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SEMINARIO:
“NECESIDAD DE POLITICAS SOCIALES COMO
POLITICA DE ESTADO”.
Organizado por:
Presidencia de la Cámara de Representantes
Centro de Estudios para la Democracia Uruguaya (CELADU)
Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS (ERT)
Instituto Cuesta-Duarte del PIT-CNT (ICD)
Auspicia: Fundación Friedrich Ebert del Uruguay (FESUR))
23 de agosto de 2001- Sala 17 del Edificio Anexo del Poder Legislativo.
PONENCIA
DE LA REPRESENTACION DE LOS TRABAJADORES EN EL BPS
INDICE
1
INTRODUCCION ____________________________________________________ 2
2
POLITICA SOCIAL Y PARADIGMA SOCIAL ____________________________ 2
3
POLITICA SOCIAL Y ECONOMIA _____________________________________ 3
4
POLITICAS SOCIALES EN URUGUAY _________________________________ 6
4.1 Dimensión y estructura funcional del gasto público ____________________________ 6
4.2 Seguridad Social y niveles de cobertura. _____________________________________ 9
4.3 Políticas sociales y actual coyuntura ________________________________________ 14
5
PROPUESTAS______________________________________________________ 15
5.1 Propuestas sobre Pobreza Infantil __________________________________________ 15
5.2 Propuestas para trabajadores con problemas de empleo en general y para
cincuentones en particular. ____________________________________________________ 18
5.3 Otras propuestas para exclusión y situaciones de pobreza. _____________________ 19
5.4 Propuestas de carácter institucional. ________________________________________ 20
1
1 INTRODUCCION
Para el Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS y el Instituto Cuesta
Duarte del PIT-CNT, ese tipo de encuentros entre organizaciones, instituciones y expertos
de tan diverso origen político, social y técnico, revisten superior importancia. No es la
primera vez que los promovemos ni tampoco la primera vez que se concretan. Pero sin
dudas, este tema, de las políticas sociales, su necesidad y la definición de su importancia
como política de estado, no es casual ni coyuntural. Estamos dispuestos a seguir
construyendo estos caminos.
Acá presentaremos una visión social de diagnóstico y de propuestas sobre esta urgencia
nacional. Ni acabada, ni cerrada. No es así ni el diagnóstico ni la propuesta. Simplemente
es con la idea de contribuir al debate y la necesidad urgente, tratando de no generar otra vez
falsas expectativas ni consensos inútiles o inoperantes. Pero sí es necesario concretar
propuestas viables, posibles a corto, mediano y largo plazo.
Hay carencias en este diagnóstico y en nuestras propuestas. Bienvenida la crítica y el
aporte. Hay cosas por hacer. Busquemos superarlas.
Nota: la presente ponencia es responsabilidad del Equipo de Representación de los
Trabajadores en el BPS, coordinada en esta instancia por el Economista Gabriel
Lagomarsino. Sin perjuicio de ello, se reconocen expresamente los aportes del Instituto
Cuesta Duarte y de una docena de personalidades que han contribuído de distintas formas
en su elaboración.
2 POLITICA SOCIAL Y PARADIGMA SOCIAL
El término “política social” está vinculado al modelo de sociedad existente o querido
(sociedad protectora, competitiva, etc.) y supone un conjunto de propuestas que se perciben
como inherentes al modelo. Cada modelo está compuesto por diversos elementos de
carácter abstracto (idea, sentimiento, sueño, meta).
El modelo abstracto se concreta, tangiblemente, en las políticas sociales. Las políticas
pueden ser (son) diferenciadas según diversos factores, como por ejemplo el ámbito
subjetivo al que están dirigidas (niños, jóvenes, ancianos, mujeres, etc.)
Con una política social definida (percepción clara del modelo buscado) se puede determinar
qué políticas sociales deben desarrollarse así como prever adhesiones y resistencias.
Otro tema diferente, aunque vinculado, es el de los efectos sociales de toda política, tema
del cual la política social deberá ocuparse para prever resultados, hacer su seguimiento,
reducir los efectos negativos de las actuaciones imprescindibles, etc.
Todas esas son políticas sociales dentro de un marco más amplio y ambicioso que es la
política social. Un instrumento operativo –no el único- son los servicios sociales. Una de
las filosofías y metodologías es el trabajo social.
2
Las políticas sociales se ocupan o se integran con políticas de salud, de seguridad social, de
empleo, de educación, de justicia, de vivienda, de ocio, de cultura, deportes, etc.
En su manejo siempre está presente el necesario equilibrio entre competitividad, empleo y
bienestar.
En la actualidad se ha operado un cambio del peso de las políticas sociales de contenido
económico, al de las políticas centradas en servicios sociales.
Existe una importante evolución de las políticas sociales que incrementan un protagonismo
en los presupuestos nacionales, diversificando las fuentes de financiación. La integración
europea ha sido un factor de impulso de políticas sociales (por compromisos
internacionales formales tanto como por “contagios” de demandas y soluciones).
El Estado de Bienestar se define como aquella forma de organización del poder político en
la comunidad que comporta una responsabilidad de los poderes públicos en orden a
asegurar una protección social y bienestar básico para sus ciudadanos. En este modelo se
articulan diferentes proveedores de bienestar (Estado, mercado y familia). Y, de acuerdo a
las formas de su articulación puede definirse la concepción residual, donde el bienestar
social constituye una función marginal, sintetizada en la lucha contra la pobreza, frente a la
concepción institucional, donde el Estado es el principal agente de provisión de bienestar,
con la colaboración del mercado y la familia. En definitiva, en esta segunda concepción es
el Estado quien debe asumir la garantía del bienestar. El objetivo es la igualdad y no
simplemente la lucha contra la pobreza.
Actualmente existe una confrontación entre la universalización de servicios (educación,
sanidad y tercera edad) y prestaciones sociales (pensiones y seguro por desempleo) frente a
las políticas de contención (ajuste o racionalización) de la intensidad de la cobertura
protectora.
Recientemente el Cdor. Enrique Iglesias, Presidente del BID en este mismo recinto señaló
que una de las razones de la situación uruguaya en el desarrollo humano en comparación
con otros países de América Latina es que “este país viene generando, desde hace más de
cien años, redes de protección social, comenzando por la tan cuestionada, aunque ha sido
un gran factor de apoyo- seguridad social. En esta materia Uruguay ha sido pionero a través
de los años”. En momentos en que consideramos que la protección social y la seguridad
social en nuestro país, está siendo seriamente reducida, más allá de otras diferencias, es
necesario alertar sobre este pensamiento y esta realidad.
