Download Experiencia Exitosa de Gestion Social

Experiencias Sociales
Ejemplares
Renovando la Gestión Social
en América Latina
DESNUTRICIÓN | MORTALIDAD MATERNA | MORTALIDAD INFANTIL
INCLUSIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
ecuadOr
el programa de Inclusión económica
y social del ecuador
| Nuria Cunill Grau
1. cOnteXtO de La InIcIatIVa
1.1. características socio demográficas y socio culturales de ecuador54
La población del Ecuador para el año 2008, según las proyecciones oficiales del INEC,
es de 15.189.890 habitantes, con una población de menores de 15 años cercana al
50%. Aproximadamente el 31% de la población total vive en las dos ciudades más
grandes: Quito, la capital (2 millones), y Guayaquil (2.7 millones). La migración hacia
las ciudades, especialmente a las grandes urbes, en todas las regiones ha hecho que la
población urbana aumente; si a inicios de la década de los 90 existía un leve predominio
de población urbana, para el año 2008 se estima que ésta ya alcanza un 61,2%, con
una tasa de crecimiento poblacional anual de 2,1%.
La autodefinición étnica la usó la población del Ecuador en el censo del 2001,
según la cual predominan los mestizos (77,4%), le siguen los autocalificados de blancos (10,5%), de indígenas (6,8%), y de afro ecuatorianos (5%). Existen grupos indígenas que hablan sus propios idiomas, especialmente el Quichua. El idioma oficial
es el español.
La década de los noventa fue una etapa expansiva para los movimientos sociales55
que se manifestaron por medio de protestas, movilizaciones y la creación de movimientos políticos. Este auge culminó con la destitución de dos presidentes y la inclusión en
la Constitución de 1998 de las demandas de plurinacionalidad por parte del movimiento
indígena.
A partir del año 2003 empieza un periodo de reflujo de los movimientos sociales
debido a las rivalidades y las relaciones corporativas que se establecieron entre estos y
el Estado. En efecto, las interacciones entre el movimiento indígena y el Estado permitieron el desarrollo de una clase intelectual indígena creando un proceso ambiguo en
la medida en que esta elite puede ser cooptada y utilizada por la clase política y no
siempre representa a todos los indígenas. De forma paralela, se asiste en esta época a
un auge de las protestas de la clase media urbana. En la actualidad se percibe una au54
55
La década de los
noventa fue una
etapa expansiva
para los
movimientos
sociales que se
manifestaron por
medio de protestas,
movilizaciones
y la creación
de movimientos
políticos.
http://ecuador.nutrinet.org/ecuador/informacion-general
La información sobre los movimientos sociales en Ecuador ha sido extraida de: Etat; mouvement social; participation des citoyens à la décision publique;
Etat et société civile; identité ethnique; EQUATEUR)
120
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
sencia de capacidad de movilización de los movimientos sociales, lo que plantea el gran
reto a las nuevas autoridades en función de incluir los intereses de todos en la implementación de sus políticas públicas.
De acuerdo a la Encuesta de condiciones de vida 2006 (ECV, 2006):
» Ecuador es un país de ingresos medios. El 38% de los habitantes de Ecuador
viven en condición de pobreza y el 13% en extrema pobreza, bajo el promedio
del consumo per cápita de la canasta de básica de alimentos
» En el sector indígena siete de cada diez indígenas se encuentran en situación
de pobreza.
» Infancia: siete de cada diez niños/as se encuentran en situación de pobreza.
» Rural: seis de cada diez personas se encuentran en situación de pobreza.
» Distribución del Ingreso: el 10% de la población concentra el 55% del ingreso
nacional y el 10% de la población más pobre recibe el 3% de dicho ingreso.
1.2. características socio administrativas de ecuador56
Ecuador consta de una división administrativa tripartita que engloba 1.256 parroquias
urbanas y rurales, 220 cantones y 24 provincias. La actual división administrativa se
encuentra en revisión, encontrándose como propuestas suprimir la administración provincial y sustituirla por una más amplia de 7 regiones. En el presupuesto actual, los
Cantones y Provincias reciben la preasignación del 25% del presupuesto del Estado.
Este porcentaje podría elevarse al 30 o 35% en una perspectiva aún no muy clara de
descentralización.
Aún con los cambios previstos, la actual división administrativa del país se encuentra dividida de la siguiente forma:
» Seis provincias pertenecen a la costa. Una de ellas, la provincia de Santa
Elena, fue creada en el 2007 separándola del Guayas. Aunque existen zonas
áridas en dos de sus Provincias, Guayas y Manabí, en general la conforman
amplios valles altamente productivos, con un alto potencial agrícola que, además, cuentan con extensas obras de riego.
» La Sierra, agrupa a once provincias una de las cuales, Santo Domingo de los
Sachilas fue creada en el 2007, separando sus territorios de la Provincia de
Pichincha. Esta región presenta una topografía muy accidentada, con cumbres
que sobrepasan los 5.000 metros y profundos valles interandinos que abrigan
microclimas de variado tipo.
» La Región Amazónica, comprende seis provincias. Se trata de ecosistemas frágiles de bosque tropical con selvas altas y llanuras con una elevada biodiversidad.
» A la Región Insular de Galápagos se llega navegando mil kilómetros hacia el
oeste. Se trata de un conjunto de islas de diverso tamaño que abrigan una
fauna y flora exclusiva de la zona.
1.3. características socio económicas de ecuador57
Las principales actividades económicas de Ecuador según el INEC son las siguientes
(OPS, et al, 2003: 25):
1. Agricultura, casa, silvicultura y pesca: 30,6%
2. Servicios: 25%
3. Comercio: 14,3%
56
57
http://ecuador.nutrinet.org/ecuador/informacion-general
http://www.cepis.org.pe/bvsci/fulltext/ecuador/capi1.pdf y http://ecuador.nutrinet.org/ecuador/informacion-general/socio-economia
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
4.
5.
6.
7.
121
Manufactura: 11,1%
Construcción: 5,9%
Transporte: 3,9%
Otras: 9,2% (explotación de minas y canteras, establecimientos financieros, seguros, electricidad, gas y agua y otras no especificadas).
Esta matriz productiva evidencia el predominio propio del sector primario y exportador, acentuado por la gran presencia del mundo rural e indígena en el país. Aún así,
el Ecuador es uno de los principales exportadores de petróleo crudo del mundo, de tal
forma que el comportamiento internacional de esta industria afecta decididamente el
comportamiento económico interno del país. Junto con esto, los principales productos
de la cartera de exportación del país son: banano y plátano, camarón, derivados del petróleo, elaborados del mar, manufacturas de metales y flores naturales. La industria estatal del petróleo representa el 10% del PIB y el 37% del total de exportaciones, y
provee cerca del 30% de las rentas gubernamentales.
La economía ecuatoriana, al igual que el resto de los países de la región fue duramente sacudida por la crisis asiática, a finales de la década de los 90: “La variación
del Producto Interno Bruto, PIB, según el análisis temporal, presenta valores negativos
durante el año de 1999, debido principalmente al deterioro de la situación económica,
alterada por la crisis bancaria, que generó un descenso importante en la producción
prácticamente de todos los sectores. Por otro lado, la medida de congelación de los depósitos bancarios tomada en marzo del año 1999, a fin de evitar el colapso del sistema
bancario y reducir las presiones sobre el tipo de cambio de moneda representó un alto
costo para la economía, ya que la producción resultó ser afectada por la drástica reducción de la demanda interna. De 1995 a 1998 (...) la tasa de inflación sube hasta el 61
%, aumentando sin control hasta el 99 % en el 2000, año en el que continua la crisis,
luego de que en el inicio del año, el Ecuador adopta al Dólar de los Estados Unidos de
Norte América como su moneda (OPS et al, 2003: 66). El PIB per cápita se desploma
en ese año en 7,6%, la pobreza, medida con indicadores de consumo, salta del 38,3%
al 56,6% en el 2005 y los indigentes del 12% al 20%.
GRÁFICO 5 | Distribución sectorial de la fuerza de trabajo en Ecuador
Agricultura
42%
20%
Comercio
Industria manufactura
11%
8%
19%
Servicios
Otros
Fuente: Red de Cooperación Sur-Sur para Erradicar el Hambre y la Malnutrición en América Latina y El Caribe (s/f)
Ecuador es uno
de los principales
exportadores de
petróleo crudo
del mundo, de tal
forma que el
comportamiento
internacional de
esta industria afecta
decididamente
el comportamiento
económico interno
del país.
122
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
En el 2001 se comienza a superar la crisis, pero sin llegar aún a los índices de
1997 y 1998. Se evidencia como grave un endeudamiento externo en donde está comprometido más del 80% de producto bruto nacional, lo cual es incompatible con cualquier mecanismo de desarrollo que se quiera implementar” (OPS et al, 2003: 66).
Las remesas sostienen la economía ecuatoriana, volviéndola altamente dependiente
(2.500 millones de dólares en el 2007), mientras que la dolarización resta instrumentos
de intervención, dejando que el sector real de la economía imponga los ajustes, lo que
significa fuertes presiones hacia el desempleo, la pobreza y la inequidad.
TABLA 1 | Principales indicadores socio económicos de Ecuador
Indicadores Claves
Población (proyecciones)
Población urbana (%)
Tasa Crecimiento Poblacional
Crecimiento Promedio PIB
Pobreza
Extrema pobreza
Coeficiente Gini de consumo (INEC/ECV)
Desocupación total
Tasa bruta de subempleo urbano
Tasa de educación básica completa
Analfabetismo (menos de15 años)
Prevalencia violencia física en mujeres en edad fértil,
alguna vez casadas o unidas
Mujeres como porcentaje del total de electos
Desnutrición crónica menos de 5 años
Tasa de incidencia de tuberculosis
*
Indicadores
15.189.890
61,12%
2,10%
4,80%
38,28%
12,86%
0,45
6,80%
52,00%
47,4
9,1%
31%
Años
2008
2008
2001-2008
2006
2006
2006
2006
2005
2005
2006
2006
2004
25,7
28,9%*
29,2
2006
2004
2005
Con las nuevas tablas
referenciales de
evaluación de la OMS
del 2006.
Fuentes: II Informe Nacional de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
Gobierno Nacional y NNUU, 2007. INEC, Proyecciones de Población. Censo de Población y Vivienda 2001.
Banco Mundial, Insuficiencia nutricional en Ecuador, 2007.
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
123
TABLA 2 | Ecuador en el marco del resto de América Latina y el Caribe
Item
Pobreza y Desarrollo Social (2007)
Población (millones)
GINI Per Capita (método Atlas US$)
GINI ( método Atlas, US$ billones)
Pobreza (% de la población bajo la línea nacional
de pobreza) Población urbana (%)
Índice de Pobreza Humana (IPH-1) (Valor %) *
Esperanza de Vida al Nacer (años)
Mortalidad infantil (por cada 1000 nacidos vivos)
Desnutrición infantil (% de niños/as menores
de 5 años)
Acceso al Agua Potable (% de la Población)
Nivel de Alfabetización (% de la pobl. mayor
de 15 años)
Tasa Bruta de Matrícula combinada (%) *
Índice de Desarrollo Humano *
Principales Indicadores Económicos (2007)
PIB (US $ Billones)
Formación Bruta de Capital (US $ Billones)
Exportación de Bienes y servicios (US $ Billones)
Producto Interno Bruto
PIB Per Capita (US $ miles) *
Ecuador
América Latina y Caribe
13.3
3,080
41.1
65%
583
5,540
3,118
78%
7.9
75
21
6%
73
22
5
91%
95%
91%
90%
118%
77.8%
0.806
44.2
20.8
33.6
20.3
7.449
* PNUD (2009)
Informe de Desarrollo Humano
Superando Barreras: Movilidad
y Desarrollo Humano
Variaciones Anuales
PIB
PIB Per Cápita
Exportación de Bienes y Servicios
1997-2005
3.7
2.4
5.0
2006
3.9
2.8
8.6
2007
1.9
0.9
3.1
2007-2011
3.0
1.4
3.5
Fuente: http://devdata.worldbank.org/AAG/ecu_aag.pdf
1.4. características socio políticas de ecuador58
» En 30 años (periodo 1979-2009), Ecuador tuvo 11 Presidentes. El promedio
general de duración en el cargo fue de 2,7 años (2 años y 8 meses).
» Desde el término del gobierno de Sixto Durán en 1996, en el cual se implementan con fuerza políticas neoliberales de ajuste, comienza un periodo de
11 años de marcada inestabilidad política, económica y social, el cual es agudizado por los fuertes efectos de la crisis asiática a fines de la década de los
noventa. En el año 1998 se dicta una nueva Constitución. A inicios de la presente década asume Noboa Bejarano (2000-2002), quien era Vicepresidente
de Jamil Muhuad (quien había establecido la dolarización). El Presidente
58
Congreso Latinoamericano y Caribeño de Ciencias Sociales, 50 años de la FLACSO, 29-31, Quito, Ecuador).
124
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
»
Es notorio
el crecimiento de
las importaciones
en bienes
de consumo,
lo cual indica
que el país está
utilizando
inadecuadamente
sus recursos, no
existe una
orientación de las
importaciones hacia
bienes de capital
productivos
o hacia materias
primas igualmente
necesarias en
procesos de
elaboración
industrial.
»
Novoa firmó un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional para acceder a
créditos por un valor cercano a los 800 millones de dólares para continuar y
fortalecer la dolarización, aplicando medidas de ajuste en diversos sectores de
la economía; además, centró sus esfuerzos en la construcción de un gran oleoducto de crudos pesados (OCP) desde la Amazonía hasta la costa del Océano
Pacífico, para que la exportación de crudo se duplicara a partir del 2003. En
el año 2002 asume Lucio Gutiérrez, Coronel retirado perteneciente al Partido
Sociedad Patriótica, agrupación populista de derecha que actuó en alianza con
movimientos indígenas y de izquierda. Gutiérrez obtuvo el 55% de los votos
en la segunda vuelta electoral. Fue destituido por el Congreso en abril del
2005, en medio de revueltas populares, sucediéndole en el cargo el vicepresidente Alfredo Palacio.
