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R-DCA-265-2009
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
División de Contratación
Administrativa. San José, a las nueve horas del tres de junio del dos mil nueve. -----------------Recurso de apelación interpuesto por OPTEC SISTEMAS S.A., (en adelante OPTEC) en
contra del acto de adjudicación dictado en la Licitación Abreviada No. 2008LA-000024-OIN00
promovida por el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) para la “Adquisición, Adaptación,
Instalación, migración de datos y puesta en funcionamiento de un sistema integrado financiero
administrativo contable” recaído a favor de la empresa SOLUCIONES INTEGRALES (SOIN
S.A.) , en adelante SOIN, por un monto de $486.500,00 -----------------------------------------------RESULTANDO:
I.- Que la empresa OPTEC SISTEMAS S.A. presento recurso en contra el acto de adjudicación
dictado en la Licitación Abreviada No. 2008LA-000024-OINOO promovida por el Consejo
Nacional de Vialidad (CONAVI) para la “Adquisición, Adaptación, Instalación, migración de
datos y puesta en funcionamiento de un sistema integrado financiero administrativo contable”
recaído a favor de la empresa SOLUCIONES INTEGRALES (SOIN S.A.) por un monto de
$486.500,00 ---------------------------------------------------------------------------------------------------II. Que mediante auto de las once horas, quince minutos del treinta de abril de 2009, se otorgó
audiencia inicial a la empresa adjudicataria y a la Administración, para que se refirieran al
recurso de apelación interpuesto, la cual fue atendida en tiempo. -------------------------------------III. Que mediante auto de las ocho horas del trece de mayo de 2009, se otorgó audiencia
especial a la apelante para que se refiriera a las imputaciones hechas a su plica por parte de la
adjudicataria, la cual fue atendida en tiempo. ------------------------------------------------------------IV. Que de conformidad con el artículo 182 del Reglamento a la Ley de Contratación se omitió
otorgar la audiencia final en el tanto se consideró contar con elementos suficientes para el
dictado de la resolución. ------------------------------------------------------------------------------------V. Que la presente resolución se dicta dentro del plazo establecido por ley, habiéndose
observado durante su tramitación todas las prescripciones legales y reglamentarias pertinentes.-CONSIDERANDO:
I.- Hechos Probados: Este Despacho para la resolución del presente recurso ha tenido por
probados los siguientes hechos: 1) Que el CONAVI promovió la licitación Abreviada 2008LA000024-OINOO para la “Adquisición, Adaptación, Instalación, migración de datos y puesta en
funcionamiento de un sistema integrado financiero administrativo contable”, la cual fue
adjudicada a la empresa SOLUCIONES INTEGRALES (SOIN S.A.). 2) Que el cartel de la
licitación dispuso en la página 9 y respecto el porcentaje de cumplimiento de requisitos: “…La
solución ofertada deberá cubrir como mínimo un 60 % de los requerimientos planteados en
esta contratación, por lo cual el oferente deberá llenar la matriz de requerimientos establecida
en el punto “REQUERIMIENTOS GENERALES”. Para efectos de demostrar el cumplimiento
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de este apartado, la semana posterior a la apertura de ofertas, la Dirección de Informática
designará un día en el cual el oferente deberá realizar una demostración directamente
utilizando el sistema. Aquella oferta que no incluya la matriz de requerimientos debidamente
llena no será admitida (…)”. 3) Que mediante oficio INF.0486-2008 el CONAVI informó a la
empresa OPTEC “…que como parte del proceso de evaluación técnica de la solución ofertada
por su representada en el lenguaje JAVA, requerimos que dicha solución sea instalada en un
servidor del CONAVI, el cual tiene instalado un “IBM Websphere Application Server, versión
6.1 y una base de Datos DB2 versión 9.1”, para tal efecto, para esta instalación se ha
programado el día martes 23 de diciembre a las 9:00 am”…”. (ver página 2064 del expediente
de licitación). 4) Que según acta emitida por el CONAVI, visible en el folio 2396 del
expediente de cita, el día 23 de diciembre de 2008, en las oficinas centrales de Informática de
ese Consejo se procedió a realizar la instalación del sistema Wizdom, sobre base de datos IBM
DB2 y servidor de Aplicaciones JAVA IBM Webshpere, indicando dicha acta en lo que
interesa:”… se instala en los ambientes únicamente lo solicitado por el departamento de
informática del CONAVI y no se logró implementar el sistema para su demostración posterior,
esto es, el archivo EAR con la aplicación (…)”. Que el criterio de la Unidad de Informática
No.0016-2009 visible en el folio 2320 del expediente de licitación, en lo que interesa expuso
respecto de la empresa OPTEC SISTEMAS: “… Presentó la prueba técnica, la cual no se
recibió a satisfacción, el lenguaje ofertado no está certificado por SUN Microsystems como
servidor de aplicaciones J2EE (…)”. 5) Que el CONAVI, al atender la audiencia inicial indicó:
“… lleva razón el recurrente que en el cartel no se solicita que el lenguaje requerido fuera
certificado, lo único que se pidió era un lenguaje JAVA compatible con los sistemas ya
instalados en el CONAVI y que contara con todas las licencias requeridas para la
implementación del sistema a contratar. (…)ese no fue el motivo que originó su exclusión, la
inelegibilidad resulta del hecho de que la empresa apelante no pasó la prueba de
compatibilidad con los sistemas con que ya cuenta el CONAVI (…) En ese sentido, desde el
punto de vista técnico en el oficio INF.016-2009 (…) se define que no pasa la prueba porque
no cumple con elementos de admisibilidad de compatibilidad por cuanto no tenía un lenguaje
certificado, siendo ese aspecto el factor que le faltó, y que según la Unidad Técnica no permitió
la integración con la Plataforma Tecnológica del CONAVI…”. (ver folios B-20 y B-21 del
