Download apuntes sobre los efectos de las resoluciones en controversias

APUNTES SOBRE LOS EFECTOS DE LAS RESOLUCIONES
EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE
INCONSTITUCIONALIDAD
Ismael Reyes Retana Tello1
RESUMEN:
El autor realiza una reflexión sobre los efectos del control
abstracto de la constitucionalidad, este epígrafe es la elección
del autor para iniciar su análisis:
Ante todo, su primer deber es no juzgar nunca sino con
arreglo a las leyes, las constituciones y las costumbres.2
Justiniano, Institutas.
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ARTÍCULOS
INTRODUCCIÓN
En diciembre de 1994 se llevó a cabo una profunda reforma de la Constitución
con el objeto de fortalecer al Poder Judicial de la Federación y de consolidar a
la Suprema Corte de Justicia de la Nación como un tribunal constitucional.
En el mencionado marco se inscribe la reforma al artículo 105 de la Constitución, la cual implicó la renovación del sistema de control de la constitucionalidad de normas generales y de actos de autoridad, al perfeccionarse
el régimen existente de las controversias constitucionales y establecerse un
procedimiento denominado acción de inconstitucionalidad.
Por lo que respecta a las controversias constitucionales, la Suprema Corte de
Justicia antes de la reforma tenía una competencia muy limitada, ya que, por
un lado, sólo podía conocer de conflictos que se presentaran entre un número
de actores muy reducido, lo cual implicaba que no se previeran muchos de
los conflictos que se suscitaban de hecho; y, por el otro, no se podía plantear
la inconstitucionalidad de normas generales.3
Con la reforma, se amplió sustancialmente la legitimación (tanto activa
como pasiva) para ser parte en las controversias constitucionales y, consecuentemente, se aumentaron los supuestos en los que la Suprema Corte de
Justicia puede conocer respecto de las controversias que se susciten entre
diversos entes.
ISMAEL REYES RETANA TELLO
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ARTÍCULOS
Esta decisión de ampliar los entes legitimados se debió a que se reconoció
la complejidad y pluralidad que actualmente tienen los diferentes niveles de
gobierno (Federal, Estatal, Municipal y Distrito Federal), así como la integración de sus distintos órganos, a los cuales ahora se les otorga la posibilidad de
impugnar actos concretos de autoridad provenientes de otros de esos entes.
En el dictamen elaborado por la Cámara de origen del Congreso de la Unión
respecto de la citada reforma constitucional se especificó que:
“La iniciativa adecuadamente reconoce la posibilidad de que se dé un
conflicto jurídico entre el Poder Ejecutivo Federal y el Congreso de
la Unión, establece claramente que el municipio puede ser sujeto de
controversias de orden constitucional…4
Como se mencionó, igualmente se facultó a la Suprema Corte de Justicia
para conocer en esta vía sobre la constitucionalidad de normas generales, ya
sean federales, estatales, municipales o del Distrito Federal.
La citada facultad está íntimamente vinculada a otra gran contribución de
esta reforma (misma que constituye el tema toral del presente estudio) que
fue la de haber dotado de efectos generales a las resoluciones en las que se
declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.
En cuanto a las acciones de inconstitucionalidad, éstas representan una
gran innovación en nuestro sistema constitucional, ya que anteriormente no
se contaba con ningún medio de control abstracto de la constitucionalidad
de normas generales. Las mencionadas acciones son una vía para que una
minoría parlamentaria calificada (33% de los integrantes del Congreso de la
Unión o de alguna de sus Cámaras, de las legislaturas locales o de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal) pueda plantear ante la Suprema Corte de
Justicia la inconstitucionalidad de normas generales que los propios cuerpos
legislativos hubieran emitido. Asimismo, podrán interponer este medio de
control el Procurador General de la República y, en caso de impugnarse leyes
electorales, los partidos políticos.
Estas acciones de inconstitucionalidad presentan tres grandes novedades:
a) Reconocer a las minorías parlamentarias el derecho para impugnar las decisiones que se consideren inconstitucionales adoptadas por las mayorías.
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“...no siendo posible confundir a la representación mayoritaria con la
constitucionalidad, las fuerzas minoritarias contarán con una vía para
lograr que las normas establecidas por las mayorías se contrasten con
la Constitución a fin de ser consideradas válidas.”5
b) Establecer un medio de control de la normatividad electoral.
c) Determinar que las resoluciones en las que se declare la inconstitucionalidad
de la norma tendrán efectos generales.
Como se puede apreciar de lo antes expuesto, una innovación importantísima de la reforma fue dotar de facultades a la Suprema Corte de Justicia
para emitir declaraciones con efectos generales sobre la inconstitucionalidad
de normas generales.
La citada innovación tiene sus antecedentes remotos (como se reconoce
en el dictamen relativo a la reforma del artículo 105 constitucional) en una
polémica surgida respecto a otro medio de control constitucional: el amparo.
En diversos foros se había propugnado por que se dotara de efectos erga omnes a las resoluciones dictadas en los juicios de amparo, ya que se estimaba
que era injusto que se aplicaran normas jurídicas que el Poder Judicial de la
Federación había considerado inconstitucionales a personas que no tenían los
recursos económicos necesarios para contratar una asesoría legal adecuada,
mientras que no les eran aplicadas a los que sí tenían los mencionados recursos. Esta postura reflejaba un generalizado reclamo popular ante una, a veces
deficiente, administración de justicia.
Por otro lado, un nutrido grupo de juristas consideraban improcedente e
inconveniente dotar de efectos generales al amparo, ya que consideraban que
se desnaturalizaría dicha institución.
Ante esta polémica, el Constituyente Permanente consideró que una forma
de dar respuesta al reclamo y mantener incólume una institución jurídica de
tanto arraigo en el derecho mexicano, era dotar de efectos erga omnes a las
resoluciones que se dictaran en las controversias constitucionales y acciones
de inconstitucionalidad, mientras que en el juicio de amparo se conservaría
íntegramente la formula Otero.
La gran importancia de la declaración de inconstitucionalidad de normas
generales con efectos erga omnes fue destacada en la exposición de motivos
de la iniciativa presidencial presentada ante la Cámara de Senadores el 5 de
diciembre de 1994, en la que se reconoce que:
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ARTÍCULOS
“La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales será una de las tareas más importantes e innovaciones que
nuestro orden jurídico haya tenido a lo largo de su historia. En adelante,
el solo hecho de que una norma de carácter general sea contraria a la
Constitución puede conllevar su anulación, prevaleciendo la Constitución sobre la totalidad de los actos del Poder Público. La supremacía
constitucional es una garantía de todo Estado democrático, puesto que
al prevalecer las normas constitucionales sobre las establecidas por
los órganos legislativos o ejecutivos, federal o locales, se nutrirá una
autentica cultura constitucional que permite la vida nacional.”6
En el presente estudio se abordarán diversas cuestiones relacionadas con los
efectos generales de las resoluciones dictadas por la Suprema Corte de Justicia
en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad.
1. efectos generales de las resoluciones
1.1. marco normativo de los efectos generales
Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad están
consagradas en el artículo 105 constitucional, precepto que es desarrollado en
la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Debido a la diferente naturaleza de los citados mecanismos de control
constitucional7, así como de las partes que en ellos intervienen, existe una regulación específica para cada uno, no obstante que algunas de sus disposiciones
son muy similares, además de que se aplica de forma supletoria a las acciones
de inconstitucionalidad lo dispuesto para las controversias constitucionales.
Por lo que se refiere a los efectos generales de las resoluciones, éstos están
consagrados tanto en la Constitución como en la Ley Reglamentaria y presentan ciertas similitudes en ambos medios de control, pero, también, tienen
diferencias fundamentales.8
En las controversias constitucionales, las resoluciones que emite la Suprema
Corte de Justicia no siempre tienen efectos generales. El artículo 105, fracción
I, de la Constitución determina cuándo tendrán los citados efectos:
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“Art. 105. ...
