En los sistemas naturales, la adaptación se produce por reacción, por ejemplo un cambio en la fenología de una especie forestal en respuesta a cambios de la temperatura. Mientras que en los sistemas humanos la adaptación puede también ser preventiva (sistemas de alerta temprana, modificación de criterios de diseño en la ingeniería de construcción, elaboración de planes de contingencia para manejo de emergencias, introducción de buenas prácticas agrícolas o el aseguramiento de ecosistemas naturales que coadyuvan en la recuperación frente a los efectos de eventos catastróficos, y otros). La adaptación al cambio y la variabilidad climática constituyen actividades estrechamente ligadas con las políticas de mitigación.
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El concepto de adaptación en su sentido más amplio también se aplica a factores no climáticos, tales como la erosión del suelo o la subsidencia de la superficie. La adaptación puede ocurrir de forma autónoma, por ejemplo mediante los cambios experimentados en los mercados, o como resultado de políticas y planes intencionales de adaptación. Muchas medidas para la reducción del riesgo de desastres pueden contribuir de forma directa a lograr una mejor adaptación. Fuente: Terminología sobre Reducción de Riesgos de Desastres. UNISDR 2009. http://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologySpanish.pdf
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Como último concepto a desarrollar encontramos la “transferencia del riesgo” que consiste en un proceso de trasladar formal o informalmente las consecuencias financieras de un riesgo en particular de una parte a otra mediante el cual una familia, comunidad, empresa o autoridad estatal obtendrá recursos de la otra parte después que se produzca un desastre, a cambio de beneficios sociales o financieros continuos o compensatorios que se brindan a la otra parte.
Tal como vimos en el apartado anterior, el conocimiento de la probabilidad de riesgos climáticos, debería inducir a los gobiernos, los productores o a las comunidades a implementar todo tipo de medidas tanto de mitigación como de adaptación, pero, ante la ausencia de contramedidas, el cambio climático afectará a muchos sectores directamente relacionados con el riesgo de desastres, entre los que se incluyen los sectores de ges tión del agua, alimentación y agricultura, industria, asentamientos humanos y uso del terreno, salud e incluso seguridad nacional. Las tecnologías que pueden aplicarse en los procesos de adaptación y mitigación del riesgo dependen de las condiciones socioeconómicas de las poblaciones, del grado de concientización de las mismas respecto de la sostenibilidad de su aplicación y del apoyo sistemático de las autoridades locales, regionales y/o nacionales para su financiamiento en el tiempo.
Cuando nos referimos a las medidas de acción frente a los riesgos climáticos no debemos olvidar que la propia naturaleza, a través de determinados ecosistemas ha logrado desarrollar eficaces sistemas de adaptación, por lo cual es imprescindible que se lleve adelante un reforzamiento de la gestión medioambiental en áreas que estén expuestas a un mayor riesgo provocado por peligros meteorológicos; en especial, la protección de ecosistemas como los humedales, los arrecifes de coral o los manglares, que sirven como escudo de protección para las comunidades frente a las amenazas hidrológicas, o dar apoyo al cambio de los medios de sustento dejando de utilizar aquellos que degradan el medio ambiente y aumentan el riesgo; y, por último, el diseño y aplicación de normativas que regulen estas prácticas.
Es decir entonces, que una correcta política ambiental debe reforzar los ecosistemas saludables ya que éstos pueden constituirse y de hecho lo han hecho desde siempre, en un frente de acción para la reducción de riesgos con importantes beneficios en términos de resistencia, sustento y capacidad de adaptación.
Transferencia del riesgo: nuevos instrumentos
En la búsqueda de complementar las políticas de adaptación y mitigación de riesgos climáticos, se comenzaron a evaluar, a partir de mediados de los años 90, en el ámbito internacional, nuevos instrumentos financieros que permitieran paliar los efectos económicos negativos producidos por eventos climáticos de todo tipo, que afectan directamente a las comunidades, los sectores productivos empresariales y las economías de subsistencia.
Una de las preocupaciones mundiales giró alrededor de la generación de políticas de transferencia del riesgo que apuntaran a la reducción de la pobreza, por lo cual se realizaron numerosos encuentros de expertos en distintos campos como los seguros y reaseguros, las ciencias climatológica, la economía y la seguridad alimentaria, con el objetivo de mejorar las nuevas herramientas de transferencia del riesgo y analizar su impacto y aporte concreto a los procesos de desarrollo.
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Se analizaron los proyectos piloto de seguros en base a índices climáticos que se estaban implementando en el contexto del desarrollo, la gestión de los desastres y la adaptación al cambio climático en países desarrollados y se evaluaron las experiencias realizadas en varios países en vías de desarrollo, concluyendo que este tipo de seguros podría servir para paliar situaciones de infradesarrollo crónicas, al permitir la inversión y reducir los impactos adversos en los medios de vida agrícolas.