expediente de apelación). 6) Que el cartel pidió que “…la solución ofertada deberá estar
construida bajo el lenguaje JAVA, el cual es el estándar que utiliza el CONAVI, asimismo,
cualquier adaptación o desarrollo adicional es necesario para cumplir los requisitos establecidos
deberá ser utilizando el lenguaje mencionado anteriormente”. (ver página 13 del cartel). 7) Que
la Administración al atender la audiencia inicial (ver folio B-28) indicó que: “Según la
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contestación a la aclaración solicitada por la Dirección de Informática (…) referencia a si la
solicitud ofertada esta construida desde su base en lenguaje JAVA, la compañía SOIN
respondió (…) la solución de SOIN SIF es una aplicación construida en JAVA utilizando un
“framework” de desarrollo de aplicaciones o ambiente de productividad para el desarrollo de
aplicaciones provisto por Adobe Systems INc. Llamado ColdFusion” (…) ColdFusion es un
conjunto de librerías contenedoras de funciones, utilitarios y procedimientos JAVA, que se
ejecutan en un servidor de aplicaciones de la plataforma JAVA EE5, que facilita la
programación y reducen los tiempos de desarrollo de las aplicaciones, al proporcionar muchos
elementos programáticos básicos y comunes a estas ya pre construidos y optimizados para su
operación (..) Estas librerías o funciones JAVA se invocan utilizando un lenguaje de etiquetas
(“taglibs” librerías en el idioma inglés)
tal como se especifica el uso de motores de
interpretación de “Servlets” o páginas JAVA (JSP o JAVA Server Pages) por lo que sin lugar a
dudas ColdFusion equivale a un ambiente JSP. Del análisis realizado referente a la
herramienta ColdFusion, podemos mencionar que los desarrollos mediante ColdFusion están
descritos en “ColdFusion Markup Lenguaje (CFML)”, que son etiquetas basadas en lenguaje
de marcas similares a las etiquetas JSP y JSL. ColdFusion compila CFM servlets Java en
páginas de la misma manera como JSP”. ----------------------------------------------------------------II. Sobre la legitimación: Es necesario para entrar a conocer el fondo de un recurso de
apelación, que el recurrente ostente un interés legítimo, actual, propio y directo en el negocio, o
sea, que cuente con legitimación para apelar. En el presente caso, dado que la Administración
considera que la plica de la apelante incumple, pues no se pudo implementar su solución en la
plataforma del CONAVI, y en tanto en el recurso se han planteado temas de legitimación y
fondo en conjunto, estos, serán conocidos conjuntamente. La apelante: Menciona, respecto del
Motivo I que en el oficio INF.0016-2009 del 28 de enero de 2009 se indicó que su oferta no
cumple con todos los criterios de admisibilidad y que solo los cumple la oferta adjudicada
siendo en consecuencia la única oferta que fue evaluada. Agrega que el oficio citado expresó:
“La prueba técnica no se recibió a satisfacción El lenguaje ofertado no está certificado por
SUN Microsystem como servidor de aplicaciones J2EE” y adiciona que la prueba técnica
realizada está fuera del alcance del pliego de condiciones contraviniendo lo dispuesto en el
oficio 1390 del 11 de febrero de 1999 emitido por éste órgano contralor.
Expone además la
apelante que la única prueba durante la fase de selección del adjudicatario, que se pedía en el
cartel, es la prueba funcional para corroborar el porcentaje de cumplimiento de requisitos
(página 9), la cual se debía realizar la semana posterior a la fecha de apertura de las ofertas.
Aunado a lo anterior refiere que durante la fase de ejecución contractual se deben correr otras
pruebas de funcionalidad, definidas en el cartel, pero que antes de ese momento no. Por lo
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anterior, considera carente de fundamentación jurídica que se sostenga la supuesta inelegibilidad
de su oferta porque “No presentó la prueba técnica por no contar con el lenguaje solicitado en
el cartel”. Asimismo señala la apelante que la prueba técnica a correr en la fase de evaluación
es la necesaria para verificar el porcentaje de cumplimiento de requisitos mínimos (página 9) la
cual se debía realizar la semana posterior a la apertura de ofertas. Además enuncia que en modo
alguno se indica en el oficio citado nada de lo requerido por el cartel en cuanto al cumplimiento
citado,
lo que vicia el criterio emitido por falta de concordancia entre su motivo, fin y
contenido y agrega que el oficio no puede servir de base para fundar un acto de adjudicación
válido, no sólo por la falta de fundamentación de él mismo, sino porque parte de bases
contradictorias sobre el momento términos y alcances de la prueba, y de bases legales al
confundir obligaciones de los adjudicatarios con la de los oferentes. Motivo 2. Expone también
la apelante que el cartel solicita como criterio de admisibilidad que el lenguaje de desarrollo sea
JAVA y no un ambiente de ejecución compatible, por lo cual la justificación técnica dada por
Informática en el oficio ya citado, no está de acuerdo con el criterio técnico de admisibilidad,
específicamente en la página 13 del pliego de especificaciones señala “La solución ofertada
deberá estar construida bajo el lenguaje Java, el cual es el estándar que utiliza el CONAVI,
asimismo, cualquier adaptación o desarrollo adicional necesario para cumplir los requisitos
establecidos deberá ser utilizando el lenguaje mencionado anteriormente”. Menciona entonces
que en el informe técnico se indica que su oferta no cumple porque el lenguaje ofertado no está
certificado como servidor de aplicaciones J2EE mientras que COLD FUSION MX está
certificado. Adiciona que lo solicitado en el cartel no fue certificar que el ambiente de ejecución
fuera JAVA compatible, sino que lo solicitado fue que el producto ofrecido estuviera
desarrollado utilizando el lenguaje JAVA y que la oferta adjudicada no cumple con el criterio
técnico solicitado.