3 POLITICA SOCIAL Y ECONOMIA
La percepción de cómo se relacionan la políticas sociales con la economía depende en gran
medida de una visión más general de cual debería ser el rol del Estado dentro de la
economía.
3
Así, en el paradigma neoliberal se entiende que cualquier acción del Estado genera
distorsiones en la economía, las cuales impiden el libre desenvolvimiento de las fuerzas del
mercado, lo que deriva en un alejamiento de la eficiente asignación de recursos. Según esta
concepción la distribución del ingreso óptima sería el resultado de la contribución marginal
que los factores productivos (capital y trabajo) realizan a la generación de la riqueza. En
esta visión extrema el Estado debería limitarse a sus funciones básicas de proveer justicia y
seguridad (interna y externa) a los ciudadanos Siendo el objetivo de su acción en el plano
económico, asegurar el desarrollo de las fuerzas del mercado, a través de una política fiscal
lo más neutral posible y la fijación de determinadas reglas.
En una visión menos extrema pero en línea con la anterior, se admite que el mercado
presenta determinadas fallas por lo cuál es necesaria alguna acción del Estado a través de
ciertas transferencias de ingresos, pero principal o exclusivamente para atender las
situaciones de pobreza. Bajo esta concepción las políticas sociales se limitarían a jugar un
papel asistencialista a los sectores de pobreza y con un sentido focalizado.
En una tercera interpretación, se parte de la concepción de que el libre desarrollo del
mercado genera, por la propia lógica inherente a la acumulación del capital, una creciente
concentración y centralización de la riqueza. La hipótesis de mercados de competencia
perfecta, en la que se sustenta las conclusiones de las visiones anteriores, no se corresponde
con la realidad, siendo una de sus consecuencias, en el plano social, la exclusión de una
proporción importante de la población de los beneficios que el avance tecnológico podría
potencialmente generar para el conjunto de la sociedad.
Según esta última concepción1 las políticas sociales2 no deberían cumplir un papel
meramente asistencialista, sino uno mucho más amplio de integración y cohesión social.
Las políticas sociales estarían justificadas no solo por un imperativo ético, sino también
serían imprescindibles para el desarrollo económico y social de las naciones. La
potencialidad que tienen en la distribución de ingresos coadyuvaría a un crecimiento
armónico de la economía, siendo vitales para fortalecer la demanda efectiva y evitar las
crisis económicas –que significan pérdida de riqueza- derivadas de la no realización de la
producción por falta de demanda.3 Desde otro punto de vista, y también desde una
perspectiva económica, el gasto social es esencial para la conformación del capital
humano, particularmente el gasto asociado a la salud y educación.
Según define la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)4 el gasto
público social es, sin duda, el instrumento más importante por medio del cual el Estado
influye sobre la distribución del ingreso, particularmente en su distribución secundaria, a la
vez que, a largo plazo, la mayor inversión en capital humano permite incidir en algunos de
los factores estructurales que influyen en su distribución primaria. El impacto distributivo
Que para referenciarla en lo que sigue del documento denominaremos política social integradora y solidaria.
Que se define como las erogaciones que realiza el Estado en políticas sociales tal como se definieron en el
título anterior.
3
Las teorías de demanda efectiva fueron desarrolladas por el economista Keynes, al interpretar la crisis del 29
y la depresión subsiguiente. En el plano económico esta teoría sirvió de fuente de inspiración para el fuerte
desarrollo que tuvieron la políticas sociales, en particular las de seguridad social, en los países desarrollados.
4
Equidad, Desarrollo y Ciudadanía.
1
2
4
del gasto social dependerá de su magnitud, su distribución y su financiamiento, así como de
su estabilidad y de la eficiencia en el uso de los recursos correspondientes.
Si tomamos partido por una concepción de política social integradora y solidaria, y
aceptáramos el juicio de la CEPAL enunciado en el párrafo anterior, nuestro problema es
analizar que tan eficaces resultan las políticas sociales actualmente en nuestro país. Lo cuál
no podría hacerse en forma abstracta, sino, por el contrario, evaluarlas a la luz del entorno
donde se desarrollan, en particular las condiciones sociales y económicas donde se insertan.
Por otra parte, no podrían dejar de evaluarse los efectos de las políticas sociales sin
considerar sus consecuencias en los equilibrios macroeconómicos o estabilidad
macroeconómica. Sin embargo es necesario precisar este concepto. En efecto, últimamente
se ha asociado, particularmente en la definición de los objetivos de política en nuestra
región, el término de estabilidad con déficits fiscales bajos e inflaciones bajas. Sin embargo
el contenido del concepto, en su desarrollo original, es bastante más amplio e implica,
además de baja inflación, crecimiento económico estable, cercanía al pleno empleo y la
sostenibilidad de las cuentas externas. Así bajo la versión restringida del concepto
estabilidad, una política podría catalogarse de exitosa, mientras que con la definición
amplia no.5
Bajo la concepción amplia de estabilidad macroeconómica el equilibrio fiscal debe ser
sostenido no en base al indicador del déficit fiscal corriente, sino a una definición de déficit
fiscal estructural.
Conforme a dicha idea lo recomendable sería realizar un manejo antíclico6 de las finanzas
públicas donde los gastos asociados a los sistemas de protección social de los grupos más
vulnerables sea uno de sus principales componentes.
En resumen:
Una política social integradora y solidaria debe ser parte esencial de la construcción de una
nación. Dicha política no se opone, sino que refuerza el crecimiento económico equilibrado
y lo dota de la equidad que en su ausencia no tendría.
Su objetivo central es lograr la cohesión e integración social a través de una distribución
progresiva de ingresos. El tal sentido su principal característica no es la de asistencialismo,
lo cuál no inhibe atender específicamente los grupos más vulnerables a través de redes de
protección social, en particular en los períodos de recesión económica donde ellos quedan
más expuestos.