En enero del año 2007 asume el actual Presidente, Rafael Correa, luego de
superar en segunda vuelta electoral al candidato Álvaro Noboa. Su mandato
debía concluir el 15 de enero de 2011, pero con base en la nueva Constitución
del año 2008 (que dictaminaba nuevos comicios generales para el 26 de abril
de 2009) obtuvo un segundo mandato en primera vuelta con el 51.9% de
votos contables, logrando que por primera ocasión desde 1979, un mandatario
sea elegido sin tener que enfrentar la segunda vuelta. Por tanto, Correa concluyó su primer mandato el 10 de agosto de 2009 e inició el segundo el mismo
día, debiendo concluir el 2013.
La Constitución del 2008 pareciese dar una mayor respuesta institucional a la
crisis política y social de los últimos 30 años.
1.5. condiciones históricas relevantes que inciden en el origen de la Iniciativa
a) Endeudamiento externo y adopción del Dólar Americano como Moneda Nacional (año 2000)
A principios de esta década, la economía ecuatoriana evidenciaba un déficit
en la balanza comercial (1.431 millones de dólares para el año 2002), una
tendencia a la baja de los índices de inflación (que continuaba muy alta).
“Los datos del total de importaciones del país presentan una gran variabilidad; durante
la crisis de 1999 la baja en las importaciones es la más alta, notándose una recuperación en el año 2001. Esto indica que la capacidad de compra de insumos externos ha
estado seriamente afectada. Es notorio el crecimiento de las importaciones en bienes
de consumo, lo cual indica que el país está utilizando inadecuadamente sus recursos,
no existe una orientación de las importaciones hacia bienes de capital productivos o
hacia materias primas igualmente necesarias en procesos de elaboración industrial. El
sector industrial refleja una reducción de las inversiones, esto indica que esta área de
la economía, que representa el 16 % de la producción bruta nacional, podría mantenerse estancada y sin posibilidades de competir en el mercado internacional” (OPS et
al, 2003: 68).
Se aprecia un virtual estancamiento productivo en el sector industrial y la ausencia de inversiones relevantes (públicas y privadas) para modificar el esquema global de producción en Ecuador.
b) Inicio de un Gobierno (Rafael Correa) que busca, en forma expresa, vincular el
crecimiento económico con el social (año 2007)
En el Plan de Gobierno del Movimiento País presentado en la campaña electoral del año 2006 se exponen los grandes lineamientos de una agenda alternativa para el desarrollo sostenible y equitativo del Ecuador. El plan nacional
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
de desarrollo 2007-201059 recoge tales lineamientos y busca concretar la “Revolución Ciudadana” delineada en el programa de gobierno.
Expresamente el referido Plan se sustenta en una ruptura conceptual con el
concepto de desarrollo y el modo de Estado prevalecientes. La nueva concepción del desarrollo “privilegia la consecución del buen vivir, que presupone la
ampliación de las libertades, oportunidades y potencialidades de los seres humanos, y el reconocimiento de unos a otros para alcanzar un porvenir compartido” (pág.2). Entre los doce objetivos estratégicos bajo los cuales se estructura
el PND, figuran los siguientes:
» Garantizar el trabajo estable, justo y digno. Ello por medio de nueve políticas,
a saber: propiciar el empleo emergente y dinamizar la economía; socializar y
promocionar emprendimientos exitosos, generadores de empleo; fomentar la
estabilidad laboral; consolidar la capacitación y formación profesional permanentes; erradicar el trabajo infantil en las áreas de actividad económica de
mayor riesgo; incentivar la inserción laboral de personas con discapacidad; eliminar prácticas excluyentes y discriminatorias; generar incentivos para canalizar recursos de remesas hacia inversión productiva; y fomentar el retorno
voluntario de emigrantes ecuatorianos.
» Establecer un sistema económico solidario y sostenible. Este objetivo estratégico, entre otras, contempla las políticas siguientes: procurar a la población
una canasta de alimentos nutricional, asequible, segura y continua, en base a
la producción agrícola nacional; fomentar actividades con gran demanda de
mano de obra, fuertes encadenamientos productivos y amplia localización geográfica; capacitar de manera continua a la fuerza de trabajo para lograr incrementos constantes de la productividad laboral; apoyar a la formación de
Redes y la producción artesanal; fomentar la demanda interna de bienes y servicios producidos por las micro, pequeñas y medianas empresas mediante sistemas de compras públicas, para dinamizar la producción nacional y promover
la participación de pequeños y medianos empresarios, garantizando la transparencia de los procedimientos; y usar la renta petrolera en inversión social y
productiva, en especial en proyectos orientados a equilibrar las disparidades
territoriales de producción y productividad.
c) Nueva Constitución de la República del Ecuador “Dejemos el pasado atrás”
(año 2008)
En el año 2008 una Asamblea Constituyente redacta una nueva Constitución,
que es aprobada mediante referéndum en ese mismo año. En el Título I, Capítulo Primero, relativo a los Principios Fundamentales, reconoce entre los deberes primordiales del Estado el de “Planificar el desarrollo nacional, erradicar
la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de
los recursos y la riqueza para acceder al buen vivir” (Art. 3). Por otra parte, en
el Título II, sobre Derechos, dispone que “El Estado adoptará medidas de acción afirmativa que promuevan la igualdad real a favor de los titulares de derechos que se encuentren en situación de desigualdad” (Art. 11, punto 2).
La Constitución instituye, entre los “Derechos del buen vivir”, los siguientes:
» Alimentación: “Las personas y colectividades tienen derecho al acceso
seguro y permanente a alimentos sanos, suficientes y nutritivos; preferentemente producidos a nivel local y en correspondencia con sus diversas identidades y tradiciones culturales. El Estado ecuatoriano promoverá
la soberanía alimentaria” (Art. 13). Para lograr esta, entre otras respon59
http://plan.senplades.gov.ec/Paginas/Page
125
La nueva concepción
del desarrollo
“privilegia la
consecución
del buen vivir,
que presupone
la ampliación
de las libertades,
oportunidades y
potencialidades de
los seres humanos,
y el reconocimiento
de unos a otros
para alcanzar un
porvenir compartido”
.
126
La educación
es un derecho
de las personas
a lo largo de su vida
y un deber
ineludible e
inexcusable del
Estado.
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
»
»
sabilidades del Estado, se reconoce la de “Fortalecer el desarrollo de organizaciones y redes de productores y de consumidores, así como las de
comercialización y distribución de alimentos que promueva la equidad
entre espacios rurales y urbanos” (Art. 281, pto. 10), y la de “Adquirir
alimentos y materias primas para programas sociales y alimenticios, prioritariamente a redes asociativas de pequeños productores y productoras
(Art. 281, pto. 14).
Educación: “La educación es un derecho de las personas a lo largo de su
vida y un deber ineludible e inexcusable del Estado. Constituye un área
prioritaria de la política pública y de la inversión estatal, garantía de la
igualdad e inclusión social y condición indispensable para el buen vivir.
Las personas, las familias y la sociedad tienen el derecho y la responsabilidad de participar en el proceso educativo” (Art. 26).
Trabajo: “El trabajo es un derecho y un deber social, y un derecho económico, fuente de realización personal y base de la economía. El Estado garantizará a las personas trabajadoras el pleno respeto de su dignidad, una
vida decorosa, remuneraciones y retribuciones justas y el desempeño de
un trabajo saludable y libremente escogido o aceptado” (Art. 33). Por su
parte, en el Capítulo referido a Trabajo y Producción se establece que para
promover el acceso equitativo a los factores de la producción, entre otras
cuestiones al Estado le corresponderá “Desarrollar políticas de fomento a
la producción nacional en todos los sectores, en especial para garantizar
la soberanía alimentaria y la soberanía energética, generar empleo y valor
agregado” (Art. 334, pto. 4).
Siempre dentro de los “Derechos del Buen Vivir”, la Constitución se refiere a los
derechos de las personas y grupos de atención prioritaria, entre los cuales figuran los
jóvenes y los niños, niñas y adolescentes. Respecto de los primeros, se dispone que “El
Estado fomentará su incorporación al trabajo en condiciones justas y dignas, con énfasis
en la capacitación, la garantía de acceso al primer empleo y la promoción de sus habilidades de emprendimiento” (dentro del Art. 39).
Cabe destacar que la Constitución asume que “El régimen de desarrollo es el conjunto organizado, sostenible y dinámico de los sistemas económicos, políticos, socioculturales y ambientales, que garantizan el buen vivir, del sumak kawsay (Art. 275).
2. OrIGen Y deSarrOLLO de La eXperIencIa
2.1. ubicación temporal de la Iniciativa
La Iniciativa se inicia en marzo del año 2008 y culmina en enero del 2009, bajo la coordinación de la Gerencia del Área de Pobreza del PNUD, en conjunto con la Subsecretaría de Inclusión Económica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social,
MCDS. Se inscribe en el Programa Nacional de Inclusión Económica, iniciado por ese
mismo ministerio en el año 2007.
2.2. problemas sociales que están en el origen de la Iniciativa60
» El retraso del crecimiento debido a la desnutrición crónica afecta a un 25%
de los niños y niñas menores de cinco años. Los niños y niñas indígenas registran tasas mucho más elevadas que ese promedio nacional.
60
http://www.unicef.org/spanish/infobycountry/ecuador.html
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
»
»
»
»
»
»
»
»
»
»
La Constitución del Ecuador garantiza la educación básica gratuita a todos los
niños y niñas, pero en la práctica, las escuelas tienen presupuestos limitados
y las familias deben hacerse cargo de los costos de los libros y cuadernos, otros
materiales escolares y los servicios públicos. Esos gastos impiden que muchas
familias pobres envíen a sus hijos e hijas a la escuela.
La tasa de matriculación escolar primaria supera el 97%, pero sólo la mitad
de los niños y niñas que terminan el ciclo primario continúan su educación
secundaria. El 16% de los estudiantes de entre 12 y 17 años de edad abandona sus estudios para ponerse a trabajar.
Si bien para el año 2006 la desocupación alcanzaba el 6,3%, de acuerdo a la
tasa estimada en los últimos años, según lo reconoce el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 esta tasa esconde una serie de problemas estructurales,
relacionados con la oferta y demanda laboral, y con los procesos de exclusión,
igualdad y equidad en el mercado laboral que se traducen directamente en
efectos de precariedad del trabajo. De hecho, existe una clara segmentación
del mercado laboral, entre un sector formal, que atiende y está sujeto en general a los beneficios y deberes de la normativa laboral, y por otra parte, un
segmento creciente que alcanza el 45% del mercado laboral, que se caracteriza por la informalidad y el subempleo, donde persisten bajos salarios, baja
productividad y, por ende, una precariedad en el trabajo.
El desempleo y subempleo fueron calificados por la OIT, en el año 2003, como el
problema más grave de la economía ecuatoriana. Uno de los orígenes de la pobreza
se ubica en el problema estructural de la precariedad del mercado de trabajo.
La situación más grave tiene que ver con el comportamiento del subempleo,
el que manifiesta una tendencia creciente y que se ubica en el rango de 54%
al 65%, según el PND.
Según el diagnóstico contenido en el PND, entre la población económicamente
activa del Ecuador existe un 14,5% de jóvenes desempleados. Esta tasa es el
doble de la tasa del país y, además, los jóvenes alcanzan un nivel de subempleo
del 62%.
Las mujeres caracterizan la desocupación del Ecuador, según el mismo diagnóstico. Por otra parte, las mujeres ocupadas perciben en promedio el 66%
de los ingresos percibidos por los hombres. En el caso de las mujeres afro
ecuatorianas, el desempleo se eleva al 17% en el área urbana.
En el año 2006 Ecuador obtuvo una balanza comercial superavitaria de $1.448,8
millones, como resultado del sostenido crecimiento de las exportaciones petroleras. Pero la balanza no petrolera mantiene un marcado deterioro debido al significativo incremento de las importaciones, entre otras de bienes de consumo, cuyo
crecimiento en promedio anual es de 19%, según se afirma en el PND.
Más del 67% del empleo del área urbana es generado por pymes, micro empresas y trabajadores independientes. Su incidencia alcanza hasta el 90% en
el área rural. La gran empresa y el sector público generan menos del 20% del
total de empleo en el Ecuador MCDS: 2007: 20-21).
No obstante lo anterior, las actividades micro y pequeño empresariales en su
mayoría no cuentan con acceso a financiamiento ni asistencia técnica, ni a
otros productos y servicios que apoyen, fomenten y guíen su expansión, su crecimiento y su productividad. Ello no sólo propaga y perenniza las condiciones
de pobreza, inequidad y exclusión sino que, al excluir a las personas pobres y
grupos vulnerables de los procesos productivos y, por ende, de la creación de
bienestar, mina la expansión y sostenibilidad del desarrollo, el crecimiento y
la democracia” (MCDS: 2007:22).
127
La Constitución del
Ecuador garantiza
la educación básica
gratuita a todos los
niños y niñas,
pero en la práctica,
las escuelas tienen
presupuestos
limitados y las
familias deben
hacerse cargo de los
costos de los libros
y cuadernos, otros
materiales escolares
y los servicios
públicos.
128
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
GRÁFICO 2 | Antecedentes mediatos de políticas y programas públicos vinculados con la inclusión
económica y social
CRONOLOGÍA DE POLÍTICAS SOCIALES VINCULADAS A LA INCLUSIÓN ECONÓMICA
1990-99
1993 El 19-03-93 se promulga el Decreto
Ejecutivo No. 584 que crea el Fondo de
Inversión Social de Emergencia (FISE) como un
mecanismo temporal de coordinación técnica y
financiera, a funcionar en la Presidencia de la
República y con una administración
descentralizada.
1995 El 24-03-95 se dicta la Ley de Creación
del Fondo de Solidaridad que persigue preservar
el patrimonio constituido por los recursos
económicos resultantes de la Ley de
Modernización del Estado, Privatizaciones y
Prestación de Serv. Públicos por parte de
Privados (de 1993). El Fondo es un organismo
adscrito a la Presidencia de la República
y sometido al control de la Contraloría General,
teniendo por objetivo la atención a las políticas
de desarrollo humano, mediante el
financiamiento de programas de educación
formal y no formal, salud, desarrollo urbano,
medio ambiente, vivienda de interés social,
entre otros.
