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Técnica del Informe justificado respecto de actos administrativos
carentes de fundamentación y motivación en la Nueva Ley de
Amparo y sus implicaciones en el dictado y cumplimiento de la
ejecutoria constitucional.
Para los conocedores con la técnica del juicio de Amparo en México, resultará
familiar la temida emisión de sentencias “Para efectos”, especialmente, cuando
esos efectos, indebidamente se concedían con relación a actos carentes de
fundamentación y motivación.
Desde los inicios del juicio de Amparo, uno de los fundamentos esenciales de
dicho medio de defensa, era que la autoridad responsable se encontraba
obligada a defender su acto de autoridad tal como fue emitido; esto daba
seguridad jurídica al quejosa que acudía al juicio de garantías, en otras
palabras, la autoridad no podía “mejorar” ni “subsanar su acto de autoridad al
rendir el informe en el juicio; lo cual está cabalmente contenido en la siguiente
jurisprudencia:
INFORME JUSTIFICADO. EN EL NO PUEDEN DARSE LOS
FUNDAMENTOS DEL ACTO, SI NO SE DIERON AL DICTARLO.- No
está permitido a las autoridades responsables corregir en su informe
justificado la violación de la garantía constitucional en que hubieren
incurrido, al no citar en el mandamiento o resolución reclamados las
disposiciones legales en que pudieran fundarse, porque tal manera de
proceder priva al afectado de la oportunidad de defenderse en forma
adecuada.
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Época: Quinta Época Registro: 917816 Instancia: Segunda Sala Tipo de
Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice 2000 Tomo VI, Común,
Jurisprudencia SCJN Materia(s): Común Tesis: 282 Página: 235
Así las cosas, el acto reclamado se apreciaba tal como fue emitido conforme al
artículo 78 de la abrogada ley. Esto dio lugar a que el cumplimiento de las
ejecutorias constitucionales fuera diferente según se tratase de violaciones
formales, procesales o de fondo; para efectos de este documento, solo nos
interesa referirnos a las violaciones formales, y las de fondo (no haremos
referencia a violaciones procesales) dado que la falta de fundamentación y
motivación es en sí una falta de “formalidad”.
Con base en lo anterior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, llegó a
establecer diferencias en el dictado y cumplimiento de las ejecutorias
constitucionales básicamente en dos grandes rubros:
A. Vinculatorias; Que son las que emiten lineamientos para que las
autoridades responsables emitan un nuevo acto de autoridad ceñidos a
lo ordenado por la sentencia protectora y
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B. De plenitud de jurisdicción, Siendo aquellas que dejan a la autoridad
responsable en libertad para emitir un nuevo acto, pero reasumiendo
totalmente sus facultades.
Con relación a los actos carentes de fundamentación y motivación, la propia
Suprema Corte estableció que las sentencias de amparo solo podían obligar
(vincular) a la autoridad a dictar un nuevo acto fundado y motivado,
subsanando sus defectos en los siguientes casos:
a) Cuando la resolución reclamada se haya emitido en respuesta al
ejercicio del derecho de petición o
b) Que resuelva una instancia, recurso o juicio.
Eso se puede constatar en la siguiente jurisprudencia:
FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL EFECTO DE LA
SENTENCIA QUE AMPARA POR OMISIÓN DE ESAS
FORMALIDADES, ES LA EMISIÓN DE UNA RESOLUCIÓN NUEVA
QUE PURGUE TALES VICIOS, SI SE REFIERE A LA RECAÍDA A
UNA SOLICITUD, INSTANCIA, RECURSO O JUICIO.- Los efectos de
una ejecutoria de amparo que otorga la protección constitucional por falta
de fundamentación y motivación de la resolución reclamada son los de
constreñir a la autoridad responsable a dejarla sin efectos y a emitir una
nueva subsanando la irregularidad cometida, cuando la resolución
reclamada se haya emitido en respuesta al ejercicio del derecho de petición
o que resuelva una instancia, recurso o juicio, ya que en estas hipótesis es
preciso que el acto sin fundamentación y motivación se sustituya por otro
sin esas deficiencias pues, de lo contrario, se dejaría sin resolver lo pedido.
