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MLC, 2006: UN INSTRUMENTO PARA LA PROMOCIÓN DEL BIENESTAR DE LOS MARINOS
(Traducción no oficial)
Dra. Cleopatra DOUMBIA-HENRY
Directora
Departamento de Normas Internacionales del Trabajo OIT
Ginebra
Me siento muy honrada por la invitación que he recibido por parte del Cardenal
Vegliò, para compartir con ustedes algunas reflexiones acerca del Convenio sobre el
Trabajo Marítimo, 2006 (MLC, 2006), durante este XXIII Congreso Mundial del
Apostolado del Mar. Para el MLC, 2006 es muy importante el tema de este Congreso,
la nueva evangelización y los nuevos medios e instrumentos para llevar a cabo la
misión del A.M. Desde el punto de vista de la Oficina Internacional del Trabajo, el
MLC, 2006 es un instrumento jurídico internacional, un Convenio, que ha adoptado,
concretamente, “medios e instrumentos” nuevos, que algunos incluso podrían
calificar como experimentales. Sin embargo, al igual que las cuestiones que
examinaremos aquí, se trata de un enfoque que combina las mejores prácticas del
pasado con aquellas del presente. Es decir, el Convenio adopta algunos medios e
instrumentos (como hacer hincapié en un sistema reforzado de cumplimiento y
aplicación, que incluye la certificación), para intentar garantizar una mejora de las
condiciones laborales y de vida de la gente de mar de todo el mundo. Pero el mensaje
básico se remonta a los orígenes del establecimiento de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), en 1919. Conserva las ideas y los valores fundamentales de la labor
de la OIT en el sector marítimo, pero también incluye otros, que sin lugar a dudas
serán más eficaces a la hora de alcanzar estos objetivos. En el caso del MLC, 2006, a
menudo llamado “carta de derechos de la gente de mar”, los objetivos son:
condiciones de trabajo decentes para toda la gente de mar e igualdad de condiciones
para todos los armadores.
Mi objetivo hoy es hablarles de la importancia del MLC, 2006, y de cómo se podría
emplear para mejorar los servicios de bienestar para la gente de mar. Antes de
abordar dicha cuestión, me gustaría dedicar algunos minutos a reflexionar sobre el
MLC, 2006 en general, la labor de justicia social de la OIT y el papel de las normas
internacionales del trabajo como instrumentos que nos pueden ayudar a alcanzar la
justicia social.
Conozco la historia del “Stella Maris”, su compromiso con la “Gente de Mar” y su
interés específico por las visitas de barcos. A pesar de que la OIT se fundó 20 años
después de que el A.M. llevara a cabo sus primeras actividades, ambas surgieron a
partir de inquietudes análogas, sobre todo después de la Primera y Segunda Guerra
Mundial; inquietudes que siguen compartiendo, con respecto a los costos humanos
del rápido crecimiento económico, que inicialmente se basaba en la industrialización,
en el incremento del comercio internacional y en la circulación de personas, y en la
actualidad, en el fenómeno que llamamos “globalización”.
1
Después de la Primera Guerra Mundial, en 1919, se fundó la OIT como una
organización internacional tripartita, única en su género. Formaba parte de la
Sociedad de las Naciones, predecesora de las Naciones Unidas, teniendo la
convicción común de que “la paz universal y permanente sólo puede basarse en la
justicia social” 1. Concretamente, la preocupación era que “existen condiciones de
trabajo que entrañan tal grado de injusticia, miseria y privaciones para gran número
de seres humanos, que el descontento causado constituye una amenaza para la paz y
armonía universales; y que es urgente mejorar dichas condiciones”. Y es más, en
1920, los fundadores de la OIT manifestaron la necesidad de asumir la
responsabilidad del bienestar y el progreso de todos los trabajadores, en particular
de aquellos que ahora llamaríamos “los trabajadores globales”. Señalaron también la
necesidad de “la protección de los intereses de los trabajadores ocupados en el
extranjero”. Asimismo, la OIT se fundó con la idea de que “si cualquier nación no
adoptare un régimen de trabajo realmente humano, esta omisión constituiría un
obstáculo a los esfuerzos de otras naciones que deseen mejorar la suerte de los
trabajadores en sus propios países”. Es decir, desde sus inicios, una de las principales
preocupaciones de la OIT ha sido la de asumir la responsabilidad de proteger el
bienestar de todos los trabajadores, independientemente de su nacionalidad y de las
fronteras nacionales, así como el funcionamiento del sistema económico
internacional, incluyendo el riesgo de una insostenible “carrera hacia el fondo” allá
donde no existe dicha protección.