2000-06
2000 El 15-06-2000 se crea mediante
Decreto Ejecutivo No. 486, el Programa de
Protección Social (PPS), como una entidad
pública adscrita al Ministerio de Bienestar
Social, tiene como misión de administrar los
programas de transferencias monetarias y
económicas a las familias en situación de riesgo
y vulnerabilidad. Para el cumplimiento de sus
objetivos el Programa cuenta con los siguientes
componentes: el Bono Solidario; el Crédito
Productivo; la Beca Escolar; la Protección en
Salud; la Protección Social ante las
Emergencias; y el Gas Popular.
2001 El 30-11-2001, el Congreso Nacional
aprueba la Ley No. 2001-55, Ley de Seguridad
Social, en consonancia con la nueva normativa
constitucional y crea el Sistema Nacional de
Seguridad Social, plasmado en la Ley.
2006 El 20-12-2006 se aprueba la Ley No.
2006-71 que reforma a la Ley de Seguridad
Social del 27-11-2001 con el fin de atender e
incluir las facilidades de obtener vivienda propia
como derecho de todo asegurado. Se incluye,
entre las directrices del Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social (IESS).
Fuente: Base de Datos de Sistema Integrado y Analítico de Información sobre Reforma del Estado,
Gestión y Políticas Públicas, SIARE, CLAD, 2009
2.3. momentos clave que están asociados al origen de la Iniciativa
a) Aparición de una nueva concepción de política social integrada a la política
económica
Los primeros nueve meses de gobierno del Presidente de la República Rafael
Correa, iniciado en enero de 2007, estuvieron dedicados a la elaboración de
las principales agendas del desarrollo, entre las que destacan el Programa Económico del Gobierno Nacional 2007-2010 y la Agenda Social 2007, las que
junto con otra serie de documentos concertados con la sociedad, dieron lugar
al plan nacional de desarrollo 2007-2010. Como ya fue referido, el PND fue
expresamente concebido con una mirada integradora, basada en un enfoque
de derechos, que buscaba trascender el enfoque sectorialista de la planificación para pasar a una planificación por objetivos nacionales. Todo ello, como
se reconoce en el propio PND, supuso un gran esfuerzo de coordinación y articulación interestatal para conjugar la problemática, las políticas y las visiones
sectoriales con los grandes intereses nacionales.
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
129
Una de las cuestiones que plantea el PND es que “el fracaso de las políticas
de combate a la pobreza se debe-entre otros factores- a la carencia de una estrategia de cambio estructural dirigida a generar empleo y a mitigar la desigualdad. Las políticas sociales ´focalizadas´ siguen viendo en la persona pobre
un ´otro´ que requiere asistencia, pero su inclusión social se abandona a la improbable reacción de un mercado más preocupado por la asimilación de tecnologías expulsoras de mano de obra”.
Previo a la publicación del PND, la agenda Social 2007 elaborada por el Gabinete Social ya expone una concepción del desarrollo social basada en tres
pilares:
» Protección social a grupos vulnerables.
» Generación de capacidades y oportunidades.
» Inclusión económica.
GRÁFICO 3 | Pilares de Intervención y Subprogramas de la Agenda Social
Negocios
Sociales
Inclusivos
Compras
públicas
Inclusivas
Negocios
Inclusivos por
la Exportación
Negocios
Inclusivos
Agropecuarios
Nutriendo
el Desarrollo
Hilando
el Desarrollo
Ferias
Inclusivas
Fuente: Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (2007: 38)
En el marco de la Agenda Social 2007 se crea Socio país, la que se asume
como una propuesta de inclusión económica y social que genera oportunidades
a los/las ciudadanos para el desarrollo pleno de sus capacidades. Busca, específicamente, la reconversión de individuos a ciudadanos, mediante una propuesta que articula lo social, lo económico y lo productivo.
Socio País en términos concretos es concebida como una unidad ejecutiva,
con un perfil técnico y social, que gerencia, ejecuta, coordina y evalúa programas de desarrollo productivo y social, promoviendo el desenvolvimiento de capacidades en los ciudadanos.
Los criterios usados para la selección y definición de programas de Socio País
(y sus propios criterios de operación) desde el comienzo evidencian un compromiso explícito con los principales principios que la reciente literatura es-
130
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
pecializada reconoce como ejes clave de las políticas y de la gestión social.
Ellos son los siguientes:
» Alto impacto en la reducción de la pobreza.
» Innovación: proyectos que plantean nuevos enfoques y mecanismos de intervención en la sociedad (creatividad).
» Coordinación: articulación de la gestión e implementación de los proyectos
o programas a través de los Ministerios e Instituciones junto con actores y
organizaciones de la sociedad civil.
» Transversalidad: conexión de temas y acciones de relevancia para diferentes grupos sociales.
» Capacidad Técnica: proyectos que cuentan con capacidad de respuesta inmediata, conectados, medibles y evaluables.
Teniendo en consideración tales criterios, en el año 2007 Socio País engloba
una multiplicidad de programas, a cargo de diferentes organismos públicos.
Uno de ellos es el “Programa Nacional de Inclusión Socio Económica “, a cargo
del Gabinete Social y del Gabinete Productivo, el que contempla dos tipos de
acciones:
» Cadenas productivas y Turismo: Negocios Inclusivos Agroindustriales con
potencial de mercado; Turismo; y Vivienda para Todos.
» Cadenas de Compras Públicas: Hilando el Desarrollo, Desayuno Escolar: y
Ferias a la Inversa.
b) Creación del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, MCDS
En marzo del año 2007 se crea el MCDS, con el objetivo de diseñar una política de inclusión económica y social que defina “espacios inclusivos” donde
todos los ciudadanos y ciudadanas puedan concretar el bienestar, la equidad
y la realización de su potencial.
Teniendo como referencias al PND y a la Agenda Social, el Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social formula el programa y la política nacional de
Inclusión económica 2007-2010 (publicados en agosto y diciembre de 2007,
respectivamente), que constituyen el marco de la Iniciativa en estudio, tal
como se describe brevemente a continuación.
c) Elaboración de una política y de un programa de inclusión económica (20072010)
La propia definición de una “política” marca un importante hito respecto de
las intervenciones hechas en el pasado encaminadas a la inclusión económica.
De hecho, el Programa de Inclusión Económica 2007-2010 asume que “la inexistencia de esta política es la que permite un redoblamiento de esfuerzos, y
precisamente uno de los objetivos (…) es sistematizar, coordinar y alinear las
diferentes áreas de intervención de varias instituciones y agencias estatales
en el marco del plan” (MCDS, 2007a).
El referido Programa ofrece un marco conceptual y una estrategia para asentar
su operación y se fundamenta en un proceso de investigación basado en la recolección de información en fuentes secundarias y en entrevistas con los actores involucrados, así como en la sistematización del trabajo de la Comisión
encargada de la formulación del Programa y de su implementación. Además,
para su elaboración fueron revisadas las experiencias internacionales, particularmente de México (Programa de Opciones Productivas, de la Secretaría de
Desarrollo Social), de Argentina (Plan Nacional de Economía Local y Desarrollo
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
Social “ Manos a la Obra”, a cargo del Ministerio de Desarrollo Social; y la acción de gobiernos locales a través de la implementación de programas de desarrollo local productivo) y de Chile (el Programa de Desarrollo de Proveedores,
ejecutado por la Corporación de Fomento de la Producción, CORFO). En todos
los casos se intentaron detectar logros y dificultades, a fin de tenerlas en consideración en la elaboración del Programa. Luego, además, se estudió la experiencia de Ferias a la Inversa de Bolivia.
Por su parte, la Política Nacional de Inclusión Económica 2007-2010 expresamente se inscribe en la necesidad de generar políticas públicas alternativas,
integrales y consistentes, que difieran de la tendencia liberal que ha predominado en la configuración de políticas públicas en el país, en los últimos años,
y sean eficaces para la reducción de la pobreza, la exclusión y la inequidad
(MCDS, 2007: 28).
El modelo de desarrollo social proyecta sus acciones hacia el cambio estructural a largo plazo, mediante la construcción de la política de inclusión económica y social.
El Gráfico 4 (en la página siguiente) ilustra el modelo adoptado.
Destaca en especial el reconocimiento expreso de que “Uno de los elementos
fundamentales de la política que emergen del Plan y la Agenda, es el consenso
sobre la armonización de las políticas económicas con las sociales. Una política
social articulada a una política económica logra generar oportunidades de empleo y acceso a activos productivos que generan una verdadera inclusión económica y social de toda la población” (MCDS, 2009b).
La Iniciativa busca dar sustento metodológico al programa así como herramientas de gestión para su consolidación en el tiempo. A su vez, se integra en un
sistema más amplio de inclusión, que le da direccionalidad a sus componentes, como se aprecia a continuación.
d) Un “Sistema Integral de Inclusión Económica y Social”, SIIE
En el año 2008, mediante un acuerdo interministerial, el Ministerio de Coordinación del Desarrollo Social, MCDS, junto con el Ministerio de Coordinación
de la Producción, MCP, y el Ministerio de Coordinación de Patrimonio Natural
y Cultural crean el SIIe, teniendo en vista lograr, a través de intervenciones
diferenciadas, un desarrollo sostenido de la población según una pirámide de
inclusión económica. La visión estratégica del sistema es actuar con productos
diferenciados por segmentos para promocionar la producción desde las economías de subsistencia, a las pequeñas unidades productivas (microempresas
y pequeños productores) en zonas urbanas y rurales, hasta constituirse en un
factor de éxito para la construcción de economías solidarias (a través de la creación de redes de solidaridad y/o asociatividad) y el escalonamiento a medianas
empresas (Lastra, 2009:4).
131
Una política social
articulada a una
política económica
logra generar
oportunidades de
empleo y acceso a
activos productivos
que generan una
verdadera inclusión
económica y social
de toda la
población.
132
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
GRÁFICO 4 | Modelo conceptual del Programa de Inclusión Económica (PIE)
Reducción
de la pobreza.
Ingresos y
empleos
OBJETIVOS
PILARES
SUBPROGRAMAS
Negocios
Sociales
Inclusivos
Negocios
Inclusivos
Agropecuarios
Compras
públicas
Inclusivas
Negocios
Inclusivos por
la Exportación
Nutriendo
el Desarrollo
Hilando
el Desarrollo
Ferias
Inclusivas
Innovación
Comercialización
Financiamiento
seguro
Asistencia
técnica
ACTIVIDADES
PRINCIPALES
ACTIVIDADES
COMPLEMENTARIAS
MCDS
+
aliados
Fuente: Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (2007: 38)
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
133
GRÁFICO 5 | Componentes del Sistema Integral de Inclusión Económica (SIIE)
Seguimiento
Beneficiarios
Medianas
Empresas
Micro y Pequeños
Empresarios y Productores
Programas
de Bienestar
Programas Socio Productivos
Socio Ahorro
Economías de subsistencia.
Grupos de Atención Priorizada
Socio Solidario
Crédito de Desarrollo Humano
Nutriendo
el
Desarrollo
Socio Tienda
Nutriendo
el
Desarrollo
Socio Pan
Negocios Sociales
Inclusivos
Fuente: Lastra (2009: 4)
2.4. el marco teórico explícito que sirve de fundamento a la Iniciativa
a) El enfoque de negocios inclusivos
Según se manifiesta en la Política de Inclusión Económica (MCDS, 2007: 25
y 26), “el enfoque de negocios inclusivos corresponde a una visión heterodoxa
de la teoría económica y a una forma de aplicar e implementar la visión de la
economía social y solidaria. Bajo este enfoque se busca impulsar redes solidarias de bienestar para poblaciones en situaciones de pobreza, a través de su
inclusión en los sistemas y procesos productivos. La propuesta del enfoque de
negocios inclusivos es una oportunidad para empoderar y desarrollar a poblaciones vulnerables, a través de esquemas sostenibles de colaboración públicaprivada”61.
Este enfoque, que ha sido reconocido por la Organización de Naciones Unidas
como un ejercicio positivo en el camino dirigido a la consecución de los objetivos del milenio, ODM, parte de la premisa de que se puede generar un círculo
virtuoso entre, por una parte, las grandes empresas que generan nuevos modelos de negocios al comprar y vender a comunidades de bajos ingresos (obteniendo beneficios mientras crean fuentes de empleo y satisfacen necesidades
61
Cabe hacer notar que hay una gran similitud, pero también diferencias entre el Programa de Inclusión Económica 2007-2010 y la Política de Inclusión
Económica 2007-2010. Una de las diferencias más importantes alude a que mientras que en el primer documento no hay una expresa alusión a la economía social y solidaria, en el segundo no sólo se integra en la definición del enfoque de negocios inclusivos, sino que constituye la “visión “, como se expondrá luego.
134
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
básicas) y, por otra parte, los negocios pro-pobres que aumentan los ingresos
locales y la habilidad de satisfacer necesidades básicas.
De cualquier manera, el enfoque asume que dado que el ambiente de negocios
juega un papel crítico en la determinación del éxito, le corresponde al Estado
crear ese ambiente. De hecho, el Estado se inserta en este enfoque “como promotor de un adecuado clima de negocios, y como socio en la provisión de diversos servicios empresariales que beneficiarán la calidad de la producción de
las micro, pequeñas y medianas empresas involucradas en los distintos procesos” (MCDS, 2007: 26).
La economía
solidaria es
visualizada como
una búsqueda
teórica y práctica de
formas alternativas
de hacer economía,
basadas en la
solidaridad y el
trabajo.
b) La visión de una economía social y solidaria
No obstante lo anterior, la implementación de programas de negocios inclusivos
no se fundamenta en un Estado paternalista, sino que busca soluciones comunitarias por las cuales se implementen proyectos socio -empresariales, inspirados en la conciencia colectiva, cívica y comprometida, con lealtad y
pertenencia a una sociedad responsable de su propio bienestar colectivo
(MCDS, 2007: 24).