“I. ...
“a) a k)...
“Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales
de los Estados o de los municipios impugnadas por la Federación, de
los municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se
refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema
Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos
generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo
menos ocho votos.
Es decir, las resoluciones en las controversias constitucionales sólo tendrán
efectos generales cuando:
a) Versen sobre disposiciones generales;
b) Sean aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos, y
c) Se dé alguna de las siguientes hipótesis:
i) La Federación impugne normas estatales o municipales;
ii) Los Estados impugnen normas municipales;
iii) Se trate de una controversia entre Poderes de la Unión;
iv) Se trate de una controversia entre Poderes de un mismo Estado, y
v) Se trate de una controversia entre órganos de gobierno del Distrito
Federal.
Como se mencionó, el primer requisito es que en la controversia constitucional se haya impugnado una norma general (constituciones –federal o locales–,
leyes, reglamentos...), por lo que las que se hubieran planteado en contra de
actos no tendrán los mencionados efectos.
Antes de la reforma al artículo 105 constitucional de 1994 no existía la
posibilidad de plantear una controversia constitucional en contra de normas
generales, por lo que las resoluciones en ese entonces sólo tenían efectos
particulares.
En cuanto a la mayoría calificada, es necesario que se pronuncien a favor de la
inconstitucionalidad ocho de los once Ministros, ya que de lo contrario la controversia será desestimada. Así lo ha confirmado la Suprema Corte de Justicia:
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ARTÍCULOS
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES SOBRE DISPOSICIONES GENERALES. SE REQUIERE EL VOTO DE OCHO O MÁS DE
LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CORTE, PARA DECLARAR
SU INVALIDEZ. De conformidad con el artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, y 42 de su Ley Reglamentaria, la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, actuando en Pleno, tiene atribuciones para
declarar la invalidez de disposiciones generales, siempre que se alcance,
por lo menos, una mayoría de ocho votos; de no alcanzarse esa mayoría
calificada, se declarará desestimada la controversia.
Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo: Tesis: P./J. 10/99
Cabe señalarse que en la iniciativa presidencial para reformar el artículo
105 constitucional se proponía que la mayoría fuera de nueve Ministros; sin
embargo, en el dictamen elaborado por la Cámara de origen se señaló que con
objeto de hacer viable las declaraciones de inconstitucionalidad con efectos
generales era necesario “reducir de 9 a 8 el quórum de votación”9.
Por lo que respecta a los supuestos relativos a las partes, estos se pueden
agrupar en dos:
a)
Sea una controversia entre dos niveles de gobierno en el que el actor
tenga un ámbito espacial de competencia que incluya el territorio del demandado o, como lo expresa el Ministro José Ramón Cossío, que el actor sea un
órgano de un orden normativo con un ámbito más general.10
b)
Sea una controversia entre dos Poderes u órganos del mismo nivel de
gobierno (Federal, estatal y del Distrito Federal).
Lo anterior demuestra que los efectos generales dependen no sólo de que se
trate de un determinado tipo de conflicto, sino que se requiere un determinado
actor; es decir, que dependen de la categoría de las partes que intervienen en
el procedimiento, tal y como lo ha señalado la Suprema Corte de Justicia:
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS EFECTOS GENERALES DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE NORMAS
GENERALES, DEPENDEN DE LA CATEGORÍA DE LAS PARTES
ACTORA Y DEMANDADA. De conformidad con el artículo 105,
fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Política de
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los Estados Unidos Mexicanos, y 42 de su Ley Reglamentaria, en la
invalidez que la Suprema Corte de Justicia de la Nación llegue a declarar, al menos por mayoría de ocho votos, respecto de normas generales
impugnadas en una controversia constitucional, el alcance de sus efectos
variarán según la relación de categorías que haya entre el ente actor y
el demandado, que es el creador de la norma general impugnada. Así,
los efectos serán generales hasta el punto de invalidar en forma total el
ordenamiento normativo o la norma correspondiente, si la Federación
demanda y obtiene la declaración de inconstitucionalidad de normas
generales expedidas por un Estado, por el Distrito Federal o por un
municipio; asimismo, si un Estado demanda y obtiene la declaración de
inconstitucionalidad de normas generales expedidas por un Municipio.
De no darse alguno de los presupuestos antes señalados, dichos efectos,
aunque generales, se limitarán a la esfera competencial de la parte actora,
con obligación de la demandada de respetar esa situación; esto sucede
cuando un Municipio obtiene la declaración de invalidez de disposiciones expedidas por la Federación o por un Estado; o cuando un Estado o
el Distrito Federal obtiene la invalidez de una norma federal.
Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo:, Tesis: P./J. 9/99
Si por el contrario, en la controversia constitucional no se dan las mencionadas categorías de las partes, la resolución sólo tendrá efectos entre éstas.11
En el caso de las acciones de inconstitucionalidad, las resoluciones invariablemente tendrán efectos generales, siempre y cuando cumplan con el único
requisito relativo a la mayoría calificada; en otras palabras, que sean aprobadas
por cuando menos ocho Ministros, según lo establece el artículo 105, fracción
II, de la Constitución:
“Art. 105. ...
“I. ...
“II. ...
“...
“a) a f) ...
“...
“...
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“Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar
la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas
por una mayoría de cuando menos ocho votos.”
Las resoluciones en las acciones de inconstitucionalidad siempre tendrán
efectos generales (cuando sean adoptadas por mayoría calificada) ya que son
un medio de control abstracto de la Constitución, por lo que no existe un interés
jurídico que se tutele y, por lo tanto, sería imposible que surtiera efectos sólo
entre las partes, cuando una de ellas (el actor) no sufre ninguna afectación a
su esfera jurídica.
Es importante destacar que mientras para las controversias constitucionales
es necesario cumplir con tres requisitos para que las resoluciones tengan efectos generales (votación calificada, se trate de normas generales y que tengan
determinada categoría las partes), en las acciones de inconstitucionalidad
únicamente se tiene que cumplir con uno (votación calificada). Esto se debe a
que las citadas acciones no se pueden plantear en contra de actos de autoridad
sino sólo contra normas generales y a que las acciones tienen diferentes partes
legitimadas como se explicó en el párrafo anterior.
Por último, cabe hacerse una acotación por lo que respecta a la mayoría
calificada (tanto en el caso de las controversias constitucionales como en el
de las acciones de inconstitucionalidad): ésta tiene su razón de ser en el hecho
de que al considerarse que una declaración de invalidez con carácter general
reviste tal trascendencia, era necesario contar con una mayoría calificada para
tal efecto. Y se estima de gran relevancia porque constituye una excepción a
la división de poderes, ya que implica que una norma emitida por otro poder
(legislativo o ejecutivo) pierde su validez por la determinación de un órgano
jurisdiccional. También implica una alteración al régimen federal ya que una
decisión de un Poder Federal invalida una norma emitida por una autoridad
estatal.
Sin embargo, existen autores que no están de acuerdo con el requisito de la
mayoría calificada para la declaración de invalidez de una norma con efectos
generales, ya que, según su parecer, “...supone una extrapolación inadmisible
de las reglas del procedimiento parlamentario al proceso judicial...”12, toda
vez que: i) el Poder Judicial no resuelve por mayoría sino por lo justo; ii)
la Suprema Corte de Justicia no es un órgano político, sino judicial, y iii) la
sentencia se presenta como raciocinio jurídico y no de una conformación de
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voluntades.
Al respecto se considera que si bien la sentencia es producto de un raciocinio
jurídico, al ser once Ministros los que integran el Pleno de la Suprema Corte,
las conclusiones a las que lleguen cada uno no siempre van a ser las mismas,
por lo que es necesario que exista una mayoría para caulquier resolución y, si
la determinación es de gran trascendencia, es lógico que se busque una mayoría calificada que permita tener la certeza de que el sentido de la sentencia
es el adecuado.
