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Asesoría Jurídica CIRCULAR INFORMATIVA SOBRE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS: EFECTOS DEL SILENCIO La Ley 4/1999, de 13 de enero, implicó un cambio radical en la regulación del régimen jurídico del silencio administrativo a través de la modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, reguladora del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Tras más de dos años de vigencia de la norma, y no obstante su olvido en la aplicación práctica de los procedimientos tramitados por muchas administraciones públicas, esta Asesoría Jurídica cree oportuno hacer un pequeño recordatorio respecto de su aplicación al objeto de hacer ver las consecuencias del silencio en los distintos procedimientos administrativos y determinar los plazos de que se dispone para resolverlos en los más habituales tramitados por las administraciones locales o que, aun tramitados por otras administraciones públicas, pudiera mayormente interesar en la esfera administrativa local. En este sentido, junto al texto de esta circular se acompaña un listado de procedimientos, evidentemente no exhaustivo, en donde se han incluido algunos procedimientos tramitados por la Comunidad Autónoma de Aragón de interés para las entidades locales y cuyo plazo de duración y efectos del silencio se recoge en la Ley 8/2001. Sin más introducción, pasemos a analizar el régimen jurídico del silencio administrativo con una visión eminentemente práctica que pueda servir como instrumento en el proceder de las entidades locales, recogiendo dos aparatados específicos relativos a la contratación administrativa y a los procedimientos tributarios. La regulación del silencio administrativo se encuentra recogida fundamentalmente en tres preceptos de la Ley 30/1992: artículos 42, 43 y 44, cuya lectura debe realizarse bajo el prisma de la función garantista que para el administrado cumple la institución del silencio administrativo, garantía que se pretende obtener con el establecimiento de la obligación de resolver en el plazo que marquen las normas, predeterminando los efectos para el supuesto de que no se dicte resolución expresa en un procedimiento. Para facilitar la lectura de esta circular no se expone el modo de impugnar los actos presuntos o cómo conseguir la efectividad de los actos presuntos estimatorios ni cómo declarar, en su caso, la nulidad de éstos, ya que ello bien pudiera ser objeto de una circular diferente. La obligación de resolver y notificar. El primero de los preceptos citados –artículo 42- establece la obligación de resolver y notificar en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación –de oficio o a instancia de parte- y cualquiera que sea la forma de terminación –resolución, prescripción, caducidad, desistimiento y desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento-. Sólo se excluye de la obligación de resolver los procedimientos de terminación por pacto o convenio – Asesoría Jurídica art. 88 de la Ley 30/1992- o aquellos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración. En escasas ocasiones se faculta a la terminación convencional de los procedimientos para las entidades locales e igualmente son escasos los procedimientos que consisten en una mera comunicación a la Administración –un ejemplo sería el de aquellos Ayuntamientos que en sus ordenanzas hayan hecho uso de la previsión contenida en el artículo 194.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, en el sentido de sustituir la necesidad de obtención de licencia por una comunicación previa-. Sí que este supuesto de comunicación previa puede tener más importancia práctica en aquellos procedimientos en que las entidades locales deben proceder a comunicar sus acuerdos a la Comunidad Autónoma, sin precisar autorización previa –como es el supuesto de enajenación de parcelas que no superen el 25% de sus recursos ordinarios, o toma de conocimiento para la concertación de operaciones de crédito o de tesorería, o de concertación de avales por las entidades locales ...- En estos expedientes, por tanto, no existe obligación de resolver. El cumplimiento de la obligación de resolver y notificar está sujeto a plazo, plazo que, a falta de regulación legal o reglamentaria específica, será de 3 meses. Si existe norma reglamentaria específica, anterior o posterior a la Ley 4/1999, habrá que atender al plazo que ella contemple, que nunca puede ser superior a 6 meses. Si la norma que establece un plazo es norma con rango y valor de Ley, el plazo de resolución y notificación será el que esta indique, que puede ser incluso superior a los 6 meses. En la relación de procedimientos que se adjunta a esta circular puede comprobarse la existencia de algunos que disponen de un plazo de tramitación mayor al general de tres meses. El cómputo de plazo debe hacerse conforme dispone el art. 42.3, que distingue según el modo de iniciación del procedimiento: si es iniciado de oficio, el plazo se computa desde la fecha de adopción del acuerdo; si se inicia a instancia de parte, el día inicial