Aunado a lo anterior, hace referencia al documento con fecha 17 de
diciembre de 2008 enviada por ella a la proveeduría del CONAVI en el cual se solicitó
aclaración a dicho criterio, pero nunca se recibió la misma. Señala además que el criterio de
admisibilidad solicitado en el cartel y justificado en el informe técnico INF-016.2009
presentado por informática, no indica que alguna de las ofertas cumple con lo solicitado, sino
que en el informe técnico se utiliza el criterio técnico para descartar varias ofertas entre ellas la
suya, y se utilizan otros argumentos para justificar que la empresa de la adjudicataria cumple
con ese criterio de admisibilidad, lo cual va en contra de la igualdad de condiciones por las
siguientes razones: COLD FUSION no es JAVA por lo que no cumple con lo pedido en el
cartel, COLD FUSION no es una herramienta de desarrollo certificada como JAVA y que de
acuerdo con el informe citado el razonamiento se justifica en lo documentado en
http://java.sun.com/j2ee/verifies/thirdparty.htm. Agrega que lo documentado en esa página de
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internet indica que el producto generado por COLD FUSION MX es compatible para el
ambiente de ejecución J2EE y no es válido utilizar lo documentado para indicar que el producto
ofrecido por la empresa SOIN está desarrollado en el lenguaje JAVA y que satisface el criterio
de admisibilidad. Menciona además que lo indicado en esa fuente de información no
corresponde a un proceso de certificación tal y como se expone en el informe técnico, sino a una
verificación utilizando una herramienta provista por SUN MICROSYSTEM la cual está
disponible para cualquier producto no JAVA y que provea un ambiente de ejecución para J2EE
pueda ser verificado. Agrega que si se revisa el origen de la fuente de información en la
dirección http:// java.sun.com/j2ee/verified, se indica Java Application Verification kit (AVK)
for the Enterprise The AVK is available to help you test your application for correct use of
J2EE APIs and to mantain portability across J2EE-compatible application servers. Menciona
entonces que como se documenta en esta fuente de información, la verificación lo que hace es
revisar un ambiente de terceros con el objetivo que el mismo esté de acuerdo con las interfaces
y permitir la compatibilidad a través de los servidores de aplicación J2EE y no que el producto
verificado está desarrollado en JAVA. Adiciona que el cartel solicita como criterio de
admisibilidad que el lenguaje de desarrollo sea JAVA y no un ambiente de ejecución
compatible, por lo que la justificación técnica en su criterio no está de acuerdo con el
requerimiento de admisibilidad. También advierte que si el mismo criterio de admisibilidad
justificado en el informe técnico INF.0016-2009 se extiende al resto de los oferentes, lo que se
debió de haber solicitado a los oferentes era certificar la compatibilidad de ejecución en el
ambiente J2EE y no el lenguaje de desarrollo JAVA. Por último, señala en su recurso que si el
criterio técnico no fue exigido para la oferta adjudicada, entonces no se debió de haber exigido a
ninguno de los otros oferentes y en consecuencia se debió de haber evaluado el resto de las
ofertas.
Al atender la audiencia especial conferida por este Despacho, respecto de las
imputaciones hechas a su plica por el adjudicatario, la empresa OPTEC indicó: que ella presentó
una oferta más económica que la de la adjudicataria, pues su oferta era por un monto de
$425.000,00 mientras que la de la adjudicataria es de $486.000,00. Agregó que el modelo de
evaluación dispuesto en el cartel se otorgaba un 40% del puntaje total a la oferta de menor pecio
y a las demás ofertas la relación entre la oferta de menor precio y el precio ofertado de la oferta
evaluada y señala que su oferta en ese concepto aventajaba a la de la adjudicataria y la ubicaba
como una primera opción para ser adjudicada. Enunció que en el informe INF.0016.2009 a la
empresa adjudicataria se le da un puntaje de 24.46 de 40 puntos. En cuanto a las solicitudes de
aclaración, señala que respondieron todas las que se le hicieron en el proceso de evaluación de
ofertas y que de acuerdo con el informe legal cumplió con todos los requerimientos. Asimismo,
en cuanto a lo argumentado por la adjudicataria de que OPTEC ofrece un producto distinto al
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solicitado, refiere que eso fue acuerdo llegado en la presentación inicial del cartel promovido
por el CONAVI, audiencia en la cual se constató que ninguno de los posibles proveedores tiene
experiencia certificada sobre la base de datos DB2 solicitada por la Administración, por lo cual
se acordó que los posibles oferentes debería certificar el producto para esta base de datos (sic),
requisito que OPTEC aceptó cumplir según lo indicado en el folio 32 de la oferta. Agrega
entonces que aceptaron el compromiso de entregar el producto final en la plataforma de base de
datos solicitada por el CONAVI, por lo que el argumento de la adjudicataria no lleva a la
conclusión de que OPTEC incumplió con el requisito de admisibilidad. Refiere además que la
adjudicataria pretende realizar un análisis a su oferta, el cual califica de subjetivo y señala que
eso es competencia del CONAVI, pues éste debió de haberlos evaluado y citado en su informe
técnico como incumplimientos, lo cual no consta en el oficio INF.0016.2009. A manera de
ejemplo cita que la adjudicataria en la audiencia inicial utiliza para justificar aspectos técnicos la
versión 6.1 del producto ofrecido, cuando la vigente es 6.2 (ver Anexo 3 de su respuesta a la
audiencia especial). En cuanto a la prueba técnica refiere la apelante que el CONAVI al atender