Veinticinco años después, en 1944, al término de la Segunda Guerra Mundial, los
miembros de la OIT aprobaron la “Declaración de Filadelfia”, en la que se confirmó
que “la experiencia ha demostrado plenamente cuán verídica” es la importancia de la
justicia social para la paz, y también se mencionó la relación entre la labor de la OIT,
la dignidad y el derecho de todos a “perseguir su bienestar material y su desarrollo
espiritual”. Al establecer las creencias o los valores fundamentales de la OIT, se
recoge que:
(a) Todos los seres humanos, sin distinción de raza, credo o sexo, tienen
derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en
condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y en igualdad
de oportunidades”.
(b) la consecución de las condiciones que permitan llegar a este resultado debe
constituir el propósito central de la política nacional e internacional.
Estos valores fueron nuevamente confirmados en junio de 2008, 60 años después,
cuando la OIT adoptó la Declaración sobre la Justicia Social para una Globalización
Equitativa2, que se ocupaba de las cuestiones sociales y económicas del siglo XXI. En
2008, los Estados miembros de la OIT manifestaron su convicción común, según la
cual:
… en un contexto mundial de interdependencia y complejidad crecientes, así
1
2
Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, Preámbulo.
97.ª Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo.
2
como de internalización de la producción:
-
los valores fundamentales de libertad, dignidad humana, justicia social,
seguridad y no discriminación son esenciales para un desarrollo y una eficacia
sostenibles en materia económica y social;…
La Declaración de 2008 recoge la importancia de construir cohesión social y un
Estado de derecho, incluyendo “entre otros medios, a las normas internacionales del
trabajo”. El MLC, 2006 es una norma internacional del trabajo, es decir, un “medio” o
un instrumento que desempeña un papel clave en la creación de cohesión social y en
el respeto del Estado de derecho. También refleja las creencias más arraigadas,
articuladas en 1919, acerca de la necesidad de una protección especial para los
trabajadores, en particular, para aquellos que trabajan fuera de su país de origen. De
hecho, el preámbulo de la MLC, 2006 afirma que:
“… dada la índole mundial de la industria del transporte marítimo, la gente
de mar necesita un protección especial, y…”.
La preocupación por la gente de mar, como categoría especial de trabajadores, se
remonta a los orígenes de la OIT. En 1920, un año después de su creación, la OIT
aprobó su primer conjunto de instrumentos para el trabajo marítimo: tres Convenios
sobre el trabajo marítimo y dos Recomendaciones sobre el trabajo marítimo. Una de
estas Recomendaciones es la Recomendación sobre los Estatutos Nacionales de Gente
de Mar, 1920, N. 9, que establece lo siguiente:
Mediante una codificación clara y sistemática de la legislación nacional de
cada país, la gente de mar del mundo entero, tanto si está empleada a bordo
de buques de su propio país como en buques extranjeros, podrá conocer mejor
sus derechos y sus deberes; y considerando que dicha codificación apresurará
y facilitará el establecimiento de un estatuto internacional de la gente de mar,
recomienda a cada uno de los Miembros de la Organización Internacional del
Trabajo que proceda a incorporar, en un estatuto de la gente de mar, todas las
leyes y reglamentos relativos a la gente de mar considerada como tal.
Desde 1920, la OIT ha adoptado 42 Convenios internacionales sobre el trabajo
marítimo y Recomendaciones conexas, siendo el último, el MLC, 2006.