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Época: Novena Época Registro: 917742 Instancia: Segunda Sala Tipo de
Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice 2000 Tomo VI, Común,
Jurisprudencia SCJN Materia(s): Común Tesis: 208 Página: 169
Salvo los anteriores casos anteriores, parecería que los actos de autoridad
carentes de fundamentación y motivación, sería simplemente anulados por
efecto de la sentencia de amparo y ahí terminaría el litigio; Eso principalmente
porque el artículo 108 del la Ley de Amparo (anterior) establecía como delito la
repetición del acto reclamado teniendo una “redacción” muy severa
disponiendo la inmediata separación del cargo y consignación al Ministerio
Público Federal:
Artículo 108.- La repetición del acto reclamado podrá ser denunciada por
parte interesada ante la autoridad que conoció del amparo, la cual dará vista
con la denuncia, por el término de cinco días, a las autoridades
responsables, así como a los terceros, si los hubiere, para que expongan lo
que a su derecho convenga. La resolución se pronunciará dentro de un
término de quince días. Si la misma fuere en el sentido de que existe
repetición del acto reclamado, la autoridad remitirá de inmediato el
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expediente a la Suprema Corte de Justicia; de otro modo, sólo lo hará a
petición de la parte que no estuviere conforme, la cual lo manifestará dentro
del término de cinco días a partir del siguiente al de la notificación
correspondiente. Transcurrido dicho término sin la presentación de la
petición, se tendrá por consentida la resolución. La Suprema Corte
resolverá allegándose los elementos que estime convenientes.
Cuando se trate de la repetición del acto reclamado, así como en los casos
de inejecución de sentencia de amparo a que se refieren los artículos
anteriores, la Suprema Corte de Justicia determinará, si procediere, que la
autoridad responsable quede inmediatamente separada de su cargo y la
consignará al Ministerio Público para el ejercicio de la acción penal
correspondiente.
En realidad no ocurrió así, ni las sentencias fueron respetadas ni cumplidas,
como era de esperarse, no sin responsabilidad de la propia Suprema Corte
cuya jurisprudencia terminó por convertir en letra muerta el artículo 108 en
comento, al menos en lo que a actos carentes de fundamentación y motivación
se refiere; veamos:
REPETICIÓN DEL ACTO RECLAMADO. NO SE CONFIGURA
CUANDO EN CUMPLIMIENTO A LA EJECUTORIA DE AMPARO SE
DICTA UN ACTO CON EFECTOS SIMILARES AL QUE SE DECLARÓ
INCONSTITUCIONAL POR DEFICIENTE FUNDAMENTACIÓN Y
MOTIVACIÓN. Cuando la protección de la Justicia Federal se otorgó por
deficiente fundamentación y motivación del acto reclamado, conminándose
a la autoridad responsable a dejarlo sin efectos y a dictar uno nuevo, el
examen jurídico en relación con la denuncia de repetición del acto
reclamado debe centrarse en analizar si el acto reclamado fue dejado sin
efectos, y si entre éste y el nuevo existe o no identidad en cuanto a los
aspectos de fundamentación y motivación que fueron materia de la
determinación constitucional; luego, de actualizarse esa identidad, existirá
la repetición, mientras que en el caso contrario, no puede hablarse de
repetición, sino de un acto diverso, susceptible, en su caso, de reclamarse a
través de un nuevo juicio de garantías, ya que la repetición del acto
reclamado no se estableció por el artículo 108 de la Ley de Amparo para
evitar que la autoridad realice cualquier acto con efectos parecidos a los que
tuvo el acto declarado inconstitucional, ni tampoco para analizar si el nuevo
es violatorio o no de garantías, sino sólo para impedir que la autoridad
desconozca el principio de cosa juzgada y la fuerza vinculatoria de la
sentencia de amparo.