La economía solidaria es visualizada como “una búsqueda teórica y práctica
de formas alternativas de hacer economía, basadas en la solidaridad y el trabajo. El principio o fundamento de la economía de solidaridad es que la introducción de niveles crecientes y cualitativamente superiores de solidaridad en
las actividades, organizaciones e instituciones económicas, tanto a nivel de
las empresas como en los mercados y en las políticas públicas, incrementa la
eficiencia micro y macroeconómica, junto con generar un conjunto de beneficios sociales y culturales que favorecen a toda sociedad” (ibidem).
Dos asuntos más son considerados. Por una parte, que uno de los puntales en
la articulación de políticas de economía solidaria debe ser el trabajo desde lo
local. Por otra parte, que una política que promueva la inclusión social debe
contemplar la articulación de la producción de bienes y servicios, la asistencia
técnica y la demanda social. En este último sentido, destaca la lógica adoptada
por el Programa, como se verá a continuación.
c) La lógica de empoderamiento de la oferta de los pequeños productores
La política de inclusión económica busca afectar tanto la demanda como la
oferta de bienes y servicios provistos por pequeños productores. El Estado se
erige en uno de los principales demandantes y, al mismo tiempo, en el ejecutor
o promotor de acciones tendientes a mejorar la cantidad y calidad de la oferta.
En este último sentido, a diferencia de planes anteriores, la lógica central del
Programa de Inclusión Económica es activar el potencial de la oferta de los
pequeños productores y promover el acceso de personas pobres a procesos productivos generadores de trabajo e ingresos. De allí que los instrumentos fundamentales del Programa sean los siguientes:
» Comercialización y asociatividad
» Innovación e infraestructura
» Asistencia técnica y capacitación
» Aseguramiento y financiamiento
» Coordinación, seguimiento y evaluación.
2.5. Los objetivos y ejes de la política y del programa de Inclusión económica
La política nacional de inclusión económica (MCDS, 2007) expresamente se concibe como
una herramienta cuyo propósito es combatir la pobreza y exclusión, por medio de la gene-
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
135
ración de fuentes de ingresos y empleos, vinculadas a iniciativas de inclusión económica
y social, y acompañada de mayor acceso a oportunidades, servicios básicos, vivienda, salud
y educación de calidad. La referida política se propone tres objetivos centrales:
» Proveer de apoyos directos focalizados a personas, actividades y sectores productivos.
» Articular ciudadanos y colectivos en situación de exclusión a dinámicas económicas sostenibles y equitativas en un marco de desarrollo endógeno.
» Reducir las brechas de desigualdad en ingresos, acceso a oportunidades, servicios, vivienda, educación y salud.
El foco se coloca en los micro empresarios y pequeños productores (empresas con
menos de 50 empleados) en zonas urbanas y rurales, para que actúen como un mecanismo generador de empleo digno y se constituyan progresivamente, en un factor de
éxito para la construcción de economías solidarias a través de la creación de redes de
solidaridad y/o asociatividad.
La estrategia general se orienta a lograr un acceso más equitativo y real de los pequeños productores a distintos mercados, a través de las dos líneas formuladas en Socio
País, a saber: i) Cadenas productivas o Negocios sociales inclusivos) y ii) Compras públicas inclusivas.
El Programa Nacional de Inclusión Económica busca concretar la política pública al respecto y se propone como objetivo general el de “combatir la pobreza a
través de iniciativas nacionales de inclusión económica y social que generen ingresos
y empleos para familias y personas pobres micro productoras”. Sus objetivos específicos son los siguientes:
» Promover la generación de oportunidades para nuevas y mayores fuentes de
ingresos para las personas y familias que se encuentren en situación de pobreza y exclusión.
» Aumentar la asociatividad, principalmente de los micro y pequeños empresarios y productores, a través de la creación de empresas y organizaciones asociativas con vinculación a cadenas productivas, producción bajo contrato y
desarrollo de proveedores.
» Promover y facilitar el acceso de micro y pequeños productores a los mercados
local, nacional e internacional.
» Fomentar la productividad de las actividades y procesos de los micro y pequeños productores.
» Generar mejores capacidades de gestión, innovación y comercialización en los
micro y pequeños productores y sus diversos tipos de asociaciones (MCDS,
2007:34).
2.6. Los objetivos de la Iniciativa62 y sus alcances
La Iniciativa tiene por objeto apoyar en el fortalecimiento de la implementación del
Programa Nacional de Inclusión Económica del Gobierno Nacional, dentro de las líneas de acción orientadas a la inclusión de los diferentes sectores micro productivos
y sectores excluidos a través de procesos de formación (capacitación y asistencia técnica), mejoramiento productivo (microcrédito, innovación tecnológica e incentivos a
la asociatividad), identificación del mercado, establecimiento de precios justos, y convenios de venta.
62
Extraídos del Proyecto “Fortalecimiento del Programa de Inclusión Económica”, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, UNDP y Ministerio de
Coordinación de Desarrollo Social, Presidencia de la República del Ecuador, 2007.
136
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
La Iniciativa apoya las líneas del Programa siguientes:
1. Inclusión económica a través del “Fortalecimiento del Modelo de Gestión de
Cadenas Productivas” mediante la capacitación a las cadenas priorizadas
(agropecuarias y artesanales).
2. Inclusión económica a través del “Diseño e Implementación del Programa de
Desarrollo a Proveedores”.
3. Inclusión económica a través del “Diseño e Implementación del Modelo de Ferias Inclusivas” (Compras públicas), en ferias piloto.
4. Inclusión económica a través del apoyo a Emprendimientos Productivos Juveniles, en el marco del “Diseño de una Metodología Integral orientada a la Formación de Jóvenes en Riesgo y Adultos Jóvenes”.
2.7. descripción de los componentes de la Iniciativa
a) El Programa “Nutriendo el Desarrollo”
Antecedentes
» El 70 % de los productores de leche en el Ecuador son pequeños y medianos
productores. La compra de su leche por las grandes industrias lácteas, muchas
veces devenía en precios arbitrarios, que perjudicaban a los pequeños productores. En general, tales productores carecían de organización que les permitiera
fortalecer sus condiciones de negociación.
» El precio mundial de la leche ha experimentado en los últimos años bajas significativas.
» El 52% de las probabilidades de ser pobre la tienen quienes trabajan en la
agricultura.
» Los programas gubernamentales de alimentación demandan 16,6 millones de
litros anuales. La mayoría se abastecía con leche importada.
Objetivos y enfoque
El objetivo general de “Nutriendo el Desarrollo” es incluir a micro y pequeños
productores de lácteos en los procesos de provisión de insumos para el desayuno y alimentación escolares, así como su participación de forma asociada
en la generación de valor en su industrialización.
Nutriendo el Desarrollo, por tanto, no sólo aspira a lograr la inclusión económica de productores de leche que en general viven en situación de pobreza,
sino además contribuir a la formación de los niños por medio de apoyar su nutrición.
Los objetivos específicos son los siguientes:
» Fomentar la producción local para abastecer las demandas de los programas
de alimentación del Gobierno.
» Mejorar la productividad y potenciar el acceso al mercado de compras públicas.
» Promover la asociatividad, capacitación, asistencia técnica y acceso a créditos
de pequeños productores de leche, ubicados preferentemente en los quintiles
1 y 2 de pobreza.
Nutriendo el Desarrollo utiliza un enfoque de cadena que permite analizar la integralidad del proceso, desde la provisión de insumos, producción, transformación, comercialización, hasta el consumo final. Es lo que se denomina “encadenamiento hacia atrás”.
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
Esquema de Operación y actores de “Nutriendo el Desarrollo”
A través de un decreto ejecutivo, luego de la concertación entre el Ministerio de Agricultura y las asociaciones de productores e industriales que manejan los precios de la
leche, se definió un precio de sustentación al productor (0.35 por litro, más premios
de calidad), que a su vez permitió fijar el precio al consumo (0.60 por litro). Por lo
tanto, los pequeños productores cuentan con un precio garantizado. El decreto se revisa
cada seis meses y ya se ha renovado en dos ocasiones
El Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, MCDS, sirve como nexo entre
las organizaciones demandantes de leche (los programas sociales), los oferentes (los
pequeños productores a través de su gremio) y las organizaciones de apoyo (MAGAP,
CFN, BNF), para buscar sinergias que beneficien a los pequeños productores y a los
grupos vulnerables que reciben las raciones alimenticias. De hecho, el MCDS identifica
grupos asociativos de pequeños productores, facilita y promueve su capacitación, asistencia técnica a través de los diversos programas del Estado y de las instituciones aliadas al programa; y da la oportunidad de incluirse como proveedores de los programas
de Alimentación del Gobierno.
Existen dos tipos de procesos de gestión que involucran a distintos actores. Ellos
conciernen a los productores de leche, por una parte, y a la alimentación escolar, por
la otra. Se describen a continuación ambos procesos.
Gestión de las compras públicas a los productores de leche:
El primer paso de este proceso consiste en la conformación, organización o fortalecimiento de asociaciones de ganaderos lecheros. Para ello, desde el inicio del Programa,
se cuenta con el apoyo de la Asociación de Ganaderos de la Sierra y Oriente (AGSO)
como socio del sector privado, y del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca
(MAGAP).
El segundo paso consiste en la creación de centros de acopio, para lo que se
tiene el apoyo del MAGAP, Banco Nacional de Fomento (BNF) y Corporación Financiera Nacional (CFN), que brindan capacitación, asistencia técnica y acceso a
micro créditos, según sus especialidades. El protagonismo, en este segundo paso
lo tiene la AGSO, ya que además de brindar capacitación a los pequeños productores, promueve su asociatividad a través de la creación de centros de acopio comunitarios, financiados con el respaldo de la Asociación. Incluso, AGSO es quien
compra directamente la leche de los pequeños ganaderos lecheros, garantizándoles
un precio justo.
La formación de los centros de acopio permite a los pequeños productores la comercialización en mayores volúmenes y, con ello, aumentar los precios pagados a cada
uno de los productores.
La selección de los productores lecheros que forman parte de Nutriendo el Desarrollo la hace el Ministerio de Coordinación del Desarrollo Social. Depende básicamente de su condición de pequeños productores, ubicados en provincias con alta
producción de leche y altos índices de pobreza (NEI) y en unidades productivas de
hasta 20 hectáreas.
La capacitación a los pequeños ganaderos comprende temas relativos al mejoramiento de la calidad de la leche, microbiología y gestión micro empresarial. Existen,
asimismo, líneas de crédito para fortalecer los negocios (compra de insumos, desarrollo del ganado, etc.).
137
138
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
GRÁFICO 6 | Modelo de Gestión de “Nutriendo el Desarrollo”
1
Productores
organizados
Centro
de acopio
Capacitación
AGSO /
MAGAP
Asistencia técnica
4
Micro-créditos
Ministerio de
Coordinación
de Desarrollo
Social
Programas
de alimentación
del gobierno
Niños, niñas, personas
con discapacidad
y de la tercera edad
Asistencia
Procesamiento
/
Industrialización
2
BNF /
CFN /
MAGAP
3
Leche en polvo / leche fortificada
AGSO
y otros
BNF
Colada / galletas
Fuente: Ministerio de Coordinación y Desarrollo Social (2008).
“Nutriendo el Desarrollo”. Presentación PPT
Gestión de las ventas de leche para la alimentación escolar:
La leche comprada por AGSO a los pequeños ganaderos abastece a los industriales que
elaboran los complementos alimenticios para los programas de nutrición y alimentación
del gobierno. Ordeño, empresa perteneciente a la AGSO, participa en forma destacada
en este proceso.
Los aliados estratégicos del mcdS para la ejecución del Programa Nutriendo el
Desarrollo, como se puede apreciar, son múltiples63 y abarcan tanto entidades privadas,
organismos públicos y otros programas sociales. Incluyen:
» La Asociación de Ganaderos de la Sierra y el Oriente (AGSO)
» El Banco Nacional de Fomento (BNF)
» La Corporación Financiera Nacional (CFN)
» El Programa de Alimentación Escolar (PAE) del Ministerio de Educación que
beneficia a 1.330.831 niños y niñas.
» El Programa Aliméntate Ecuador del Ministerio de Inclusión Económica y Social, que beneficia a niños y niñas de 2 a 5 años; adultos mayores de 65 años
y personas con discapacidades de todas las edades.
63
Informe de Gestión 2007-2009.
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
»
El Programa PANN 2000 del Ministerio de Salud, que beneficia a niños y niñas
de 6 a 24 meses, mujeres embarazadas y en período de lactancia.
Por otra parte, Nutriendo el Desarrollo cuenta actualmente con un programa asociado 64, el Programa de Granos Andinos y Cereales, iniciado a fines de 2008, el que
busca incluir a pequeños productores agrícolas de granos andinos y cereales ubicados
en la sierra centro del país en cadenas productivas, proporcionándoles asistencia técnica, micro crédito, capacitación, acceso a mercado, con precios justos y con pago
oportuno para convertirlos paulatinamente en proveedores de los programas de alimentación que el gobierno mantiene en beneficio de la población. El objetivo de este programa es multiplicar las semillas de grano tradicionales de la región andina: quinoa,
amaranto y cebada.
Metas y Resultados esperados por el Programa respecto de Nutriendo el Desarrollo
En el marco del Programa Nacional de Inclusión Económica 2007- 2010 las metas son
ampliar la cobertura alimentaria y beneficiar a 1.500.000 niños y niñas; lograr que el
100% de la leche utilizada por los programas sociales de alimentación del Gobierno
Nacional sea producida por pequeños productores ecuatorianos; y, simultáneamente,
incrementar las entregas que hace el Programa de Alimentación Escolar del Ministerio
de Educación de 80 a 200 días el año 2000. El resultado esperado es que 1.315.000
niños y niñas reciban desayuno del Programa de Alimentación escolar durante 120 días,
esto es, 40 días más de alimento que durante el año 2007. Por otra parte, la meta es
que al 2010 el Programa Nutriendo el Desarrollo beneficie a 2800 pequeños productores de leche a nivel nacional, en 40 centros de acopio, con una producción de
30’000.000 de litros de leche al año (MCDS; 2009b).