Ya en el año 2009, la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas (EIRD/ONU) puso de manifiesto la escasa preparación que existe a nivel global para enfrentar los riesgos climáticos, afirmando que se requiere una cuota importante de conocimientos, solidaridad para compartirlos y mucha creatividad para diseñar y poner en funcionamiento herramientas que sean efectivas para asegurar la estabilidad del desarrollo.
En este contexto, el Banco Interamericano de Desarrollo, ha trabajado en profundidad el tema de la “protección financiera” (BID­KEIPI­CASTRO: s/d) frente al riesgo de desastres y afirmar que para identificar correctamente las opciones de protección financiera de un país frente a los desastres es necesario conocer su tolerancia al riesgo. Para ello se requiere buscar un equilibrio entre las inversiones en prevención y mitigación y el financiamiento de las pérdidas, según dicha tolerancia, para lo cual, la gestión del riesgo asume, en este caso, la tarea de buscar un nivel adecuado de riesgo “aceptable” que permita optimizar las inversiones preventivas. La estrategia financiera tiene la intención de desarrollar escenarios de prevención y mitigación, tomando en cuenta la relación costo/beneficio de las opciones.
Surgen entonces los instrumentos denominados “derivados climáticos” que son utilizados como herramientas financieras de transferencia de riesgo.
Diversas formas de financiamiento, como los bonos catástrofe o los “derivados financieros” (opciones, swaps), han ayudado en este último tiempo a que las compañías de seguros o reaseguros participen en mayor escala en el mercado de capitales. Al tratarse de instrumentos que funcionan básicamente como coberturas de riesgo, su utilidad respecto a las catástrofes resulta muy eficiente.
Los derivados financieros le brindan, la posibilidad de transferir parte del riesgo o bien limitar la máxima pérdida posible. A su vez, permite a los inversores financieros diversificar sus carteras entre activos diferentes.
Los mercados de riesgos climáticos (de capitales) están entre los más nuevos y dinámicos para la transferencia de riesgo financiero e incluyen la participación de varios actores. Su puesta en el mercado implica la intervención de estructuras administrativo­financieras del Estado, así como la articulación con organismos proveedores de información y de control, a los cuales se suma el sector privado como mecanismo de llegada a los mercados de derivados. Creados como cobertura por riesgos climáticos, los derivados de clima han tenido una constante evolución desde el año 1997 hasta la actualidad. El mercado que cuenta con un desarrollo más evidente es el de los Estados Unidos, pero hoy en día Europa, Asia y América Latina están entrando en este mercado. Chile por ejemplo está estudiando la implementación de derivados climáticos en el sector vitivinícola. En nuestro país aún no se han desarrollado.
Lo interesante de estos instrumentos financieros es que pueden diseñarse a medida para proteger 11
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financieramente: siembras dependientes del calor tales como algodón, siembras dependientes del agua tales como el trigo o la soja, servicios de todo tipo que dependan de variables climatológicas como el turismo, la generación de energía o los transportes, entre otras.
A pesar de que los derivados climáticos están bien establecidos en el sector energético, las aplicaciones para la agricultura y demás servicios son aun limitadas. Los derivados climáticos son nuevos y tienen que competir con los seguros.
Para países subdesarrollados, los derivados climáticos crean nuevas oportunidades para sobrellevar los riesgos de catástrofes o desastres para numerosos sectores productivos y de servicios, en especial “para aquellos pequeños productores minifundistas que con mínimo capital no pueden “darse el lujo” de arriesgar, ya que perdidas mínimas pueden condicionar su supervivencia y esto limita su capacidad de invertir y adoptar tecnologías. Si estos productores tuvieran mayor capacidad para administrar riesgos climáticos y soportar perdidas económicas, tendrían más alternativas de producción y más capacidad de capitalizarse y de crecer.”(URCOLA: 2011).
Para analizar quiénes son los usuarios potenciales de dichos derivados climáticos se parte de las estimaciones del Instituto Meteorológico Británico, cuando afirma que “más de 80% de la actividad empresarial mundial depende del clima” (Lloyd´s ,1999). Ese mismo informe señala que en algunos sectores cuyas ventas dependen del clima el consumo se incrementa 10% si la temperatura sube 3 grados . Por otra parte varios informes destacan el hecho de que en Estados Unidos, el 30% de su PBI está afectado por el clima, esto nos da una idea de la significación que tiene el clima en cualquier economía.
Por otra parte, en los últimos años el mundo se ha visto afectado por eventos climáticos extremos, los cuales provocan pérdidas en una innumerable cantidad de actividades y sectores, tanto públicos como privados. En la actualidad existe un número creciente de empresas que operan con derivados climáticos, de esa manera se reducen los costos y se fortalece la liquidez en el mercado Los Bonos Catástrofe tienen por objetivo transferir riesgos cubiertos por la industria de seguros (vinculados sobre todo con riesgos naturales, industriales, operativos, etc.) hacia el mercado de capitales. La forma en que se instrumenta este traslado es mediante la “securitización” o titulación, que consiste en crear instrumentos comercializables en los mercados financieros a partir de activos y pasivos no directamente comercializables en posesión de las compañías de seguro/reaseguro (CALDERON: 2010).