del cómputo lo es desde la fecha en que haya tenido entrada en el Registro de la entidad local el escrito –aunque se presentara por procedimiento administrativo en Correos u otra Administración-. Dado que los plazos son breves –tres meses por lo general-, el art. 42.5 de la Ley 30/1992 determina varios supuestos en que el cómputo del plazo puede suspenderse por la Administración, si bien esta suspensión no opera de modo automático debiendo acordarse por el órgano que tramita la suspensión expresamente, dando traslado de ello al interesado, indicando igualmente a éste el momento en que termina la suspensión acordada por haber desaparecido la circunstancia que la justificó. Al respecto de los motivos de suspensión, y por la frecuencia que en la práctica local pudieran darse aludiremos a los siguientes: a) cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos exigidos por la legislación –ejemplo, solicitud de licencia urbanística sin acompañar proyecto-. En este caso puede suspenderse el plazo desde la notificación del requerimiento hasta el efectivo cumplimiento del mismo o el transcurso del plazo concedido, y ello sin perjuicio de que la falta de cumplimiento pueda implicar el dictar la resolución dando por desistido al particular de su solicitud –art. 71 de la Ley 30/1992-. Asesoría Jurídica b) cuando deban de solicitarse informes que sean preceptivos –no otros que facultativamente puedan requerir las administraciones públicas- y determinantes a órganos de la misma o distinta Administración, supuesto en que puede suspenderse el cómputo del plazo para resolver y notificar desde la solicitud del informe hasta la recepción del mismo. Esta circunstancia es frecuente que concurra en aquellos expedientes que requieren informe de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio o del Consejo Consultivo de Aragón – revisiones de oficio, resoluciones de contrato ...-. Para conocer los demás supuestos que habilitan a la suspensión del plazo, nos remitimos al tenor literal del art. 42.5 de la Ley 30/1992. Como refuerzo a este sistema garantista, el legislador ha impuesto en el art. 42.4 una doble obligación a las administraciones públicas frecuentemente incumplidas por éstas: a) por un lado, deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos con indicación del plazo máximo de duración y los efectos del silencio administrativo, en su caso; b) por otro lado, deben informar al interesado el plazo máximo y los efectos del eventual silencio en el acuerdo de iniciación de oficio del expediente o en escrito de comunicación a dirigir dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro. El incumplimiento de cualquiera de ambas obligaciones no lleva aparejada invalidez alguna del procedimiento que se tramite por considerar, a juicio de esta Asesoría, que nos encontramos ante una irregularidad no invalidante –cfr. art. 63 de la Ley 30/1992-. Procedimientos iniciados a instancia de parte: art. 43 de la Ley 30/1992. Es el artículo 43 el que determina los efectos del silencio para todos los expedientes iniciados a instancia de parte, aplicable por tanto a las solicitudes de licencia, recursos administrativos que se interpongan, solicitud de autorizaciones municipales ... Transcurrido el plazo para resolver y notificar sin haberlo hecho, la Ley determina que la solicitud se entenderá estimada o desestimada según proceda. Para conocer si los efectos del silencio son positivos o negativos habrá que atender a las siguientes consideraciones, conforme a lo dispuesto en el art. 43: - a falta de norma expresa, el silencio es positivo, es decir, el particular entenderá resuelta favorablemente su solicitud. - no obstante la regla general anterior, tanto el legislador estatal como el aragonés han aprobado leyes estableciendo el silencio negativo, es decir, previendo la desestimación presunta de la solicitud. Entre otras normas legales, véase la Disposición Adicional Vigésima novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social y la Ley 8/2001, de 31 de mayo, de adaptación de procedimientos a la regulación del silencio administrativo y los plazos de resolución y notificación (importante corrección de Asesoría Jurídica errores en el BOA núm. 68 de 11 de junio de 2001). En esta última Ley se contiene un gran número de procedimientos alusivos a las entidades locales. - la misma Ley 30/1992 también prevé excepciones a la regla general del silencio positivo al entender desestimadas las solicitudes que supongan ejercicio del derecho de petición, cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como la resolución de los recursos administrativos –con la particularidad que el art. 43.2 contempla para los recursos de alzada-. Que el silencio haya producido sus efectos –positivos o negativos- no exonera de la obligación de resolver y notificar, es decir, aun transcurrido el plazo de resolución, la obligación de resolver subsiste si bien la resolución que se dicte debe respetar el régimen recogido en el art. 43.4 de la Ley 30/1992: - en los casos de estimación por silencio administrativo la resolución