Respecto de los pequeños productores, en el primer año se buscaba beneficiar a
2.800 como proveedores de la leche necesaria para la elaboración de las raciones alimenticias que entregan los programas sociales de alimentación del gobierno. Hasta el
año 2010 se espera incluir en la cadena de compras públicas a más de 3.500 pequeños
productores de leche, con lo se beneficiarían unas 14.000 personas al mejorar sus condiciones de vida.
Metas y resultados logrados por la Iniciativa 65
El objetivo de la Iniciativa era fomentar la producción local de leche de pequeños proveedores para abastecer las demandas del Programa de Alimentación Escolar del Ministerio de Educación, mediante capacitación, asistencia técnica y accesibilidad a
créditos financieros de pequeños ganaderos de Pichincha, Napo y Tungurahua.
Las metas de la Iniciativa eran capacitar y brindar asistencia técnica a 210 líderes
de pequeños ganaderos, de los cuales se cubrieron un total de 142, según se aprecia
en el Cuadro siguiente.
En el desarrollo de este programa se contó con el apoyo técnico de instituciones
públicas y privadas como el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, PRODER,
CADERS y la Asociación de Ganaderos de la Sierra y el Oriente, AGSO.
64
65
139
Presentación ppt. Proyecto de Granos andinos, MCDS, 2009).
Con base a las cifras contenidas en el Informe Final del Proyecto.
El objetivo de este
programa es
multiplicar las
semillas de grano
tradicionales de la
región andina:
quinoa, amaranto y
cebada.
140
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
TABLA 3 | Pequeños Ganaderos Capacitados
Fase I
Año
2008
2008
2008
Fase II
Año
2008
Fase III
Año
2008
Capacitación a Líderes Ganaderos
Lugar
Cayambe
Borja
Ambato
Total
Meta
50
50
50
150
Resultado
40
30
26
96
Avance
80.00%
60.00%
52.00%
64.00%
Resultado
46
Avance
76.67%
Resultado
46
Avance
76.67%
Socialización de los Conocimientos Técnicos
Lugar
Todos
Meta
60
Socialización de los Conocimientos Técnicos
Lugar
Todos
Meta
60
Fuente: AECID-PNUD, MCDS (2009:3)
TABLA 4 | Incremento de la Venta (USD $/ Litro)
Socialización de los Conocimientos Técnicos
Fase III
Año
2007
2008
$/Litro
0.24
0.37
Incremento
54.17%
Fuente: AECID-PNUD, MCDS (2009:3)
b) El Programa “Hilando el Desarrollo”
Antecedentes
» La competencia de los países asiáticos en el sector de los textiles ha disminuido su costo de importación en los últimos años. De hecho, la apertura
a la importación de textiles chinos tuvo un efecto devastador en los pequeños productores artesanales.
Objetivos y enfoque
Los objetivos generales de “Hilando el Desarrollo” son: i) contribuir a mejorar
el ingreso de los micro y pequeños artesanos y confeccionistas, mediante la
garantía de acceso a la compra de uniformes estudiantiles y la provisión de
capacitación, asistencia técnica y micro crédito y, ii) incrementar el ingreso
disponible de las familias más pobres al proveerles, gratuitamente, de los uni-
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
formes escolares para sus hijos y complementar la oferta ya existente de libros
y matrícula sin costo66.
Por su parte, los objetivos específicos son los siguientes67:
» Complementar el paquete escolar entregado por el gobierno en las escuelas
fiscales a nivel nacional
» Aliviar la economía familiar
» Incluir a los pequeños artesanos del país, reactivando las economías locales, al ser cada provincia con preferencia la que confecciona las prendas
escolares.
Esquema de Operación y Actores de “Hilando el Desarrollo”
El proceso incluye los pasos siguientes:
» Inscripción y certificación de talleres artesanales y pequeños confeccionistas. Ambos procesos son de responsabilidad del MCDS, previo el cumplimiento de los requisitos siguientes: i) ser artesano, micro o pequeño
productor y contar con la acreditación de un colegio artesanal, ii) llenar la
ficha de inscripción al programa, iii) ser visitado por el equipo interinstitucional para verificar su capacidad de producción.
» Capacitación de los artesanos, a través del Secap en las técnicas de moldeo
y en el corte y acabado de las prendas del programa.
» Asignación de un cupo de producción a un precio previamente establecido
por el MCDS.
» Contratación a los talleres certificados a través de las Redes Educativas y
Direcciones Provinciales, en forma descentralizada.
» Entrega de los uniformes escolares.
Para lograr los objetivos propuestos, el Ministerio de Coordinación de Desarrollo
Social ha construido una articulación con los ministerios de Educación, y de
Trabajo y Empleo, así como con la Junta Nacional de Defensa del Artesano
(JNDA).
Un rol clave en la ejecución del Programa ha sido asignado a la JNDA, con la
que se firmó un convenio de cooperación técnica, por medio del cual en el año
2007 se identificó el universo de artesanos de la confección en cada una de
las zonas beneficiarias del país. La JNDA es actualmente la encargada de calificar a los artesanos que pueden integrarse al programa y, por tanto, recibir
capacitación, solicitar financiamiento, y acceder a descuentos en insumos textiles proporcionados por industriales textiles.
Por otra parte, se han ido firmando varios convenios de trabajo para la construcción de cadenas productivas que consoliden el modelo de inclusión
económica propuesto. A través de éstos se han establecido acuerdos de trabajo y comercio entre los pequeños productores y las empresas mayores de
determinadas zonas, con el fin de establecer cadenas de comercios con
precios justos.
Destaca, al respecto, el Convenio de Cooperación firmado en el año 2007 entre
el Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (MCDS), la Asociación de
Industriales Textiles del Ecuador (AITE) y la Cámara de la Pequeña Industria
de Pichincha (CAPEIPE), cuyo objetivo es generar un marco de cooperación
que permita adquirir insumos de calidad de origen nacional a los artesanos
66
67
Según la Política Nacional de Inclusión Económica 2007-2010 (2007:41).
Presentación ppt. Programa Hilando el Desarrollo 11 de Agosto 2009)
141
142
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
confeccionistas que se encuentren interesados en participar en el Programa
Hilando el Desarrollo. Por medio de este convenio, los artesanos y pequeños
productores que participen en este programa, pueden beneficiarse de descuentos entre el 5% y el 10%, que entregan las fábricas productoras de las materias
primas. Por su parte, se supone que el sector textil nacional también resulta
dinamizado al asegurarse la comercialización de las telas en referencia.
Existe, además, un Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el MCDS,
el Ministerio de Trabajo y Empleo (MTE) y el Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional (SECAP), con el fin de impulsar un proceso de capacitación
a los operarios de los talleres artesanos calificados, sastres, confeccionistas y
modistos/as que sean parte del programa Hilando el Desarrollo, y que estén
agrupados en las diversas asociaciones y federaciones existentes.
GRÁFICO 7 | Modelo de Gestión de “Hilando el Desarrollo”.
Suscribe convenios
y coordina información
para Ministerio de Educación
Verificar y elaborar listas.
Evaluación y verificación
de información para
elaboración de listas de
artesanos calificados
Ministerio de
Coordinación
de Desarrollo
Social (MCDS)
Servicio
Ecuatoriano de
Capacitación
Profesional
(SECAP/JNDA)
Junta Nacional
de Defensa
del Artesano
(JNDA)
Convoca y
entrega listas
de artesanos de
cada provincia
Coordinación
de Entregas
Evaluación
de
Calidad
Ministerio
de
Educación
Provinciales
RED /
Direcciones
Convocatorias,
adjudicación
e información
a ME de
favorecidos
Lista
de artesanos
calificados
Capacitan
y
califican
Escuelas
de niños
beneficiarios
Fuente: Ministerio de Coordinación y Desarrollo Social (2008).
“Hilando el Desarrollo”. Presentación PPT
Capacita y envía
información a Redes
y Direcciones
provinciales
Elaboración
de prendas
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
El Ministerio de Educación inspecciona los procesos de contratación y confección de los uniformes. La contratación misma de la confección de los uniformes es descentralizada y de responsabilidad exclusiva de las redes educativas,
colegios técnicos y direcciones provinciales de educación.
Se les proporciona a los artesanos la lista de posibles proveedores de tela, así
como sus precios referenciales. Asimismo, se les apoya en los procesos de
compra, para que puedan acceder a mejores precios.
Los artesanos que han obtenido la certificación y el diploma de capacitación
son los únicos que pueden confeccionar los uniformes.
A cada artesano se le entrega una ficha técnica que describe los estándares
de tela y de acabado para cada prenda de los uniformes escolares, así como
los patrones impresos que deben utilizar en el proceso de corte de las piezas
de los uniformes para elaborarlos en distintas tallas.
Cabe destacar que con la aparición de la nueva ley de contrataciones de agosto
del 2008, los artesanos deben estar inscritos en el Registro Único de Proveedores (RUP), dentro del sistema de compras públicas que opera electrónicamente. Ello ha implicado la aparición de un nuevo actor, el Instituto de
Compras Públicas, para la formación de artesanos como formadores, a fin de
capacitar en el manejo del sistema.
El programa asociado a “Hilando el Desarrollo” es Ferias Inclusivas, el que se
describe luego.
Metas y resultados logrados por la Iniciativa68
Durante el año 2007, en el marco del Programa de Inclusión Económica 20072010, se realiza un piloto a nivel nacional que preveía la certificación de 840
talleres artesanales y la entrega de uniformes a 94.793 estudiantes a nivel nacional pertenecientes a 2.008 escuelas fiscales de primero a séptimo básica.
A través de la Iniciativa se logró capacitar a 683 talleres artesanales de la confección y calificarlos como proveedores de uniformes escolares para el Ministerio de Educación, lo cual permitió atender a 775.667 niños y niñas de
12.577 planteles educativos a nivel nacional.
A través de la Iniciativa, la meta era impartir capacitación técnica a 500 artesanos, con el apoyo de la Junta de Nacional de Defensa del Artesano (JNDA),
FENACA y el Servicio Ecuatoriano de Capacitación y Profesionalización
(SECAP) a través de sus oficinas provinciales en todo el país. Esta meta fue
duplicada al lograrse llegar a 1096 artesanos. Se estableció el precio unitario
referencial del uniforme para niño en USD $ 29,13 dólares y para niña en
USD $ 28,13 dólares.
Cabe destacar que los uniformes se confeccionan con materia prima nacional,
lo cual permite disminuir los costos de producción e incentivar la industrial
nacional, para lo cual se cuenta con el apoyo de la Asociación de Industriales
Textiles del Ecuador (AITE) y la CAPEIPE (Cámara de la Pequeña Industria de
Pichincha).
68
Extraído del Informe Final del Proyecto…
143
144
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
TABLA 5 | Niños y niñas que reciben uniforme
Año
2008
Meta
800.00
Resultado
775.867
Avance
96.96%
TABLA 6 | Talleres artesanales incorporados al programa
Año
2008
Meta
500
Resultado
683
Avance
136.60%
Resultado
350
Avance
140.00%
TABLA 7 | Artesanos capacitados
Año
2008
Meta
250
Fuente: AECID-PNUD, MCDS (2009:3)
El porcentaje de avance de 219,20% en “Artesanos Capacitados” se debe a
la participación promedio de dos artesanos por taller artesanal de confección.
c) El Programa “Ferias Inclusivas”
Objetivos
El Programa de Inclusión Económica mediante su proyecto de “Ferias Inclusivas”, busca incluir a pequeños productores en las compras públicas del Estado como proveedores de bienes y servicios. Desde esta perspectiva, las Ferias
constituyen una oportunidad para fortalecer la producción las mipymes, generar polos de desarrollo local en varios sectores, promover compras coordinadas
e interinstitucionales del sector público, y canalizar recursos públicos en la
economía local69 Una Feria Inclusiva es un evento abierto en el cual las instituciones del Estado presentan sus demandas de bienes, productos y servicios
en un mismo recinto, recibiendo las ofertas de jóvenes emprendedores, microempresarios, pequeños y medianos empresarios. Los contratos se adjudican
en el último día de la realización de la Feria a quienes hayan cumplido con
todos los parámetros técnicos y legales.
Esquema de Operación y actores de las “Ferias Inclusivas”
Los representantes de la demanda (ministerios, gobernaciones, alcaldías, empresas públicas, entre otras) son los encargados de ejecutar proyectos mediante
las Ferias y exponer sus requerimientos de bienes y servicios para un período
establecido, sobre todo en lo relacionado a compras menores, mediante muestras, fotografías, descripciones o maquetas.
69
Según la Política Nacional de Inclusión Económica 2007-2010 (2007:45).
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
En su versión original, las Ferias operan a través de mecanismos públicos sencillos
de calificación y adjudicación. Comisiones integradas por funcionarios del sector
público y de la Secretaría Técnica de Compras Públicas del MIC se encargan de
registrar las propuestas recibidas; abrir y calificar sobre la base de criterios preestablecidos de volumen, costo y calidad, los bienes o servicios propuestos; adjudicar contratos a las propuestas ganadoras; y publicar los resultados.
En los días de implementación de la Feria se cuenta con la participación de
entidades que forman un sistema de apoyo que permite a los pequeños productores: i) registrarse como proveedores del Estado en el portal de compras
públicas del MIC, ii) acceder a opciones de crédito por parte del Banco Nacional de Fomento y la Corporación Financiera Nacional, iii) contar con asesoría,
iv) recibir capacitaciones para mejorar sus capacidades como proveedores.
Actualmente las Ferias Inclusivas constituyen uno de los mecanismos de contratación pública que señala la nueva Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Contratación Pública, vigente desde el 4 de agosto del año 2008. Se las define
como “evento realizado al que acuden las Entidades Contratantes a presentar
sus demandas de bienes y servicios, que generan oportunidades a través de la
participación incluyente, de artesanos, micro y pequeños productores en procedimientos ágiles y transparentes, para adquisición de bienes y servicios de
conformidad con el Reglamento” (Art. 6, pto. 13).
Para la adjudicación de los contratos a través de Ferias Inclusivas se deben
cumplir tres condiciones básicas: calidad, eficiencia e inclusión; a esto se
suma como un aspecto importante la priorización de los artesanos de las provincias en las que se ejecuta este proceso. Sin embargo, ello no impide que
aquellos de otras localidades puedan participar libremente.