Cuando se analiza la solvencia fiscal de las economías emergentes se observa la menor capacidad de ingresos públicos y de administración y recolección de impuestos para hacer frente a estas situaciones de pérdidas extremas que de hecho generan una mayor presión al gasto público y despiertan la necesidad de recurrir a organismos internacionales para conseguir apoyo financiero (IMF,2006).
Cuando los eventos climáticos provocan un desastre o una situación de emergencia agropecuaria, ganadera, urbana, infraestructural, etc., el Estado siempre participa, por ende es el Estado el demandante del seguro catastrófico pues determinados niveles de exposición catastrófica no pueden ser financiados sin ayuda del Estado. El financiamiento de coberturas catastróficas representa una actividad de planeamiento presupuestario 12
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ex ante que se visualiza en la creación de “fondos” específicos para hacer frente a las “emergencias”. Es en estas situaciones de participación del Estado en los que se requiere un cambio en la modalidad de los instrumentos que el Estado debería adoptar para cubrirse de tales riesgos.
Articulación institucional en Argentina
El Estado Nacional, ha demostrado en los últimos años un particular interés en la articulación entre los diversos organismos con competencia en acciones de impacto territorial. Para ello, y en el marco del Plan Estratégico Territorial (PET) ha desarrollado estudios dirigidos al diseño de políticas federales de planificación y ordenamiento del territorio,, concordantes con las directrices del PET.
Así se encuentran en desarrollo los siguientes programas:
a.
Programa Argentina Urbana (PAU) Lineamientos estratégicos para el desarrollo territorial urbano
b.
Programa Nacional de Prevención y Reducción de Riesgos y Desastres
c.
Lineamientos estratégicos para el Desarrollo Territorial Rural
d.
Conectividad Territorio Nacional y Microrregional
e.
Lineamientos para el Desarrollo Territorial de las provincias de menor desarrollo relativo
Programa Nacional de Reducción de Riesgo de Desastres,
En función de los objetivos del presente trabajo, debemos destacar este Programa que tiene como objetivo prioritario insertar en las políticas de desarrollo territorial de nivel nacional y provincial la problemática del riesgo de desastres. El propósito primordial es incorporar acciones que permitan reducir drásticamente las ocurrencias de catástrofes y/o disminuir los efectos perjudiciales de ellas.
Este programa se inició en el año 2006, constituyéndose en componente del proceso de elaboración del PET al incorporar como elemento de caracterización del modelo actual territorial, los cuadros de situación provinciales referidos a las amenazas y vulnerabilidades que afectan el territorio a nivel regional y provincial.
De este proceso surgió un documento que fue presentado en el año 2008. Desde lo metodológico cabe destacar que la base de información de referencia utilizada fue la primera aproximación a la situación socio ambiental de las provincias elaborada por el equipo del Plan Estratégico Territorial. Con ese punto de partida, el equipo nacional del Programa elaboró una guía de identificación y caracterización de amenazas y vulnerabilidades para ser completada por los equipos provinciales de ordenamiento territorial.
Para la caracterización de las amenazas por el nivel de incidencia registrado históricamente se recurrió a la Base de Datos DesInventar, que consiste en un inventario de los eventos de desastre a través del registro de los medios gráficos nacionales de más amplia cobertura. Mención especial debe hacerse de la importancia de esta base de datos que constituye la única posibilidad de acceder sistemáticamente a la información sobre los desastres en una dimensión espacial y temporal de los eventos, así como una estimación aproximada de sus impactos. “El procesamiento de las planillas con información sobre las amenazas y vulnerabilidades específicas elaboradas por las provincias, diferenciadas por tipo y alcance espacial, permitió la confección de tablas numéricas dicotómicas según la presencia o no de una amenaza. Excepcionalmente, en los casos en que la 13
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intensidad de la amenaza fuera muy diferenciada, se optó por una discriminación más detallada. La tabla numérica de amenazas y vulnerabilidades permite el ingreso de los datos a un Sistema de Información Geográfica con el que se procede a la espacialización de la información…..”
Actualmente y en el marco de el Avance II del PET, se ha iniciado la elaboración del Plan de Acción de Reducción del Riesgo de Desastres y de Adaptación al Cambio Climático a nivel provincial en las regiones de NOA y Cuyo.
En el mes de junio del año 2011 se procedió a la firma de una Carta de intención impulsada por la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública (a través de su Programa de Prevención y Reducción del Riesgo de Desastre y Desarrollo Territorial), junto a la Dirección de Cambio Climático de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable y la Dirección Nacional de Protección Civil del Ministerio del Interior.