administrativa posterior no puede ser sino confirmatoria del silencio; - en los casos de desestimación presunta, la resolución posterior no se encuentra vinculada por este sentido del silencio, por lo cual podrá la Administración dictar resolución expresa posterior estimando total o parcialmente, según corresponda, la solicitud del particular. Para acreditar los efectos del silencio, el art. 43.5 determina el modo en que, si lo requiere el interesado, habrá que emitir certificado acreditativo, el cual tiene carácter meramente declarativo no constitutivo de los efectos del silencio. Procedimientos iniciados de oficio por la administración: art. 44 de la Ley 30/1992. A diferencia de los efectos estimatorios/desestimatorios contemplados para los procedimientos iniciados a instancia de parte, la Ley contempla soluciones distintas en el supuesto de expedientes iniciados de oficio al contemplar o bien la desestimación en algunos supuestos –escasos- o bien, lo que será más frecuente, la caducidad del expediente. Así, el art. 44, punto 1, determina los efectos desestimatorios en aquellos expedientes iniciados de oficio que pudieran implicar el reconocimiento, constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas. Como dijimos anteriormente, pocas veces estaremos ante estos supuestos, aunque como ejemplo podemos poner el procedimiento de responsabilidad patrimonial que la Corporación local iniciara de oficio, sin esperar a la reclamación del particular. Más frecuente será que nos encontremos ante procedimientos iniciados de oficio en que la administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen –punto 2 del art. 44-. En estos casos la consecuencia de no dictar resolución y notificar en plazo los efectos es la caducidad del procedimiento, lo que obliga a dictar resolución de archivo de actuaciones, con los efectos prevenidos en el art. 92. Asesoría Jurídica Estos supuestos serán muy frecuentes en el ámbito de actuación de las corporaciones locales cuando actúan en ejercicio de sus potestades de policía administrativa, desde los procedimientos de protección de la legalidad urbanística, hasta todos los procedimientos sancionadores urbanísticos o de tráfico, o los expedientes disciplinarios incoados a sus funcionarios; pero también cualquier otro expediente iniciado de oficio como podrían ser los expedientes de expropiación forzosa o de ocupación temporal de bienes, de resolución de un contrato administrativo de obras, de revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho... La caducidad de estos expedientes tiene, en principio, un doble tipo de consecuencias que no deben ser desconocidas: - por un lado, debe ponerse fin al concreto procedimiento dictando una resolución que declare la caducidad del procedimiento y el archivo de sus actuaciones, lo que impide dictar resolución expresa resolviendo el expediente, y sin perjuicio de la incoación, en su caso, de un nuevo procedimiento. - por otro lado, en aquellos supuestos en que se ejercitan potestades sujetas a plazo de prescripción –pongamos el ejemplo de los expedientes disciplinarios, sancionadores de cualquier tipo o de protección urbanística- además de dictar resolución declarando el archivo de actuaciones, la Ley 30/1992, en su artículo 92.3, señala que: “la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción”. Es decir, pudiera ocurrir que por no haber tramitado en plazo el procedimiento habría que declararlo caducado y que por ello la infracción hubiera prescrito o ya no se pudiera instar otro expediente de protección de la legalidad urbanística. Como ejemplo aclaratorio exponemos el siguiente: pensemos que un particular realiza una obra sin licencia pero compatible con el planeamiento, obra que termina el 3 de noviembre de 2002; el Ayuntamiento dispone de un año para requerir la oportuna presentación del proyecto –es decir, hasta el 3 de noviembre de 2003- a través del expediente de protección de legalidad urbanística. Este plazo de un año viene determinado por la LUA, art. 197, que se remite a su vez al plazo de prescripción de la infracción urbanística. En este supuesto deberá de tenerse en cuenta estas dos posibilidades: a) si el Ayuntamiento inicia expediente de protección de la legalidad por ejemplo, el día 1 de septiembre de 2003, disponiendo de 6 meses para tramitar el procedimiento, si a 1 de marzo no ha resuelto y notificado el mismo deberá dictar la caducidad del expediente, sin poder reiniciarlo ya que el plazo de 1 año para la protección de la legalidad urbanística habrá prescrito (el expediente iniciado antes no interrumpió la prescripción por indicación del art. 92.3 de la Ley 30/1992). b) si en cambio lo inicia el 1 de diciembre de 2002, dispone hasta el 1 de junio siguiente para resolver el expediente, y si no lo hace antes de esa fecha deberá caducar el procedimiento, aunque en este caso todavía está en plazo para iniciar uno nuevo al no haber prescrito su acción –podría iniciar nuevo expediente antes del 3 de noviembre-. Asesoría Jurídica La caducidad, por tanto, no supone en todo caso la