Un ejemplo es el resultado de las políticas llevadas adelante en Uruguay en la década del 90. Bajo la versión
restringida del concepto podría catalogarse de exitosa al haber bajado la inflación a menos de dos dígitos, sin
embargo en la acepción tradicional del término habría que ponderar dicho logro con el crecimiento estructural
del desempleo, la inestabilidad del crecimiento económico y su vulnerabilidad, dado el crecimiento del
endeudamiento producido por los continuos déficits en cuenta corriente sin que en contrapartida ello se
reflejara en la inversión productiva.
6
Déficits fiscal en períodos de recesión y superávit en períodos de auge, con equilibrio fiscal estructural.
5
5
La política social debe ser fundamentalmente una política de Estado: más allá del gobierno
de turno y con efectiva participación de las organizaciones sociales representativas, sin
perjuicio de la responsabilidad política e institucional correspondiente.7
La política social debe enmarcarse dentro de los necesarios equilibrios macroeconómicos.
Sin embargo los mismos deben estar definidos en su acepción natural y no en el contenido
restringido que se le ha dado al término en la última década, donde, entre otras cosas, se
confunden instrumentos con objetivos. Así una meta de equilibrio fiscal estructural no es
incompatible con políticas fiscales antíciclicas. Si en períodos de recesión se baja el gasto
público y/o se incrementan los impuestos para atender el déficit fiscal corriente, se
compromete la salida del ciclo recesivo, al disminuirse la demanda se agudiza la pérdida de
recaudación de tributos y se expone aún más a los grupos vulnerables de la sociedad.
4 POLITICAS SOCIALES EN URUGUAY
Si bien en el país existen diversas investigaciones acerca del desempeño de determinados
programas de políticas sociales, existen escasos estudios recientes que tuvieran el objetivo
de abarcarlos desde una visión totalizadora. En lo que sigue, como se ha dicho, no se
pretende acometer dicha tarea, sino plasmar algunas reflexiones con la finalidad de
contribuir al debate sobre el tema con aportes al diagnóstico y propuestas posibles.
4.1
Dimensión y estructura funcional del gasto público
Las políticas sociales se llevan adelante por un conjunto de agentes, principalmente el
Estado a través del presupuesto público y de sus respectivas dependencias, pero también
existen otro conjunto de instituciones como las Intendencias Municipales, las empresas
públicas, las organizaciones no gubernamentales –que muchas veces coordinan sus
acciones con el Estado- y acciones más espontaneas o menos institucionalizadas como
organizaciones barriales de diverso tipo. Teniendo en cuenta que el principal peso de las
políticas sociales recae sobre la acción estatal, aquí se presentaran algunos indicadores
estadísticos que permiten una primera aproximación al tema.
En el Cuadro 1 puede observarse el gasto público total como porcentaje del PBI, desde la
reinstitucionalización democrática en el país hasta 1999. Se observa un similar peso del
gasto respecto al PBI en los extremos de la serie , de lo cuál se infiere que ambas variables
crecieron a una tasa promedio similar. No obstante el gasto público como porcentaje del
producto tuvo una importante reducción en el primer lustro de los 90 para luego subir a
partir de 1996, dando un salto en 1999 influido por la caída del producto en dicho año.
“En este contexto tiene creciente importancia la participación ciudadana, tanto en las ideas sobre
fortalecimiento de la democracia como en los procesos y mecanismos que pueden utilizarse para alcanzar los
grandes objetivos de desarrollo en la región” . “ Marco estratégico para la participación ciudadana en las
actividades del BID”, noviembre 1, 2000.
7
6
Cuadro 1: Evolución del gasto público total como % del PBI
Año
Total
Funcionamiento
Inversión
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
21.8
20.6
19.3
20.2
16.7
15.3
16.0
17.4
17.1
17.7
20.3
20.6
20.8
22.7
20.1
18.5
17.3
18.0
14.6
13.8
14.5
15.6
15.2
16.2
18.1
18.3
18.5
20.4
1.7
2.1
2.0
2.2
2.1
1.5
1.5
1.8
1.9
1.5
2.1
2.3
2.3
2.3
Fuente. Instituto Cuesta-Duarte8, en base a información de la CGN y del BCU.
Con la finalidad de discriminar, dentro del presupuesto nacional, que proporción del gasto
público total puede conceptuarse como destinado a políticas sociales, en el Cuadro 2 se
observa la distribución del mismo según la clasificación funcional del gasto.
Cuadro 2: Clasificación funcional del gasto público. Año 1999
Destino del gasto
Educación
Salud
Vivienda
INAME
Transferencias a seguridad social
Seguridad
Transporte y obras públicas
Coordinación actividades productivas
Justicia y organismos de contralor
Desembolsos financieros
Otros
Total
Millones de U$S
% PBI
659.1
430.8
109.9
88.3
1,184.9
569.5
159.8
108.1
111.4
431.0
978.0
4,830.7
3.1%
2.0%
0.5%
0.4%
5.6%
2.7%
0.8%
0.5%
0.5%
2.0%
4.6%
22.7%
% en total
13.6%
8.9%
2.3%
1.8%
24.5%
11.8%
3.3%
2.2%
2.3%
8.9%
20.2%
100.0%
Fuente: Instituto Cuesta-Duarte en base a datos de la CGN.
Notas:
1.- El Gasto en Educación del Estado comprende lo destinado a la Administración Nacional de Educación
Pública (ANEP), la Universidad de la República, el Programa de Capacitación Profesional del Ministerio del
Interior y el Programa de Promoción de la Educación Física y los Deportes (CNEF).En el caso de la
8
“ Ingresos y Gastos del Estado: Una perspectiva histórico – estructural.”
7
Universidad, y por tratarse de una agrupación de programas educativos se descontó de su Presupuesto lo
destinado a Hospital de Clínicas e Instituto de Higiene, que se considerarán posteriormente en la función
Salud. En este sentido, si bien el Hospital de Clínicas es el principal centro de formación en Medicina, se
considera que la actividad que se realiza gira sobre todo, en torno a la atención a la Salud.
2.- El gasto público en Salud se discrimina de la siguiente manera:
Cuadro 3: Gasto público en salud. Año 1999
Organismo
Millones de U$S % en el total
Ministerio de Salud Pública
314.4
Hospital de Clínicas
31.1
Sanidad Militar
47.8
Sanidad Policial
36.2
Instituto de Higiene
1.4
Total Salud
430.8
Fuente: Instituto Cuesta-Duarte en base a datos de la CGN.