la audiencia inicial indica que OPTEC fue considerada inadmisible por no cumplir con uno de
los requisitos de admisibilidad pues no se logró integrar con los módulos SIRRH, SIGEPRO,
CONAVIPRO, DELPHOS, SISECO y EPOWER, argumentos que no comparte porque citando
lo solicitado en el cuadro del folio 24 del cartel (que refiere que la solución debe integrarse con
unos sistemas) señala que el pliego de condiciones establece que la solución deberá ofrecer las
interfaces referidas, refiriéndose a un hecho futuro y no dice que debe estar, y que por ello a la
hora de correr las pruebas pedidas por el cartel en esa etapa del procedimiento, no es posible
contar con esa capacidad pues para las mismas es necesario realizar un análisis durante la fase
de análisis de requerimientos. Menciona además que eso es tan cierto que el cartel dispuso que
“el adjudicatario durante la fase de análisis de requerimientos deberá realizar los análisis
correspondientes
para
lograr
dichas
interfaces,
el
CONAVI
deberá
coordinar
lo
correspondiente”. En adición, la apelante indica que la interpretación o razón que se pretende
dar para considerar la propuesta de OPTEC como inadmisible (página 2 y 3 del oficio DJC-100656-09 además de que confunde pues no tiene relación con el oficio INF.0016-200, no tiene
fundamento, por un lado el cartel establece que es necesario realizar una fase de análisis para
establecer esas interfaces y por otro se nota que ninguna de las interfaces actuales utiliza el
ambiente sugerido en el cartel JAVA y DB2. El indicar que la razón real es por no tener las
interfaces, no es criterio de admisibilidad según el apelante. Agrega que el requerimiento se
planteó en el cartel que depende de la fase de análisis (sic) y por otro lado ninguna de esas
interfaces utiliza el ambiente solicitado de JAVA y DB2 por lo que no se puede establecer una
relación de incumplimiento, y que analizándolo de esa forma ninguna de las ofertas estaría
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cumpliendo con ese requisito de admisibilidad. Por último sobre el tema indica que durante la
fase de selección del adjudicatario solicitada en el cartel, es la prueba funcional para corroborar
el porcentaje de cumplimiento de requisitos (página 9 del cartel) la cual se realizaría la semana
posterior a la apertura de ofertas.
En cuanto al lenguaje JAVA advierte que en el informe
INF.0111.2009, el Departamento de Informática trata de justificar que la oferta de la
adjudicataria cumple con el criterio de admisibilidad y desacredita las demás ofertas utilizado
un criterio de que no es un lenguaje JAVA certificado y que no justifica que la solución ofrecida
por SOIN cumpla con ese criterio de admisibilidad, y que al contrario indica en su informe que
los desarrollos escritos en esa herramienta están escritos en el lenguaje ColdFusion Markup
Lenguaje (CFML) lo cual no corresponde a lo solicitado en el Cartel Lenguaje JAVA, y que la
misma oferta de SOIN incluye licenciamiento adicional COLDFUSION MX SERVER, lo cual
no será necesario si la solución estuviera escrita en el lenguaje solicitado JAVA. Refiere que
incluye un ejemplo de un programa escrito de COLD FUSION Markup Lenguaje y otro en
JAVA (Anexos 1 y 2 de su respuesta), y adiciona que en el Anexo 4 se indica la compatibilidad
de Appeon con los ambientes J2EE contrario a la afirmación documentada por el Departamento
de Informática del CONAVI. En cuanto a las solicitudes de aclaración, expuso la apelante que
en la respuesta a la audiencia inicial que hizo el CONAVI indica que hicieron las aclaraciones
necesarias de acuerdo a lo solicitado por OPTEC con relación a algunos criterios de
admisibilidad (solicitud enviada por OPTEC el 17 de diciembre de 2008) lo cual no es cierto,
pues el Consejo nunca aclaró a los diferentes oferentes sobre la ambigüedad de ese criterio. Por
último refiere que su solicitud de anulación del acto de adjudicación se basa en la falta de
fundamentación y porque parte de bases contradictorias -sobre el momento, término y alcances
de la prueba- legales y a la falta de igualdad de condiciones. La Administración: No emite una
respuesta consolidada, sino que envía un oficio emitido por la Dirección Jurídica del CONAVI
y otro oficio emitido por la Unidad de Informática. El oficio de la Dirección de cita, con
número DJC-10-0656 expone: Sobre el motivo I. Prueba Técnica. Que el fundamento del
recurrente está en deslegitimar la capacidad de la Administración para realizar las pruebas
necesarias según las características del objeto descritas en el cartel, por no estar referenciadas en
el mismo. Menciona entonces que el CONAVI tiene el derecho de llevar a cabo las pruebas
que estime necesarias, pues es la única forma de asegurarse que cumple con el cartel en cuanto
a las características del sistema que se necesita. Citando el artículo 153 párrafo tercero del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, enuncian que la norma es clara en cuanto
a la facultad de la Administración para realizar las pruebas que verifiquen que se está
cumpliendo con lo convenido, y que el cartel fue claro al disponer en el apartado “Requisitos de
Admisibilidad” el tema de la garantía de calidad de desempeño y funcionamiento en el folio
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275 del expediente de la licitación. Advierte entonces que de esa condición cartelaria se
desprende que el CONAVI considera como requisito de admisibilidad la compatibilidad del
sistema objeto de licitación, con los demás sistemas que conforman la plataforma tecnológica
del CONAVI, pues al ser un equipo tecnológico necesita integrarse con el resto de sistemas.
