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Asesoría Jurídica
CIRCULAR INFORMATIVA SOBRE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER EN
LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS: EFECTOS DEL SILENCIO
La Ley 4/1999, de 13 de enero, implicó un cambio radical en la regulación del régimen
jurídico del silencio administrativo a través de la modificación de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, reguladora del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
Tras más de dos años de vigencia de la norma, y no obstante su olvido en la aplicación
práctica de los procedimientos tramitados por muchas administraciones públicas, esta Asesoría
Jurídica cree oportuno hacer un pequeño recordatorio respecto de su aplicación al objeto de
hacer ver las consecuencias del silencio en los distintos procedimientos administrativos y
determinar los plazos de que se dispone para resolverlos en los más habituales tramitados por
las administraciones locales o que, aun tramitados por otras administraciones públicas, pudiera
mayormente interesar en la esfera administrativa local. En este sentido, junto al texto de esta
circular se acompaña un listado de procedimientos, evidentemente no exhaustivo, en donde se
han incluido algunos procedimientos tramitados por la Comunidad Autónoma de Aragón de
interés para las entidades locales y cuyo plazo de duración y efectos del silencio se recoge en la
Ley 8/2001.
Sin más introducción, pasemos a analizar el régimen jurídico del silencio
administrativo con una visión eminentemente práctica que pueda servir como instrumento en el
proceder de las entidades locales, recogiendo dos aparatados específicos relativos a la
contratación administrativa y a los procedimientos tributarios.
La regulación del silencio administrativo se encuentra recogida fundamentalmente en
tres preceptos de la Ley 30/1992: artículos 42, 43 y 44, cuya lectura debe realizarse bajo el
prisma de la función garantista que para el administrado cumple la institución del silencio
administrativo, garantía que se pretende obtener con el establecimiento de la obligación de
resolver en el plazo que marquen las normas, predeterminando los efectos para el supuesto de
que no se dicte resolución expresa en un procedimiento.
Para facilitar la lectura de esta circular no se expone el modo de impugnar los actos
presuntos o cómo conseguir la efectividad de los actos presuntos estimatorios ni cómo declarar,
en su caso, la nulidad de éstos, ya que ello bien pudiera ser objeto de una circular diferente.
La obligación de resolver y notificar.
El primero de los preceptos citados –artículo 42- establece la obligación de resolver y
notificar en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación –de oficio o a
instancia de parte- y cualquiera que sea la forma de terminación –resolución, prescripción,
caducidad, desistimiento y desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento-. Sólo se
excluye de la obligación de resolver los procedimientos de terminación por pacto o convenio –
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art. 88 de la Ley 30/1992- o aquellos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al
deber de comunicación previa a la Administración.
En escasas ocasiones se faculta a la terminación convencional de los procedimientos
para las entidades locales e igualmente son escasos los procedimientos que consisten en una
mera comunicación a la Administración –un ejemplo sería el de aquellos Ayuntamientos que
en sus ordenanzas hayan hecho uso de la previsión contenida en el artículo 194.2 de la Ley
7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, en el sentido de sustituir la
necesidad de obtención de licencia por una comunicación previa-. Sí que este supuesto de
comunicación previa puede tener más importancia práctica en aquellos procedimientos en que
las entidades locales deben proceder a comunicar sus acuerdos a la Comunidad Autónoma, sin
precisar autorización previa –como es el supuesto de enajenación de parcelas que no superen el
25% de sus recursos ordinarios, o toma de conocimiento para la concertación de operaciones
de crédito o de tesorería, o de concertación de avales por las entidades locales ...- En estos
expedientes, por tanto, no existe obligación de resolver.
