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Entrevista realizada por Alfredo Urdaci a Juan S. Mora-Sanguinetti con motivo del libro de
Fide: Pintar la Justicia, editado por Thomson Reuters Aranzadi
Llega el hombre de los datos. Así que a partir de ahora, cualquier impresión, intuición, o
sensación, será bendecida o rechazada por una montaña de datos procesados y analizados por
un espíritu cartesiano. Hay una comodidad muelle en el salón donde hacemos la entrevista. Todo
está como amortiguado, menos el perfil afilado de los datos que trae este economista del Servicio
de Estudios del Banco de España. No hay nada subjetivo en la charla, hasta que al final me
confiesa su pasión por la pastelería. Es licenciado en derecho y en economía por la Universidad
Carlos III de Madrid, con premio extraordinario en derecho. Máster de Investigación en economía
por el Instituto Europeo de Florencia y doctor por la Carlos III.
La impresión general es que la justicia está muy mal, pero quizá sus datos digan otra cosa.
España no está tan mal como diría la persona de la calle. Tenemos problemas, pero no somos el
país con el sistema judicial más lento. Toda la problemática se resume en que el sistema tendría
que ser más rápido de lo que es. Estamos algo mejor que Inglaterra, por ejemplo, que presume
de su sistema. Siendo más concretos, tardamos unos 270 días en resolver un litigio civil. Esto nos
posiciona en paridad con Francia y Luxemburgo pero estamos peor que Alemania o los países
nórdicos. En lo que tenemos graves problemas es en el alto índice de litigiosidad.
Hablamos de las conclusiones de un trabajo titulado “Judicial performance and its
determinants: a cross-country perspective”. ¿Cómo surge ese proyecto? El proyecto fue
financiado por Italia porque están muy preocupados por el estado de su justicia, y trabajamos
bajo el paraguas de la OCDE. Los italianos tienen un colapso judicial claro y es un tema que les
preocupa, tanto que según la ley italiana, cuando no se consigue que el litigio se resuelva en una
serie de años, el estado te compensa. Uno de los elementos en el centro de su debate es la alta
litigiosidad de Italia. Hemos conseguido hacer mediciones en este tema, aunque la comparación
es complicada. Como digo, construimos todo el proyecto, financiado por Italia y resulta que, al
final, vemos que estamos peor que los italianos. Es curioso, en España no hay una percepción
del riesgo que implica la litigiosidad. El acceso a la justicia es importante pero si el sistema está
colapsado no hay justicia posible. Y somos el tercer país de la OCDE en cuanto a litigiosidad, ya
sea medida en relación a la población o a la riqueza nacional.
¿Los países ricos son más litigiosos? Cuanta más población y más desarrollo, más litigiosidad.
Van paralelos hasta cierto punto. A mayor complejidad económica o desarrollo del sector
servicios, más litigiosidad. Pero, en cambio, el capital social del país, su limpieza en cuanto a la
corrupción, la claridad de las normas, los valores de transparencia pública… todo eso conlleva
reducciones en la litigiosidad, porque mejora las expectativas de los abogados, de los
ciudadanos y de los jueces. El capital social amortigua la subida de la litigiosidad, cosa que no
observamos en España. España es claramente un país de éxito económico y, por tanto, de
aumento de su complejidad, pero hay cosas que no estamos haciendo bien.
Vamos a lo concreto, ¿qué no hacemos bien? Un sistema judicial lo puedes evaluar en tres
vertientes: el tiempo que tardas en resolver los conflictos, la accesibilidad de los ciudadanos al
sistema y la previsibilidad del sistema. Y si uno tiene que escoger una, es la primera, la lentitud,
porque si el sistema es lento es imprevisible, y eso no es justicia, aunque sobre el papel el
sistema sea accesible. Un sistema que tarda años en resolver no es justo. Lo más importante,
por tanto, es centrarse en el tiempo que tarda la justicia en resolver. Y lo que se tarda depende
tanto de la estructura del sistema judicial cómo de la estructura de la demanda de justicia, es
decir, el mercado de la abogacía. La calidad de la justicia de un país no es solo una cuestión de
los jueces sino también de los abogados. Los debates se pueden centrar en el dinero que hay
que poner en el sistema judicial, pero no es solo eso. No podemos olvidar que somos, si
quitamos a Rusia, el segundo país en litigiosidad en la OCDE. Esto quiere decir que estamos
sobrelitigando por miles de cuestiones, y en esto lo importante es cómo está estructurada la
demanda, cómo está diseñada la estructura de la abogacía en España.