73.0%
7.2%
11.1%
8.4%
0.3%
100%
3.- Las transferencias a la seguridad social comprenden las realizadas al BPS, cajas militar y policial y a las
pensiones graciables, según las siguientes cifras:
Cuadro 4: Asistencia financiera a la seguridad social. Año 1999
Instituto
Millones de U$S
%en el total
BPS
864.1
72.9%
Retiros Policiales
104.6
8.8%
Retiros Militares
214.4
18.1%
Pensiones Graciables
1.8
0.2%
Total
1,184.9
100%
Fuente: Instituto Cuesta-Duarte en base a datos de la CGN.
4.- Seguridad comprende los gastos de los Ministerios de Defensa y del Interior sin considerar los gastos en
sanidad ni las transferencias recibidas para el pago de los retiros.
5.- El rubro coordinación de actividades productivas comprende los gastos realizados por los ministerios de
Ganadería Agricultura y Pesca, de Industria y Energía, de Turismo y el inciso de subsidios y subvenciones.
6.- Otros comprende gastos Presidencia, Relaciones Exteriores, Poder Legislativo, etc .
Incluyendo las transferencias a la seguridad social dentro del gasto destinado a políticas
sociales la suma asciende a 2.473 millones de dólares lo que representa el 11,6% del PBI y
el 51,2% del presupuesto total.
Dentro del ordenamiento institucional del país, además de lo destinado a políticas sociales
con cargo al presupuesto nacional, se destaca los programas de seguridad social
administrados por el Banco de Previsión Social (BPS).
8
Cuadro 5: Prestaciones del BPS según tipo de riesgo. Año 1999
TIPO DE RIESGO
Invalidez, Vejez y Sobrevivencia
Seguro de enfermedad
Familia y Maternidad
Seguro desempleo
TOTAL
Millones de
U$S
2343.9
387.6
113.8
88.7
2934.0
% del PBI
11.0%
1.8%
0.5%
0.4%
13.8%
% TOTAL
79.9%
13.2%
3.9%
3.0%
100.0%
Fuente: elaborado en base a boletín estadístico 2000 del BPS.
Si descontamos del gasto en seguridad social la porción financiada por las transferencias al
BPS realizadas por el gobierno central ya incluidas en el Cuadro 2 (aproximadamente 4%
del PBI) obtendríamos, dada una definición convencional del gasto público, que el gasto
público social consolidado9 representa el 21,4 % del PBI, que se divide, aproximadamente,
la mitad en seguridad social –con un peso mayoritario de IVS- y la mitad en los otros
programas sociales (educación, salud, etc).
Sin embargo es necesario precisar que una definición mas afinada del gasto público social
debería distinguir entre el gasto realizado por transferencias estatales a través del
presupuesto nacional de lo que supone un sistema contributivo basado en un seguro como
los son los programas de IVS y seguro de enfermedad del BPS, lo cual implica que bajo
esta definición el gasto público social representa el 11,6% del PBI.
Por otra parte a la hora de evaluar las políticas sociales no importa solo que tan amplio es el
gasto que tiene una contrapartida de recursos financieros asignados al mimo, sino que
también es imprescindible considerar los efectos en el bienestar social producido por el
mismo. En tal sentido recientemente el presidente del BID, en cita ya comentada más
arriba, destacó en un reciente seminario la importancia que ha tenido el desarrollo de las
políticas sociales en educación y seguridad social en el país en la configuración histórica de
la sociedad uruguaya.
En lo que sigue del documento nos centraremos en la seguridad social que es una parte
importante del conjunto de las políticas sociales.
4.2
Seguridad Social y niveles de cobertura.
La recesión que sufre el país desde hace 3 años ha tenido consecuencias negativas en el
plano social. El 16% de tasa de desempleo es un indicador elocuente pero no el único
(desde el año 2000 se asiste a una caída del salario real, jubilaciones – en este caso por
primera vez después del plebiscito de 1989- y del ingreso de los hogares).
La suma del gasto público social del presupuesto nacional más las prestaciones de seguridad social que
brinda el BPS.
9
9
En el plano fiscal la recesión provocó un mayor déficit que se origina principalmente por la
caída en la recaudación tributaria al ser ésta muy dependiente del consumo dada la
estructura tributaria del país. Así el déficit fiscal se sitúa en torno del 4% del PBI desde
1999.
Sin embargo, si bien los problemas sociales se han agudizado por la larga recesión, no han
nacido con ella. Una rápida mirada a la década de los 90 nos permite concluir que no
cualquier crecimiento (3% promedio anual en la década) asegura la creación de empleos de
calidad suficiente que se traduzca en un mayor bienestar del conjunto de la sociedad. La
década terminó con una tasa de desempleo mayor como fenómeno tendencial y un
crecimiento de la precariedad laboral, el informalismo, el cuentapropismo (ver Cuadro 6) ,
existiendo la percepción casi unánime (y las cifras lo demuestran) que existe un creciente
fenómeno de exclusión social que se manifiesta en diversas dimensiones (guetización,
pobreza infantil, disminución de la cobertura de seguridad social, etc).
Cuadro 6: Problemas de empleo en Uruguay. En porcentaje de la PEA.
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997 1998
1999
Desempleados
8.8
9.0
8.4
9.2
10.3
Precarios*
19.6
20.2
19.8
19.9
20.0
Subempleo**
3.6
2.7
2.2
2.8
3.9
Cuenta propistas***
13.8
14.1
14.9
14.9
14.5
Total
45.8
46.0
45.3
46.8
48.7
Fuente: Informalidad y seguridad social en Uruguay. ERT, en base a ECH.
12.0
19.9
4.5
14.5
50.9
11.5
20.7
3.6
14.6
50.4
11.3
19.8
3.6
15.2
49.9
10.1
20.6
3.1
14.6
48.4
*Trabajadores dependientes privados que son precarios principalmente por falta de cobertura de seguridad
social.
** Trabajadores que desean trabajar más tiempo de lo que lo hacen.
*** Trabajadores independientes no profesionales ni que ocupen cargos gerenciales.
En el Cuadro 7 se presenta información desagregada por género, nivel educativo y edad de
la evolución de la tasa de desempleo.