El cumplimiento de la obligación de resolver y notificar está sujeto a plazo, plazo que,
a falta de regulación legal o reglamentaria específica, será de 3 meses. Si existe norma
reglamentaria específica, anterior o posterior a la Ley 4/1999, habrá que atender al plazo que
ella contemple, que nunca puede ser superior a 6 meses. Si la norma que establece un plazo es
norma con rango y valor de Ley, el plazo de resolución y notificación será el que esta indique,
que puede ser incluso superior a los 6 meses. En la relación de procedimientos que se adjunta a
esta circular puede comprobarse la existencia de algunos que disponen de un plazo de
tramitación mayor al general de tres meses.
El cómputo de plazo debe hacerse conforme dispone el art. 42.3, que distingue según
el modo de iniciación del procedimiento: si es iniciado de oficio, el plazo se computa desde la
fecha de adopción del acuerdo; si se inicia a instancia de parte, el día inicial del cómputo lo es
desde la fecha en que haya tenido entrada en el Registro de la entidad local el escrito –aunque
se presentara por procedimiento administrativo en Correos u otra Administración-.
Dado que los plazos son breves –tres meses por lo general-, el art. 42.5 de la Ley
30/1992 determina varios supuestos en que el cómputo del plazo puede suspenderse por la
Administración, si bien esta suspensión no opera de modo automático debiendo acordarse por
el órgano que tramita la suspensión expresamente, dando traslado de ello al interesado,
indicando igualmente a éste el momento en que termina la suspensión acordada por haber
desaparecido la circunstancia que la justificó. Al respecto de los motivos de suspensión, y por
la frecuencia que en la práctica local pudieran darse aludiremos a los siguientes:
a) cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y
la aportación de documentos exigidos por la legislación –ejemplo, solicitud de licencia
urbanística sin acompañar proyecto-. En este caso puede suspenderse el plazo desde la
notificación del requerimiento hasta el efectivo cumplimiento del mismo o el transcurso del
plazo concedido, y ello sin perjuicio de que la falta de cumplimiento pueda implicar el dictar la
resolución dando por desistido al particular de su solicitud –art. 71 de la Ley 30/1992-.
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b) cuando deban de solicitarse informes que sean preceptivos –no otros que
facultativamente puedan requerir las administraciones públicas- y determinantes a órganos de
la misma o distinta Administración, supuesto en que puede suspenderse el cómputo del plazo
para resolver y notificar desde la solicitud del informe hasta la recepción del mismo. Esta
circunstancia es frecuente que concurra en aquellos expedientes que requieren informe de la
Comisión Provincial de Ordenación del Territorio o del Consejo Consultivo de Aragón –
revisiones de oficio, resoluciones de contrato ...-.
Para conocer los demás supuestos que habilitan a la suspensión del plazo, nos
remitimos al tenor literal del art. 42.5 de la Ley 30/1992.
Como refuerzo a este sistema garantista, el legislador ha impuesto en el art. 42.4 una
doble obligación a las administraciones públicas frecuentemente incumplidas por éstas: a) por
un lado, deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de
procedimientos con indicación del plazo máximo de duración y los efectos del silencio
administrativo, en su caso; b) por otro lado, deben informar al interesado el plazo máximo y los
efectos del eventual silencio en el acuerdo de iniciación de oficio del expediente o en escrito de
comunicación a dirigir dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el
registro.
El incumplimiento de cualquiera de ambas obligaciones no lleva aparejada invalidez
alguna del procedimiento que se tramite por considerar, a juicio de esta Asesoría, que nos
encontramos ante una irregularidad no invalidante –cfr. art. 63 de la Ley 30/1992-.
Procedimientos iniciados a instancia de parte: art. 43 de la Ley 30/1992.
Es el artículo 43 el que determina los efectos del silencio para todos los expedientes
iniciados a instancia de parte, aplicable por tanto a las solicitudes de licencia, recursos
administrativos que se interpongan, solicitud de autorizaciones municipales ...