Como productos de esta tarea conjunta se han redactado dos documentos:
1)
Lineamientos para la Incorporación de la Adaptación al Cambio Climático y la Reducción del Riesgo de Desastres en Argentina, elaborado con asistencia de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (EIRD) de las Naciones Unidas
2)
Lineamientos metodológicos para la formulación de un programa provincial de reducción del riesgo, propuesta liderada por el Programa de Prevención y Reducción del Riesgo de Desastre y Desarrollo
En el marco de este acuerdo se realizó el Taller Planificación del territorio y adaptación al cambio climático: un enfoque de gestión del riesgo, en el cual se realizaron presentaciones institucionales de organismos técnicos nacionales (SEGEMAR, INA, ORSEP) y se procedió a presentar el Manual Vulnerabilidad y adaptación al cambio climático para la gestión y la planificación local, cuya elaboración fue liderada por la Dirección de Cambio Climático, con los aportes del Programa de Reducción del Riesgo y Protección Civil.
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable
Como se está viendo, la Gestión de Riesgo es un proceso social, impulsado por estructuras institucionales y organizacionales apropiadas, que persigue la permanente y continua reducción y el control de los factores de riesgo en la sociedad, a través de la implementación de políticas, estrategias e instrumentos o acciones concretas, todo articulado con los procesos de gestión del desarrollo ambiental sostenibles.
Por tal motivo, se hace imprescindible que la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) asuma un rol central en la definición y gestión de políticas vinculadas al Cambio Climático y a los Riesgos de Desastres y, articule con los restantes organismos del Estado las políticas “que tengan impacto en la política ambiental, estableciendo la planificación estratégica de políticas y programas ambientales del gobierno nacional.”
Asimismo tienen un rol central en la elaboración de “propuestas y regímenes normativos que permitan la instrumentación jurídica administrativa de la gestión ambiental, el ordenamiento ambiental del territorio, a la conservación y uso racional de los recursos naturales y la calidad ambiental.”
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Es a través de la Subsecretaría de Coordinación de Políticas Ambientales que se canalizan “las relaciones de la Secretaría con los demás órganos de la administración nacional con competencias específicas en las respectivas materias, y con otros niveles de decisión, a fin de que sus políticas y la implementación de éstas tomen en consideración las dimensiones ambientales involucradas.”
Cambio Climático: enfoque en la mitigación Creada en el año 2007, la Dirección de Cambio Climático de la SADyS tiene entre sus responsabilidades:
1.
Asesorar al Director Nacional de Gestión del Desarrollo Sustentable en todos aquellos aspectos relacionados con la implementación de la Ley Nº 24.295 y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
2.
Proponer y propiciar acciones conducentes al logro de los objetivos y metas contenidas en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, incluyendo el desarrollo de actividades locales de concientización para la mitigación del cambio climático.
3.
Elaborar y proponer al Director Nacional de Gestión del Desarrollo Sustentable, para su aprobación, los lineamientos de políticas en materia de cambio climático; la identificación de áreas sectoriales prioritarias para implementar actividades de mitigación; la determinación de las metas nacionales para la posible reducción de emisiones por sector; y la definición de estrategias y lineamientos para las actividades de mitigación por sector, concordantes con las políticas nacionales de desarrollo sustentable.
4.
Coordinar la elaboración de las Comunicaciones Nacionales que forman parte de los compromisos resultantes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
5.
Asistir técnica y administrativamente a la OFICINA ARGENTINA DEL MECANISMO PARA UN DESARROLLO LIMPIO.
Dentro de las actividades desarrolladas por la Dirección, se hallan la elaboración de documentos de sensibilización y capacitación sobre:
o
Pobreza y Cambio Climático o
La Economía del Cambio Climático ­ Informe Stern o
El Cambio Climático y su Mitigación o
Acción Institucional frente al Cambio Climático Considerando que las políticas y medidas de mitigación y adaptación al cambio climático deben estar basadas en:
planes estratégicos, programas y prospectivas de desarrollo sectoriales,
compromisos que asuma Argentina en el marco de la Conferencia de Cambio Climático de las Naciones Unidas.
información científico­técnica sobre potenciales de mitigación de GEIs en cada sector y las tecnologías disponibles, y sobre escenarios futuros del clima y los estudios de vulnerabilidad y adaptación que de ellos surgen,
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Se creó la Comisión Nacional Científico­Tecnológica sobre Cambio Climático (CNCTCC), siendo los objetivos principales, los siguientes:
­ Difundir y coordinar las acciones vinculadas a la problemática de cambio climático que se desarrollen en los distintos organismos nacionales de ciencia y técnica.
­ Integrar las acciones de los organismos científico­técnicos con las políticas y medidas sobre cambio climático que la DCC–SAyDS establezca (en coordinación con los planes estratégicos de desarrollo sectoriales).
­ Identificar las áreas prioritarias en materia de investigación y desarrollo en función de los planes sectoriales y la potencialidad de transferencia de tecnologías para mitigación y adaptación.
Por iniciativa de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable ha sido creado el Comité Gubernamental de Cambio Climático como instancia de articulación institucional en materia de cambio climático.