10
Cuadro 7: Evolución del desempleo. 1991.1999
Años
1992 1993 1994 1995 1996
Tasa de desempleo general
8.9
9.0
8.3
9.2
10.3
11.9
Tasa de desempleo por sexo
Hombres
7.0
6.9
6.5
7.1
8.0
9.8
Mujeres
11.5
11.9
10.9
12.0
13.3
14.6
Tasa de desempleo por nivel educativo
Hasta primaria completa
7.6
7.8
6.4
7.8
9.2
10.7
Secundaria incompleta
12.2
11.9
11.3
12.6
13.5
15.5
Secundaria completa
6.3
7.2
7.4
6.4
7.4
9.6
UTU
9.3
10.1
9.3
10.8
11.9
14.1
Universidad incompleta
12.7
12.9
12.2
10.6
12.5
12.4
Universidad completa
2.7
2.6
3.1
1.6
2.4
2.4
Otros
3.8
3.4
3.3
2.9
3.2
4.4
Tasa de desempleo por tramo de edad
Menos 25
24.1
24.1
22.9
24.0
24.7
27.4
Entre 25 y 34
7.1
7.6
7.0
7.4
8.8
10.6
Entre 35 y 44
4.9
5.0
4.4
5.1
6.2
7.3
Entre 45 y 54
3.7
3.8
3.1
3.5
4.7
6.2
55 y más
3.3
3.3
2.2
3.2
4.3
5.2
Fuente: Informalidad y seguridad social en Uruguay. ERT, en base a ECH.
Variables
1991
1997
1998
1999
11.5
10.1
11.3
9.0
14.7
7.8
13.0
8.7
14.6
9.8
15.5
9.0
12.8
12.0
2.4
4.7
9.4
13.4
7.3
10.5
11.8
2.0
3.1
10.9
14.2
9.5
11.8
13.9
1.6
4.7
26.4
10.5
7.1
5.6
5.0
23.3
7.7
6.5
5.1
4.5
24.6
9.8
7.3
6.1
6.1
El desempleo muestra un patrón claramente diferenciado en dos subperíodos. Hasta la
recesión sufrida por la economía hacia mediados de la década (1994/95), la tasa de
desempleo se mantiene relativamente estable, afectando a entre un 8 y 9% de la población
activa. A partir de éste momento, la desocupación se ubica en un nivel más alto, pese al
importante crecimiento del PBI registrado entre 1995 y 1998.
Se observa que en este contexto de crecimiento de la tasa de desempleo en la década de los
noventa, las tasas específicas por nivel educativo muestran un comportamiento diferencial.
Así, para universidad completa se registra una disminución de la desocupación entre 1991 y
1999 mientras que crece significativamente para el resto de los estratos educativos. A su
vez, la desocupación afecta más a las mujeres que a los hombres, aunque no se registra un
patrón divergente al considerar la evolución por género.
En cuanto a el perfil etáreo de los desempleados, el Cuadro 7 refleja claramente que los
jóvenes son el grupo más afectado por esta problemática. Sin embargo, el desempleo se
mantiene en guarismos relativamente estables durante todo el período para este grupo, por
lo que el incremento de la desocupación afectó principalmente a los activos no jóvenes.
Concretamente a los mayores de 45 años.
Como es previsible existe una alta correlación entre las personas que presentan problemas
de empleo y la probabilidad que de dichas personas pertenezcan a hogares más vulnerables,
lo cuál podemos medir a través de su ubicación en la distribución del ingreso y de los
niveles de pobreza.
11
Cuadro 8: Ubicación de los trabajadores con distintos problemas de empleo en la
distribución de los hogares ordenados por ingreso per cápita.
Déciles de hogares ordenados por ingreso per cápita
1
2
3
4
5
6
7
8
9
1991
Desempleados
25.3 15.1 14 10.1 8.69 7.64 6.1 5.86 4.41
Precarios
17.5 13.9 11.3 10.4 9.3 8.31 7.86 7.13 6.91
Subempleo
10.7 9.93 10.6 12 11.7 9.93 10.4 10.1 8.43
Informales
10.5 10.7 11 10.2 10.2 10.9 10.4 9.5 9.35
Sin problemas
6.13 8.77 9.36 10.2 10.4 10.4 11 11.4 11.2
1999
Desempleados
23.2 18.7 15.8 9.94 8.88 7.04 5.9 5.16 3.48
Precarios
20.9 15.8 13.5 10.6 8.82 7.3 6.84 5.88 5.45
Subempleo
10.6 9.49 9.67 10.5 10.6 10.6 8.65 10.6 9.86
Informales
13.6 12.9 11.1 11.8 11 10.4 9.08 7.85 6.92
Sin problemas
4.89 8.42 9.78 9.84 10.2 10.5 10.8 10.9 11.9
Fuente: Informalidad y seguridad social en Uruguay. ERT, en base a ECH.
10
2.79
7.4
6.02
7.32
11.2
1.9
5
9.41
5.37
12.7
Puede observarse que en el año 1999 el 41,9% de los desempleados se ubicaban dentro del
quintil más bajo de la distribución del ingreso, mientras que el 36,7% de los trabajadores
dependientes precarios se encontraban en dicho tramo.
La gráfica siguiente nos permite obtener una conclusión similar midiendo la vulnerabilidad
social por niveles de pobreza.
Incidencia de la pobreza según problemática de empleo
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Desempleados
Precarios
Subempleados
Informales
Sin problemas
Promedio
Fuente: Informalidad y seguridad social en Uruguay. ERT, en base a ECH.
Nota: Para medir la pobreza se utilizó la línea de pobreza elaborada en el Instituto Nacional
de Estadística (INE) a partir de la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares 1994/95.
12
Otra dato relevante de la realidad nacional tiene que ver con lo que se ha denominado la
infantilización de la pobreza. Así en 1997 mientras que para el total de la población urbana
el porcentaje de personas pobres era del 23.4%, se elevaba al 40% para los menores de 18
años. (Véase Cuadro 10)
Por lo tanto se puede concluir que las familias que integran las personas que presentan
problemas de empleo tienen una mayor probabilidad de vulnerabilidad social, lo cual se
refuerza con la correlación positiva que existe entre los adultos que presentan problemas de
inserción laboral con el número promedio de menores que viven en esas familias,
provocando una alto nivel de pobreza de los menores del país.