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Época: Novena Época Registro: 196950 Instancia: Segunda Sala Tipo de
Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta Tomo VII, Enero de 1998 Materia(s): Común Tesis: 2a./J. 70/97
Página: 400
De esta suerte, se llegó a la paradoja de que para combatir un acto
evidentemente inconstitucional, se necesitaba promover múltiples juicios de
amparo (por lo menos dos) y las autoridades administrativas se acomodaron a
la falta de sanciones efectivas llegando al abuso.
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En la práctica las autoridades responsables, lejos de solamente dejar sin
efectos el acto reclamado, respecto del que se había concedido la protección
constitucional, casi en la totalidad de los casos tendían a reiterar o repetir al
acto “subsanando” los vicios “de forma”, esto quedó interpretado en la
siguiente jurisprudencia:
FUNDAMENTACION Y MOTIVACION, AMPARO EN CASO DE LA
GARANTIA DE. Si el acto reclamado no es intrínseca y radicalmente
anticonstitucional porque no evidencia en sí mismo la falta de norma alguna
legal o reglamentaria que pudiera justificarlo (como sucedería, por ejemplo,
respecto de un acto dictado sin competencia constitucional) para obtener, de
modo indubitable, una conclusión sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de dicho acto, que yendo más allá de su aspecto formal
trascendiera al fondo, esto es, a su contenido, sería preciso hacer un estudio
exhaustivo de todas las leyes y reglamentos, a fin de poder determinar si
existe o no alguna disposición que le sirva de apoyo, estudio que no es
dable realizar en el juicio de amparo. Llámese violación procesal o formal
(los dos términos se han empleado indistintamente en la jurisprudencia,
aunque el primero, en verdad, no con intachable propiedad) a la abstención
de expresar el fundamento y motivo de un acto de autoridad, lo cierto es
que tal abstención impide juzgar el acto en cuanto al fondo, por carecerse
de los elementos necesarios para ello, pues desconocidos tales fundamento
y motivo, los mismos no pueden ser objeto de apreciación jurídica alguna.
La reparación de la violación cometida, mediante el otorgamiento del
amparo, consiste en dejar insubsistente el acto formalmente ilegal; pero no
juzgada la constitucionalidad del propio acto en cuanto al fondo por
desconocerse sus motivos y fundamentos, no puede impedirse a la
autoridad que emita un nuevo acto en el que purgue los vicios formales
del anterior, el cual, en su caso, podría reclamarse en un amparo, entonces
sí, por violaciones de fondo concernientes a su fundamentación y
motivación ya expresados. Si bien no puede impedirse a la autoridad que
reitere el acto, con tal que lo funde y motive, tampoco puede obligársele a
que haga su reiteración, pues si la propia autoridad encuentra que,
ciertamente, el acto reclamado no podría apoyarse en irreprochables
motivos y fundamentos legales, estará en aptitud de no insistir en el mismo.
En consecuencia, la concesión del amparo contra un acto no fundado ni
motivado únicamente constriñe a la responsable a dejarlo insubsistente, mas
no a reiterarlo purgando esos vicios formales.
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Época: Séptima Época Registro: 238717 Instancia: Segunda Sala Tipo de
Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Volumen 48, Tercera Parte Materia(s): Administrativa, Común Tesis:
Página: 51
A partir de la anterior situación, el resultado neto es que, como regla general,
cada vez que se conceda un amparo en contra de actos carentes de
fundamentación y motivación, como violaciones “formales” la autoridad
responsable emitía un nuevo acto de autoridad (bien o mal fundado y
motivado) y en ese caso, al particular podría o, mas bien se vería obligado, a
promover un nuevo juicio de garantías para combatir “el fondo” de la
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resolución, es decir, que cada acto groseramente emitido con total desprecio
de las garantías constitucionales (ahora de moda en llamar “derechos
humanos”) originaba no uno, sino por lo menos DOS juicios constitucionales
para una cabal defensa; la contradicción de este sistema con el artículo 17
constitucional (Justicia pronta y expedita) no puede ser mas evidente.