Entre sus principales objetivos se encuentran:
a) Articular los procesos participativos y de sinergia entre las diferentes áreas del gobierno nacional e integrar acciones de mitigación y adaptación al cambio climático en la planificación de los diferentes sectores y/o sistemas.
b) Formular el debate en y desde cada espacio ministerial ayudando a la concreción de las políticas públicas en la materia y su articulación, desde sus respectivas competencias, con otros sectores de la sociedad.
c) Integrar las visiones de las diferentes áreas de Estado tendientes a elaborar una posición País.
d) Contribuir al fortalecimiento de capacidades en actividades de respuesta a situaciones de emergencia y desastre provocadas por eventos extremos.
e) Cumplir la función de Comité de Conducción de la Tercera Comunicación Nacional en Cambio Climático según el reglamento elaborado para tal fin.
f) Impulsar y ser partes del proceso tendiente a la elaboración del “Estrategia Nacional en Cambio Climático” y el “Plan de acción de corto, mediano y largo plazo”.
Los organismos que se encuentran participando son: Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Ministerio de Economía, Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, Ministerio de Educación, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Salud, Ministerio de Trabajo, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, Secretaria de Energía, Secretaria de Industria, Comercio y PyME, Secretaria de Transporte, Subsecretaria de Recursos Hídricos, Subsecretaria de Planificación Territorial, INTA y COFEMA, CONEA y CONAE.
La República Argentina ratificó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en el año 1994, mediante la Ley Nº 24.295 y el Protocolo de Kyoto, a través de la Ley Nº 25.438 en el año 1997. Siendo el objetivo de la Convención la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático.
Como parte de las obligaciones asumidas con la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), y teniendo en cuenta sus responsabilidades comunes pero diferenciadas, el Gobierno de la 16
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República Argentina debe elaborar, actualizar, publicar y facilitar a la Conferencia de las Partes, inventarios nacionales de las emisiones antropogénicas por las fuentes y de la absorción por los sumideros de todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal.
De esta forma, se presentó una Primera Comunicación Nacional en julio de 1997 y una revisión en el año 1999. A fines del 2006, se terminó de elaborar la Segunda Comunicación Nacional, la cuál permite a la Argentina cumplir con los compromisos establecidos en el Artículo 12.1 de la CMNUCC.
Asimismo, en el marco de las Comunicaciones Nacionales, además del Inventario de Gases, se elaboraron distintos estudios sobre la Vulnerabilidad al Cambio Climático en diferentes regiones del país y estudios sobre la Mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en distintos sectores emisores.
Asimismo se desarrollaron los Inventarios de Gases de Efecto Invernadero y los siguientes Estudios de Vulnerabilidad y Mitigación frente al Cambio Climático en la Argentina
-
Vulnerabilidad de la Zona Costera
Vulnerabilidad de la Pampa Bonaerense
Vulnerabilidad de la Producción Agrícola en la Región Pampeana Argentina
Vulnerabilidad de los Recursos Hídricos del Litoral­Mesopotamia
Vulnerabilidad de la Patagonia y Sur de La Pampa y de Buenos Aires al Cambio Climático Impactos socio­económicos generales del cambio climático Vulnerabilidad del Sistema y de la Infraestructura Energética Programa Nacional de Adaptación y Planes Regionales de Adaptación Modelos Climáticos Regionales Medidas de Eficiencia Energética Estudio de Mitigación de Emisiones en el Sector Transporte Mitigación de emisiones a través del desarrollo de la utilización de Energías Renovables Mitigación del Cambio Climático Mediante la Captura de Carbono Mitigación de Emisiones a través de la Reducción de las Emisiones de Metano Entérico Actualmente se encuentra en proceso de elaboración la 3ra. Comunicación Nacional
Estrategia Nacional frente al Cambio Climático
La Estrategia Nacional en Cambio Climático (ENCC) elaborada a través de un proceso participativo con los diferentes actores del sector público y privado vinculados a la temática ambiental, y coordinados por el Comité Gubernamental sobre Cambio Climático, responde esencialmente a la necesidad de nuestro país de hacer frente de manera coordinada y eficiente a los desafíos que implica la problemática del Cambio Climático.
La República Argentina no escapa a las tendencias señaladas por los científicos. En concordancia con las obligaciones asumidas al ratificar la CMNUCC, se llevaron a cabo la Primera (1997) y Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático (2007), las cuales señalan las circunstancias y particularidades de nuestro país frente al fenómeno.
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Estudios elaborados en el marco de dichos documentos revelaron que la Argentina es potencialmente vulnerable al cambio climático, principalmente debido a su perfil productivo, el cual está caracterizado por un alto porcentaje de exportaciones agrícolas y de manufacturas de origen agropecuario, sumado a ello una alta dependencia del régimen hídrico para la producción de electricidad. En la mayor parte del territorio argentino hubo notables tendencias climáticas durante las últimas tres ó cuatro décadas, muy probablemente relacionadas con el calentamiento global, generando importantes impactos que requieren de políticas de adaptación acordes a las vulnerabilidades manifestadas. En función de ello continuación se detallan los objetivos generales de la ENCC
Objetivo General 1:
Identificar, promover e implementar medidas de adaptación al cambio climático, incluyendo los impactos propios de la variabilidad climática, en especial en aquellas poblaciones, actividades productivas y ecosistemas particularmente vulnerables.