La conclusión anterior sugiere que las políticas sociales deberían orientarse a atender la
situación desde una visión totalizadora, que comience con la detección de los problemas de
empleo de los adultos de los hogares vulnerables. En este sentido es necesario revisar las
condiciones de elegibilidad que tienen actualmente los trabajadores para acceder a los
beneficios de las políticas sociales, en particular las de seguridad social.
Cuadro 9: Excluidos de la seguridad social. En miles de personas
Año
1993
1994
1995
1996
Tipo de problema de empleo
Desempleados sin seguro *
75.3
86.3
98.4
119.3
Asalariados privados precarios **
136.4
140.1
144.5
143.2
Servicio doméstico precarios **
56.2
57.0
57.7
57.4
Cuenta propias sin local ***
55.8
55.8
58.5
56.6
Cuenta propias c local ***
82.3
88.6
89.2
89.8
TOTAL
406.1
427.7
448.3
466.3
% sobre Pea
37.2
37.7
38.6
40.3
Fuente: Informalidad y seguridad social en Uruguay. ERT, en base a ECH.
1997
1998
1999
115.5
150.8
58.9
59.1
91.6
475.9
41.1
105.9
157.1
64.9
65.4
94.4
487.6
39.8
114.6
151.3
61.5
68.3
99.9
495.6
40.6
*desempleados no beneficiarios del seguro de desempleo del BPS
**precarios solamente por no cobertura de seguridad social
*** Se excluye a profesionales y directivos.
Los trabajadores de las categorías presentadas en el Cuadro 9 presentan bajo nivel de
cobertura de la seguridad social en 1999. Por definición los asalariados privados incluidos
en el cuadro tienen cero cobertura, del conjunto de desempleados solamente el 17,1% tenia
cobertura del seguro de desempleo, el nivel de cobertura de los trabajadores por cuenta
propia sin local era del 7%, la cobertura de los cuenta propia con local era del 21,6%,
mientras que para las empleadas de servicio doméstico era del 23,5%.
Dada la modalidad del sistema de seguridad social, basada en que la adquisición de
derechos, viene dada principalmente por la vinculación de los trabajadores por con el
mercado formal del trabajo, la falta de cobertura implica la pérdida de los derechos de los
13
diferentes beneficios: compromete los futuros beneficios de jubilación, pérdida de los
seguros de salud y de desempleo y de las prestaciones familiares.10
Con respecto al último tema podemos observar que la mayoría de los niños en situación de
pobreza no tenían derecho a la prestación de asignaciones familiares.
Cuadro 10. Menores pobres no cubiertos por la seguridad social. Año 1997
Total menores
No pobres
Pobres
Pobres no cubiertos
% de no cobertura de menores pobres
Número de
menores
905,530
544,600
360,930
205,490
% total
menores
60.1%
39.9%
56.9%
Fuente: Infancia y seguridad social en Uruguay. ERT, en base a ECH.
El 40% de los menores de 18 años son pobres y casi el 57% de ellos no tenían cobertura de
asignaciones familiares.
4.3
Políticas sociales y actual coyuntura
La larga recesión ha impactado negativamente en la calidad de vida de un conjunto
importante de la población. Se estima que más de 200 mil trabajadores (15,5% de la PEA
en el primer semestre del corriente año) se encuentran actualmente desempleados y
seguramente se ha incrementado la precariedad laboral y el subempleo. Una reciente
investigación realizada en la Universidad Católica concluye que la pobreza aumento en el
año 2000, por lo que es de suponer que en lo que va del 2001 también lo haya hecho.
A pesar de que la cantidad de beneficiarios del seguro de desempleo se encuentra en nivel
récord, la inmensa mayoría de los desempleados no llega logra el amparo. En promedio en
el primer semestre del año 30.000 trabajadores se encontraban en seguro de paro, por lo que
170.000 desempleados –el 85% del total- no tienen protección.
La ley 17.139 permitió extender el beneficio de la asignación familiar a los hogares de
menores recursos, la cuál fue reglamentada por el decreto 316/99.
En dicho decreto los hogares de menores recursos fueron definidos, como aquellos núcleos
familiares que perciban ingresos mensuales de cualquier naturaleza, monetarios y no
monetarios, no superiores a tres salarios mínimos nacionales ($3.276 actualmente). A su
vez se limito también el derecho especificándose como atributarios a:
i.- La mujer que constituya el único sustento de hogar monoparental.
La ley 17.139 extendió el derecho a la asignación familiar a los niños pertenecientes a hogares de menores
recursos cuyos padres o tutores no pertenezcan al mercado formal de trabajo, pero el decreto reglamentario de
la ley restringió fuertemente la obtención del beneficio. Se comentará en la sección siguiente este aspecto.
10
14
ii.- Los trabajadores que hayan agotado su cobertura al seguro por desempleo dentro de los
seis meses anteriores a la vigencia del decreto.
iii.- La mujer embarazada, sirviéndose una prestación prenatal desde el comienzo del
embarazo, y luego una prestación por un período de doce meses inmediatos y posteriores al
nacimiento.
Sin perder de vista la necesidad de profundizar en el análisis de las políticas sociales desde
una perspectiva integral que permita detectar las actuales ineficiencias, consideramos que
en la actual coyuntura es necesario y posible actuar sobre los factores más críticos que se
han detectado en los distintos diagnósticos realizados últimamente en el país y
considerando los elementos presentados en este documento.
5 PROPUESTAS
5.1
Propuestas sobre Pobreza Infantil
La misma se sustenta en las conclusiones que surgen de la investigación realizada en 1999
por el Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS para la Fundación Friedrich
Ebert (FESUR) “Infancia y Seguridad Social”.
Se ubica conceptualmente la prestación de la Asignación Familiar como un derecho del
niño, esto es, independiente de la situación laboral de los padres respecto al mercado formal
del trabajo. En tal sentido es necesario un rediseño de la política actual del programa de
Asignaciones Familiares, ya que, en su configuración actual, excluye a la mayoría de los
niños de las familias que más necesitan de un apoyo de la sociedad para enfrentar su
situación de carencias.
En tal sentido se entiende que la prestación monetaria debe constituir, en principio pero no
exclusivamente, una política de ingresos, que ayude a aliviar la situación de pobreza de los
hogares con menores, contribuya a una mejor redistribución del ingreso y coadyuve, junto a
otras políticas, a combatir la marginalidad y la exclusión social.