Ese análisis les habrá dado pistas sobre dónde se debe actuar. El tiempo de resolución se dirime
entre factores de oferta y de demanda. ¿Qué es lo que nos dicen los datos sobre la oferta? Nos
dicen varias cosas dolorosas. Los datos no son amigos de nadie. Nos dicen que no es cuestión de
meter dinero porque sí. Es evidente que cuanto más dinero inyectemos en el sistema, las cosas
van a ir mejor. Pero no hay relación directa entre dinero y mejora de productividad y reducción
de los tiempos. ¿Es mejor pagar más a los jueces? No digo que no. Pero los datos nos dicen que
si queremos mejorar, el dinero debe estar dirigido a que los jueces tengan más ayuda, una
mejora de la estructura y medios de los juzgados, mejora de los sistemas de información y de
relación de los juzgados con los abogados y los ciudadanos.
¿Y debemos invertir también en la especialización judicial? Según los datos de la OCDE, si la
especialización es muy elevada, muy pormenorizada, mejora el sistema. Solo cuando hay alta
especialización observamos mejoras en la productividad. No vale con especializar ligeramente,
hay que hacerlo a fondo para que haya resultado. Ese resultado coincide con lo que observa el
Banco Mundial, que también ha estudiado estos temas y también concluye que aumenta la
productividad. Dicho esto, es una voz en el desierto, no toda la profesión defiende la
especialización, esta no es una cuestión pacífica. Y el motivo es que un juez no es alguien que
ponga tuercas. Por ejemplo, un juez mercantil que se enfrenta a un concurso de acreedores de
una empresa tendrá que saber, además de derecho mercantil, derecho del trabajo para que su
decisión sea buena.
Ha citado usted la previsibilidad como un factor para medir la eficiencia judicial. ¿Cómo
estamos en ese capítulo? En esto estamos mal. Y tenemos muchos ejemplos. Si estuviera muy
clara la legislación y la jurisprudencia, el nivel de litigiosidad tendría que bajar, porque ya
sabríamos hacia dónde va a virar la resolución, y si está claro, ¿para qué pierdes el tiempo y el
dinero en algo que ya sabes qué destino va a tener? Es un tema difícil de medir, pero estamos
mal. Podemos relacionar la previsibilidad del sistema con la probabilidad de que se recurra la
sentencia. Si tú y yo nos enfrentamos y las cosas no están claras y no tenemos claro hacía donde
va a ir la resolución es mucho más probable que vayamos a la segunda instancia, con los costes
y el tiempo que supone el recurso. En los sistemas anglosajones la previsibilidad es,
paradójicamente, más alta. El nivel de recursos en España es muy alto.
Recurrimos mucho, pero en esa segunda instancia, los datos dicen que somos mucho más
eficientes. En España la segunda instancia funciona mucho mejor que la primera. Y eso es una
excepción internacional. Normalmente la segunda suele funcionar peor. En España
afortunadamente tarda menos días. Nuestra segunda instancia necesita una media de 189 días.
En Italia una segunda instancia dura 1.113 días.
Todo este aparato de datos nos dice muchas cosas sobre la incidencia de la justicia en la
economía española. Hay cosas que se pueden decir ya. La mayor litigiosidad conlleva una mayor
lentitud judicial con efectos muy negativos en la economía. La lentitud judicial nos lleva a que el
emprendimiento sea menor, porque cuesta más crear una empresa, y, a la larga, también se
observa una mayor dificultad para que las empresas ganen en tamaño. España e Italia son los
países de la OCDE que tienen más empresas pequeñas. En España tenemos un puñado de
empresas enormes y todo el resto son pequeñas. Esto no está desvinculado de la lentitud de la
justicia. En el desarrollo de una empresa siempre hay conflictos, forma parte de la vida de
cualquier persona o de cualquier compañía, y un sistema que funciona lento supone costes. La
lentitud del sistema es un elemento que afecta al crecimiento de las empresas de una forma
negativa y los empresarios te lo dicen.
¿Y a qué más cosas afecta? Afecta a la tasa de propiedad que tiene nuestra economía. Somos
un país muy de propietarios y uno de los motivos es que la inseguridad jurídica te produce la
sensación de falta de defensa.
Por ejemplo, en el caso de que seas propietario y te enfrentes a un inquilino moroso. En esa
situación, la inseguridad hará que muchos propietarios decidan no llevar su vivienda vacía al
mercado de alquiler. La justicia también tiene impactos en el mercado de crédito. Cuando el
sistema va lento, los tipos de interés de los préstamos son más altos y es más difícil acceder al
crédito, y esto afecta a un ciudadano para una compra, o a la decisión de que usted y yo
montemos una empresa, o que vayamos a hacer una expansión.
¿Y a nuestra capacidad de atraer inversiones? Un inversor internacional a la hora de decidir el
país donde invierte observa la calidad del marco institucional, que está formado por las leyes
pero también por cómo se aplican y, por tanto, tiene en cuenta si va a poder resolver un
problema rápido o no. Un inversor que no sepa nada de España, irá a mirar las tablas que le
comparen las economías y le digan si un conflicto tarda 300 días o 120 en resolverse de media
en un país u otro. Estos son factores de competitividad, que cada vez se pueden medir mejor, y
son elementos clave de desarrollo económico.