Personalmente creo que la aprobación del MLC, 2006 en febrero de 2006 y su entrada
en vigor en el año 2013, logrará finalmente alcanzar su aspiración inicial: un
verdadero estatuto sobre el trabajo marítimo internacional. Asimismo, el preámbulo
del MLC, 2006 habla directamente de esta aspiración y de los objetivos de los
armadores y de las organizaciones de la gente de mar, que en 2001, solicitaron este
nuevo instrumento en el ahora famoso “Acuerdo de Ginebra”. Los mandantes
estaban:
“Decididos a procurar que este nuevo instrumento se formule de tal manera
que tenga la mayor aceptación posible entre los gobiernos, los armadores y la
gente de mar comprometidos con los principios del trabajo decente, que
pueda actualizarse fácilmente y que facilite una aplicación y un control de la
3
aplicación efectivos de sus disposiciones”.
Cada día la OIT afronta cuestiones relativas a la aplicación y al impacto de los 189
Convenios e instrumentos conexos, adoptados a partir de 1920. El objetivo de todos
estos instrumentos es conseguir lo que la OIT denomina “trabajo decente”, haciendo
realidad el concepto proclamado en la “Declaración de Filadelfia”, según el cual “el
trabajo no es una mercancía”. Creo que este es el punto central del MLC, 2006. Se
trata, sin lugar a dudas, de un Convenio que se refiere al establecimiento de normas
mínimas, basado en un acuerdo internacional tripartito para la promoción de la
dignidad humana de la gente de mar y su bienestar o prosperidad. Sin embargo, va
más allá de la promoción de estas normas, ya que su objetivo es que se respeten. Este
es el elemento fundamental del Convenio, la raíz de su reivindicación: equiparar las
normas sociales y laborales en los buques (el factor humano oculto en el sistema
marítimo) con la seguridad marítima y la prevención de la contaminación.
El entorno laboral de la gente de mar, los primeros “trabajadores globales” del
mundo, ha cambiado bastante desde 1920, con el abandono de las flotas mercantes
nacionales, el incremento del número de los Estados del pabellón y la práctica de los
“pabellones de conveniencia”. Así mismo, se han desarrollo acuerdos corporativos
muy complicados relativos al funcionamiento y a la gestión de los buques, la
contratación y la colocación de la gente de mar. Dichos cambios suponen un desafío
para su regulación, al fin de evitar la explotación de la gente de mar y garantizar que
los armadores asuman sus responsabilidades. También se han alterado
significativamente las condiciones laborales y los riesgos, al existir peligros cada vez
mayores, algunos de ellos muy antiguos, como la piratería y el abandono, y otros
más recientes, como la criminalización de la gente de mar por incidentes de carácter
ambiental. A todo esto se une un deterioro de las condiciones laborales, menos
tiempo en los puertos, mayor seguridad en los barcos y en los puertos, y controles
fronterizos, por lo que en algunos puertos resulta difícil, incluso imposible, bajar a
tierra. Todo esto contribuye a que la profesión de marino sea cada vez menos
atractiva, debido también al incremento del aislamiento social y espiritual que
supone el trabajar en buques con tripulaciones multi-nacionales, donde se hablan
numerosos idiomas y existen culturas diferentes. A todo esto añadimos que el
comercio mundial depende en gran medida del trabajo de la gente de mar.
¿Podrá el MLC, 2006 resolver todos estos problemas? La respuesta es sí y no.
Como mencioné anteriormente, el objetivo de mi ponencia es el de analizar el
MLC, 2006 como instrumento para la promoción del bienestar de la gente de mar.
