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LA CONVALIDACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IRREGULARES
José Luis Cortes Recabarren
Abogado
Fiscal Regional de Obras Públicas
Región de Antofagasta
Junio 2012
Introducción
1.-
Concepto de acto administrativo.
El artículo 3° de la Ley 19.880 define por acto administrativo a las “Decisiones
formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se
contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad
pública”.
En
la doctrina
encontramos
distintos
acercamientos
a un
concepto
de
acto
administrativo. Así, Eduardo Soto Kloss señala que acto administrativo es una
“ordenación racional unilateral dictada por un órgano estatal en el ejercicio de una
función administrativa, que destinada a satisfacer una necesidad pública concreta,
produce efectos jurídicos directos”. Por su parte, Enrique Silva Cimma define por tal la
“declaración de voluntad general o particular de un órgano administrativo emitida en
función de una potestad administrativa, y por la cual se deciden o emiten juicios sobre
derechos, deberes o intereses de las entidades administrativas, o de particulares frente
a éstas”. Por último, Gustavo Fiamma expresa que acto administrativo “es una
declaración unilateral de voluntad, juicio, conocimiento o deseo expedido por un
órgano de la Administración del Estado en ejercicio de potestades administrativas para
el desarrollo de la función de satisfacer las necesidades colectivas de una manera
regular y continua”.
La Contraloría General de la República (jurisprudencia administrativa), en su Dictamen
N° 29.549, del año 2000, define por acto administrativo la “declaración de voluntad
general o particular de un órgano administrativo en función de una potestad
administrativa y cuyo fin es decidir o emitir juicios sobre derechos, deberes o intereses
de los entes administrativos o de particulares frente a él”.
Por último, la Excelentísima Corte Suprema (jurisprudencia judicial), en fallo del año
1977 definió por tal la “declaración jurídica unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual
la Administración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas
subjetivas”.
Sea cual sea la definición que adoptemos, todo acto administrativo contiene, al menos,
los siguientes elementos básicos:
2.-
-
Una declaración formal, escrita y expresa de voluntad.
-
Emanada de un órgano de la administración exclusivamente.
-
Dictada por un agente público investido de facultades.
-
Que produce efectos jurídicos particulares o generales.
Elementos del acto administrativo
Todo acto administrativo posee dos grandes elementos, sin cuya observancia el acto
no existe, o deriva en otro distinto o es inválido: los de carácter subjetivo, y los de
carácter objetivo.
2.1.-
Elementos subjetivos
Es decir, los que se derivan de quién los emite, en cuanto a que el acto debe provenir
de un órgano de la Administración del Estado, y que además sea competente para
producir el acto.
2.1.1.- Que emane de un órgano de la Administración
Se encuentra contenido expresamente en el artículo 3° de la Ley 19.880, en virtud del
cual debe necesariamente intervenir en su creación un órgano público.
2.1.2.- Que se dicte dentro de la esfera de sus atribuciones
Esto se encuentra expresamente consagrado en los artículos 6° y 7° de la Constitución
Política, y dice relación con la competencia de que se haya investido el órgano, es
decir, la aptitud o facultad de obrar, en virtud de su ley orgánica, siendo elementos de
ella: el territorio, la materia, el grado y la potestad jurídica.
2.2.-
Elementos objetivos
Que está constituido por el motivo, el objeto, el fin y las formalidades de que se haya
premunida.
2.2.1.- El Motivo
Son los antecedentes que le sirven de fundamento, y que le otorgan, según Fiamma, el
carácter de racionalidad y juricidad al acto.
2.2.2.- El Objeto
Es la prestación que se pretende alcanzar. El acto debe prestar un servicio.
2.2.3.- El Fin
Lo que persigue el acto. Ej. La clausura de un local por insalubre.
2.2.4.- Las Formalidades
Son las formas externas a través de las cuales debe expresarse el acto administrativo:
por escrito, que contenga la firma del agente investido de potestad, numerado y
fechado.
3.-
Efectos de los actos administrativos
3.1.-
La presunción de legalidad: Presunción simplemente legal mientras el acto no
sea invalidado o dejado sin efecto. Es decir, el acto se presume válido y capaz de surtir
sus efectos.
En virtud de este principio, la administración no necesitará probar la legitimidad de sus
actos y, por consecuencia, el acto podrá cumplirse incluso por la fuerza (ejecutoriedad)
3.2.-
Insuspensibilidad o ejecutoriedad: Los actos producen sus efectos aún en caso
de impugnación de éstos.
3.3.-
Irretroactividad: Los actos producen sus efectos desde su publicación o
notificación, salvo cuando produzcan efectos favorables para los interesados y no
lesionen derechos de terceros.
3.4.-
Impugnabilidad:
Los
actos
son
esencialmente
controvertibles
por
los
particulares.
Caminos frente a un acto irregular
Nuestra Constitución Política y nuestra Ley 19.880 contiene tres vías de acción frente a
un acto: la nulidad de derecho público, la revocación y la invalidación.
1.-
La nulidad
Constituye un recurso de carácter judicial, que procede a petición de parte
exclusivamente y que persigue anular, dejar sin efecto, con efecto de cosa juzgada.
¿Cuándo da lugar a ejercerla? Cuando el agente que pertenece a un órgano público
dicta el acto sin estar previamente investido de potestad (facultades), fuera de la
esfera de su competencia y/o fuera de la forma prescrita en la ley (Art. 6° C.P.)
2.-
La revocación
Es una forma de extinguir actos válidos por razones de conveniencia u oportunidad.
Son irrevocables, en todo caso, los actos que afectan a terceros de buena fe y que
crean o reconozcan derechos de carácter patrimonial (doctrina) Se regula en el artículo
61° de la Ley 19.880.
3.-
La invalidación
Es una forma de extinción de un acto viciado, cuya acción puede provenir ya de la
propia autoridad (autotutela), ya de un particular (impugnación) Se encuentra
regulada en los artículos 53 a 58°, y 60° de la Ley 19.880.
La Convalidación de Actos Administrativo Irregulares
Tanto la doctrina cuanto la jurisprudencia administrativa emanada a partir de la
década de los 60’, ha reconocido la figura de la convalidación de los actos irregulares.
Se entiende por convalidar “confirmar o revalidar, especialmente los actos jurídicos”
(Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, 21° Edición, página 562), lo
que implica la existencia de un acto administrativo emitido.
Es decir, y no obstante la invalidación de los actos irregulares tratado en la Ley
19.880, existiría consenso de que es posible validar estos actos, pero cumpliéndose al
menos los siguientes requisitos:
1.-
Que se convalide actos formales y no simples actuaciones de hecho (dictámenes
N°s 25.462, de 1985 y 9.972 de 1996)
2.-
La convalidación debe contenerse en un acto administrativo formal, siendo
inaceptable una simple visación (dictamen N° 17.790 de 1990)
3.-
Que la convalidación recaiga en actos específicos, determinados (dictamen N°
11.061 de 1993)
4.-
Que el acto se haya incorporado al patrimonio de terceros de buena fe, por
razones de seguridad jurídica y de estabilidad del acto administrativo (dictamen N°
44.492 de 2000).