1.2. los efectos generales en las controversias constitucionales
Antes de entrar al tema propiamente dicho, es necesario hacer una aclaración
en cuanto a la terminología aplicable en las controversias constitucionales; es
decir, formular una acotación por lo que respecta al significado del término
“efectos generales”.
La expresión “efectos generales” en las controversias constitucionales podría constituir un término equívoco, ya que se utiliza para señalar dos alcances
diferentes de las resoluciones:
a) En el ámbito personal, implica que tengan efectos sobre todas los individuos
que no fueron parte en la controversia constitucional, pero que habitan en un
determinado territorio.
b) En el ámbito espacial conlleva que tengan efectos en todo el territorio nacional.
Las resoluciones de las controversias constitucionales siempre van a tener
efectos generales en el sentido de que la declaración de invalidez será para
todos los individuos que habitan en un determinado territorio en el que ejerce
su competencia la parte actora. Este significado de “efectos generales” se opone
a los efectos entre las partes que se da en los juicios de amparo, en el que las
sentencias sólo afectan a los que intervienen en el juicio.
Por otra parte, en el texto constitucional se utiliza el término “efectos generales” para señalar que la declaración de inconstitucionalidad de la norma
beneficiará tanto a la parte actora como a todos los entes que tengan legitimación ad causam; es decir, que los efectos generales serán en todo el territorio
nacional y no únicamente en el territorio del actor. En otras palabras, que la
declaración de inconstitucionalidad tendrá alcances absolutos, erga omnes, por
lo que implicará de hecho la derogación o abrogación de la norma.
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Para ilustrar los diferentes alcances que puede tener el término “efectos generales” basta con poner como ejemplo el supuesto de que un Estado impugne
una ley federal. Como fácilmente se puede observar, dentro de las hipótesis
contempladas en la fracción I del artículo 105 constitucional para que una resolución tenga efectos generales, no se encuentra el supuesto antes mencionado,
por lo cual esa resolución sólo tendrá efectos entre las partes. Esto implica que
no se aplicará la norma a ninguna persona en el territorio del actor (es decir, el
Estado), pero no tendrá consecuencias en todo el territorio nacional.
En este sentido han sido diversas resoluciones pronunciadas por la Suprema
Corte de Justicia, como la emitida en la controversia constitucional 5/2001
en la que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal impugnó el Decreto por el
que se establecían diversos husos horarios en el territorio nacional (horario
de verano). En dicha controversia se resolvió que el actor había probado su
acción y, por ende, se declara la invalidez del decreto impugnado emitido por
el Presidente de la República, conforme a los efectos establecidos en el último
considerando de la ejecutoria, en el cual se determina que la resolución sólo
surtirá efectos entre la Federación y el Distrito Federal, por lo que el Decreto
impugnado no se aplicará en la mencionada entidad; o sea, la resolución tiene
efectos generales para todos los habitantes de la mencionada demarcación
territorial:
“En efecto, como ha quedado expuesto en la presente resolución, en la
especie las partes contendientes fueron el Distrito Federal a través de
su Jefe de Gobierno y el Presidente de la República como órgano de
gobierno integrante de la Federación, de manera que la declaración de
invalidez del decreto controvertido únicamente debe surtir efectos entre
ellos por así disponerlo el último párrafo del precepto constitucional
transcrito y, en esa tesitura, la declaratoria de invalidez únicamente puede tener el alcance de que no se aplique el decreto aludido a la entidad
del Distrito Federal.”
Una vez establecido lo anterior, procede entrar al tema motivo del presente
capítulo: los efectos generales de las resoluciones de las controversias constitucionales (en el sentido de la invalidez de la norma en todo el territorio
nacional).
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1.2.1. Tipología de los efectos generales
Para entender la lógica que sigue el artículo 105 constitucional para determinar
que en algunas hipótesis los efectos de la declaración de invalidez serán generales, mientras que en otros sólo tendrán efectos entre las partes; se considera
necesario, en primer lugar, determinar qué casos corresponden a cada uno de
los supuestos.
Así, en la fracción II del artículo 105 constitucional se establecen, en once
incisos, las diferentes hipótesis en las que podrá platearse una controversia
constitucional y en el penúltimo párrafo de la mencionada fracción se determina en cuáles de dichas hipótesis las resoluciones tendrán efectos generales
y en cuáles entre las partes.
Así, al hacer el análisis de los once incisos antes mencionados a la luz del
penúltimo párrafo a que se ha hecho referencia, se obtiene una tipología completa de los efectos de las resoluciones en relación con los actores:
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ARTÍCULOS
Como se puede apreciar del cuadro que antecede, en algunos incisos se
contemplan hipótesis en los que las resoluciones tendrán efectos generales;
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en otros, que tendrán efectos sólo entre las partes y, en otros, se prevén ambos
supuestos:
a)
Las resoluciones de las controversias constitucionales a que se refieren
los inciso c), h) y k) siempre tendrán efectos generales cuando se cumpla con
los requisitos establecidos en la Constitución (sean normas generales y exista
una votación calificada).
Se trata de controversias entre Poderes u órganos del mismo nivel de gobierno: entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo Federales, entre dos poderes
de un mismo Estado y entre dos órganos de gobierno del Distrito Federal.
Como se puede observar, en estos casos no está previsto el Municipio, ya
que como es sabido, de acuerdo con la fracción I del artículo 115 constitucional,
el Municipio tiene un solo órgano de gobierno que es el Ayuntamiento, por lo
que es imposible que haya un conflicto entre órganos dentro del Municipio.
b)
Las resoluciones de las controversias constitucionales a que se refieren
los incisos d), e), f), g) y j) nunca tendrán efectos generales, sino sólo entre
las partes.
Se trata de controversias planteadas entre entidades federativas, entre éstas y
Municipios de otras, así como entre Municipios de diversos Estados. Es decir,
entre entes públicos pertenecientes al mismo nivel de gobierno o que siendo
de diferente nivel no existe integración territorial entre ellos.
No obstante que este tipo de controversias tiene el inconveniente de que
las resoluciones sólo tendrán efectos entre las partes, tiene la gran ventaja de
que para obtener una declaración de inconstitucionalidad no se necesita de
mayoría calificada.
c)
Las resoluciones de las controversias a que se refieren los incisos a),
b) e i) podrán tener efectos generales o sólo entre las partes, dependiendo de
quien sea el actor.
Siempre que el actor sea un nivel superior (en el sentido de que el demandado esté integrado en su territorio) tendrán efectos generales (la Federación
impugna alguna norma estatal o municipal o un Estado impugna una municipal); por el contrario, cuando el actor sea un nivel inferior sólo tendrá efecto
entre las partes (un Municipio impugna una norma estatal o federal o un Estado
impugna una norma Federal).
1.2.2. Lógica jurídica de las hipótesis en las que las resoluciones tendrán
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efectos generales
Una vez expuesto lo anterior, cabe preguntarse cuál es la racionalidad que se
sigue en la disposición constitucional para establecer que algunas resoluciones
tengan efectos generales, mientras que otras sólo los tengan entre las partes.
Ni la Constitución ni la Ley Reglamentaria lo especifican. Tampoco se da
explicación alguna en las exposiciones de motivos de la reforma de 1994 al
artículo 105 constitucional o de su Ley Reglamentaria, ni en los dictámenes
correspondientes elaborados por la Cámara de origen.
Por lo tanto, para contestar la interrogante es necesario tener presente las
hipótesis previstas en la fracción I del artículo 105 constitucional en las que
procede plantearse una controversia constitucional y los efectos que pueden tener las resoluciones en cada una de ellas (Ver cuadro del anterior apartado).