En contra de lo que podríamos considerar una rancia tradición legislativa y
jurisprudencial, el párrafo final del artículo 117 de la Nueva Ley de Amparo
(DOF 2 de abril de 2013), dispone:
“…Tratándose de actos materialmente administrativos, cuando en la
demanda se aduzca la falta o insuficiencia de fundamentación y
motivación, en su informe justificado la autoridad deberá complementar en
esos aspectos el acto reclamado. En esos casos, deberá correrse traslado con
el informe al quejoso, para que en el plazo de quince días realice la
ampliación de la demanda, la que se limitará a cuestiones derivadas de la
referida complementación. Con la ampliación se dará vista a las
responsables así como al tercero interesado y, en su caso, se emplazará a las
diversas autoridades que en ampliación se señalen. Para tales efectos deberá
diferirse la audiencia constitucional…”
A primera vista, esto parece una total injusticia, (y en principio lo es) dado que
en la práctica permite a la autoridad administrativa emitir actos defectuosos
dándole la oportunidad de subsanarlos durante el juicio de amparo, lo cual
fomenta la mediocridad en la actuación de la autoridad, pues se permite que
actos totalmente inundados surtan plenos efectos de no ser impugnados,
consecuencia de la lamentable pero necesaria presunción de legitimidad de la
actuación de las entidades públicas; Pero entrando ya en materia de
procedimiento de amparo, esa canonjía que se concede a la autoridad,
realmente viene a simplificar la defensa de garantías (prefiero seguir usando
ese término) para los quejosos, y para los abogados litigantes, porque dentro
del contexto de la Nueva Ley de Amparo, se impide la reiteración de actos
infundados obligando a que la sentencia de amparo verifique la legalidad
(constitucionalidad) del acto reclamado en la mayoría de los casos.
¿Cómo opera esto?
Bien sencillo, como vimos ut supra, el propio artículo 117 (párrafo final) prevé
que después que la autoridad responsable ha subsanado el acto en cuanto a
su fundamentación o motivación, se de vista al quejoso para que AMPLIÉ SU
DEMANDA con lo cual se logra que en la audiencia constitucional, el juez de
distrito ya no se avoque al estudio de violaciones simplemente “formales” sino
que se ve en la necesidad de entrar al fondo del asunto, tal como lo dispone el
numeral 24 párrafo final de la ley en comentario que dice:
“…En los asuntos del orden administrativo, en la sentencia se analizará el
acto reclamado considerando la fundamentación y motivación que para
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complementarlo haya expresado la autoridad responsable en el informe
justificado. Ante la falta o insuficiencia de aquéllas, en la sentencia
concesoria se estimará que el referido acto presenta un vicio de fondo
que impide a la autoridad su reiteración…”
Y no termina ahí el beneficio del nuevo sistema, sino que además, el artículo
189 de la propia ley, ahora privilegia el estudio del fondo, excepto cuando el
estudio de vicios formales o de procedimiento reporte un mayor beneficio al
quejoso.
Artículo 189. El órgano jurisdiccional de amparo procederá al estudio de
los conceptos de violación atendiendo a su prelación lógica y privilegiando
en todo caso el estudio de aquellos que, de resultar fundados, redunden en
el mayor beneficio para el quejoso. En todas las materias, se privilegiará
el estudio de los conceptos de violación de fondo por encima de los de
procedimiento y forma, a menos que invertir el orden redunde en un mayor
beneficio para el quejoso.
Así las cosas, es de preverse que este nuevo sistema evitará la necesidad de
promover múltiples juicios de amparo en contra de actos reiterados
indebidamente por las autoridades, Solo es de esperarse que los juzgados
federales, en armonía con el sistema legislativo, empiecen a dictar sentencias
VINCULATORIAS que den lineamientos a las autoridades responsables deben
acatar al dar cumplimiento a las ejecutorias constitucionales.
Monterrey Nuevo León a 10 de Diciembre de 2014.
Lic. Luis Ramón Balmori Garza
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