imposibilidad de iniciar un nuevo expediente, pero si ha operado deberá volverse a incoar un nuevo procedimiento, con mayor trabajo administrativo y mayor dilación por tanto en la adopción de las resoluciones administrativas que convenga adoptar. Y ello aunque, en razón del principio de economía procedimental, podamos incorporar trámites e informes del procedimiento caducado al nuevo que se inicie. El silencio administrativo en la contratación administrativa. Existen dudas acerca de la aplicación del régimen del silencio impuesto por la Ley 4/1999, de reforma de la Ley 30/1992, en los procedimientos de contratación, procedimientos que no tienen establecido un plazo expreso para resolver y notificar a quien sea adjudicatario. Considerando que la falta de adjudicación de un contrato en el plazo máximo de tres meses siguientes tras la apertura de proposiciones –o plazo que fije el pliego- sólo produce el efecto de facultar a los empresarios admitidos a retirar su proposición y a que se les devuelva o cancele la garantía –art. 89 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pública-, podemos concluir que no es de aplicación el régimen del silencio y, por tanto los efectos de caducidad previstos en el art. 44 de la Ley 30/1992, a los procedimientos de adjudicación de contratos. Mayores dudas suscita la tramitación de otros procedimientos derivados de la relación contractual –como sería la cesión de contratos, la autorización de subcontratación, la resolución de contratos ...- a los que en principio deberá aplicarse la Ley 30/1992 como norma supletoria y, por tanto, el régimen del silencio. Sin embargo, la Junta Consultiva de Contratación mantiene la inaplicabilidad del silencio en este tipo de expediente. Reproducimos el dictamen de la Junta Consultiva 16/00, de 11 de abril, cuyas conclusiones no deben ser tomadas de modo concluyente a falta de resoluciones jurisprudenciales, por lo que se aconseja ser cautos en la tramitación de los expedientes indicados en el párrafo anterior acomodando los mismos a los plazos de resolución y efectos contemplados en la ley de procedimiento común: “Para resolver la posible aplicación supletoria de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común hay que partir necesariamente del contenido de la disposición adicional séptima de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas en cuanto establece que los procedimientos en materia de contratación administrativa se regirán por los preceptos contenidos en esta Ley y en sus normas de desarrollo, siendo de aplicación supletoria los de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La primera afirmación, que no puede ser obviada, es que los procedimientos en materia de contratación administrativa se rigen por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y sus normas de desarrollo y, por tanto, la aplicación supletoria únicamente puede entrar en juego, no sólo cuando la normativa a aplicar en primer lugar Asesoría Jurídica guarde silencio sobre un determinado extremo, sino, sobre todo, cuando la normativa supletoria no sea contraria al contenido general y principios generales que inspiran aquella, pues en estos casos debe entenderse que la materia aparece regulada por la primera. En el caso concreto que se examina, la duración y efectos de los procedimientos de adjudicación de los contratos y de los llamados procedimientos para la modificación, resolución, cesión de los contratos y subcontratación debe quedar subordinada al cumplimiento de los trámites y al despliegue de efectos que la legislación de contratos de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común señala esta última debe quedar descartada en su aplicación puramente supletoria. La primera conclusión que, por tanto, debe ser mantenida es la de que en los procedimientos reseñados de adjudicación, modificación, resolución, cesión de los contratos y subcontratación deben cumplirse los trámites y deben producirse los efectos que señala la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, cualesquiera que sean los plazos de duración y efectos recogidos en las normas puramente procedimentales. La conclusión sentada se ve reforzada por otras consideraciones relativas al carácter de procedimientos de los enumerados en el escrito de consulta y en la relación de procedimientos, ya que según el Real Decreto 1770/1994, de 6 de agosto, los procedimientos que regulaba la entonces vigente legislación de contratos del Estado, y lo mismo puede decirse de la ahora vigente Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, son los procedimientos para la clasificación y revisión de clasificaciones de contratos, suspensión de clasificaciones, declaración de prohibiciones para contratar con las Administraciones Públicas y para la excepción de clasificación y como esta declaración del Real Decreto citado se realizaba a efectos de lo dispuesto en la disposición adicional tercera de la Ley 39/1992, de 26 de noviembre, en la redacción dada a la misma por el Real Decreto-Ley 14/1993, de 4 de agosto, debe entenderse que conserva plena