Transcurrido el plazo para resolver y notificar sin haberlo hecho, la Ley determina que
la solicitud se entenderá estimada o desestimada según proceda. Para conocer si los efectos del
silencio son positivos o negativos habrá que atender a las siguientes consideraciones, conforme
a lo dispuesto en el art. 43:
- a falta de norma expresa, el silencio es positivo, es decir, el particular entenderá
resuelta favorablemente su solicitud.
- no obstante la regla general anterior, tanto el legislador estatal como el aragonés han
aprobado leyes estableciendo el silencio negativo, es decir, previendo la desestimación
presunta de la solicitud. Entre otras normas legales, véase la Disposición Adicional Vigésima
novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden
social y la Ley 8/2001, de 31 de mayo, de adaptación de procedimientos a la regulación del
silencio administrativo y los plazos de resolución y notificación (importante corrección de
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errores en el BOA núm. 68 de 11 de junio de 2001). En esta última Ley se contiene un gran
número de procedimientos alusivos a las entidades locales.
- la misma Ley 30/1992 también prevé excepciones a la regla general del silencio
positivo al entender desestimadas las solicitudes que supongan ejercicio del derecho de
petición, cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a
terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como la resolución de
los recursos administrativos –con la particularidad que el art. 43.2 contempla para los recursos
de alzada-.
Que el silencio haya producido sus efectos –positivos o negativos- no exonera de la
obligación de resolver y notificar, es decir, aun transcurrido el plazo de resolución, la
obligación de resolver subsiste si bien la resolución que se dicte debe respetar el régimen
recogido en el art. 43.4 de la Ley 30/1992:
- en los casos de estimación por silencio administrativo la resolución administrativa
posterior no puede ser sino confirmatoria del silencio;
- en los casos de desestimación presunta, la resolución posterior no se encuentra
vinculada por este sentido del silencio, por lo cual podrá la Administración dictar resolución
expresa posterior estimando total o parcialmente, según corresponda, la solicitud del particular.
Para acreditar los efectos del silencio, el art. 43.5 determina el modo en que, si lo
requiere el interesado, habrá que emitir certificado acreditativo, el cual tiene carácter
meramente declarativo no constitutivo de los efectos del silencio.
Procedimientos iniciados de oficio por la administración: art. 44 de la Ley 30/1992.
A diferencia de los efectos estimatorios/desestimatorios contemplados para los
procedimientos iniciados a instancia de parte, la Ley contempla soluciones distintas en el
supuesto de expedientes iniciados de oficio al contemplar o bien la desestimación en algunos
supuestos –escasos- o bien, lo que será más frecuente, la caducidad del expediente.
Así, el art. 44, punto 1, determina los efectos desestimatorios en aquellos expedientes
iniciados de oficio que pudieran implicar el reconocimiento, constitución de derechos u otras
situaciones jurídicas individualizadas. Como dijimos anteriormente, pocas veces estaremos
ante estos supuestos, aunque como ejemplo podemos poner el procedimiento de
responsabilidad patrimonial que la Corporación local iniciara de oficio, sin esperar a la
reclamación del particular.
Más frecuente será que nos encontremos ante procedimientos iniciados de oficio en que
la administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen –punto 2 del art. 44-. En estos casos la consecuencia de
no dictar resolución y notificar en plazo los efectos es la caducidad del procedimiento, lo que
obliga a dictar resolución de archivo de actuaciones, con los efectos prevenidos en el art. 92.
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Estos supuestos serán muy frecuentes en el ámbito de actuación de las corporaciones locales
cuando actúan en ejercicio de sus potestades de policía administrativa, desde los
procedimientos de protección de la legalidad urbanística, hasta todos los procedimientos
sancionadores urbanísticos o de tráfico, o los expedientes disciplinarios incoados a sus
funcionarios; pero también cualquier otro expediente iniciado de oficio como podrían ser los
expedientes de expropiación forzosa o de ocupación temporal de bienes, de resolución de un
contrato administrativo de obras, de revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho...