Sin embargo, eso no es suficiente, ya que de la enumeración de las hipótesis
no se puede obtener algún resultado respecto a la razón por la que algunas
resoluciones tienen efectos generales y otras no. Por consiguiente hay que
acudir a otro elemento que nos permita lograr el resultado deseado.
Considerando que el fin de plantear una controversia constitucional es que
se declare la inconstitucionalidad de una norma jurídica y, por lo tanto, que
se considere inválida; es importante tener en cuenta el ámbito de validez de
la norma.
El mencionado ámbito de validez puede ser de diferentes tipos: temporal
(tiempo durante el cual el precepto conserva su vigencia), personal (sujetos a
quienes obliga), espacial (porción del espacio en que es aplicable) y material
(materia que regula).
El ámbito temporal tiene una gran relevancia en las controversias constitucionales, ya que una norma general que no tenía una temporalidad definida,
puede ser declarada inválida con efectos generales –con lo cual terminaría su
ámbito de validez temporal– o entre las partes –con lo que continuaría su ámbito de validez, aunque restringido ya que sería inaplicable a las partes, lo cual
implica que el mencionado ámbito terminaría en un territorio determinado–.
No obstante la relevancia que tiene el ámbito temporal, no nos arroja ninguna luz para resolver la interrogante antes planteada. Tampoco lo hace el ámbito
personal, el cual, además, no tiene ninguna relevancia en las controversias
constitucionales.
Por lo que respecta al ámbito espacial de validez, se aprecia que las normas
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generales que pueden ser impugnadas en las controversias constitucionales
tienen diferentes ámbitos territoriales: Federal, Estatal, Distrito Federal o
Municipal.
Además, el ámbito espacial de validez de una norma depende del ámbito
espacial de competencia de la autoridad que la emite: Federal, Estatal, Distrito
Federal o Municipal.
Lo anterior resulta de particular importancia para el presente análisis, ya
que se advierte que dependiendo del ámbito espacial de competencia de las
partes, la resolución podrá tener efectos generales o no.
Así, un primer punto de partida para determinar cuándo una resolución tiene
efectos generales está relacionado con el ámbito de competencia espacial de
las partes, lo cual resulta sumamente claro en el siguiente cuadro:
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Del anterior cuadro podemos llegar a la conclusión de que las resoluciones
en las controversias constitucionales tendrán:
a) Efectos generales cuando el actor tenga un ámbito de competencia espacial
que incluya el territorio del demandado, o bien, cuando el actor y el demandado
tengan el mismo ámbito de competencia espacial.
b) Efectos entre las partes cuando el actor tenga un ámbito de competencia que
no incluya al del demandado, o bien, cuando el actor y el demandado tengan
distinto ámbito de competencia espacial.
A mayor abundamiento cabe analizarse los dos supuestos en los que las
resoluciones conllevan efectos generales:
a) Cuando el actor tenga un ámbito de competencia espacial que incluya el
territorio del demandado, y
b) Cuando el actor y el demandado tengan un mismo ámbito de competencia
espacial.
En el primero de los supuestos, el que la Federación tenga un ámbito de competencia espacial que incluya el territorio de los Municipios y de los Estados
o que éstos lo tengan respecto al de los Municipios, obviamente, implica que
las resoluciones tengan efectos generales, ya que no podría ser de otra manera,
pues al estar comprendido su territorio en el ámbito de competencia espacial
del actor, las resoluciones aunque fueran entre las partes siempre gozarán de
efectos generales para el demandado.
En el caso de controversias constitucionales suscitadas entre poderes u
órganos del mismo nivel de gobierno es lógico que siempre tengan efectos
generales, ya que las autoridades que intervienen en la controversia poseen un
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mismo ámbito de competencia territorial. Incluso, si los efectos únicamente
fueran entre las partes tendría exactamente el mismo alcance.
Por ejemplo, si el Congreso de la Unión interpone una controversia constitucional en contra del Ejecutivo Federal y se declara la inconstitucionalidad con efectos
generales de un Reglamento por haber invadido la esfera de competencias del
legislativo, ese Reglamento no se podrá aplicar en todo el territorio nacional: no
se podrá aplicar en los Estados, ni en el Distrito Federal, ni en los Municipios.
Lo anterior debido a que el Congreso de la Unión posee facultades de
legislar en determinadas materias para toda la Federación y si se invade su
ámbito de competencia por el Poder Ejecutivo Federal, el cual se encuentra en
el mismo nivel de gobierno, significa que la norma emitida por éste también
se aplica en el mismo ámbito territorial. Caso contrario sería si algún Poder
Ejecutivo estatal considera que el Congreso de la Unión invadió su ámbito de
competencia, ya que la resolución sólo surtiría efectos entre las partes y, por
lo tanto, sólo tendría efectos en el ámbito territorial de competencia del nivel
de gobierno inferior.
La conjetura sobre la relación entre efectos generales y ámbito de validez
espacial cobra mayor sentido si consideramos que las controversias constitucionales tienen por objeto la salvaguarda de las competencias que la Constitución establece para cada ente público.
En efecto, según las exposiciones de motivos, tanto de la reforma constitucional de 1994 al artículo 105 como de su Ley Reglamentaria, especifican que
las controversias constitucionales son un mecanismo que sirve para proteger
las esferas de competencia que establece la Constitución. Así, la exposición
de motivos de la citada reforma constitucional señala que:
“Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos
concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de
otro de esos órganos, podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general.”
En el mismo sentido, en el texto de la exposición de motivos de la Ley
Reglamentaria se afirma lo siguiente:
“Igualmente, las nuevas atribuciones implican que la Suprema Corte
de Justicia pueda llegar a determinar las competencias que correspon-
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dan a los tres niveles de gobierno que caracterizan a nuestro sistema
federal, en tanto existe la posibilidad de que aquellos poderes u órganos
que estimen que una de sus atribuciones fue indebidamente invadida
o restringida por la actuación de otros, pueda plantear la respectiva
controversia ante la Suprema Corte a fin de que la misma determine a
cual de ellos debe corresponder”.
Es decir, la controversia constitucional es un procedimiento que tiene por
objeto el que algún ente legitimado pueda plantear ante la Suprema Corte de
Justicia una controversia al sentir que ha sido vulnerada su esfera de competencias.
Lo anterior está íntimamente ligado al ámbito material de validez de las
normas que se refieren a las diferentes materias que el orden jurídico puede
regular, y que determina la distribución de competencias de tanta relevancia
en un régimen federal.
Así, si el contenido de la norma es una disposición que se considera inconstitucional porque se estima que existe una invasión de atribuciones por parte
de un ente que tiene una esfera de competencias con un ámbito espacial que
incluya el territorio del demandado o que dicho ámbito sea igual, se justifica
que la resolución tenga efectos generales.
Sin embargo, con la interpretación de la Suprema Corte de Justicia parece
debilitarse la hipótesis, ya que ha ido ampliándose su criterio en cuanto a la
materia que puede ser objeto de controversias constitucionales. En efecto,
a partir de 1994 ha ido evolucionado el criterio respecto a la materia de las
controversias constitucionales en el siguiente sentido:13
a) Sólo pueden plantearse problemas de invasión de esferas;
b) Pueden plantearse violaciones a la constitución, careciendo de atribuciones para conocer sobre violaciones a las constituciones y leyes
locales;
c) También pueden estudiarse violaciones indirectas a la Constitución,
siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley
reclamados, y
d) Pueden examinarse todo tipo de violaciones a la Constitución.
Por lo tanto, si bien continúa vigente la primera hipótesis en cuanto los efec-
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ARTÍCULOS
tos generales están directamente relacionados con el ámbito de competencia
espacial de los actores, ya no sería de todo aceptable que esté en íntima relación
con el ámbito material de competencia, pues el actor podría impugnar normas
en las que alegue la violación a un precepto constitucional que no tenga nada
que ver con dicha invasión.