Objetivo General 2:
Desarrollar políticas, medidas y acciones que contribuyan a limitar el crecimiento de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero sin comprometer el desarrollo sustentable del país.
Para alcanzar los objetivos generales a corto, mediano y largo plazo, se requiere de:
1. Arreglos y Fortalecimiento institucional:
­ Fortalecer la estructura y capacidad institucional del estado para hacer frente al cambio climático. ­ Promover la articulación intra e interinstitucional para el abordaje integrado de la problemática. ­ Insertar el tema del cambio climático en los proyectos, programas y acciones que impliquen la emisión de gas efecto invernadero y/o aquellos plausibles de ser afectadas por el clima a nivel nacional, regional y sectorial. ­ Promover, al menos dos veces al año, la realización de reuniones del Comité Gubernamental sobre Cambio Climático con la presencia de las máximas autoridades de cada organismo. ­ Integrar y unificar criterios relativos a la problemática del cambio climático, en las políticas sectoriales, a nivel nacional, provincial y municipal. ­ Promover la integración de criterios relativos a la problemática del cambio climático, en el sector privado, académico, en las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones de trabajadores y la sociedad en su conjunto.
2. Generación de recursos: ­ Impulsar el desarrollo de instrumentos fiscales, financieros, económicos y legales que faciliten la implementación de los objetivos planteados. 3. Difusión y capacitación: ­ Fomentar el desarrollo de capacidades y la participación en el diseño y la implementación de acciones de adaptación y mitigación ante el cambio climático.
­ Realizar actividades de difusión y capacitación con respecto a los impactos del cambio climático y posibilidades 18
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de adaptación frente a los mismos. ­ Realizar actividades de difusión y capacitación con respecto a los impactos de diferentes estilos de vida sobre las emisiones de gases efecto invernadero y la posibilidad de reducirlas a partir de acciones individuales de mitigación. ­ Realizar actividades de difusión y capacitación con los sectores productivos a fin de limitar el crecimiento en las emisiones de gases efecto invernadero. 4. Marco regulatorio: ­ Identificar aspectos del marco jurídico vigente y presentar propuestas al Poder Legislativo Nacional, con el fin de hacer frente al cambio climático, asegurando la concordancia de dichas propuestas con los compromisos internacionales adquiridos.
Destacamos a los fines del presente trabajo, el punto 2., donde se plantea el impulso al desarrollo de instrumentos fiscales, financieros, económicos y legales que faciliten la implementación de los objetivos planteados, aspecto que aun no ha tenido respuesta por parte de los organismos relacionados a la economía y finanzas y que se alinea con las nuevas líneas de trabajo de la SAyDS que se desarrollan a continuación.
Riesgo climático y ecosistémico: enfoque en la transferencia
Nuestro país, junto con muchos otros países del mundo, se encuentra cada vez más forzado a responder a desastres causados por catástrofes naturales, entre las que se destacan las de origen climático, los cuales están aumentando en frecuencia y severidad a nivel mundial, en parte por el cambio climático global. Si bien es cierto que el sector privado debe gestionar sus riesgos, el Estado a su vez, debe utilizar eficientemente los recursos del presupuesto realizando una planificación estratégica para su ejecución.
En el mundo los sistemas de cobertura de riesgos son público privados. Existen casos de sistemas de seguros controlados por el Estado, otros subsidiados por el Estado y además el Estado brinda protección en caso de catástrofes o emergencias. En suma, el Estado está asociado al riesgo de los sectores productivos y de las compañías aseguradoras y aún en los casos en que no subsidia directamente a los productores damnificados deja de percibir ingresos en sus arcas por menor recaudación de impuestos.
Si bien en distintos sectores argentinos hay expectativas acerca de la utilidad que pueden tener nuevos instrumentos financieros para la cobertura de riesgos climáticos, no existen experiencias en derivados climáticos propiamente dichos en nuestro país.
Por su parte, desde lo académico se vienen desarrollando investigaciones y una especialización (Maestría) en el Centro de Investigación en Métodos Cuantitativos aplicados a la Economía y la Gestión (CMA) de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA dirigido por la Dra. María Teresa Casparri. En dichos documentos se analiza la implementación de los Derivados Climáticos en Argentina y la eficiencia de los seguros y de los Derivados Tradicionales, en cuanto a su función como elemento de cobertura de Riesgo Climático en el convencimiento de que este riesgo, generalmente asociado a la producción agropecuaria, está también presente en otras actividades económicas, tales como el turismo o la actividad energética.
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A pesar de ello, la cobertura respecto a estos posibles eventos desfavorables no se encuentra generalizada y, en nuestro país, se limita básicamente a la contratación de un seguro (casi exclusivamente para granizo) y las coberturas que brinda el mercado asegurador están orientadas al sector agropecuario, mientras que los restantes sectores afectados por eventos climáticos no poseen desarrollados instrumentos de cobertura económico­
financiera.