Se entiende que la prestación monetaria por si misma no es suficiente dadas las carencias
en que se encuentra este sector de la población. En tal sentido aquella deberá insertarse en
un conjunto de programas sociales que contemplen las distintas dimensiones involucradas:
salud, educación, vivienda e integración social. Se visualiza así que el programa, además de
su especificidad en materia de ingresos, sea capaz de potenciar y potenciarse con las
políticas sociales ya existentes.
En este sentido se propone que el BPS otorgue la asistencia de salud materno-infantil a los
nuevos beneficiarios de esta nueva ley 17.139 en las mismas condiciones de los
beneficiarios de la vieja ley 15.084 (menores a cargo de trabajadores formales) incluyendo
asimismo a los menores con discapacidad, así como la extensión de la educación pública
preescolar, escolar y secundaria.
15
Esto implica un cambio en la política que se expresó en la reglamentación de la ley 17.139.
En efecto en la misma las carencias en cuanto a una necesidad básica como la salud o
educación actúan como algunas de las restricciones para acceder al régimen de
asignaciones familiares, conjuntamente con los bajos topes de ingresos familiares y
requisitos administrativos. Por el contrario, la propuesta que aquí se presenta apunta a que
el otorgamiento de la asignación familiar sea un instrumento para resolver dichas carencias
y que la sociedad y el Estado sean capaces de contribuir a tales fines buscando involucrar,
de acuerdo a sus distintas responsabilidades, a los niños y padres o tutores a los que va
destinado el beneficio.
El marco institucional del programa estaría dado por lo que denominamos en este
documento como redes sociales de atención a la infancia. El BPS sería el organismo
responsable de brindar la prestación monetaria, actuando en coordinación con las otras
instituciones de la red para la atención integral que se propone.
Esta propuesta tiene antecedentes en diversos países y programas de organismos
internacionales: por ejemplo el BID apoya los proyectos “Progresa” en México y “Bolsa
Escola” en Brasil donde el Estado paga un subsidio familiar importante para un sector de
los hogares pobres con control de atención escolar y de salud.
Propuestas específicas de
ASIGNACIONES FAMILIARES PARA NIÑOS EN SITUACION DE POBREZA
Se propone brindar una prestación monetaria a los niños de los hogares pobres,
independiente de la relación de sus padres o tutores con el mercado laboral.
El monto de la misma dependerá de varios factores. Lo ideal sería una cifra que acercara a
los hogares pobres al umbral de la línea de pobreza. Por razones administrativas esto sería
imposible porque habría que detectar que tan lejos está cada hogar de dicha línea. Sin
embargo podría estimarse una relación media y tener en cuenta ese parámetro a los efectos
de determinar la cifra para cubrir la brecha de pobreza. Ya se detalló en la investigación
que es necesario acceder a datos más precisos que hoy la ECH no releva para determinar
dicha brecha.
En lo que sigue se plantearán distintas alternativas del monto de dicha prestación, la
viabilidad de su financiamiento dependerá de una resolución de los poderes públicos cuya
posibilidad se analizará en la sección siguiente.
ALTERNATIVA 1 - Darle a los niños pobres una asignación equivalente a U$S 28,8 por
mes. La cifra surge dado que es el doble de la asignación familiar que se brinda hoy:
16
Cuadro 11 Menores sin cobertura actual
Categoría de
Cantidad de
Costo mensual
pobreza
menores
En miles de U$S
Pobres Cepal
Pobres solo INE
Pobres INE
109.190
96.300
205.490
3.145
2.773
5.918
Costo anual
En miles de
U$S
37.736
33.281
71.017
Cuadro 12 Beneficiarios actuales por incremento del monto de la prestación
Categoría de
pobreza
Cantidad de
menores
Costo mensual Costo anual
En miles de U$S En miles de
U$S
Pobres Cepal
Pobres solo INE
Pobres INE
60.420
95.020
155.440
870
1.368
2.238
10.441
16.419
26.860
El costo total de esta alternativa es de 97,9 millones de dólares anuales. La misma se
desagrega en 71 millones por los nuevos beneficiarios y 26,9 millones por incremento del
monto de la prestación para los beneficiarios actuales
ALTERNATIVA 2.- Darle a los niños pobres una asignación equivalente a U$S 14,4 por
mes, que es el monto que se paga actualmente.
En este caso la el costo equivaldría a la mitad del costo que surge del cuadro 11, ya que los
beneficiarios actuales del cuadro 12 quedarían en la misma situación.
Por lo tanto el costo es de 35,5 millones de dólares anuales
ALTERNATIVA 3.- Darle a los niños pobres debajo de la línea de CEPAL una asignación
equivalente a U$S 28,8 por mes y a los niños pobres por encima de la línea de CEPAL
(pobres solo INE) una asignación equivalente a U$S 14,4 por mes.
El costo anual en millones de dólares de esta alternativa sería:
Pobres CEPAL sin cobertura actual
Pobres CEPAL por incremento del monto
Pobres solo INE sin cobertura actual
COSTO TOTAL
37,7 millones de dólares
10,4 millones de dólares
16,6 millones de dólares
64,7 millones de dólares
17
Las distintas alternativas tienen la finalidad de poder plantearse un proceso gradual, según
el programa se vaya desarrollando y considerando las restricciones que pudieran existir.
Tomada como una política de ingresos la financiación deberá provenir de rentas generales
en una política de transferencias públicas, Para que el efecto redistributivo del programa se
potencie, la tributación deberá recaer sobre impuestos directos.
NOTA: Las estimaciones realizadas corresponden al total de Montevideo e Interior urbano,
que según información del Censo de 1996, comprende el 93% del total de menores de todo
el país.
5.2
Propuestas para trabajadores con problemas de empleo en general y
para cincuentones en particular.
1.- Jubilación proporcional anticipada con 35 años de actividad para trabajadores/as
mayores de 55 años. Al cumplimiento de la edad mínima jubilatoria (60 años) la jubilación
se reliquidará correspondientemente. La causal jubilatoria común se propone con 60 años
de edad y 30 de trabajo reconocidos (actualmente 35 registrados y de hecho aportados).