Las palabras “instrumento” y “promover” son en mi opinión muy importantes, ya
que recogen la esencia misma del MLC, 2006 y, de hecho, de todos los Convenios
internacionales. Una vez que entren en vigor, serán leyes internacionales para
aquellos países que los hayan ratificado. Sin embargo, incluso entonces y en el mejor
de los casos, seguirán siendo únicamente un instrumento, una herramienta que
podrá alcanzar los resultados deseados si se pone en práctica cuidadosa y
prudentemente, con la voluntad o el deseo necesario de introducir cambios
4
(incluyendo, por ejemplo, la provisión de recursos y de capacitación). Pero si no se
utilizan o se utilizan indebidamente, los resultados serán escasos (el así llamado
“tigre de papel”), e incluso nocivos, porque es muy difícil movilizar la voluntad
política para reemplazar un instrumento internacional. Por consiguiente, la
adopción, después de 5 años de una intensa consulta internacional, del nuevo gran
instrumento que abarca casi todos los temas relacionados con las condiciones
laborales y de vida de la gente de mar, que sustituye 37 Convenios y
Recomendaciones conexas, es sólo un punto de partida. El verdadero trabajo se
refiere a su aplicación, a nivel nacional, por parte de todos los agentes marítimos,
para que se haga realidad la promesa del Convenio. Aquí es donde el trabajo
conjunto de los interlocutores sociales nacionales y de la importantes organizaciones
de asistencia social, como el “Stella Maris”, es de vital importancia para el MLC, 2006
y para el bienestar de la gente de mar. Su trabajo es, en realidad, ayudar a que se
aplique el Convenio en aquellos países que lo ratifiquen. Asimismo, que pueden
desempeñar un papel clave ayudando a aquellos gobiernos que aún no lo han
ratificado, para que puedan avanzar en este proceso. Usted encontrándose en
“primera línea”, será el mejor observador de lo que está ocurriendo a nivel
individual o humano.
El estado actual del MLC, 2006
Me complace observar que, hasta la fecha, el MLC, 2006 ha sido ratificado por
aquellos países que representan el 60 por ciento del transporte marítimo, y entrará en
vigor en agosto del año que viene, el 20 de agosto de 2013.
Muchos otros países lo ratificarán en los próximos doce meses. Aunque un país
todavía no lo haya ratificado, cuando el Convenio entre en vigor, se aplicará la
cláusula del Convenio denominada “trato no más favorable”. Esto significa que cada
barco estará potencialmente sujeto a una inspección por parte del Estado rector del
puerto, para que se cumplan los requisitos del MLC, 2006 cuando entrará en el
puerto del país que haya ratificado el Convenio, aunque su Estado del pabellón
todavía no lo haya ratificado. Según el régimen jurídico internacional del derecho
marítimo, algunos de los elementos del MLC, 2006 han influido, en gran medida, en
el texto de las enmiendas de Manila que fueron aprobadas por la OMI para su
Convenio STCW. Estas enmiendas entraron en vigor este año. Esto significa que,
incluso antes de la entrada en vigor del MLC, 2006, los requisitos relativos a los
controles y a los certificados médicos, así como la edad mínima y las horas de
descanso, son obligatorios para la gente de mar, al estar amparados por el Convenio
STCW. Además, en perspectiva de la entrada en vigor del Convenio, los MOUs
regionales para el control de buques por el Estado rector del puerto, en concreto el
influyente MOU de París, han desarrollado sus pautas regionales, poniendo en
marcha actividades de formación.
Por último, una de las novedades más interesantes, desde mi punto de vista, es
que, a pesar de la lentitud con que se aplican en algunas regiones las medidas
gubernamentales, se ha registrado una inesperada actividad y adopción de la MLC,
5
2006 por parte de la industria. Esto es muy inusual, quizás sin precedentes para un
Convenio sobre el trabajo. En general, existe una mayor concienciación sobre el MLC,
2006, ya que aborda numerosas cuestiones, como por ejemplo, la edad mínima para
el empleo de la gente de mar, la seguridad social, la seguridad y la salud en el
trabajo, la alimentación y el servicio de fonda. Es evidente que, muchos de los actores
del sector marítimo están desarrollando la capacidad de aplicación del sistema de
inspección del MLC, 2006.
La promoción del bienestar y de los servicios de bienestar para la gente de mar,
¿qué es lo que requiere el MLC, 2006?