Lo anterior representa un serio problema en cuanto a los efectos generales,
ya que si bien la Suprema Corte de Justicia acepta que se examine cualquier
tipo de violación, en el caso de que las resoluciones sólo surtan efectos entre las
partes, nos encontramos en un problema de efectividad de las resoluciones.
Con el objeto de clarificar lo anterior, supongamos que un Municipio impugna una norma general en la que alega que el Ejecutivo Federal no tiene
competencia para emitirla, sino que es una facultad que compete al Congreso
de la Unión. La norma general impugnada fue emitida por el Ejecutivo Federal
en ejercicio de las facultades reglamentarias que tiene en el Distrito Federal.
En caso de que se declarara inconstitucional dicha norma sólo tendría efectos
entre el Municipio y la Federación, por lo que no sería aplicable la resolución
en el Distrito Federal. En este caso no tendría ninguna consecuencia la resolución, ya que al Distrito Federal no se le aplica por no haber sido parte en la
controversia constitucional y al Municipio actor tampoco por no tener efectos
la norma dentro de su territorio.
El hecho de que las resoluciones en las controversias constitucionales tengan
en ciertas ocasiones efectos generales y, en otras, efectos entre las partes trae
aparejado implícitamente dos cuestiones de inequidad:
a) Algunos actores para obtener una resolución favorable necesitan
votación calificada y otros no.
b) Determinados actores tienen el derecho de que las resoluciones que se
dictan en las controversias que promueven tengan efectos generales y otros
no.
Como se aprecia, estas inequidades están íntimamente relacionadas, ya que
los actores que tienen la posibilidad de que las resoluciones que se dictan a su
favor tengan efectos generales son los mismos que necesitan siempre de una
mayoría calificada para tal efecto.
Nuevamente resulta muy ilustrativo plantear un ejemplo: existen una norma
estatal y una Federal que tienen el mismo contenido material, tanto el Estado
ISMAEL REYES RETANA TELLO
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como la Federación impugnan las normas que consideran que invaden sus
respectivas esferas de competencia. Si el Estado actor obtiene una mayoría
simple se declara la inconstitucionalidad de la mencionada norma; si la Federación actora obtiene la misma mayoría se desestima la acción.
Como se aprecia con claridad, usando los mismos supuestos y con las mismas votaciones se obtienen resultados completamente diferentes.
Por otro lado, los actores que tienen un ámbito espacial de competencia menor o distinto que los demandados no tienen la oportunidad de que las normas
sean declaradas con efectos generales, lo que significa que dichas normas no se
puedan aplicar en su territorio, pero que sí en el resto del territorio nacional.
Esto podría generar mucha confusión, ya que el hecho de que una norma
federal impugnada por algunos Estados y Municipios y que éstos hubieran
obtenido una resolución favorable, significaría que la norma no se aplicaría en
ciertos Estados, pero en otros sí, aunque en estos últimos podría ser que no se
aplicara en algunos Municipios pero en otros sí, lo que implicaría que existiría
una geografía sui generis en la aplicación de las normas jurídicas.
Resulta muy ilustrativa la impugnación que hicieron diversos Estados y
Municipios de las reformas constitucionales en materia indígena. Como es
sabido, la Suprema Corte de Justicia desechó las demandas por improcedentes;
sin embargo, en el caso de que hubiera considerado procedente impugnar por
vía de controversia constitucional una reforma constitucional y que se hubiera
determinado que la reforma era inconstitucional (supuesto improbable) se presentaría el problema descrito en el párrafo anterior; es decir, que tendríamos
un texto constitucional que sería aplicable a los Estados y Municipios que no
impugnaron la reforma y que no sería aplicable a los que sí lo hicieron.
Si bien a partir de la resolución de la Suprema Corte no se podría dar dicho
supuesto tratándose de disposiciones constitucionales, si podría darse en el
caso de leyes federales.
Por otro lado, la aparente ventaja que poseen algunos actores en cuanto
a que las resoluciones de las controversias que promuevan tendrán efectos
generales no resulta ser tal, pues en el caso de partes con el mismo ámbito de
competencia, aunque las resoluciones sólo surtieran efectos entre ellas, eso
implicaría su inconstitucionalidad con efectos generales.
En el caso de actor con un ámbito de competencia espacial más general
que el demandado, tampoco implica un beneficio, ya que la norma impugnada
no se aplicará sólo en el ámbito de competencia de la demandada pues nunca
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pudo aplicarse en todo el territorio nacional.
Al parecer la racionalidad de esta disposición, tratándose de controversias
entre diferentes niveles de gobierno, radica en un resabio de centralismo;
es decir, que los “niveles inferiores” de gobierno no pudieran obtener una
resolución con efectos generales en contra de los “niveles superiores”. Sin
embargo, la mencionada causa implicó imponer requisitos adicionales a
ciertos actores. Por el contrario, en el caso de niveles iguales de gobierno y
de diferentes niveles de gobierno pero que no compartan territorio sí podría
tener un sentido federalista.
En realidad, la única diferencia entre una resolución con efectos generales
y una que tenga efectos solamente entre las partes es el ámbito espacial en que
tendrá efectos, por lo que se considera que podría ser una mejor solución que en
el texto constitucional se prescribiera que todas las resoluciones tendrán efectos
generales, ya sea con la necesidad de contar con votación calificada o no.
1.3. Los efectos generales en las acciones de inconstitucionalidad
Por lo que respecta a la acción de inconstitucionalidad, es mucho más sencillo
entender la racionalidad de sus disposiciones ya que las resoluciones que se
dicten en este tipo de procesos siempre tendrán efectos generales.
Lo anterior no podría ser de otra manera pues los actores son: i) minorías
parlamentarias que impugnan normas emitidas por el órgano del que forman
parte, lo cual implica que al ser parte del todo, tienen la misma competencia;
ii) el Procurador General de la República (quien tiene legitimación debido a
que es considerado como un representante de la sociedad) respecto a normas
federales, locales o tratados internacionales, y iii) los partidos políticos en contra de leyes electorales federales o estatales las cuales les serán aplicadas.
Además, debido a que las acciones de inconstitucionalidad son un mecanismo
de control abstracto de la constitucionalidad de normas generales no es necesario
que exista una afectación ni, por lo tanto, que se tenga un interés jurídico.
1.4. Desestimación de las controversias constitucionales y acciones de
inconstitucionalidad
La otra cara de los efectos generales de las resoluciones de la Suprema Corte
de Justicia es la desestimación (desechamiento) de la demanda, la cual procede
cuando no se alcanza la mayoría calificada.
ISMAEL REYES RETANA TELLO
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La desestimación no está expresamente contemplada en el artículo 105 de
la Constitución, sino que se encuentra prevista en la Ley Reglamentaria del
mencionado precepto constitucional (artículos 45 y 72).
En el penúltimo párrafo de la fracción I del artículo 105 constitucional se
determinan los requisitos para que las resoluciones de las controversias constitucionales tengan efectos generales y, en el siguiente párrafo, se prescribe
que en los demás casos tendrán efectos entre las partes.
En la mencionada disposición no se especifica que las resoluciones que no
alcancen la votación calificada serán desestimadas, por el contrario, se afirma
que en los demás casos tendrán efectos entre las partes. En consecuencia, es
necesario determinar si lo que prescribe el último párrafo es aplicable a la falta
de votación calificada o sólo a los casos en que no se trate de normas generales
o que no intervengan los actores que se especifican.
Se considera que lo dispuesto en el último párrafo no puede ser aplicable a la
falta de votación calificada, ya que, como se mencionó con anterioridad, dada la
naturaleza de las partes en caso de que tuviera efectos entre las partes, de hecho
tendría efectos generales por el ámbito de competencia de las mismas.
En concordancia con el espíritu de la disposición constitucional, en el artículo 42 de la Ley Reglamentaria se estableció que los proyectos en los que se
proponga la inconstitucionalidad de alguna norma que no alcancen la votación
necesaria serán desestimados:
“Art. 42. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación,
de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se
refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare
inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido
aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.