La caducidad de estos expedientes tiene, en principio, un doble tipo de consecuencias
que no deben ser desconocidas:
- por un lado, debe ponerse fin al concreto procedimiento dictando una resolución que
declare la caducidad del procedimiento y el archivo de sus actuaciones, lo que impide dictar
resolución expresa resolviendo el expediente, y sin perjuicio de la incoación, en su caso, de un
nuevo procedimiento.
- por otro lado, en aquellos supuestos en que se ejercitan potestades sujetas a plazo de
prescripción –pongamos el ejemplo de los expedientes disciplinarios, sancionadores de
cualquier tipo o de protección urbanística- además de dictar resolución declarando el archivo
de actuaciones, la Ley 30/1992, en su artículo 92.3, señala que: “la caducidad no producirá por
sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los
procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción”. Es decir, pudiera ocurrir
que por no haber tramitado en plazo el procedimiento habría que declararlo caducado y que por
ello la infracción hubiera prescrito o ya no se pudiera instar otro expediente de protección de la
legalidad urbanística.
Como ejemplo aclaratorio exponemos el siguiente: pensemos que un particular realiza
una obra sin licencia pero compatible con el planeamiento, obra que termina el 3 de noviembre
de 2002; el Ayuntamiento dispone de un año para requerir la oportuna presentación del
proyecto –es decir, hasta el 3 de noviembre de 2003- a través del expediente de protección de
legalidad urbanística. Este plazo de un año viene determinado por la LUA, art. 197, que se
remite a su vez al plazo de prescripción de la infracción urbanística. En este supuesto deberá de
tenerse en cuenta estas dos posibilidades:
a) si el Ayuntamiento inicia expediente de protección de la legalidad por ejemplo,
el día 1 de septiembre de 2003, disponiendo de 6 meses para tramitar el
procedimiento, si a 1 de marzo no ha resuelto y notificado el mismo deberá dictar la
caducidad del expediente, sin poder reiniciarlo ya que el plazo de 1 año para la
protección de la legalidad urbanística habrá prescrito (el expediente iniciado antes no
interrumpió la prescripción por indicación del art. 92.3 de la Ley 30/1992).
b) si en cambio lo inicia el 1 de diciembre de 2002, dispone hasta el 1 de junio
siguiente para resolver el expediente, y si no lo hace antes de esa fecha deberá caducar
el procedimiento, aunque en este caso todavía está en plazo para iniciar uno nuevo al
no haber prescrito su acción –podría iniciar nuevo expediente antes del 3 de
noviembre-.
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La caducidad, por tanto, no supone en todo caso la imposibilidad de iniciar un nuevo
expediente, pero si ha operado deberá volverse a incoar un nuevo procedimiento, con mayor
trabajo administrativo y mayor dilación por tanto en la adopción de las resoluciones
administrativas que convenga adoptar. Y ello aunque, en razón del principio de economía
procedimental, podamos incorporar trámites e informes del procedimiento caducado al nuevo
que se inicie.
El silencio administrativo en la contratación administrativa.
Existen dudas acerca de la aplicación del régimen del silencio impuesto por la Ley
4/1999, de reforma de la Ley 30/1992, en los procedimientos de contratación, procedimientos
que no tienen establecido un plazo expreso para resolver y notificar a quien sea adjudicatario.
Considerando que la falta de adjudicación de un contrato en el plazo máximo de tres
meses siguientes tras la apertura de proposiciones –o plazo que fije el pliego- sólo produce el
efecto de facultar a los empresarios admitidos a retirar su proposición y a que se les devuelva o
cancele la garantía –art. 89 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pública-, podemos
concluir que no es de aplicación el régimen del silencio y, por tanto los efectos de caducidad
previstos en el art. 44 de la Ley 30/1992, a los procedimientos de adjudicación de contratos.