Como ya mencioné anteriormente, el MLC, 2006 abarca una amplia gama de
temas, así como una amplia gama de trabajadores, la gente de mar; también aquellos
que tradicionalmente eran considerados como personal hotelero en el sector de los
cruceros, y los marinos que trabajan en buques comerciales y otros. El informe
incluye a la gente de mar que trabaja en cualquier tipo de buques, tal y como se
define en el Convenio, que se dedican habitualmente a actividades comerciales, ya
sean buques grandes o pequeños, con pocas excepciones de menor importancia,
exceptuado el caso de los pescadores, que se incluyen en otro Convenio de la OIT.
Casi todas la cuestiones recogidas en el Convenio (la edad mínima, los controles
médicos, las horas de trabajo o de descanso, los niveles de dotación, la seguridad
social, las vacaciones, las normas para el alojamiento o los alimentos y el servicio de
fonda, la asistencia médica o la seguridad y la salud de la gente de mar), podrían
entenderse como cuestiones relativas al bienestar de la gente de mar. Con sumo
placer les podría hablar, durante todo el día, de estos diferentes aspectos. Sin
embargo, en mi breve sesión de hoy, me ocuparé específicamente de las
disposiciones directamente relacionadas con este Congreso, los requisitos en virtud
de la Regla 4.4 - Acceso a instalaciones de bienestar en tierra, y aquellos relacionados con
la Norma A4.4 y la Pauta B4.4, y unas cuantas disposiciones complementarias.
El objetivo de estas disposiciones se expone, con un “lenguaje claro”, en el
Convenio: “asegurar que la gente de mar empleada a bordo de buques tenga acceso a
instalaciones y servicios en tierra que protejan su salud y su bienestar”. Es decir, la
relación entre “salud y bienestar” es explícita (términos que se encuentran también
en otras partes del Convenio, sobre todo en relación con las responsabilidades del
Estado del pabellón y los armadores). Estas disposiciones se basan en las
obligaciones que se hallan en un anterior Convenio de la OIT, el Convenio sobre el
bienestar de la gente de mar en el mar y en el puerto, conocido como el Convenio sobre el
bienestar de la gente de mar, l987 (No. 163), y en dos Recomendaciones, la
Recomendación sobre la estada de la gente de mar en los puertos, 1936 (núm. 48) y la
Recomendación sobre el bienestar de la gente de mar, 1970 (núm. 138). Como sugiere su
nombre completo, el Convenio núm. 163 aborda cuestiones relativas al bienestar a
bordo de buques y en tierra. Los elementos del Convenio y de la Recomendación
núm. 138 de la OIT que ilustran los aspectos a bordo, se encuentran también en otras
disposiciones del MLC, 2006, dirigidas a los Estados del pabellón, como por ejemplo,
6
las disposiciones relativas a las instalaciones de esparcimiento a bordo de un buque.
Las disposiciones que se ocupan específicamente de las instalaciones de bienestar en
el puerto, se encuentran ahora en la Regla 4.4 y en las disposiciones del Código, y se
han actualizado o modernizado.
Estas disposiciones dirigidas a países en cuyos puertos atracan embarcaciones,
constatan la importancia del acceso a instalaciones de bienestar en tierra para la
gente de mar. Sin embargo, las disposiciones incluidas en la Regla 4.4 y el Código no
exigen que el Estado rector del puerto asuma la responsabilidad de la operación y de
la prestación de dichos servicios. Aún así, tienen algunas obligaciones importantes,
como el conjunto de las disposiciones obligatorias contenidas en la Regla 4.4 y la
Norma A4.4. Las obligaciones básicas de estas disposiciones son:
 garantizar que la instalaciones de bienestar sean de fácil acceso;
 promover la construcción de instalaciones de bienestar;
 impulsar el desarrollo de instalaciones de bienestar en puertos apropiados,
previa consulta con las organizaciones de armadores y de gente de mar;
 exigir que, cuando haya instalaciones de bienestar en su territorio, éstas
puedan ser utilizadas por toda la gente de mar, sin distinción de nacionalidad,
raza, color, sexo, religión, convicciones políticas u origen social e
independientemente de cuál sea el Estado del pabellón del buque en que la
gente de mar trabaje;
 alentar el establecimiento de comisiones de bienestar encargadas de examinar
regularmente las instalaciones y servicios de bienestar a fin de cerciorarse de
que sean apropiados, habida cuenta de la evolución de las necesidades de la
gente de mar como consecuencia de los avances técnicos.