Asimismo, haciendo referencia a parte de la resolución la RC-762-2002, agrega que sólo por
medio de esa prueba se puede verificar esa compatibilidad, y que la misma debe realizarse con
anterioridad al acto de adjudicación, pues resulta inconveniente que se haga en plena ejecución
contractual. Adiciona que en el caso concreto lo que se hizo fue decirles a los oferentes que
trajeran el sistema informático ofrecido y lo pusieran a trabajar en las instalaciones del
CONAVI para comprobar la compatibilidad. Aunado a lo anterior, exponen que carece de toda
fundamentación lo alegado por la empresa apelante cuando señala “…Durante la fase de
ejecución contractual se deben correr otras pruebas de funcionalidad definidas por el pliego de
condiciones, más no antes….”, pues es innegable la necesidad de realizar esa prueba en la etapa
de evaluación técnica de la oferta, prueba que consiste en medir una afinidad del sistema y no se
le está atribuyendo una obligación del adjudicatario al oferente, pues es contraproducente llegar
a la adjudicación y ver que el sistema no se integra con la plataforma mencionada. También
refiere el CONAVI que llama la atención que el apelante no presentara revocatoria del acto
administrativo mediante le cual se le previene y cita para la realización de la prueba, sino que
participa, por lo que su recurso carece de sustento, y es una etapa precluida
que debió ser
vista mediante recurso de objeción. Asimismo, señala la Administración que en la prueba no se
estaban incluyendo elementos diferentes al cartel como lo alega el apelante, pues en el oficio
No. INF.0486-2008 del 18 de diciembre de 2008 (folio 2064 del expediente de licitación) se le
previno al recurrente que en fecha 23 de diciembre de 2008 asistiera al CONAVI para el
proceso de evaluación técnica, y que no se le pidió al apelante algo diferente a lo pedido en el
cartel por cuanto respecto del lenguaje tipo JAVA el folio 274 del expediente de licitación
dispone: “…la solución ofertada deberá estar construida bajo el lenguaje JAVA, el cual es el
estándar que utiliza el CONAVI asimismo cualquier adaptación o desarrollo adicional
necesario para cumplir con los requisitos establecidos deberá ser utilizando el lenguaje
mencionado anteriormente…” y que de igual manera con lo pedido en el folio 264 (punto
1.1.6, párrafo segundo) se deja demostrado que no se le impusieron condiciones al oferente que
no estuvieran definidas en el cartel. En cuanto al Motivo II. Lenguaje JAVA certificado, expone
la Dirección Jurídica que no es cierto como lo señala el apelante, que el CONAVI haya fijado
desde el cartel que requiere un ambiente de ejecución compatible. Expone que el cartel, en el
título segundo de condiciones especificas (folio 275 del expediente de licitación) queda
evidenciado que se advierte a los posibles oferentes las características del objeto contractual,
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indicando expresamente que el sistema debe ser compatible con los sistemas que ya forman la
plataforma tecnológica del CONAVI, lo que resulta desde el punto de vista técnico
indispensable a la hora de evaluar las ofertas y que la apelante no lo cumple, lo que conduce a
su exclusión. También expone la Administración que lleva razón el recurrente que en el cartel
no se solicita que el lenguaje requerido fuera certificado, que lo único que se pidió fue lenguaje
JAVA compatible con los sistemas ya instalados y que contara con las licencias requeridas para
implementar el sistema a contratar. Adiciona que ese no fue el motivo de exclusión, sino que la
inelegibilidad resulta del hecho de que la empresa apelante no pasó la prueba de compatibilidad
con los sistemas con que ya cuenta el CONAVI, siendo eso uno de los requisitos de
admisibilidad que se pedía el cartel. Menciona además la Administración que desde el punto de
vista técnico, en el oficio INF.016-2009 del 28 de enero de 2009, (folio 2344 del expediente de
licitación) se indica que no pasa la prueba porque no cumple con elementos de admisibilidad de
compatibilidad por cuanto no tenía lenguaje certificado, siendo ese aspecto el factor que faltó, y
que según la Unidad Técnica no permitió la integración con la plataforma. Refiere entonces la
Administración que si el pedimento que se hacía en el cartel sobre la compatibilidad del sistema
carecía de fundamento pudo haberla objetado en su oportunidad.
Además de lo anterior,
advierte el CONAVI que el verdadero motivo que excluyó la oferta de la apelante fue que el 23
de diciembre de 2008, se le citó para la aplicación de las pruebas de compatibilidad del sistema
y que en el acta visible en el folio 2396 del expediente de licitación firmada por el representante
legal de la empresa apelante, se explica que ésta no logra demostrar que su sistema fuera
compatible con el sistema que tiene el CONAVI, y que ese día se le otorgó tiempo suficiente
(de las 9:00 horas a las 15:57 horas) para que lograra completar la compactación de los
sistemas, pero no pudo completar la prueba a satisfacción, no se logró integrar con los módulos
SIRH, SIGEPRO, CONAVIPRO, DEÑPHOS, SISECO y EPOWER. Por último expone la
Administración que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Reglamento a la Ley
de Contratación Administrativa, el apelante no acompaña su recurso con un criterio técnico que
de manera sustentada desacredite la valoración técnica efectuada por la Dirección de
Informática del CONAVI, es decir no aporta pruebas que desvirtúen los análisis de la
Administración, no demuestra por ende que pueda ser adjudicada a pesar de presentar los
problemas técnicos señalados. Considera que la apelante no tiene legitimación pues su oferta
es inelegible.