“En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se
alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias.
En estos casos no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente.
“En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente
respecto de las partes en la controversia.”
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De igual forma que para las controversias constitucionales, en la Constitución no se establece la figura de la desestimación en las acciones de inconstitucionalidad; sin embargo, el texto constitucional es más propicio para poder
desprender dicha figura, misma que se contempla en el artículo 72 de la Ley
Reglamentaria:
“Art. 72. Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán
declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren aprobadas por
cuando menos ocho votos. Si no se aprobaran por la mayoría indicada,
el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercitada y ordenará el archivo
del asunto.”
Respecto de los alcances y efectos de los casos en los que se desestiman las
controversias constitucionales o las acciones de inconstitucionalidad, resulta
sumamente ilustrativo el engrose que se realizó en la acción de inconstitucionalidad 10/2000, ya que en el considerando sexto se incluye una serie de
argumentos de sumo interés para los mencionados casos; en el que, entre otras
cosas, se señala que:
a) Al presentarse la hipótesis de una resolución mayoritaria en el sentido de
la inconstitucionalidad del precepto, pero que no alcanzó la mayoría exigida
para invalidar la norma, debe hacerse en un punto resolutivo la declaración
especificada.
b) El Tribunal Pleno desestimará la acción ejercida y ordenará el archivo del
expediente.
c) No existe un pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia en la parte
considerativa de la resolución sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad.
d) No se emiten tesis aisladas o tesis jurisprudenciales.
e) Podrán redactarse votos de los Ministros de la mayoría no calificada y de
los de minoría en los que se proporcionen los argumentos que respaldaron su
opinión.
f) Se diferencia de las declaraciones de constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas cuando se requiere mayoría simple o cuando se haya
alcanzado la calificada.
ISMAEL REYES RETANA TELLO
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Algunos de estos conceptos fueron recogidos en la jurisprudencia que se
emitió al respecto:
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EN EL CASO DE UNA
RESOLUCIÓN MAYORITARIA EN EL SENTIDO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA IMPUGNADA, QUE NO SEA
APROBADA POR LA MAYORÍA CALIFICADA DE CUANDO
MENOS OCHO VOTOS EXIGIDA POR EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL,
LA DECLARATORIA DE QUE SE DESESTIMA LA ACCIÓN Y SE
ORDENA EL ARCHIVO DEL ASUNTO DEBE HACERSE EN UN
PUNTO RESOLUTIVO. Del análisis sistemático de los artículos 59
y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105
de la Constitución Federal, en relación con los numerales 41, 43, 44,
45 y 72 de la propia ley, se desprende que al presentarse en una acción
de inconstitucionalidad la hipótesis de una resolución de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación que declare la inconstitucionalidad de
la norma impugnada y que no haya sido aprobada por cuando menos
ocho votos de los Ministros (mayoría exigida para invalidar la norma),
debe hacerse la declaración plenaria de la desestimación de la acción
y ordenar el archivo del asunto, en un punto resolutivo de la sentencia, y además en este supuesto, de acuerdo al sistema judicial, si bien
no existirá pronunciamiento sobre el tema de inconstitucionalidad, sí
podrán redactarse votos por los Ministros de la mayoría no calificada
y por los de la minoría, en los que den los argumentos que respaldaron
su opinión.
Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo: XV, Febrero de 2002, Tesis: P./J. 15/2002, Página: 419
Es preciso señalar que, no obstante que con la desestimación no hay una
declaración de inconstitucionalidad, se afecta la legitimidad de la norma, por lo
que algunos autores han llegado a proponer que la desestimación debería traer
aparejada una recomendación al órgano legislativo que emitió la norma.14
Es pertinente destacar que la desestimación es una institución que no es muy
bien comprendida por los litigantes; incluso, en algunos asuntos los abogados
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de las partes que intervienen en los procedimientos no han alcanzado a entender
sus alcances. Un caso sumamente ilustrativo es la acción de inconstitucionalidad
12/2002 en la que la Suprema Corte de Justicia desestimo la demanda y en la que
los abogados de la parte demandada (Distrito Federal) alegan que fue declarada
constitucional la norma impugnada y que, por lo tanto, los amparos que fueron
interpuestos por los particulares serán declarados improcedentes.
Sin embargo, los jueces que están conociendo el caso no tienen por que
resolver en el sentido de declarar la constitucionalidad de la norma; es más,
no pueden hacerlo por existir una jurisprudencia vigente que les es obligatoria
que dispone lo contrario. Inclusive, ya se han resuelto algunos juicios en el
sentido de otorgar el amparo a los quejosos, ya que aplican la jurisprudencia
emitida por la Suprema Corte, lo cual ha sido criticado indebidamente por los
abogados del Distrito Federal, quienes no alcanzan a comprender los efectos
de la desestimación, la que implica que no se emitió una declaración general
de inconstitucionalidad, pero que no significa que sea constitucional esa norma
y que no pueda ser declarada inconstitucional en un juicio de amparo en el
que la resolución tenga efectos entre las partes.
En este caso, si la Suprema Corte ejerciera su facultad de atracción o le
llegaran los amparos en revisión, si los Ministros mantuvieran su postura, se
declararía inconstitucional (con efectos entre las partes) los artículos impugnados ya que únicamente se necesitan 6 votos a favor.
2. Otras cuestiones relacionadas con los efectos generales de las
resoluciones
2.1. Fecha en la que surte efectos la sentencia
Otra disposición importante en cuanto a los efectos de las sentencias se refiere
a la fecha en que surten sus efectos y, específicamente, a la no retroactividad
de las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
El penúltimo párrafo del artículo 105 constitucional establece que:
“La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las
fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en
materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones
legales aplicables de esta materia.”
ISMAEL REYES RETANA TELLO
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La razón del establecimiento de tal disposición está claramente explicada
en la exposición de motivos correspondiente:
“Por razones de seguridad jurídica y estabilidad social, aun cuando las
declaraciones de inconstitucionalidad produzcan efectos, éstos habrán
de limitarse en el tiempo a fin de impedir que las resoluciones tengan
efectos retroactivos, con excepción de la materia penal.”15
La antes mencionada disposición constitucional está complementada en
la Ley Reglamentaria en la cual se establece, además, que la fecha en la que
empezarán a producir sus efectos las resoluciones será la que determine la
Suprema Corte de Justicia:
“Art. 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha en
la que determine la Suprema Corte de justicia de la Nación.
La declaración de invalidez de las sentencias no tendrán efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales
y disposiciones legales aplicables de esta materia.”
La norma contenida en el primer párrafo del artículo antes transcrito se
explica en la exposición de motivos correspondiente en los siguientes términos:
“En lo que hace a la fecha en que deben comenzar a tener efectos las
sentencias en que se declare la invalidez de normas generales o actos,
la iniciativa propone que sea la propia Suprema Corte de Justicia de
la Nación la que la determine. Respecto de esta materia, se presenta
una cuestión en extremo compleja que, por lo mismo, ha recibido muy
diversas soluciones en el derecho comparado. En efecto, es necesario
encontrar una solución que equilibre el cumplimiento de las sentencias y
la seguridad y continuidad en la aplicación del derecho. Por este motivo;
en la iniciativa se propone que sea la propia Suprema Corte de Justicia
la que determine la fecha en la cual los efectos de las sentencias deban
comenzar a producirse, pues es ella la que por el conocimiento directo
y pormenorizado de los hechos propios del llegar a tener una mayor
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sensibilidad al respecto.”16
Al parecer, existe una contradicción entre el primer párrafo del artículo 45
de la Ley Reglamentaria y la disposición constitucional; sin embargo, esta
contradicción es sólo aparente, ya que la Suprema Corte de Justicia sólo podrá
determinar la fecha en que surtirán efectos las resoluciones a partir de que se
dicte la sentencia y, por ningún motivo, podrá darle efectos con anterioridad a
la misma.