Los beneficiarios de este programa son artesanos, micro y pequeños productores, micro y pequeños empresarios y emprendedores, que se pueden registrar
y calificar como proveedores del Estado mediante el sistema de compras públicas del MIC y como parte del proceso de Ferias Inclusivas.
Por su parte, los aliados estratégicos del MCDS son los siguientes:
» Ministerio de Industrias y Competividad (MIC)
» Instituto de Contratación Pública (INCOP).
» Ministerio de Educación (ME)
» Dirección Nacional de Servicios Educativos (DINSE)
» Operación Rescate Infantil (ORI)
» Ministerio de Vivienda (MIDUVI)
» Secretaria Nacional del Migrante (SENAMI)
» Junta Nacional De Defensa de Artesano (JNDA)
» Secretaría Técnica Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social
» Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
» Cooperación Holandesa (SNV)
Ferias Inclusivas tiene como programas asociados al Programa Hilando el Desarrollo, el Proyecto de Provisión de Alimentos (Gobierno Nacional), y el Proyecto Granos Andinos.
Metas y resultados logrados por la Iniciativa70
La primera Feria Inclusiva se realizó entre los días 14 y 20 de junio del año
2008 en la ciudad de Quito, en la Casa de la Cultura, logrando adjudicar a pe70
Extraído del Informe Final Proyecto…..y http://www.mcds.gov.ec/index.php?option=com_content&task=view&id=73&Itemid=289
145
146
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
queños proveedores un monto total de USD 635.891 dólares en bienes y servicios. En esta primera Feria se logró obtener un ahorro de USD 52.314 dólares
para el Estado con una gran variedad de ítems de compra presentados.71 Participaron con la presentación de sus requerimientos el MIDUVI, la SENAMI, la
STMCDS y la DINSE.
TABLA 8 | Ahorro generado por las ferias inclusivas
Institución
MIDUVI
SENAMI
DINSE
STMCDS
Bien o Servicio
Suministros de
oficina
Suministros de
oficina
Servicio de aseo
Kit de Mobiliario
Juegos de
Escritorio, silla
y cancel
Equipos,
Sistemas
Informáticos
Precio Referencial
$ 13.936,55
Oferta Ganadora
$ 11.770,55
Ahorro Generado
15,54 %
$ 10.552,31
$ 6.546,48
37.96%
$ 8.000,00
$ 108.000,00
$ 74.000,00
$ 6.406,62
$ 84.000
$ 64.200
19.92%
28,57 %
9,03 %
$ 86.942,00
$ 76.192,35
12,36%
Fuente: AECID-PNUD, MCDS (2009: 5)
La segunda Feria Inclusiva se enfocó a la difusión del programa “Hilando el
Desarrollo” y se realizó del 10 al 12 de diciembre en la ciudad de Machala, a
la cual acudieron representantes de 21 unidades ejecutoras del Ministerio de
Educación de la provincia de El Oro, para presentar sus requerimientos de uniformes escolares para el año 2009, a ser entregados a niños de escuelas fiscales rurales que iniciarán clases en el ciclo educativo costa. Así también
concurrieron a dicho recinto 80 artesanos en el área de la confección desde
varias regiones del país, quienes recibieron asistencia técnica solamente el
primer día, solventando dudas sobre el procedimiento, de carácter legal y técnico a lo largo de toda la realización de la Feria. El resultado de la segunda
Feria Inclusiva fue la adjudicación por un monto cercano a los USD $
700.000, adjudicado a artesanos de varias localidades del país que han trabajado de forma asociativa y que cumplieron con todos los requisitos técnicos
y legales señalados en los documentos precontractuales.
En esta segunda Feria Inclusiva se adjudicó a micro y pequeños artesanos de
la confección la totalidad de lo presentado a concurso para el programa “Hilando el Desarrollo”. Según la información proporcionada por el MCDS, se realizaron compras por un monto superior a los USD 500.000, generándose un
ahorro del 30% en función de los precios referenciales.
71
Cabe destacar que las cifras que aparecen en el portal del MCDS son diferentes. Allí se señala que el monto adjudicado a micro, pequeños y medianos proveedores en esta Feria fue de USD 248.616, lográndose un ahorro de USD 48.814, equivalente al 16,41% del precio referencial.
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
La tercera Feria Inclusiva se realizó entre el 27 y el 30 de enero del 2009 en
la ciudad de Portoviejo con la participación de artesanos de la confección.
Se presentaron ofertas para las 101.708 prendas requeridas, por un monto referencial de USD 1.800.232. En esta feria el criterio de localidad se vio fortalecido, adjudicándose el 98% de los contratos a los artesanos de la provincia.
Gracias a los veinte contratos adjudicados, alrededor de 100 talleres artesanales, entre aquellos que hicieran de cabeza de grupo asociativo y los que operarán como talleres de apoyo, generan trabajo a más de 500 personas de la
localidad y fuera de ella.
d) El programa de apoyo a los “Emprendimientos Productivos Juveniles”
Antecedentes
» Entre los jóvenes (menores de 28 años) la tasa de desocupación es tres y
cuatro veces superior a la de otros grupos de población.
Objetivos72
» Desarrollo constante de conocimientos y competencias en jóvenes en base
a capacitación y asistencia técnica.
» Diseño de nuevos esquemas de financiamiento para iniciar nuevos proyectos productivos o para fortalecer las actividades existentes.
Esquema de Operación y Actores
El proyecto fue desarrollado en el marco del programa “Socio Jóvenes”, el cual
busca: i) generar oportunidades de trabajo digno para jóvenes a través del diseño de esquemas de financiamiento para iniciar nuevos proyectos productivos
o para fortalecer los existentes, ii) desarrollar conocimientos y competencias
en jóvenes en base a capacitación y asistencia técnica, brindada por organismos aliados, y iii) la permanente búsqueda de herramientas que motiven a los
jóvenes para que creen sus propias iniciativas empresariales.
A tales efectos, el programa incluye:
» La gestión con gobiernos locales para la formación de emprendedores y fomento de estrategias de apoyo al emprendimiento.
» La gestión con organismos que apoyan a los emprendedores, a fin de fortalecer sus procesos.
» El diseño de una línea de crédito para jóvenes emprendedores.
» El diseño de un ciclo integral de formación de jóvenes en riesgo.
La Iniciativa se inscribe en la última línea y se dirige especialmente a los jóvenes en situación de vulnerabilidad.
Metas y resultados logrados por la Iniciativa
La Capacitación y asistencia técnica se logró a través de la formación de emprendedores a través de metodologías participativas, a fin de desarrollar en el
joven competencias emocionales y laborales de emprendimiento, para construir
un plan de negocios.
Por otra parte, la Iniciativa se tradujo en la producción de un “Manual General
para la Facilitación de los Talleres de Transferencia”, de modo tal que la acción
de los facilitadores de los cuatro talleres programados garantizara a los parti72
(Presentación PPT de Programa Sistema Nacional de Micro-finanzas à “08 PSNM presentación 31 de diciembre 2008”).
147
148
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
cipantes una oferta formativa que considere el desarrollo personal, la mejora
de los conocimientos, competencias y capacidades para el mundo laboral, la
práctica de valores sociales, y la motivación continua para que los jóvenes puedan actuar en forma autónoma y proactiva para sí y la comunidad. También
fueron producidos manuales para cada uno de los módulos, con el objetivo de
proveer a los jóvenes facilitadores formados de apoyos didácticos a ser usados
en sus propios talleres de transferencia.
Cabe destacar que los manuales fueron diseñados teniendo en consideración la
fundamentación teórica del aprendizaje adulto, aprendizaje significativo, así como
la metodología vivencial y la programación neuro-lingüista. En el caso del módulo
destinado al “Desarrollo de competencias laborales”, reconociendo la importancia
que tiene el desempeño personal en el contexto laboral, se busca acercar a los
jóvenes a temas referentes a su imagen personal, marketing personal, comunicación efectiva y trabajo en equipo. Por su parte, el módulo dedicado al “Desarrollo
de competencias emocionales” pretende facilitar el conocimiento de sí mismos
de parte de los jóvenes, considerando que el estado emocional determina el desempeño humano. Los módulos “Desarrollo de competencias emprendedoras I y
II”, pretenden acercar a los jóvenes al mundo del emprendedorismo; el primero,
ofreciendo conocimientos generales al respecto, mientras que el segundo orientado específicamente a apoyar a los jóvenes en la elaboración de un plan de negocios. Estos dos últimos módulos tienen sus respectivos manuales para la
facilitación de los talleres de transferencia, lo cual da cuenta del especial cuidado
que el proyecto puso a la transferencia de los conocimientos.
TABLA 9 | Facilitadores formados en programa Socio Jóvenes
Año
2008
Indicador
» Facilitadores Formados en competencias
emocionales
» Facilitadores Formados en competencias
laborales
Meta
30
Resultado
28
Avance
93.33%
30
25
83.33%
Meta
50
50
100
100
16
Resultado
25
60
65
95
15
Avance
50%
120%
65%
95%
93.75%
TABLA 10 | Jóvenes Formados en Programa Socio Jóvenes
Año
2008
Indicador
» Jóvenes
» Jóvenes
» Jóvenes
» Jóvenes
» Talleres
en
en
en
en
de
riesgo formados en Portoviejo
riesgo formados en Cuenca
riesgo formados en San Lorenzo
riesgo formados en Huaquillas
Capacitación impartidos
Fuente: AECID-PNUD, MCDS (2009:3)
Los jóvenes formados concursaron en la selección de los mejores planes de negocio, considerando los siguientes criterios de calificación:
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
»
»
»
»
»
»
»
Idea de Negocios (1 a 5 puntos)
Plan de Negocios (1 a 10 puntos)
Estrategia de venta (1 a 5 puntos)
Esquemas financieros (1 a 5 puntos)
Innovación en el producto (1 a 5 puntos)
Espíritu emprendedor (1 a 5 puntos)
Puntualidad - Fecha de entrega del proyecto (1 a 5 puntos).
Se entregaron créditos por un total de 7.000 dólares y se armaron 8 negocios de
parte de los jóvenes formados 8 (la meta eran 4).
En todo caso, tal vez lo más importante de este proyecto no es en sí mismo el número de jóvenes y facilitadores formados, sino el espíritu que lo anima, cual es el de
contribuir a la formación de jóvenes emprendedores, que planteen sus propias ideas de
negocios, y que se inserten al mercado productivo preparados emocional y laboralmente.
También destaca el hecho de que el producto, la metodología para la formación
integral de jóvenes vulnerables, se desarrolló de manera de facilitar su transferencia.
En este sentido, está planteado transferirla a la Dirección Nacional de Juventud, dependiente del Ministerio de Inclusión Económica y Social. Además, dado su carácter
flexible, puede ser usada para distintos fines, cuestión que ya está ocurriendo, por ejemplo para jóvenes que ingresan a la universidad.
2.8. actores protagonistas del programa de Inclusión económica, del SIIe y de la
Iniciativa
Como se ha podido apreciar a través de la descripción de los distintos componentes del
Programa, este incorpora a un vasto conjunto de actores públicos y privados, coordinados por el MCDS, donde los privados adquieren una especial relevancia. A modo de síntesis se describen a continuación los actores clave, intentando profundizar en su
caracterización.
a) Los actores privados
El punto de partida para el establecimiento de una relación con el sector privado (tanto a nivel de grandes consumidores como de pequeños proveedores),
bajo la intermediación del Estado, fueron las acciones desarrolladas por el Servicio Holandés de cooperación al desarrollo, SnV, como miembro del Consejo
Mundial Empresarial para el Desarrollo Sostenible, WBCSD.
Los socios del sector privado incluyen a:
» Gremios, en particular la asociación de Ganaderos de la Sierra y el Oriente,
aGSO, que trabaja con los micro y pequeños productores de lácteos, y la
Junta nacional de defensa del artesano, Jnda.
» Fundaciones especializadas en capacitación.
» Industriales del área alimenticia y textil.
» Cooperativas de ahorro y crédito.
b) Los actores públicos
» El Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, MCDS, que coordina el
diseño y la implementación de la política de inclusión económica y social
y que actualmente ejecuta todos los programas al respecto.
Además del MCDS, en el Programa de Inclusión Económica participan varias
instituciones públicas con las que se firman convenios interinstitucionales de
co-ejecución del Programa, y que brindan servicios directos a los beneficiarios.
Entre ellos, destacan los siguientes:
149
150
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
»
»
»
»
»
El Ministerio de Inclusión Económica y Social, el que en agosto de 2007
asume el trabajo desarrollado desde 2002 por la unidad de implementación del Proyecto de Reducción de la Pobreza y Desarrollo Rural Local (Prolocal), ahora denominado Proder. El MIES es el encargado de ejecutar las
acciones de protección social en los ámbitos de economía de subsistencia
y la economía popular y solidaria.
El Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca, que inició
en 2l Programa de Competitividad Agropecuaria y Desarrollo Rural Sostenible (Caders). El MAGAP ejecuta acciones de desarrollo rural en el ámbito
agropecuario de pequeños y medianos productores.
El Ministerio de Educación, por medio de Hilando el Desarrollo y Nutriendo
el Desarrollo.
El Ministerio de Industrias y Competitividad, MIC que ejecuta las acciones
relacionadas con el mejoramiento de la competitividad de la industria.
El Ministerio del Trabajo, el que a través de su unidad de capacitación ejecuta el componente de desarrollo empresarial (capacitación y asistencia
técnica).
Por otra parte, un rol destacado lo tiene el sector público financiero, como banca
de segundo piso para iniciativas productivas. Resaltan, al respecto, los siguientes actores (Lastra, 2009:8)
» El Programa Nacional de Finanzas Populares, Emprendimiento y Economía
Solidaria, el que está orientado a cubrir los segmentos de economías de
subsistencia y micro y pequeños emprendimientos. Este programa apoya
técnica y financieramente a las instituciones micro financieras y fomenta
la cooperación y el desarrollo de nuevos y mejores servicios financieros.
» La Corporación Financiera Nacional, en tanto banca múltiple de productos
y servicios innovadores para el desarrollo productivo.