Por su parte, la Dirección Tecnologías de la Información mediante oficio INF-
0111-2009 también señala la falta de legitimación y fundamentación del apelante de
conformidad con los artículos 176 y 177 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa. Señala que el recurso de la apelante no logra aportar la debida fundamentación
por medio de la cual se pueda demostrar que hubo infracciones sustanciales a la adjudicación a
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favor de la empresa SOIN y que los argumentos no se sustentan en prueba alguna que discrepe
contra lo analizado por la Administración. En cuanto al Motivo I, transcribiendo lo pedido en el
cartel en la página 12, capítulo II, Título 2 “Condiciones Específicas”, Apartado: “La Garantía
de calidad de desempeño y funcionamiento”, agrega que siendo el cartel el reglamento de la
contratación, en la cláusula segunda de las Condiciones Específicas, Porcentaje de
cumplimiento de requisitos, se dispuso: “…Para efectos de demostrar el cumplimiento de este
apartado, la semana posterior a la apertura de ofertas, la dirección de informática designará
un día en el cual, el oferente deberá realizar una demostración directamente utilizando el
sistema…” por lo que las actuaciones hechas se sujetaron al ordenamiento jurídico, a los
principios de la contratación administrativa y al cartel.
Aunado a lo anterior, haciendo
referencia al artículo 60 del Reglamento de cita, menciona que ninguno de los oferentes se
cuestionó en el momento oportuno tales circunstancias y citando el numeral 62 del mismo
cuerpo reglamentario, añade que la apelante no presentó ninguna solicitud de aclaración del
apartado de garantía citado, aduciendo en su plica “entendido y aceptado, se ofrece un 1 (sic)
año de garantía”. Adicionan que la prueba técnica se encuentra dentro del alcance del cartel y
se eligió para apoyar la evaluación de admisibilidad técnica, así como para cumplir con el
principio de eficiencia y eficacia, ya que los oferentes presentaron soluciones con diversos
ambientes, herramientas de programación y bases de datos, donde se tenían que cumplir con el
mínimo requerimiento de ser compatibles con el ambiente de servidores de aplicaciones JAVA
J2EE y motor de base de datos DB2, específicamente, IBM Websphere Application Server,
versión 6.1 y Base de Datos DB2, versión 9.1 Refiere además que se invitó a todos los
oferentes para que se apersonaran en fechas específicas a las oficinas del Departamento de
informática e instalaran la aplicación ofrecida con el fin de demostrar la compatibilidad
mencionada y apoyar el proceso de evaluación técnica. Agrega que ningún oferente se opuso a
ese acto, y solo las empresas SOIN S.A. y OPTEC Sistemas se presentaron según Acta No. 22008 del 9 de diciembre de 2008 y acta 5-2008 del 23 de diciembre de 2008. Enuncia entonces
que la apelante no solicitó aclaraciones al cartel referente a la plataforma en la cual corrían las
aplicaciones del CONAVI, se le cursó invitación para realizar la prueba técnica, no la objetó, y
se le concedió utilizar todo el tiempo requerido sin tener un resultado positivo. Añade el
CONAVI que es vital llevar a cabo una prueba técnica, pues es el único mecanismo para
asegurar la inversión a realizar y no resulte un producto ruinoso a la entrega, y si bien la prueba
técnica no se expresa tácitamente, la Administración debe recurrir a las herramientas necesarias
para asegurarse una sana y eficaz evaluación técnica, como lo indica el artículo 153 del párrafo
tercero del Reglamento de Contratación Administrativa. Con relación al Motivo II, señala que
según la aclaración solicitada por la Dirección de informática, en el oficio IN-0413-2008,
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referente a si la solución ofertada está construida desde su base en lenguaje JAVA, la compañía
SOIN respondió lo indicado en el folio No. B-28 del expediente de apelación por lo que del
análisis realizado referente a la herramienta Cold Fusion, pueden mencionar que son etiquetas
basadas en lenguaje de marcas similares a las etiquetas JSP y JSTL, y que ColdFusion compila
CFM servlets Java en páginas de la misma manera como JSP. Concluye que la apelante no
ostenta interés legítimo, actual, propio y directo en la presente contratación, por lo que su
recurso debe ser declarado improcedente. La adjudicataria: Considera que la apelante carece
de legitimación para apelar, por cuanto no posee un interés legítimo, actual, propio y directo al
haber sido declarada su oferta inadmisible por incumplimientos en los requisitos de
admisibilidad, En cuanto a lo alegado por OPTEC en su recurso, expone en cuanto al Motivo I,
que la Administración invitó a todos los oferentes a presentar el cumplimiento de los requisitos
entre los que se encuentran funcionales en cuanto al cumplimiento de los requisitos de usuario y
requisitos técnicos mínimos indispensables sobre la plataforma de base de datos y ambiente de
ejecución de la solución. Señala que en el expediente de la licitación en el folio 1948 la
apelante acepta y entiende que para ser considerados elegibles se debía cubrir al menos un 60%
de los requerimientos planteados en la contratación y que para ello deberían de presentar los
sistemas durante la siguiente semana a la apertura de ofertas y que aquella, se presentó en dos
ocasiones en el mismo día a realizar esa prueba técnica, dando una aceptación implícita de ese
requerimiento y que en ambas ocasiones les resultó imposible ejecutar su aplicación sobre la
plataforma, tal y como consta en el acta No. 5-2008 (folio 2396 del expediente de licitación).
Adiciona que la apelante no solo tuvo dos oportunidades de probar el cumplimiento de los
requisitos cartelarios, sino que además impide que la Administración verifique que el producto
final recibido cumple con los criterios mínimos requeridos. Agrega que OPTEC atribuye a su
oferta una calificación que corresponde a otra oferta analizada, pues en el recurso señala que el
CONAVI le imputa a su oferta que “no presento la prueba técnica por no contar con el lenguaje
solicitado en el cartel” pero que ese incumplimiento le fue imputado a la empresa GBSYS S.A.