En este sentido se pronunció la Suprema Corte de Justicia en la resolución
de la controversia constitucional 56/96, en la que se explicó en el considerando
séptimo que:
“Es cierto que el referido precepto de la ley reglamentaria, en su primer
párrafo, establece que las sentencias producirán sus efectos a partir de
la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pero
igualmente cierto resulta que partiendo de la expresa prohibición de
retroactividad del precepto constitucional, remarcadas por el segundo
párrafo del citado artículo 45 –con la entendible salvedad de la materia
penal– tiene que concluirse que cuando este último precepto establece
que «las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación», sólo está dando
facultad discrecional a este Pleno para determinar el momento en que
debe producir efectos su sentencia desde la fecha en que se dicta ésta,
hacia el futuro, pero no para atrás o sea, antes de la sentencia, dado el
específico señalamiento constitucional y legal.
Pues bien, haciendo uso de esa facultad, con fundamento en las disposiciones acabadas de invocar y tomando en consideración que la
declaratoria de invalidez del reglamento impugnado fue expedida por
un órgano de autoridad que carece de competencia constitucional para
ello, en el caso específico se estima que la invalidez debe operar a partir
de la fecha en que se pronuncia esta resolución.”
Esta resolución originó un voto particular en el que se alegaba que una ley
que fuera declarada inconstitucional con efectos generales debería de serlo
retroactivamente no obstante lo que dispusiera la normatividad aplicable.
Sin embargo, este criterio no recibió apoyo de la mayoría de los Ministros,
independientemente de que las normas aplicables establecen que no existirá
ISMAEL REYES RETANA TELLO
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retroactividad. Por lo que el criterio de la Suprema Corte de Justicia, en concordancia con lo dispuesto por la legislación aplicable, continúa siendo en el
sentido de que las resoluciones sólo tendrán efectos retroactivos cuando se
trate de materia penal.17
En cuanto a la facultad de la Suprema Corte de Justicia de determinar la fecha en que surtirá sus efectos la resolución, resulta sumamente ejemplificativo
el caso de la controversia constitucional 5/2001 en la que el Jefe de Gobierno
del Distrito Federal impugnó el Decreto por el que se establecían diversos husos horarios en el territorio nacional (horario de verano), en la que se resolvió
que el actor había probado su acción y, por ende, se declara la invalidez del
decreto impugnado emitido por el Presidente de la República, conforme a los
efectos establecidos en el último considerando de la ejecutoria:
“Por otra parte, este Alto Tribunal dispone que la presente sentencia surta
efectos a partir de las dos horas del día treinta de septiembre de dos
mil uno, únicamente por cuanto hace a la entidad del Distrito Federal,
por las siguientes razones:”
A raíz de esta resolución, la Suprema Corte de Justicia emitió la siguiente
jurisprudencia:
HUSOS HORARIOS. MOMENTO A PARTIR DEL CUAL DEBE
SURTIR EFECTOS PARA EL DISTRITO FEDERAL LA SENTENCIA
QUE DECLARA LA INVALIDEZ DEL DECRETO DE TREINTA DE
ENERO DE DOS MIL UNO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL
DE LA FEDERACIÓN EL PRIMERO DE FEBRERO DEL MISMO
AÑO, POR EL QUE EL PRESEIDENTE DE LA REPÚBLICA PROVEE SOBRE SU APLICACIÓN. El artículo 105, fracción lll, segundo
párrafo, constitucional, establece que la declaración de invalidez de
las resoluciones a que se refieren las fracciones l y ll, no tendrá efectos
retroactivos, salvo en materia penal, lo cual es reiterado por el artículo
45 de la ley reglamentaria de dicho precepto constitucional, pero con
esa salvedad, dicho artículo 45 agrega que “las sentencias producirán
sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de
Justicia de la Nación”, con lo cual otorga facultad discrecional para
determinar el momento en que debe producir efectos su sentencia de
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invalidez, desde la fecha en que se dicta hacia el futuro. En uso de esa
facultad y tomando en consideración que el decreto presidencial de
mérito dispone que en el Distrito Federal se aplique el huso horario
correspondiente al meridiano 75º al oeste del meridiano de Greenwich
y que el cambio que en el mismo se prevé al de 90º al oeste del mismo
meridiano, se dispuso para las dos horas del treinta de septiembre de dos
mil uno; tomando en cuenta, asimismo, que diversos sectores sociales,
comerciales, educativos y económicos se verías afectados por la modificación imprevista en los husos horarios aludida, y que, por otra parte,
la invalidez declarada sólo puede tener efectos en el Distrito Federal,
lo que ocasionaría desajustes inesperados de horarios con el resto del
país, la Suprema Corte estima prudente que la sentencia que declara
la invalidez debe operar a partir de la fecha y hora en que el decreto
presidencial señala el fin del horario de verano en este año, de lo cual
ya está enterada la sociedad.
Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo: Septiembre de 2001, Tesis: P./J. 111/2001,
2.2. Alcances de la sentencia y cumplimiento
Existen dos cuestiones muy importantes y, a la vez, poco exploradas en relación
con los efectos generales de las resoluciones y que son:
a) Qué pasa con la norma jurídica que es declarada inconstitucional, y
b) Qué actividad está obligada a realizar la autoridad demandada para el cumplimiento de la sentencia.
Por lo que respecta a la primera cuestión es necesario aclarar que no obstante
que las normas hayan sido declaradas inconstitucionales, continúan vigentes;
es decir, en la resolución se determina la invalidez de la norma impugnada
pero no se deroga, ya que de lo contrario la Suprema Corte de Justicia estaría
invadiendo la esfera de competencia de otros poderes federales o locales.
Esta interpretación es contraria al criterio emitido por la Suprema Corte de
Justicia, la cual afirma que “...la norma impugnada dejará de tener existencia
jurídica”18. No obstante que se podrían armonizar con la interpretación citado
si se considera que la norma jurídica continúa existiendo y siendo vigente,
pero que no puede ser aplicada y que, por lo tanto, sus efectos han cesado,
ISMAEL REYES RETANA TELLO
199
como lo estableció la Suprema Corte en otra jurisprudencia19.
Tan es así que el artículo 47 de la Ley Reglamentaria establece que cuando
cualquiera autoridad aplique una norma general declarada inválida, las partes
podrán denunciar el hecho ante el Presidente de la Suprema Corte de Justicia,
quien dará vista a la autoridad señalada como responsable, para que en el plazo
de 15 días deje sin efectos el acto que se le reclame o alegue lo que conforme
a derecho corresponda. En caso de que las autoridades no dejen sin efectos los
actos de que se trate, si el Tribunal Pleno declara que efectivamente hay una
aplicación indebida de una norma general o acto declarado inválido, mandará
que se cumpla con lo dispuesto por el último párrafo del artículo 105 constitucional, o sea, que la autoridad sea separada de su cargo y consignada al juez
de distrito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107, fracción XVI,
de la Constitución, o que se opte por el cumplimiento sustituto, de acuerdo
con la citada disposición.
La invalidez decretada tampoco significa que se apliquen las disposiciones impugnadas como estaban hasta antes de que se emitieran las normas
impugnadas, ya que estas fueron derogadas por normas que tuvieron eficacia
jurídica. Apoya este criterio el hecho de que las resoluciones no pueden ser
retroactivas, en consecuencia un efecto que tuvo la norma impugnada fue
derogar las anteriores disposiciones.
Sin embargo, el anterior criterio no coincide del todo con lo sostenido por la
Suprema Corte de Justicia en la acción de inconstitucionalidad 18/2001, en la
que en el décimo resolutivo se determinó que las disposiciones que hubiesen
sido derogadas por la norma que se declaró inválida en la sentencia, volverían
a adquirir vigencia a partir de que se publicara la sentencia en el Diario Oficial
de la Federación.