Estas disposiciones básicas están respaldadas por disposiciones detalladas en las
Pautas B4.4. Las Pautas del MLC, 2006 no son vinculantes para los países que lo
ratifican; sin embargo, se les exige que las “tomen en consideración”, por lo que es
posible que tengan que explicar a las autoridades de control de la OIT las razones
por las que han decidido no aplicar una determinada pauta. Por ejemplo, es posible
que se convoque a determinados gobiernos para que expliquen por qué no han
adoptado medidas para garantizar que sus instalaciones de bienestar incluyan,
cuando proceda, instalaciones para la práctica religiosa y los servicios de
asesoramiento personal (Pautas B4.4.2 ), o por qué no han hecho ningún esfuerzo
para proporcionar o buscar los fondos necesarios para la creación de servicios de
bienestar en sus puertos (Pautas B4.4.4 ).
Este último punto, relativo a la financiación, me suscita una reflexión muy
importante: el MLC, 2006 depende en gran medida de la aportación que el sector
privado, social o religioso, como “Stella Maris”, realiza en aquellos puertos en los
que todavía no se han establecido las necesarias instalaciones de bienestar para la
gente de mar. Una vez que dichas instalaciones se han establecido, quedan sujetas a
fuertes obligaciones inderogables, relativas al acceso a las instalaciones, la
disponibilidad de todos los marinos sin discriminación, y su correcta gestión y
organización. Sin embargo, debido a la repercusión de la crisis económica sobre los
7
gobiernos, no se ha podido llegar a un acuerdo acerca de la obligación de establecer
instalaciones de ese tipo en sus puertos, pero sí deberán “impulsar el desarrollo de
instalaciones de bienestar en puertos apropiados del país”. Esta obligación de
promover el desarrollo no es una aspiración superficial. Un país que no tome las
medidas apropiadas, sobre todo cuando dispone de recursos gubernamentales o no
gubernamentales, estará violando las obligaciones contraídas en virtud del MLC,
2006.
La Oficina Internacional del Trabajo está desarrollando algunas herramientas 3
para ayudar a sensibilizar sobre estas cuestiones, y a asesorar a los gobiernos para
que encuentren el modo más adecuado de aplicar los requisitos del MLC, 2006
relativos a las instalaciones de bienestar para la gente de mar en puertos extranjeros.
Esperamos que estas herramientas sean útiles para que las instituciones, como por
ejemplo “Stella Maris”, promocionen esta cuestión ante los gobiernos. Por su parte, la
OIT depende también de los numerosos y excelentes materiales de promoción que
desarrolla el “Stella Maris”, relativos a los proveedores de servicios de bienestar en
los puertos, puesto que hablan directamente a la gente de mar o a los proveedores de
servicios.
Me gustaría decirles, una vez más, “Grazie” por haberme invitado a este
Congreso, y espero que obtenga el éxito que se merece.
Entre ellas, “Preguntas frecuentes, edición 2010” (versión online en inglés) y “Disposiciones modelo para la legislación
nacional” que incluyen ejemplos de provisiones que los gobiernos que necesitan ayuda en la redacción legislativa podrían
adoptar fácilmente para implementar aspectos de la Norma 4.4 y previsiones conexas. Para consultar éstos y otros recursos,
visitar el portal del MLC, 2006 de la OIT: http://www.ilo.org/global/standards/maritime-labour-convention/lang--es/index.htm.
Con la ayuda del Fondo de Marinos de la ITF, la OIT está elaborando un manual sobre el MLC, 2006 que contiene provisiones
sobre el acceso a los servicios en tierra.
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