(folio 2320 del expediente de licitación) y que la verdadera observación hecha a la empresa
apelante es que “presento la prueba técnica, la cual no se recibió a satisfacción, el lenguaje
ofertado no esta certificado por Sun Microsystem como servidor de aplicaciones J2EE …” o
sea la prueba se realizó pero no se recibió a satisfacción porque OPTEC no logro implementar el
sistema en el ambiente provisto por el CONAVI. Menciona entonces que los argumentos
expuestos por la apelante no son de mérito, pues el objetivo de la invitación a todos los
oferentes a realizar la prueba del sistema se entiende que es la comprobación operativa y
funcional del bien ofertado por los participantes en los equipos provistos por el CONAVI y en
igualdad de condiciones, y que es claro que la Administración esta facultada para realizar
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mediante todos los mecanismos posibles esa comprobación, lo anterior en virtud del principio
de eficacia y eficiencia, y que si no se hubiere requerido esa prueba, hubiese sido materialmente
imposible comprobar el correcto funcionamiento de la solución ofertada en la plataforma
requerida. Citando la resolución R-DCA-463-2007 y R-DCA-201-2008,
menciona que la
Administración goza de plena discrecionalidad para aplicar las medidas que se consideren
oportunas en aras de seleccionar la oferta que mejor satisfaga el interés público y que no genere
un riesgo de los fondos públicos. En cuanto al Motivo 2, menciona la adjudicataria que lo
alegado por el recurrente se aleja de la realidad fáctica del proceso licitatorio, y que la
Administración realiza la prueba técnica en condiciones de igualdad de oportunidad con el fin
de verificar que los productos ofertados son compatibles con la plataforma indicada en el cartel
y que solicito certificar la compatibilidad de ejecución en el ambiente J2EE provisto por el
CONAVI para lo cual proporciono el ambiente de ejecución y las condiciones necesarias para
que cada uno de los oferentes demostrara ese cumplimiento. Alega entonces que no hay
violación a los principios ni
a la normativa que regula la contratación sino que la
Administración actuó en apego de dichos principios y normas, en procura de verificar cual
oferta satisface mejor el interés público. Agrega que las actas emitidas por los responsables
técnicos de la Dirección de Informática demuestran que se aplicaron los mismos criterios a
todos los oferentes y que las pruebas no fueron exitosas para OPTEC, y que esta empresa no
hizo consignar en el acta un desacuerdo en la realización de la prueba ni su resultado. Citando el
artículo 177 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa y de conformidad con sus
alegatos, considera que el recurso debe ser rechazado en todos sus extremos, pues es
manifiestamente improcedente, carece de fundamentación y sustento probatorio por lo que
solicita se confirme el acto de adjudicación en su favor, por ser la oferta que cumple con lo
pedido y satisface el interés público.
Aunado a lo anterior, como parte de la falta de
legitimación que le imputa, considera que la apelante incumple otros aspectos distintos a los
indicados por la Administración que se resumen en lo siguiente: Incumplimientos en el tema de
la capacitación solicitados por el CONAVI, (cláusula cuarta del cartel),
incumplimientos
respecto de la garantía de calidad de desempeño y funcionamiento, así como incumplimientos
en el tema del licenciamiento de la aplicación.
También refiere incumplimientos en las
certificaciones notariales de relación laboral del personal, así como en otras áreas relacionadas
con la solución ofertada por OPTEC, y sobre el tema del ambiente de pruebas y paralelo.
Criterio para resolver: De conformidad con lo dispuesto en el pliego de condiciones, y lo
señalado en el hecho probado No. 2, considera este órgano contralor, que el CONAVI advirtió
desde el cartel, que el oferente debía realizar una demostración directamente utilizando el
sistema, lo cual iba a permitir entre otros, demostrar el porcentaje de cumplimiento de
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requisitos. Si el oferente no estaba de acuerdo con la posibilidad de que la Administración le
fuera a solicitar con posterioridad a la apertura de ofertas una demostración directa utilizando el
sistema, debió haber objetado la cláusula cartelaria en el momento procesal oportuno, pero en
el tanto no lo hizo, nos encontramos ante un cartel consolidado y una cláusula cartelaria firme
plenamente aceptada por los potenciales oferentes, a partir de la cual, el CONAVI, estaba
facultado para proceder a solicitar la instalación de la solución del oferente, en su plataforma
tecnológica, lo cual hizo, según hecho probado No. 3 y en cuya invitación advirtió el tipo de
software que tiene instalado el servidor y enunció además que no se permitiría instalar ningún
software adicional que no fuera JAVA, siendo lo único posible de ser instalado un archivo tipo
“EAR”. La apelante, acude a la prueba en fecha 23 de diciembre de 2008, sin embargo no se
logró implementar el sistema para su demostración, tal y como se expuso en el hecho probado
No. 4 lo cual, permite concluir que se incumple con la cláusula cartelaria referida en el hecho
probado No. 2, pues la misma claramente dispuso que se haría una demostración utilizando el
sistema, y aquí la demostración ni siquiera fue viable porque el sistema no se implementó según
acta de folio 2416 del expediente de licitación. Aunado a lo anterior, se debe destacar en esta
resolución, que el apelante manifiesta que no comparte el criterio emitido en el INF.0016-2009
y destaca en su recurso que en dicho informe se indica que su plica no cumple porque el
lenguaje ofertado no está certificado como servidor de aplicaciones J2EE, y agrega que lo
solicitado en el cartel no fue certificar que el ambiente de ejecución fuera JAVA compatible,
sino que lo pedido fue que el producto estuviera desarrollado utilizando el lenguaje JAVA. Sin