“1) Al quedar anulado el artículo primero transitorio del decreto impugnado que establecía su entrada en vigor el mismo día de su publicación,
así como el artículo sexto transitorio que dejaba sin efecto o valor alguno cualquier disposición contraria a dicho decreto, debe precisarse
que las disposiciones del Código Electoral del Estado de Yucatán que
hubiesen sido derogadas por dicha norma, volverán a adquirir vigencia
a partir del día en que se publique esta ejecutoria en el Diario Oficial
de la Federación.”
200
ARTÍCULOS
En la resolución mencionada se declaró la inconstitucionalidad de los
artículos transitorios, por los que se derogaban determinadas disposiciones,
por lo que se podría argumentar que al ser declaradas inválidas las anteriores
disposiciones recuperaban su vigencia.
No obstante lo anterior, se insiste en que la invalidez únicamente implica
que esa norma no se podrá aplicar en lo sucesivo.
Aunque las consecuencias de la declaración de invalidez de la norma pudieran parecer confusas, resultan muy claras si comparamos las resoluciones
de las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad con
las de amparo. En las resoluciones de amparo las normas continúan vigentes
aunque no son aplicables a quien solicitó dicha protección por considerarse
que se violan sus derechos constitucionales. En el caso de las controversias y
acciones, al tener efectos erga omnes, no serán aplicables a nadie (carecen de
eficacia jurídica), pero eso no implica que no sean vigentes.
Los efectos de la invalidez están íntimamente ligados a la obligación de las
demandadas; es decir, si la invalidez implica que la norma no se podrá aplicar,
la obligación de las demandadas únicamente consiste en no aplicar la norma
impugnada. Debido a lo anterior, la autoridad podrá optar por dejar intacto las
normas impugnadas y no aplicarlas; derogarlas o reformarlas.
NOTAS:
1 Delegado del Presidente de la República en controversias constitucionales y acciones de
inconstitucionalidad de 1996 a 2004 y Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad
Panamericana.
2 «Et quidem imprimis illud observare judex, no aliter judicet quam quod legibus, aut
constitionibus, aut moribus proditum est».
3 No obstante que las controversias constitucionales estaban contempladas en el texto
constitucional desde 1917, constituían un mecanismo prácticamente desconocido que fue
excepcionalmente utilizado (sólo se plantearon 55 controversias desde 1917 hasta 1994). Fue
tan poco utilizado dicho mecanismo de control constitucional que ni siquiera se contaba con
una ley reglamentaria que regulara su procedimiento.
4 Dictamen de la reforma constitucional elaborado por la Cámara de Origen.
5 Exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional presentada por el Presidente de la República el 5 de diciembre de 1994.
6 Exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional presentada por el Presidente de la República el 5 de diciembre de 1994.
7 Las diferencias entre estos procedimientos las ha destacado la Suprema Corte de Justicia
en la jurisprudencia cuyo rubro es CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES
ISMAEL REYES RETANA TELLO
201
DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL
CONSTITUCIONAL. (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo: Tomo XI, Tesis: P./J. 71/2000, pág. 965).
8 En la jurisprudencia citada en el anterior pie de página, la Suprema Corte de Justicia señala como diferencia fundamental entre ambos procedimientos: “g) los efectos de la sentencia
dictada en la controversia constitucional tratándose de normas generales, consistirán en declarar
la invalidez de la norma con efectos generales siempre que se trate de disposiciones de los Estados o de los Municipios impugnados por la Federación, de los Municipios impugnados por
los Estados, o bien, en conflictos de órganos de atribución y siempre que cuando menos haya
sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos de los Ministros de la Suprema
Corte, mientras que en la acción de inconstitucionalidad la sentencia tendrá efectos generales
siempre y cuando ésta fuere aprobada por lo menos por ocho Ministros. En consecuencia, tales
diferencias determinan que la naturaleza jurídica de ambos medios sea distinta”.
9 Dictamen de la reforma constitucional elaborado por la Cámara de Senadores.
10 Cfr. Cossío Díaz, José Ramón, Artículo 105 constitucional, en Colegio de Secretarios de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C., Derecho procesal constitucional, Ed. Porrúa,
México, 2001, 1343 págs., págs. 339 a 367; y ¿Otra imposible tarea? en Revista Mexicana de
Derecho Público, número 4, octubre 2002, pág. 106.
11 Así lo ha reiterado la Suprema Corte de Justicia en diversas ocasiones: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO PROCEDE LLAMAR A JUICIO CON EL CARÁCTER
DE TERCEROS INTERESADOS A LOS MUNICIPIOS DE UN ESTADO DISTINTOS DE
LOS ACTORES, CUANDO SE IMPUGNAN DISPOSICIONES GENERALES ESTATALES,
PUES AUNQUE SE DECLARE SU INVALIDEZ, LOS EFECTOS GENERALES SÓLO SE
LIMITARÁN A LOS MUNICIPIOS ACTORES. (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Tomo:, Tesis: P./J. 11/99, pág. 282:) y HUSOS HORARIOS. COMO
LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL EN CONTRA DEL DECRETO DE TREINTA DE
ENERO DE DOS MIL UNO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN
EL PRIMERO DE FEBRERO DEL MISMO AÑOS, POR EL QUE PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA PROVEE SOBRE SU APLICACIÓN, FUE PROMOVIDA POR EL JEFE DE
GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL, LA SENTENCIA QUE DECLARÓ SU INVALIDEZ
SÓLO TIENEN EFECTOS EN ESTA ENTIDAD. (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, Tomo: Septiembre de 2001, Tesis: P./J. 108/2001, pág. 1024)
12 Brage Camazano, Joaquín, El control abstracto de la constitucionalidad de las leyes en
México, en Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C., Derecho
procesal constitucional, Ed. Porrúa, México, 2001, 1343 págs., pág. 324.
13 Este argumento se puede apreciar con toda claridad en el sexto considerando de la resolución de la controversia constitucional 22/2001.
14 Cfr. Brage Camazano, Joaquín, Op. Cit., pág. 325.
15 Exposición de motivos de la reforma constitucional.
16 Exposición de motivos de la Ley Reglamentaria
17 Así se puede apreciar en las siguientes jurisprudencias: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SENTENCIAS DECLARATIVAS DE INVALIDEZ DE DISPOSICIONES GE-
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ARTÍCULOS
NERALES. SÓLO PUEDEN TENER EFECTOS RETROACTIVOS EN MATERIA PENAL.
(Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: VI, Septiembre
de 1997, Tesis: P./J. 74/97, Página: 548), y CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE
SOBRESEERSE SI NO SIENDO DE NATURALEZA PENAL LA LEY IMPUGNADA,
CESARON SUS EFECTOS Y LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ NO PODRÍA TENER
EFECTOS RETROACTIVOS. (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, Tomo: , Tesis: P./J. 53/2001, pág. 921)
18 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. CUANDO
SE PLANTEEN EN LA DEMANDA CONCEPTOS DE FALTA DE OPORTUNIDAD EN
LA EXPEDICIÓN DE LA NORMA IMPUGNADA Y VIOLACIONES DE FONDO, DEBE
PRIVILEGIARSE EL ANÁLISIS DE ÉSTOS. (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Tomo:, Tesis: P./J. 59/2001, pag. 325)
19 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI DURANTE SU TRAMITACIÓN EL
PLENO RESUELVE, EN OTRA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, LA INVALIDEZ
CON EFECTOS ABSOLUTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA, DEBE CONSIDERARSE QUE HAN CESADO SUS EFECTOS Y, POR TANTO, PROCEDE SOBRESEER
EN EL JUICIO. (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo:
XIV, Julio de 2001, Tesis: P./J. 93/2001, Página: 692)