Mayores dudas suscita la tramitación de otros procedimientos derivados de la relación
contractual –como sería la cesión de contratos, la autorización de subcontratación, la resolución
de contratos ...- a los que en principio deberá aplicarse la Ley 30/1992 como norma
supletoria y, por tanto, el régimen del silencio. Sin embargo, la Junta Consultiva de
Contratación mantiene la inaplicabilidad del silencio en este tipo de expediente.
Reproducimos el dictamen de la Junta Consultiva 16/00, de 11 de abril, cuyas
conclusiones no deben ser tomadas de modo concluyente a falta de resoluciones
jurisprudenciales, por lo que se aconseja ser cautos en la tramitación de los expedientes
indicados en el párrafo anterior acomodando los mismos a los plazos de resolución y efectos
contemplados en la ley de procedimiento común:
“Para resolver la posible aplicación supletoria de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común hay que partir
necesariamente del contenido de la disposición adicional séptima de la Ley de Contratos
de las Administraciones Públicas en cuanto establece que los procedimientos en materia de
contratación administrativa se regirán por los preceptos contenidos en esta Ley y en sus
normas de desarrollo, siendo de aplicación supletoria los de la Ley de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La primera afirmación, que no puede ser obviada, es que los procedimientos en
materia de contratación administrativa se rigen por la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas y sus normas de desarrollo y, por tanto, la aplicación supletoria
únicamente puede entrar en juego, no sólo cuando la normativa a aplicar en primer lugar
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guarde silencio sobre un determinado extremo, sino, sobre todo, cuando la normativa
supletoria no sea contraria al contenido general y principios generales que inspiran
aquella, pues en estos casos debe entenderse que la materia aparece regulada por la
primera.
En el caso concreto que se examina, la duración y efectos de los procedimientos de
adjudicación de los contratos y de los llamados procedimientos para la modificación,
resolución, cesión de los contratos y subcontratación debe quedar subordinada al
cumplimiento de los trámites y al despliegue de efectos que la legislación de contratos de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común señala esta
última debe quedar descartada en su aplicación puramente supletoria.
La primera conclusión que, por tanto, debe ser mantenida es la de que en los
procedimientos reseñados de adjudicación, modificación, resolución, cesión de los
contratos y subcontratación deben cumplirse los trámites y deben producirse los efectos
que señala la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, cualesquiera que
sean los plazos de duración y efectos recogidos en las normas puramente procedimentales.
La conclusión sentada se ve reforzada por otras consideraciones relativas al carácter
de procedimientos de los enumerados en el escrito de consulta y en la relación de
procedimientos, ya que según el Real Decreto 1770/1994, de 6 de agosto, los
procedimientos que regulaba la entonces vigente legislación de contratos del Estado, y lo
mismo puede decirse de la ahora vigente Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas, son los procedimientos para la clasificación y revisión de clasificaciones de
contratos, suspensión de clasificaciones, declaración de prohibiciones para contratar con
las Administraciones Públicas y para la excepción de clasificación y como esta
declaración del Real Decreto citado se realizaba a efectos de lo dispuesto en la disposición
adicional tercera de la Ley 39/1992, de 26 de noviembre, en la redacción dada a la misma
por el Real Decreto-Ley 14/1993, de 4 de agosto, debe entenderse que conserva plena
vigencia.
También en este punto debe advertirse que se enumeran como procedimientos los que
no son sino trámites o incidencias que surgen en los contratos a partir del momento de su
adjudicación y que de seguirse indebidamente este criterio la mención debía alcanzar a
otros aspectos que también merecerían la consideración de procedimientos como son la
revisión de precios o la devolución, cancelación o incautación de garantías e, incluso antes
de la adjudicación, la elaboración de pliegos, selección de contratistas, etc.
CONCLUSIÓN
Por lo expuesto la Junta Consultiva de Contratación Administrativa entiende que en
los procedimientos para la adjudicación, modificación, resolución y cesión de contratos
deben cumplirse los trámites y producirse los efectos previstos en la legislación de
contratos de las Administraciones Públicas, con independencia de las normas que sobre
duración y efectos de silencio se contienen en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.”