Con este marco, se requiere que el Estado ejerza un liderazgo activo para generar las condiciones para el desarrollo de instrumentos adecuados a la realidad regional; determinar las condiciones y características de los instrumentos o herramientas que se le ofrezcan a los distintos sectores productivos para gestionar su riesgo climático y a su vez evaluar la conveniencia de invertir parte de los fondos destinados para hacer frente a catástrofes, en dichos instrumentos. También compete al Estado autorizar y controlar a los actores intervinientes en el sistema, sean éstos compañías de seguro u otros actores económicos.
El análisis y evaluación para el desarrollo de este tipo de instrumentos requiere relevamiento de capacidades científicas, tecnológicas, actuariales, etc, por lo cual resulta imprescindible realizar una tarea de articulación interinstitucional, tarea que puede estar liderada por la Secretaria de Ambiente pero que necesariamente, deberá contar con un trabajo articulado con la Secretaría de Finanzas (SF) del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
Lecciones aprendidas
Como se ha visto el marco internacional de referencia para el desarrollo del proceso de planificación y gestión de las actividades de mitigación, adaptación y transferencia del riesgo climático está avanzado. El punto de partida para estos acuerdos globales surge en el año 2005 con la redacción y aprobación del Marco de Acción de Hyogo que con un horizonte de diez años, planteaba la necesidad de aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres.
Los eventos naturales catastróficos conforman un conjunto que desgraciadamente se incrementa por la acción antropogénica que está poniendo en riesgo la biodiversidad del planeta. Ese conjunto de amenazas debe encontrarse con una barrera de fortalezas y no de vulnerabilidades y para ello, debemos acordar desde los marcos internacionales, nacionales y regionales, ciertas pautas de cumplimiento obligatorio para las naciones y asumir las metodologías que vayan asegurando el camino para la identificación, evaluación y aplicación de medidas de mitigación, adaptación y transferencia de riesgos climáticos y ecosistémicos.
Hemos visto que existe una relación directa entre el grado de desarrollo y la propensión a sufrir desastres naturales. En general, los países pobres y con escaso desarrollo sufren las mayores pérdidas en términos de vidas humanas, sociales y económicas, ya que sus recursos, infraestructuras y sistemas de prevención están poco desarrollados. El pico de ocurrencia de desastres naturales se produce en países con un desarrollo humano medio, correspondiéndose con el 46,5 % de todos los países del mundo y el 67,8 % de la población mundial.
Pero es en Latinoamérica y el Caribe, donde esta exposición a los desastres y a sus consecuencias sociales se vio incrementada en las últimas décadas debido a la vulnerabilidad territorial y social, por lo cual la gestión del riesgo debe apuntar no sólo a crear un “sistema interinstitucional de gestión” (sector público, privado y 20
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organizaciones de la sociedad civil) sino a incorporar estos conceptos a los proyectos de desarrollo para la aplicación de buenas prácticas en la búsqueda de aumentar la resiliencia social y la sustentabilidad de las comunidades.
Desde el punto de vista del Estado, es importante conducir las acciones en el marco de un “paradigma de complejidad”, pues es importante reconocer inicialmente la limitada capacidad de entender completamente la realidad para manejarla y conducirla de acuerdo a los fines particulares de un sector ya que la definición de una política pública, que pretenda generar mayor capacidad adaptativa, debe aprender a reconocer la capacidad existente y/o latente en la sociedad y aceptar como válidos una diversidad de puntos de vista, saberes y construcciones del mundo por parte de los seres humanos que determinan la realidad social.
Numerosas experiencias aplicadas en distintos contextos regionales van conformando un importante conjunto de saberes que desde cada uno de nuestros países deberíamos saber utilizar para avanzar hacia el objetivo de un mundo con menos vulnerabilidad social y mayor justicia entre las poblaciones de los distintos continentes.
La promoción de soluciones a través del surgimiento o del fortalecimiento de políticas, programas, planes, capacidades y recursos disponibles para aplicar en acciones preventivas y su puesta en práctica, son las herramientas centrales que deberán fortalecerse en los próximos años en el marco de la mayor variabilidad climática y los efectos a mediano plazo del cambio climático.
En otro orden de cosas, los efectos directos de los riesgos de origen natural sobre poblaciones e infraestructuras, entre otros sectores, llevan asociados elevados costes de reconstrucción y reparación de los bienes afectados.
El significativo aumento de los daños es evidente si se compara los que se produjeron por “grandes catástrofes” en la década de los 50 del siglo pasado, por un monto total de 48.100 millones de US$ (pérdidas aseguradas: 1.600 millones de US$), correspondientes a 21 eventos, con los que se registraron en la década de los 90, por un importe de 728.800 millones de US$ (pérdidas aseguradas: 137.700 millones de US$), a causa de 91 eventos. En los últimos 10 años las “grandes catástrofes” ocasionaron daños por valor de 575.200 millones de US$ (pérdidas aseguradas: 176.000 millones de US$), correspondientes a 57 eventos (MUNICH RE: 2006).