embargo, sobre este aspecto hay que recalcar que la misma Administración al atender la
audiencia inicial (ver hecho probado No.5) reconoce que lleva razón el recurrente que en el
cartel no se solicita que el lenguaje requerido fuera certificado, pero adiciona que ese no fue el
motivo que originó la exclusión de la oferta de la apelante, sino que no pasó la prueba a la que
fue sometida porque no cumple con elementos de admisibilidad de compatibilidad por cuanto
no tenía un lenguaje certificado, siendo ese aspecto el factor que faltó y que fue lo que según la
unidad técnica no permitió la integración con la plataforma tecnológica del CONAVI. De
conformidad con lo anterior se tiene que concluir que la prueba a la que fue sometida la
apelante, no es contraria ni improcedente de frente al pliego de condiciones, y requería
justamente que la solución ofertada fuera instalada y puesta en funcionamiento, situación que no
se dió. Además de lo expuesto, hay que tener presente que el Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa establece en el artículo 180 que es deber del apelante lograr
acreditar su mejor derecho a la adjudicación del concurso, so pena de que su recurso sea
rechazado por improcedencia manifiesta, y en este caso concreto, el apelante no ha aportado
prueba o argumento alguno que demuestre su mejor derecho a la readjudicación. Asimismo, de
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conformidad con el artículo 177 del Reglamento de cita, el apelante debe aportar la prueba en
que apoye sus argumentos, y cuando discrepe de los estudios que sirven de motivo para adoptar
la decisión, deberá rebatirlos en forma razonada y aportar los dictámenes emitidos por
profesionales calificados, y en el caso concreto, no ha estado de acuerdo con el criterio emitido
por la Administración, pero no ha aportado ninguna prueba que respalde su dicho y obligue a
variar la adjudicación dictada. Todo lo anterior, permite indicar que la exigencia procesal del
aquí apelante era demostrar ante este órgano contralor que efectivamente su oferta cumplía con
los requerimientos establecidos en el pliego de condiciones y que su solución si podía ser
implementada en la plataforma del CONAVI, lo cual no hace, por lo que la falta de
fundamentación, genera falta de legitimación para recurrir. Aunado a lo anterior, en cuanto a
los argumentos esbozados en contra de la plica de la adjudicataria, deviene de importancia
destacar que la apelante ha manifestado en el recurso que COLDFUSION (herramienta en la
cual está construida la solución cotizada por la apelante) no es JAVA, y que por ende no
cumple con el lenguaje pedido por la Administración según hecho probado No.6; sin embargo
junto con su recurso no aportó ninguna prueba más que su dicho para sustentar ese argumento y
su interpretación a un párrafo de un sitio web, pero no se puede tener como prueba contundente
o criterio técnico que demuestre el incumplimiento por parte de la adjudicataria, máxime que la
Administración en tesis de principio avaló la aclaración que hizo la adjudicataria en sede
administrativa cuando se le preguntó si su solución estaba construida desde su base en el
lenguaje JAVA, según lo destacado en el hecho probado No. 7 y eso, —sin que signifique que
este órgano contralor lo esté ratificando— no ha sido desvirtuado por el apelante ni en su
recurso que era el momento procesal oportuno y su obligación como parte sobre la cual recae
la carga de la prueba, ni con la documentación que presentó en forma extemporánea en la
audiencia especial conferida por este órgano contralor, pues lo que hace en esa audiencia es
señalar la presentación de anexos los cuales refiere como ejemplos de un programa escrito de
Cold Fusion Markup lenguaje y otro en JAVA y otro anexo denominado “ Introducción to
Appeón” y con ello no clarifica qué es lo que pretende probar con esos ejemplos. Lo anterior
permite concluir que si la apelante tiene como obligación la carga de la prueba y no ha logrado
acreditar con prueba fehaciente el incumplimiento que imputa, no resulta de recibo su
argumento. Así lo expuesto, y de conformidad con las consideraciones de hecho y de derechos
realizadas, procede declarar sin lugar el recurso de apelación interpuesto en esta sede.
Asimismo, al amparo del artículo 183 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa
este órgano contralor no entra a valorar los alegatos señalados por la adjudicataria en contra de
la oferta de la apelante, por considerarlo falto de interés práctico. -------------------------------------
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POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la
Constitución Política; 28, 30, 34 y 37, inciso 3), de la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República; 4, 5, 85 y 86 de la Ley de Contratación Administrativa; 2, 5 177, 180,183 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se resuelve: 1) Declarar sin lugar por
improcedencia manifiesta el recurso interpuesto OPTEC SISTEMAS S.A., en contra el acto de
adjudicación dictado en la Licitación Abreviada No. 2008LA-000024-OIN00 promovida por el
Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) para la “Adquisición, Adaptación, Instalación,
migración de datos y puesta en funcionamiento de un sistema integrado financiero
administrativo contable” recaído a favor de la empresa SOLUCIONES INTEGRALES , acto el
cual se confirma. 2) Se da por agotada la vía administrativa de conformidad con el artículo 90
del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. ---------------------------------------------NOTIFIQUESE. ---------------------------------------------------------------------------------------------
Lic. Carlos Andrés Arguedas Vargas
Gerente de División
Lic. Marco Vinicio Alvarado Quesada
Gerente Asociado
Estudio y redacción: MSc. Kathia Volio Cordero
KGVC/fjm
NN:
05710 (DCA-1554-2009)
NI:
7237, 7642, 7833, 8796, 8764, 8825, 9342, 7110
G:
2009001278-1y 2
Licda. Marlene Chinchilla Carmiol
Gerente Asociada