En contra del criterio mantenido por la Junta Consultiva, y en relación a la reclamación
a la Administración por un contratista de pagos por unos gastos en ejecución de un contrato, la
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Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de Burgos, en S de 21 de
diciembre de 2001, recurso 266/2000, aplica el régimen del silencio administrativo.
El silencio administrativo en materia tributaria.
En cuanto a los procedimientos en materia tributaria la Ley 4/1999 dio nueva redacción
a la disposición adicional quinta de la Ley 30/1992, excluyendo el régimen del silencio de los
procedimientos tributarios, los cuales se regirán, en cuanto a los plazos máximos para dictar
resoluciones, los efectos de su incumplimiento, así como, en su caso los efectos de la falta de
resolución, los previstos en la normativa tributaria.
En cuanto a los recursos de reposición del art. 14 de la LHHL, los efectos son
desestimatorios por preverlo así expresamente este precepto. Para los demás procedimientos en
materia tributaria, consúltese el RD 803/1993, de 28 de mayo.
Conclusión
Dadas las importantes consecuencias que pueden derivarse de la falta del cumplimiento
de resolución en plazo –estimación de una solicitud, incluso contraria al ordenamiento jurídico
o caducidad de un procedimiento, que obliga a la apertura de uno nuevo- deben los servicios
administrativos de las corporaciones locales analizar previamente al inicio de un procedimiento
administrativo el plazo de resolución y notificación y los efectos del silencio, a fin de evitar
consecuencias no queridas como licencias concedidas por silencio, caducidad de expedientes
de expropiación, sancionadores o de protección de legalidad urbanística ... pero también a
conocer si se dan los supuestos que habilitan a acordar la suspensión del cómputo de plazo para
así disponer de mayor tiempo para dictar la oportuna resolución.
En cuanto a la aplicación del régimen del silencio administrativo en materia de
contratación no cabe duda alguna de su inaplicación en cuanto a la selección del contratista, no
existiendo por el momento resoluciones jurisprudenciales que acrediten que la interpretación
de la Junta Consultiva -contraria a la aplicación del silencio en contratación- es la correcta. En
tanto se aclara esta circunstancia, es conveniente aplicar la normativa del silencio –por
ejemplo, en las resoluciones de contratos- como garantía de la legalidad de los acuerdos que se
adopten.
En materia tributaria, el régimen del silencio no es el general de la Ley 30/1992,
debiendo estar a las normas específicas por preverlo así la disposición adicional quinta de la
citada Ley. Al respecto, véase el RD 803/1993 y, para el recurso de reposición, el art. 14 del
Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL).
Al objeto de dar una ayuda en algunos de los procedimientos más frecuentes o de
mayor importancia a tramitar por las corporaciones locales, e incluso para poder conocer los
efectos del silencio en procedimientos en que las entidades locales son quienes promueven el
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expediente, en documento adjunto se establece la relación –abierta y no exhaustiva- de
procedimientos con el plazo de resolución y los efectos que se derivan en caso de silencio,
confiando que sea de utilidad para los destinatarios de esta circular.
Si se desean disponer de alguno de los modelos de comunicación a interesados del
plazo de resolución y los efectos del silencio elaborados por los servicios jurídicos
provinciales, puede consultarse la página web de la Diputación Provincial de Huesca,
“www.dphuesca.es”.
En Huesca, a 31 de octubre de 2002
EL JEFE DE LA SECCIÓN DE ASESORÍA JURÍDICA,
Fd.º: Jorge Pueyo Moy.
NOTA:
Junto a esta circular se incorporaba una lista de algunos de los procedimientos
más habituales en la Administración Local, con indicación de su plazo de
duración y los efectos en caso de silencio administrativo, denominada
Procedimientos más habituales en la Administración Local, la cual podrá
consultarse en nuestra página web www.dphuesca.es/asesoriajuridica, en el
apartado organización y régimen jurídico.