» El Banco Nacional de Fomento, que se orienta a financiar emprendimientos
de pequeños y medianos productores.
Finalmente, la emergencia formal del Sistema Integral de Inclusión Económica,
SIIE, significa que otros ministerios coordinadores (además del MCDS) se constituyen
en actores clave, a saber:
» El Ministerio Coordinador de la Producción, MCP, que coordina el sector
agrícola e industrial.
» El Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural, encargado de
la coordinación del sector turístico (iniciativa en incubación).
2.9 nueva institucionalidad
Uno de los problemas críticos que el Programa de Inclusión Económica intenta superar
alude a la fragmentación institucional, que deviene en ineficiencias y baja cobertura
de la oferta estatal de servicios de desarrollo empresarial, así como en ausencia de lazos
que vinculen sinérgicamente la oferta y la demanda productiva.
La propia constitución en el año 2007 de un ministerio coordinador, el ministerio
de coordinación de desarrollo Social, MCDS, es la más clara expresión del abordaje del
referido problema. El MCDS realiza la coordinación general del Programa y de cada uno
de sus componentes, genera estadísticas y reportes, y hace el monitoreo y evaluación
de sus resultados, entre otras tareas. El Diagrama que se presenta a continuación muestra cómo se produce la coordinación entre el MCDS y los demás actores para la ejecución de proyectos de compras públicas.
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
151
GRÁFICO 8 | Esquema de Coordinación para “Compras Públicas”
Ejecutores
del Gobierno
Central
Ministerios Sectoriales
Ministerio de
Coordinación
de Desarrollo
Social
CFN
AGSO
BNF
Aliados
Estratégicos
Nacionales
CORPE
Juntas de
artesanos
Universidades
Ente
Gobiernos
locales
Gremios
Artesanos
Pequeños
productores
Aliados
Estratégicos
Locales
Unidades
productivas
Fuente: Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (2007:8)
En la actualidad, luego de la constitución en el año 2008 del Sistema Integral de
Inclusión económica y Social, SIIe, la institucionalidad que ejecuta estrategias de inclusión económica contempla un conjunto de ministerios coordinadores y de ministerios
ejecutores, todos coordinados entre sí para atender los diferentes segmentos de beneficiarios, como se aprecia a continuación.
GRÁFICO 9 | Instituciones que ejecutan Estrategias de Inclusión Económica
Ministerios
Ejecutores
MAP, MIC
Medianas
Empresas
MIES,
MAGAP,MIC,
M. de Turismo,
M de Trabajo,
otros Actores
Artesanos, Micro
y pequeños empresarios,
productores y grupos
MIES,
M. de Trabajo
Economías de subsistencia
y Grupos de Atención Priorizada
MCDS
MCPNC
Ministerios
Coordinadores
MCP
Seguimiento
Beneficiarios
Fuente: Lastra (2009: 4)
152
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
Ha ido surgiendo, además, una nueva institucionalidad que bajo la misma visión
sistémica, busca abordar en forma integral aspectos específicos que atañen al programa
de inclusión económica.
Destaca, al respecto, la creación, por medio del Decreto N° 1509 del 29 de diciembre del año 2008, del Sistema nacional de Formación profesional, “con un enfoque de derechos, como sustento de desarrollo social y económico, integrado con la
política de desarrollo humano y productivo del país y como un conjunto articulado de
políticas, instituciones, normas, programas y procedimientos, que orienten y concreten
la formación profesional del recurso humano… (Art. 1), y donde tienen un especial tratamiento los grupos de atención prioritaria.
Aún más relevante, a efectos de la Iniciativa, son la reciente creación de un Sistema de Finanzas populares y economía Solidaria, impulsado por el MCDS, que busca
integrar todas las iniciativas al respecto, así como el proyecto de “Ley de la Economía
Popular y Solidaria” (MIES, 2009) que propone una institucionalidad específica para
construir un Sistema de economía Social y Solidaria, el que, al parecer, superaría e integraría al SIIE. El proyecto de ley contempla la creación del Consejo Nacional de la
Economía Popular y Solidaria, presidido por el MCDS e integrado además por los ministerios coordinadores de la Producción, y de la Política Económica, el Ministerio de
Inclusión Económica y Social y la Secretaría Nacional de Planificación, todos representados por sus cabezas. Además, prevé la constitución del Instituto Nacional de la Economía Social y Solidaria, adscrito al Ministerio de Inclusión Económica y Social, con la
misión de impulsar el desarrollo, fortalecimiento y consolidación de la economía popular
y solidaria; y la creación de la Superintendencia de la Economía Popular y Solidaria
(MIES, 2009).
2.10 Hitos de la Iniciativa
a) Cambios al interior del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, MCDS
El MCDS ha experimentado cambios de énfasis y de enfoques a lo largo de su
existencia. Durante los años 2007, 2008 y comienzos del 2009 (período en
que formula la Política y el Programa de Inclusión Económica y en que cobija
a la Iniciativa) no sólo ejerce un liderazgo activo en materia de coordinación
de los distintos organismos, sino que ejecuta directamente los diversos proyectos asociados a la inclusión económica.
A partir del segundo semestre del año 2009 (coincidiendo, en parte, con el
cambio de ministra, así como con la revisión de los roles de los ministerios coordinadores), el MCDS está abocado a formular una estrategia de transferencia
de la ejecución de los proyectos a otros organismos. La intención es que en el
futuro sólo realice el pilotaje de nuevas iniciativas de inclusión.
En el caso específico de “Nutriendo el Desarrollo” la aspiración es concluir
con un ciclo del programa así como contar con manuales de procedimiento,
antes de que sea transferido. La transferencia se produciría hacia los organismos que permitan una ejecución efectiva y eficiente y cuyos resultados sean
medibles. Específicamente la propuesta futura del programa contempla la
transferencia desde el MCDS al antes referido Instituto nacional de economía
popular y Solidaria, IepS, adscrito al Ministerio de Inclusión Económica y Social. El IEPS, se encargaría (en vez de la AGSO y el MAGAP) de la capacitación
y asistencia técnica a los productores organizados. Por otra parte, el INCOP
reemplazaría al BNF, en los apoyos financieros. Se trataría así de potenciar la
estrategia de inclusión económica de pequeños productores para que puedan
insertarse en el desarrollo económico (MCDS, 2009).
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
153
En lo que respecta al programa “Hilando el Desarrollo” está prevista la transferencia al ministerio de educación con una duración de 4 meses con el siguiente cronograma de actividades:
TABLA 11 |
Actividades
Reuniones con actores
involucrados en el Programa
como ME /JNDA
Fecha
25 de Agosto 2009
Actores Responsables
MCDS
Capacitación artesanos
en procesos de contratación
pública
A partir del 7 de septiembre
2009
MCDS, ME , INCOP
Talleres de información
metodología al IEPS Y ME
14 Septiembre de 2009
MCDS
Firma convenio Tripartito
MCDS, ME, IEPS
28 de Octubre de 2009
MCDS
Traspaso del Programa al ME
de manera formal
Mayo a Diciembre
MCDS
Fuente: SIGOB – Ministerio de Educación y MCDS
b) Cambios en la normativa de contrataciones públicas
» Los procesos de contratación durante los años 2007 y 2008 se realizaron
bajo el procedimiento de licitación.
» A finales del 2008 se decide aplicar un nuevo mecanismo de contratación
para la confección de uniformes, denominado Ferias Inclusivas, que se incorpora en la nueva ley de contrataciones públicas vigente a partir de
agosto del 2008. Actualmente, la inclusión de pequeños productores en
las compras del Estado está regulada por el Instituto Nacional de Contratación Pública a fin de estandarizar, normar y transparentar los procedimientos de adquisiciones de bienes y servicios del Estado. La nueva ley
contempla el uso, como procedimientos de contratación, a los de cotización
y de menor cuantía, y establece que en las contrataciones de bienes y servicios que se adquieren por estos procedimientos, se privilegiará la contratación con micro y pequeñas empresas, con artesanos o profesionales,
preferentemente domiciliados en el cantón en que se ejecutará el contrato.
Sin embargo, estos procedimientos exigen, entre otras cuestiones, hacer
uno de internet lo que, según lo han referido algunos de los pequeños productores entrevistados, ha devenido en una mayor complejidad de la comercialización de sus productos. Incluso, podría estar resultando en la
exclusión de aquellos que no tienen acceso a internet.
Por otra parte, según lo destaca el MCDS (2009a), en los procesos de contratación para la confección de uniformes han surgido las dificultades siguientes:
154
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
»
»
Se denuncia irregularidades en los procesos de contratación.
A veces, el artesano que representa el grupo asociativo no cumple con la
entrega de contratos a los artesanos asociados; o es quien a final de año
registra el pago de todos los impuestos de los contratos adjudicados.
c) Cambios en los precios del petróleo
La caída de los precios del petróleo, de cuyos fondos se han financiado los
proyectos de inclusión económica y social, ha devenido en la disminución de
las prendas que conforman el Kit de uniformes y, por tanto, en menor volumen
de compras públicas.
3. cOntrIBucIOneS de La InIcIatIVa a La reduccIÓn de La pOBreZa
3.1 capacidades técnicas y políticas desarrolladas
La iniciativa en estudio y, en general, el programa de inclusión económica del Ecuador
se plantean en forma expresa cómo hacer de los proyectos gubernamentales una oportunidad para los más desfavorecidos. En este sentido, se proponen distribuir las oportunidades, antes concentradas en los grandes empresarios. Al hacerlo, proveyéndolos
de un mercado, uno de sus resultados cualitativos ha sido el aumento de la confianza
de los micro y pequeños productores para invertir, acceder a líneas de crédito y planificar
su producción, todo lo cual ha sido fortalecido a través de procesos de capacitación y
asistencia técnica. En la práctica, según lo reportan las fuentes consultadas, muchos
accedieron a créditos y aumentaron significativamente su capacidad de producción.
Además, en paralelo, se constatan crecientes grados de autoestima en la población más
pobre, así como de orgullo por hacer parte de causas sociales más amplias, al conocer
que su producción se destina a los niños y niñas de las escuelas fiscales.
En el caso de los actores provenientes del sector privado, la asociación con los pequeños productores, visiblemente ha aumentado su conciencia social. Es ostensible,
por ejemplo, el grado de compromiso de la AGSO con los pequeños productores, cuestión que fue constatada en las visitas de campo.
3.2 Logros en capital social
La opción escogida de la Política de Inclusión Económica 2007-2010, no es la de crear
nuevos espacios asociativos, sino rescatar, fortalecer, y apoyar los preexistentes, a fin
de asegurar que no haya superposición de formas y modelos de gestión que resulten
ajenos a la realidad local, o que interfieran con las formas participativas con las que se
encuentran familiarizados los actores locales y la sociedad civil (MCDS, 2007: 25).
La asociatividad es entendida como una vía de cooperación entre micro y pequeños
productores, en donde cada participante, manteniendo su independencia jurídica y autonomía gerencial, decide voluntariamente participar en un esfuerzo conjunto con los
otros participantes para la búsqueda de un objetivo común. El eje de la asociatividad
puede ser diverso: el producto, la zona geográfica, la cadena productiva, entre otros.
La base de los proyectos “Hilando el Desarrollo” y “Nutriendo el Desarrollo” ha
sido fomentar la asociatividad en los micro-empresarios del país, con el objetivo de
poder mejorar los niveles de productividad de estas nuevas unidades. Entre las ventajas de la asociatividad, que se han hecho visibles a través de la Iniciativa, figuran las siguientes:
» Se ha fortalecido el poder de negociación de los pequeños productores.
» Se han fortalecido las identidades sectoriales y regionales.
» Ha aumentado el aprendizaje social.
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
155
3.3 Logros en reducción de la pobreza
Según lo reporta la documentación oficial, al 30 de septiembre del año 2008, el Programa Nutriendo el Desarrollo, como efecto de la expansión de la cobertura a 1.973
pequeños productores de leche y 1.500 productores de cereales andinos proveedores
de los programas de alimentación así como de la capacitación a 1.470 productores,
ya exhibía logros concretos, a saber:
» La productividad de los pequeños ganaderos se incrementa en un 33%,
pasando de 9 a 12 litros de leche por vaca al día. Si se considera el año
2006 como base, habida cuenta que para ese entonces la productividad
era de 6.5 litros por vaca, la productividad se ha duplicado (Lastra,
2009:11).
» La producción de leche crece de 13 millones de litros al día a 21.7 millones.
» Los productores involucrados en el proyecto mientras antes recibían (año
2006) 20 centavos de dólar por litro de leche, pasan a recibir US$ 0.35
centavos por litro de leche, lo cual representa un incremento de al menos
25% de sus ingresos mensuales por venta de leche (Lastra, 2009; MCDS,
2009b).
TABLA 12 | Beneficiarios del Programa “Nutriendo el Desarrollo (2008)
Provinca
Centros Acopios
Azuay
Carchi
Cotopaxi
Imbabura
Napo
Pichincha
Sucumbios
Tungurahua
Total
29
31
93
24
36
456
11
76
756
Pequeños Productores
de Leche
41
41
226
63
53
1.030
16
113
1.583
Litros producidos
339.735 lts
328.233 lts.
573.609 lts.
119.706 lts.
372.324 lts.
3.915.579 lts.
76.680 lts.
677.979 lts.
6.403.845 lts.
Fuente: http://www.registrosocial.gov.ec/consultasrips/modules/rub/index.php?mod=InclusionEconomica
TABLA 13 | Logros globales de “Nutriendo el Desarrollo”
Al 30 de septiembre del 2008 se tiene:
» 1973 pequeños productores beneficiados
» 36 centros de acopio
» 10.617.692.88 litros de leche
Fuente: http://www.mcds.gov.ec/index.php?option=com_content&task=view&id=54&Itemid=285
En el programa Hilando el Desarrollo, en un año se duplicó el número de artesanos calificados, pasando de 350 en 2007 a 666 en 2008. El 73% de esos talleres
156
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
pertenecen a mujeres que viven en zonas de mayor pobreza, quienes han tenido la
oportunidad de fortalecer su taller y mejorar su productividad (a través de los procesos
de capacitación y asistencia técnica), además de elevar su nivel de ingresos y consolidarse como cabezas de familia (Lastra, 2009:10).