Pero las leyes, sobre todo en el territorio Unión Europea tienden a ser las mismas. Sí, pero es
que es muy fácil copiar normativa. Es muy sencillo copiar la mejor normativa mercantil, la mejor
regulación del mercado de crédito o del mercado de alquiler. Lo que es muy difícil de copiar es
su aplicabilidad. Esto es un factor completamente distinto. Y hay muchos analistas que piden
que analicemos esto porque la normativa será igual pero el modo de aplicarla y la lentitud van
a ser completamente distintos. Dentro de unos años las normas serán iguales en muchos países,
la forma de aplicarlas no.
¿Y tiene usted medidas que puedan corregir nuestro afán litigioso? ¿Es un rasgo cultural
nuestro? Los factores culturales hay que tenerlos en cuenta pero se deben relativizar. Siempre
se ha dicho en este debate que el sustrato cultural está ahí y es difícil de medir, pero es cuestión
de tiempo que las cosas cambien. Por ejemplo, España no siempre ha tenido una cultura de
propiedad. Hasta los años 30 era una cultura de alquiler, ha sido la acción de resortes jurídicos,
institucionales, factores como la guerra, los que nos ha llevado a una cultura de propiedad. La
gente adapta su cultura a las circunstancias.
Pero según su esquema debemos actuar siempre sobre la demanda. Creo que a la hora de
adoptar medidas, por ejemplo cuando debatimos sobre las tasas, no se debe relativizar el
problema. Cuando somos el segundo país más litigioso de la OCDE, los datos te dicen que
estamos completamente sobredimensionados y, por tanto, ya no es un tema de acceso a la
justicia. Si el contexto es hiperlitigioso, por mucho dinero que metamos en el sistema judicial no
vamos a resolver el problema de la lentitud de la justicia. Por ejemplo, cuando se cambió la Ley
de Enjuiciamiento Civil en 2000 la reacción de la demanda fue aumentar todavía más la
litigiosidad. Yo no descartaría directamente las tasas, junto a otras medidas, claro. El argumento
de que el acceso a la justicia debe ser lo más gratuito posible lo comparto, pero ese argumento
no puede oscurecer el problema de la litigiosidad. No descartaría algún tipo de debate más a
fondo sobre las tasas. Hay también otros factores que debemos tener en cuenta. Por ejemplo,
en España no se favorece especialmente la corresponsabilidad en cuanto a costes, es decir el
hecho de que te enfrentes en juicio y el abogado cobre si se gana y no cobre si no se gana, es
decir los honorarios condicionales (contingency fees). Las reformas se deben pensar con calma
y con inteligencia. Por otro lado, se debe mejorar la previsibilidad institucional.
Eso tiene que ver también con el número de normas, y la celeridad con la que se cambian.
Estamos en un contexto de inflación normativa, y eso también está medido y reflejado en
gráficos Somos unos campeones en exuberancia legal y en cambios de legislación. Si uno hace
un gráfico con el número de páginas que tienen los boletines oficiales desde el inicio de la
democracia se ve una tendencia creciente, y esto tiene que ver con la regionalización del país
pero también con las ansias regulatorias. Los estatutos de autonomía de segunda generación
son, por ejemplo, mucho más largos que los de primera generación. Son hechos objetivos. Se ve
un aumento explosivo en el bosque legal. Es más probable generar conflictos cuanta más
normativa hay, no solo por el número de normas sino porque es más difícil saber lo que está
vigente. Cuando cambiamos tantas veces la ley concursal, generamos más dudas. Este
argumento lo manejó por primera vez Milton Friedman, que se preocupó de ver el número de
páginas del boletín oficial de EEUU. Y otro problema añadido es cómo se escriben las normas,
cuál es su calidad normativa y su claridad. En esto hay discrepancias sobre la técnica legislativa.
Las normas creo que hoy están mejor escritas pero la inflación normativa está ahí.
¿Si usted pudiera intervenir en el sistema, cuál sería su primera medida, la más urgente? Que
los jueces tengan una buena asistencia letrada que les ayude a buscar información y a mejorar
la investigación jurídica. La asistencia letrada a los jueces es muy importante. Aquí todo está
basado en el juez, pero el juez debería tratar el juzgado como si fuera una empresa y debería
tener más ayudantes. Tenemos una tasa de asistencia a los jueces menor que en otros países.
Junto a ello el juez debe disponer de nuevas tecnologías y más medios a su disposición. Creo
que eso sería lo mejor para ganar eficiencia como primera medida por el lado del sistema judicial
en sí mismo. Por lo que corresponde a la “demanda” y a la abogacía, hemos comentado antes
algunas medidas más.