En el año 2005 los daños económicos por eventos catastróficos en el mundo alcanzaron los 220.000 millones de US$, siendo 78.000 millones de US$ los daños asegurados, que representan un 35,4 % de los económicos. En el citado año la catástrofe más importante fue el huracán Katrina (agosto 2005), que ocasionó daños asegurados por valor de 45.000 millones de US$, doblando el récord que ostentaba el huracán Andrew (agosto 1992), con 22.300 millones de US$
Esta tendencia alcista tan pronunciada ha sido motivo de creciente preocupación en los gobiernos, en las organizaciones internacionales y, por supuesto, en los mercados de seguro y de reaseguro, representando un auténtico reto la búsqueda de mecanismos e instrumentos idóneos para afrontar la financiación de los riesgos por eventos naturales (SWISS RE: 2006).
En estas circunstancias las catástrofes han ganado posiciones en las preocupaciones de gobiernos, de organismos internacionales y de una amplia gama de instituciones públicas y privadas, sobre todo en relación con cuatro facetas fundamentales: el conocimiento de los riesgos, la prevención y mitigación, las ayudas oficiales y la 21
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financiación del riesgo.
Por lo que se refiere a esta última se han analizado dos variantes de interés, que no tienen por qué ser necesariamente excluyentes: la cobertura aseguradora, respaldada por el reaseguro (seguros tradicionales y seguros por índices) y los instrumentos alternativos de transferencia de riesgos (derivados climáticos y bonos catástrofes), utilizando la capacidad de los mercados de capitales.
La aparición en el escenario financiero mundial de estos instrumentos ha abierto el debate sobre la pertinencia en muchos casos de crear sistemas mixtos, ya existentes desde hace tiempo en algunos países, como plataformas de cooperación publico­privada, y con diferente grado de intervención y respaldo estatal. Es una fórmula que persigue dos objetivos fundamentales: por un lado, reducir al máximo la carga que para los presupuestos públicos representan las ayudas por catástrofes y, por otro, ofrecer a la generalidad de los potenciales afectados soluciones aseguradoras financieramente seguras y viables, y a precios que, sin despreciar los criterios técnicos, resulten asequibles.
Las lecciones que rescatamos de este recorrido y que deberían traducirse en acciones concretas a promover en los próximos años son básicamente las siguientes:
1.
Sensibilización y capacitación en la temática de gestión del riesgo a las comunidades y a los gobiernos locales a efectos de incorporar el tema en la planificación local.
2.
Promover la articulación institucional para la aplicación de las metodologías impulsadas a nivel internacional para la gestión de riesgos (mitigación, adaptación)
3.
Incorporar a la agenda pública, la temática de transferencia de los riesgos climáticos, en especial los riesgos catastróficos y aquellos que se derivan de la variabilidad climática.
4.
Diversificar la aplicación de los instrumentos financieros a todos los sectores económicos afectados por los efectos de la variabilidad climática (eventos extremos) y apoyar la construcción de documentación de buenas prácticas
Finalmente y en el marco de la evolución creciente que han tenido los desastres naturales en nuestro país, resulta relevante, con el objetivo de ir fortaleciendo el conjunto de políticas públicas ambientales, continuar profundizando estas temáticas y avanzar en la consolidación de sistemas de gestión del riesgo integrales, que apunten a reducir las vulnerabilidades territoriales y sociales y fortalezca la capacidad productiva de las diferentes regiones de nuestro país, sustrayéndolas a los efectos de las amenazas climatológicas y antropogénicas.
Bibliografía
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Reseña biográfica
María Cristina Solanas
[email protected] Tel. 54 11 4425 5674
Graduada de Arquitecta y Licenciada en Artes en la Universidad de Buenos Aires, ha desarrollado su carrera en la función pública desde el año 1989, cuando ingresó al Cuerpo de Administradores Gubernamentales, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la República Argentina.
En dicha función ha prestado servicios de asesoramiento en numerosos organismos del Estado Nacional: como Secretaria Técnica del Premio Nacional a la Calidad (entre 1992 y 1998), asesora de gabinete en la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa (1998­2000), coordinadora del Informe Mensual del Jefe de Gabinete al 26
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Congreso Nacional (2000­2004), asesora de la Secretaría de Provincias en desarrollo regional y local (2005­
2007), asesora de la presidencia del Instituto Nacional de Tecnología Industrial (2007­2010), y actualmente se desempeña en la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (Subsecretaría de Coordinación de Políticas Ambientales) y como asesora de la presidencia de la Comisión de Agricultura y Ganadería de la Cámara de Diputados de la Nación.
Ha dictado numerosos cursos en las temáticas de Gestión de Calidad en el sector público y privado, desarrollo local y participación ciudadana para la incidencia en políticas públicas y ha sido expositora en Congresos y Jornadas tanto en el país como en el extranjero.
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