El monto de la jubilación anticipada no podrá ser superior al 70 % del monto
correspondiente a la edad de jubilación común (60 años).
Antecedentes: Ley para trabajadores de exCampomar; legislación internacional.
2.- Autorización a reconocimiento de años de aportes sin actividad efectiva hasta obtención
de causal jubilatoria común. Los aportes podrán ser realizados por las empresas a través de
la negociación colectiva o provenir de:
a.- subsidio estatal equivalente a los aportes personales jubilatorios (15 %) para empresas
y/o trabajadores que no hayan hecho uso del subsidio por desempleo durante un último
período a determinar.
b.- un Fondo Solidario recaudado por el BPS con aportación bipartita a determinar,
correspondiente a trabajadores de altos ingresos de la actividad pública y privada..
Antecedentes: Caja Bancaria y Profesional. Legislación internacional.
3.- Facultad de extensión del subsidio por desempleo al MTSS hasta por 30 meses para los
casos de empresas cerradas o con reducción de personal superior al 50 % con informe
preceptivo del Directorio del BPS con mayoría especial de 5 votos.
Antecedentes: Leyes vigentes para ex trabajadores de Astra, Campomar, Sudamtex,
Polimeros, Mak.
4.- Flexibilizar resoluciones del MTSS y BPS relativas a prórrogas y acumulación de
servicios para generar el derecho al subsidio por desempleo posibilitando:
 generación del derecho al subsidio por desempleo por reingreso, con causal despido o
reiteración de suspensión de actividad, reduciendo a 6 meses el período intermedio de
actividad (hoy 12 meses);
 generación del derecho al subsidio con 150 jornales en 24 meses para trabajadores
temporarios, zafreros, destajistas y similares.
18
 generación del derecho por actividad final en industria y comercio a todo anterior
trabajador rural.
Condiciones para los trabajadores:
a.- estar inscriptos en un Registro Nacional de Trabajadores con Problemas de Empleo a
crearse;
b.- realizar cursos de capacitación en la JUNAE que estén disponibles;
c.- no rechazar más de 2 oportunidades laborales adecuadas a su persona (a reglamentar).
d.- tendrán prioridad los/las trabajadores/as jefes de hogar monoparental, aquellos de
hogares con más de un afectado por desempleo, con carga familiar, de sectores de actividad
o zonas de mayor afectación, con ingresos familiares (convivientes bajo un mismo techo)
inferiores a 24 UR.
Nota: la demora en la implementación de los numerales a, b y c, no impedirá el goce del
derecho.
5.3
Otras propuestas para exclusión y situaciones de pobreza.
Se ha demostrado en las investigaciones reseñadas, el creciente informalismo, precariedad
laboral y exclusión en el Uruguay, así como el incremento de la pobreza en algunos
sectores. Es necesario fomentar la inclusión y combatir la pobreza. Para ello proponemos
algunas otras propuestas al debate.
FACILITAR LA INCLUSION EN LA SEGURIDAD SOCIAL AMPLIANDO A OTROS
SECTORES Y MODIFICANDO LA RECIENTE LEY CONOCIDA COMO
“MONOTRIBUTO” PARA LA VENTA AMBULANTE.
Es necesario estimular convenientemente el ingreso a la seguridad social: como la
extensión de la asignación familiar para estos sectores no incluídos, eliminar la
incompatibilidad para jubilados de hogares de bajos ingresos con otra actividad, etc.
Asimismo hay sectores que pueden asimilarse al régimen recientemente instaurado de
“monotributo” como los grupos de mujeres rurales, microemprendimientos empresariales,
cuentapropistas de bajos ingresos con local y sin local.
FACILITAR LA INCLUSION DE PEQUEÑOS PRODUCTORES RURALES,
COMERCIANTES E INDUSTRIALES MEDIANTE FACILIDADES PARA EL PAGO
DE DEUDAS CON LA SEGURIDAD SOCIAL.
Es conocida la situación de pequeños empresarios de escasos recursos que no pueden
acceder a los derechos jubilatorios por deudas patronales. Se propone el pago de las mismas
en hasta 120 cuotas mensuales calculadas en Unidades Reajustables aplicando razonables
mecanismos de prescripción. Antecedentes: leyes 16.244 y 16.866.
PROGRESIVA ELEVACION DEL MINIMO JUBILATORIO DEL ACTUAL STOCK
DE JUBILACIONES INFERIORES A $1.973.- A ESE MONTO REAJUSTABLE PARA
JUBILADOS DE HOGARES POBRES.
Se propone para jubilados dependientes o no dependientes que perciban montos de
jubilación inferiores al citado, y que provengan de hogares con ingresos inferiores a 24 UR,
la elevación progresiva de esa pasividad a dicho monto.
19
Antecedente: reciente resolución de Directorio del BPS proponiendo proyecto de ley para
que a las nuevas jubilaciones mínimas otorgadas por ley 16.713 se les adelante al 1/1/2002
el monto correspondiente al 1/1/2003. También contenido en la Propuesta Alternativa de
los Trabajadores de 9/1999.
ATENCION INTEGRAL DE SALUD PARA PERSONAS DE BAJOS INGRESOS.
Una importante cantidad de beneficiarios de cuota mutual, jubilados y trabajadores de bajos
ingresos (éstos últimos obligados legalmente a dicha afiliación), en muchas ocasiones no
pueden hacer uso del derecho a esta asistencia médica por costos de órdenes y tickets (copagos) u otras circunstancias.
Se propone una sensible reducción de los valores de órdenes y tickets de asistencia médica
por instituciones de asistencia médica colectiva (IAMC, mutualistas) que hagan
efectivamente accesible su derecho para personas de hogares de bajos recursos o la
atención integral adecuada por los servicios de salud estatales debidamente coordinada.
5.4
Propuestas de carácter institucional.
 CREACION DE UN AMBITO DE COORDINACION INTERINSTITUCIONAL DE
POLITICAS SOCIAL CON PARTICIPACION DE ORGANIZACIONES
REPRESENTATIVAS DE LA SOCIEDAD CIVIL.
 CREACION DE UN SISTEMA NACIONAL DE INFORMACION ESTADISTICA
CONSOLIDADA DE TODAS LAS FUENTES DE INFORMACION SOBRE
POLITICAS SOCIALES EN EL PAIS.
20