TABLA 14 | Talleres Artesanales incorporados al programa “Hilando el Desarrollo”
Año
2007
2008
Meta
352
352
Resultado
349
349
Avance
99,15 %
99,15 %
Fuente: Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (2009a)
TABLA 15 | Artesanos y operarios capacitados en la manufactura de uniformes
Año
2007
2008
2009
Meta
220
3.000
800
Resultado
220
1.096
1086*
Avance
100,00 %
36,53 %
135,75 %
Fuente: Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (2009b).
Extraído de SIGOB – Ministerio de Educación y MCDS. Fecha de corte 28-08-09.
(*: Información proporcionada por el SECAP, de artesanos capacitados).
En lo que respecta a los efectos del programa Hilando el Desarrollo en la educación de los niños, según lo reporta Elizabeth Cabezas, este unido a otras medidas
(como la provisión de útiles escolares y del desayuno escolar, habría repercutido en el
ascenso de un año a otro de un 10% de niños matriculados, así como en el ahorro de
150 dólares por niño de parte de la familia, con un claro efecto, por tanto en la economía familiar.
TABLA 16 | Niños y niñas que reciben uniformes escolares confeccionados por pequeños productores
Año
2007
2008
2009
Meta
110.553
780.000
900.000
Resultado
82.99
715.427
520.891
Avance
75,07 %
91,72 %
57,88 %
Fuente: Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (2009a)
En términos de acceso a crédito, se han canalizado más de 11 millones de dólares entre el año 2008 y el 2009; casi el 70% de ellos se han dirigido a mujeres
emprendedoras.
Por otra parte, el programa de Ferias Inclusivas significó la incorporación de 335 hogares.
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
157
TABLA 17 | Resultado de las Ferias Inclusivas al año 2009
Año
2008
Nº de hogares
220
Nº de personas
990
Notas
2009 (ene-abr)
135
608
198 contratos
adjudicados a artesanos
de la confección
Acumulado
(2008-2009)
335
1.598
203 microempresas
contratadas en la primera
feria y 17 talleres
contratados en la feria
de El Oro
Fuente: Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (2009b)
3.4 aprendizajes
a) A diferencia de programas nacionales pasados y de planes de otros países, la
política de inclusión económica del Ecuador, según lo reconoce ella misma,
conecta la política social con la política productiva al incluir en los procesos
productivos y de desarrollo local a productores y microempresarios de bajos
ingresos. En este sentido, compagina el fomento de las actividades productivas
con las demandas de los mercados y las necesidades de las personas en términos de nuevas oportunidades de empleo, generación de ingresos y actividades productivas sostenibles (MCDS, 2007:32). Pero también es una política
que tiene en vistas el desarrollo humano por medio de acciones transversales
orientadas a la universalización de la educación y de la salud, entre otras.
Sus logros en esta dirección confirman la importancia clave que reviste la formulación de una política integral y es, probablemente, el más importante
aprendizaje que deriva de la Iniciativa.
b) En correspondencia con el abordaje integral de la política de inclusión económica, en Ecuador se ha creado una institucionalidad también integradora para
una implantación consistente de dicha política. Esta institucionalidad tiene
como eje articulador un ministerio expresamente creado para ejercer un rol coordinador de los distintos esfuerzos intersectoriales, el ministerio de coordinación de desarrollo Social., MCDS. La acción intersectorial se expresa en la
participación de otras secretarías de estado del ámbito social, en conjunto con
organismos gubernamentales del sector productivo, a fin de desarrollar las actividades que permitan el logro de resultados integrales.
La gestión de la intersectorialidad ha mostrado ser también clave en el caso
del Ecuador. En sí, ella está respaldada por instrumentos e instancias integradoras. Destacan en este sentido, la existencia de un Consejo Sectorial de la
Política Social, que se reúne mensualmente; de un Gabinete Estratégico, que
convoca a todos los ministros y secretarías coordinadores y que se reúne habitualmente cada quince días; de una Agenda que formula cada dos años cada
ministerio en consonancia con el Plan Nacional de Desarrollo; de un sistema
(el Sigob) que monitorea el cumplimiento de la Agenda, entre otras.
Esta dinámica interinstitucional no ha sido, sin embargo, sólo producto de
158
La conjunción de
una institucionalidad
integradora, con
liderazgos
visionarios,
y fortaleza técnica,
según lo muestra el
caso en estudio
en Ecuador,
es un factor que no
puede ser soslayado
en experiencias de
esta naturaleza.
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
arreglos institucionales apropiados, sino de liderazgos visionarios que han logrado imprimir una visión común al interior del MCDS y articular a diversos
actores tanto del sector público como del privado.
Finalmente, un lugar destacado en la creación de confianza y legitimidad institucional, lo ha tenido la capacidad técnica de los equipos que forman parte
del MCDS, así como la experiencia que este había acumulado cuando era la
Secretaría Técnica del Frente Social. De hecho, aunque como es natural existe
cierta tensión entre el MCDS y los ministerios de línea, estos perciben que el
MCDS los “ayuda” a hacer sus respectivos trabajos, entre otros, a través de
sus análisis técnicos y la creación de sinergias con otros actores. Esta situación
probablemente resulte perfeccionada en el futuro, habida cuenta de la nueva
distribución de funciones entre ministerios de línea y ministerios coordinadores, que obligará aún más a estos últimos a buscar acuerdos y a trabajar más
estrechamente con los ministerios de línea que se encargarán de la ejecución
de los diversos proyectos.
La conjunción de una institucionalidad integradora, con liderazgos visionarios,
y fortaleza técnica, según lo muestra el caso en estudio en Ecuador, es un factor que no puede ser soslayado en experiencias de esta naturaleza.
c) La experiencia del Ecuador en materia de inclusión económica muestra también la enorme virtualidad de la cooperación entre el sector público y el sector
privado. En este caso, en cada uno de los proyectos y programas, el sector privado se ha aliado integralmente con el Estado en la capacitación, acceso a soluciones financieras, y acceso al mercado de los pequeños productores,
mostrando resultados particularmente exitosos en los ámbitos textil y ganadero.
En especial esta experiencia sugiere que el acercamiento de grandes empresas
a micro y pequeños productores agrícolas para convertirlos en sus proveedores,
incide positivamente en la productividad y en la transferencia de conocimientos.
d) La clara y consistente aplicación del principio de la discriminación positiva
constituye en el caso de Ecuador uno de los ejes que orienta la visión del desarrollo humano. Este principio no sólo es inmanente a la política y al programa
de inclusión económica y social, sino que se encuentra presente en otras políticas conexas como es, por ejemplo, el reciente creado Sistema Nacional de
Formación Profesional que establece que el 30% de lo recaudado mensualmente debe destinarse a financiar programas de capacitación y formación profesional para grupos de atención prioritaria.
e) Una de las debilidades identificadas durante la ejecución del programa “Nutriendo el Desarrollo” fue no contemplar en el diseño del programa el crecimiento de la oferta de pequeños productores por encima de la demanda de
las compras públicas, así como depender de una sola empresa ancla (MCDS,
2009).
En la medida que los programas se han ido ejecutando, ha surgido la conciencia de que existe un problema de manejo de expectativas, al punto que actualmente, dado que el mercado público ha mostrado ser insuficiente, se
comienza a manejar que los participantes del programa Hilando el Desarrollo
se conviertan también en proveedores de grandes y medianos productores privados (y no sólo del Estado).
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
Por otra parte, actualmente se comienza a plantear la necesidad de la diversificación de las empresas anclas, incluso admitiendo la posibilidad de que –en
el caso de Nutriendo el Desarrollo– grandes empresas se incorporen como anclas formulando ellas mismas “sus propuestas inclusivas”.
Por ello, de acuerdo a esta experiencia, ambos asuntos deberían ser atendidos
desde el propio diseño de un programa de esta naturaleza. También, la identificación de mecanismos de incentivo a la responsabilidad social empresarial
y una estrategia expresa de participación de los beneficiarios y otros actores
(ibídem).
f) La participación de los beneficiarios en todas las fases del proceso, reviste una
importancia clave. La ausencia relativa de ella en el programa “Hilando el Desarrollo” pudiera estar entre las causas de que los moldes entregados por el gobierno no correspondieron en muchos casos a las tallas reales de los
beneficiarios del programa lo que ocasionó insatisfacción en algunos de los
beneficiarios. Para evitar esto, la mayoría de artesanos entrevistados obviaron
los moldes entregados por el gobierno y trabajaron en base a su experiencia.
También el no involucramiento de la población objetivo en el diseño de los procesos de capacitación, pudo haber incidido en sus propios déficits. De hecho,
la capacitación recibida por los artesanos en varias ocasiones fue criticada por
cuanto se capacitó a gente de muchos años de experiencia en los temas de
confección, utilizando instructores con poca experiencia (MCDS, 2009a) y
sobre asuntos que en muchas oportunidades ya eran conocidos por los pequeños productores.
Asimismo, la ausencia de mecanismos de veeduría social pudiera estar entre
las causas de los problemas ocasionados por algunos productores en las sociedades de trabajo creadas.
g) No obstante los esfuerzos que se están haciendo actualmente en Ecuador por
capacitar a los pequeños productores para que puedan integrarse como proveedores en el reciente sistema de compras del Estado (y de contemplar procedimientos de contratación preferentes para ellos), la experiencia sugiere que
la implantación de sistemas modernos de contrataciones públicas puede devenir en efectos contrarios a la inclusión económica. Esto, habida cuenta de
las enormes disparidades de acceso a internet de las poblaciones en situación
de pobreza, así como de sus dificultades para familiarizarse con las tecnologías
de la información.
h) Un Sistema Integral de Inclusión Económica, como el que está planteado en
el Ecuador, enfrenta varios retos, que idealmente deben se previstos en su inicio. En el caso ecuatoriano, según lo destaca Lastra (2009:12), un reto tiene
que ver con el escalonamiento y se basa, por una parte, en la expansión del
programa en términos de cobertura y, por otra parte, en la realización efectiva
del ascenso progresivo de los beneficiarios en los escalones de la pirámide de
inclusión económica.
159
160
eXperIencIaS SOcIaLeS eJempLareS » GuatemaLa | BOLIVIa | ecuadOr | cOSta rIca
BIBLIOGraFÍa
documentos Oficiales
Constitución de la República del Ecuador 2008. Publicación Oficial de la Asamblea Constituyente.
Gabinete Social (2007), Agenda Social 2007.
Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, MCDS (2007), Política Nacional de Inclusión
Económica 2007-2010. Quito, diciembre de 2007.
Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, MCDS (2007a), Programa Nacional de Inclusión
Económica 2007-2010. Quito, agosto 13 de 2007.
Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, MCDS (2009b), Informe de Gestión Marzo 2007Abril 2009.
OPS, OMS & Ministerio del Ambiente del Ecuador (2003), Diagnostico preliminar gestión de la
calidad del aire – Ecuador-. Washington, D.C.: OPS.
SENPLADES (2007), Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 de la República del Ecuador.
Otros documentos
Lastra, Alejandra (2009), “Asociaciones entre los sectores públicos y privados que promueven las
oportunidades económicas para mujeres y niñas: mejores prácticas” (mimeo), Quito.
Ministerio de Coordinación del Desarrollo Social, MCDS (2009), Nutriendo el Desarrollo! (versión
Power Point), septiembre, 2009.
Ministerio de Coordinación del Desarrollo Social, MCDS (2009a), Programa Hilando el Desarrollo
(versión Power Point), 11 de agosto de 2009.
Ministerio de Coordinación del Desarrollo Social, MCDS (s/f), Socio Jóvenes (versión Power Point).
Ministerio de Coordinación del Desarrollo Social, MCDS (2008), Ferias Inclusivas (versión Power
Point), mayo 2008.
Ministerio de Coordinación del Desarrollo Social, MCDS (2008a), Nutriendo el Desarrollo! (versión
Power Point), julio 2008.
Ministerio de Coordinación del Desarrollo Social, MCDS y Ministerio de Educación (2008), Uniformes
escolares y trabajo para Todos! Hilando el Desarrollo. Programa 2008 (versión Power Point).
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, UNDP, y Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, Presidencia de la República del Ecuador (2008), Proyecto “Fortalecimiento
del Programa de Inclusión Económica”.
AECID -Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD y Ministerio de Coordinación
de Desarrollo Social, Presidencia de la República del Ecuador (2009), Informe Final Proyecto “Fortalecimiento del Programa de Inclusión Económica”.
Red de Cooperación Sur-Sur para Erradicar el Hambre y la Malnutrición en América Latina y El
Caribe -NUTRINET-. (s/f). Condiciones socioeconómicas de Ecuador. Extraído de
http://ecuador.nutrinet.org/ecuador/informacion-general/socio-economia
materiales producidos por la Iniciativa
Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (2008), Manuales (3) y módulos (4) del proyecto
“Construcción del Modelo Integral para la formación de Jóvenes en Situación de Riesgo”,
Programa de Inclusión económica, Microfinanzas Juveniles, PNUD, (junio y agosto 2008).
Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (2008), “Manual Técnico para la confección de
uniformes escolares”, Hilando el Desarrollo, Socio País.
Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (s/f), “Guía Básica del Ganadero 1”, Nutriendo el
Desarrollo, Socio País, Agso, Gobierno de Pichincha, PNUD.
Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (s/f), “Ferias Inclusivas. Incluyendo a Pequeños Proveedores en las Compras del Estado”, MCDS, UNDP, SNV, MIC, SRI, CFN, BNF. (Folleto)
Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (s/f), “Nutriendo el Desarrollo!”, MCDS, Ministerio
de Educación, AGSO, MAGAP, PAC, Socio País. (Folleto y volante).
el programa de Inclusión económica y social del ecuador
normativa
Decreto N° 1509 del 29 de diciembre de 2008 (Por el que se crea el Sistema Nacional de Formación Profesional).
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, publicada en el Registro Oficial N°
395 del 4 de agosto del 2008.
Proyecto de Ley de la Economía Popular y Solidaria (2009), Documento elaborado por equipo
técnico del MIES, integrado por Milton Maya y otros.
161