vigencia. También en este punto debe advertirse que se enumeran como procedimientos los que no son sino trámites o incidencias que surgen en los contratos a partir del momento de su adjudicación y que de seguirse indebidamente este criterio la mención debía alcanzar a otros aspectos que también merecerían la consideración de procedimientos como son la revisión de precios o la devolución, cancelación o incautación de garantías e, incluso antes de la adjudicación, la elaboración de pliegos, selección de contratistas, etc. CONCLUSIÓN Por lo expuesto la Junta Consultiva de Contratación Administrativa entiende que en los procedimientos para la adjudicación, modificación, resolución y cesión de contratos deben cumplirse los trámites y producirse los efectos previstos en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, con independencia de las normas que sobre duración y efectos de silencio se contienen en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.” En contra del criterio mantenido por la Junta Consultiva, y en relación a la reclamación a la Administración por un contratista de pagos por unos gastos en ejecución de un contrato, la Asesoría Jurídica Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de Burgos, en S de 21 de diciembre de 2001, recurso 266/2000, aplica el régimen del silencio administrativo. El silencio administrativo en materia tributaria. En cuanto a los procedimientos en materia tributaria la Ley 4/1999 dio nueva redacción a la disposición adicional quinta de la Ley 30/1992, excluyendo el régimen del silencio de los procedimientos tributarios, los cuales se regirán, en cuanto a los plazos máximos para dictar resoluciones, los efectos de su incumplimiento, así como, en su caso los efectos de la falta de resolución, los previstos en la normativa tributaria. En cuanto a los recursos de reposición del art. 14 de la LHHL, los efectos son desestimatorios por preverlo así expresamente este precepto. Para los demás procedimientos en materia tributaria, consúltese el RD 803/1993, de 28 de mayo. Conclusión Dadas las importantes consecuencias que pueden derivarse de la falta del cumplimiento de resolución en plazo –estimación de una solicitud, incluso contraria al ordenamiento jurídico o caducidad de un procedimiento, que obliga a la apertura de uno nuevo- deben los servicios administrativos de las corporaciones locales analizar previamente al inicio de un procedimiento administrativo el plazo de resolución y notificación y los efectos del silencio, a fin de evitar consecuencias no queridas como licencias concedidas por silencio, caducidad de expedientes de expropiación, sancionadores o de protección de legalidad urbanística ... pero también a conocer si se dan los supuestos que habilitan a acordar la suspensión del cómputo de plazo para así disponer de mayor tiempo para dictar la oportuna resolución. En cuanto a la aplicación del régimen del silencio administrativo en materia de contratación no cabe duda alguna de su inaplicación en cuanto a la selección del contratista, no existiendo por el momento resoluciones jurisprudenciales que acrediten que la interpretación de la Junta Consultiva -contraria a la aplicación del silencio en contratación- es la correcta. En tanto se aclara esta circunstancia, es conveniente aplicar la normativa del silencio –por ejemplo, en las resoluciones de contratos- como garantía de la legalidad de los acuerdos que se adopten. En materia tributaria, el régimen del silencio no es el general de la Ley 30/1992, debiendo estar a las normas específicas por preverlo así la disposición adicional quinta de la citada Ley. Al respecto, véase el RD 803/1993 y, para el recurso de reposición, el art. 14 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL). Al objeto de dar una ayuda en algunos de los procedimientos más frecuentes o de mayor importancia a tramitar por las corporaciones locales, e incluso para poder conocer los efectos del silencio en procedimientos en que las entidades locales son quienes promueven el Asesoría Jurídica expediente, en documento adjunto se establece la relación –abierta y no exhaustiva- de procedimientos con el plazo de resolución y los efectos que se derivan en caso de silencio, confiando que sea de utilidad para los destinatarios de esta circular. Si se desean disponer de alguno de los modelos de comunicación a interesados del plazo de resolución y los efectos del silencio elaborados por los servicios jurídicos provinciales, puede consultarse la página web de la Diputación Provincial de Huesca, “www.dphuesca.es”. En Huesca, a 31 de octubre de 2002 EL JEFE DE LA SECCIÓN DE ASESORÍA JURÍDICA, Fd.º: Jorge Pueyo Moy. NOTA: Junto a esta circular se incorporaba una lista de algunos de los procedimientos más habituales en la Administración Local, con indicación de su plazo de duración y los efectos en caso de silencio administrativo, denominada Procedimientos más habituales en la Administración Local, la cual podrá consultarse en nuestra página web www.dphuesca.es/asesoriajuridica, en el apartado organización y régimen jurídico.