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DIVISIÓN DE ASESORÍA Y GESTIÓN JURÍDICA
Al contestar refiérase
al oficio Nº
12984
12 de octubre del 2005
DAGJ-3066-2005
Licenciada
Vanesa Arroyo Cavaría
Proveedora Institucional
Ministerio de Salud
Estimada señora:
Asunto: Se deniega autorización para contratar en forma directa la dotación de 24.000 raciones de
alimentos para los Cen Cinai. Bajo responsabilidad de la Administración se puede aplicar el artículo
14 de la Ley de Contratación Administrativa.
Nos referimos a su oficio PPNA-URMS-867-05 presentado ante esta Contraloría General el 4 de
octubre anterior, mediante el cual solicita autorización para ejecutar la orden de compra No 504 una
vez hechos los ajustes económicos del caso. Lo anterior, para una cantidad de 24.000 raciones un
monto de ¢187.659.360. O en su defecto, contratar en forma directa las 24.000 raciones, dada la
urgencia de contar con los alimentos en un plazo inmediato.
I. Antecedentes de la solicitud.
1. En el año 2004, el Ministerio de Salud tramitó la licitación pública No. 02-2004 para adquirir
42.000 raciones de alimentos a fin de dotar a los centros de nutrición y atención integral a cargo del
Ministerio. La licitación fue adjudicada al grupo Constenla por la suma de ¢328.403.880.00.
El procedimiento generó el contrato DM-649-G-04 que fuera refrendado por oficio 9788/04, así
como un addendum referente a la fórmula matemática, refrendado por oficio 3459 de 30 de marzo
de 2005.
2. El 25 de febrero de 2005 la Proveeduría formuló la orden de compra No. 504 a favor del Grupo
Constenla para adquirir 24.000 raciones adicionales de alimentos por la suma de ¢187.659.360.00,
habiéndose indicado que es una prórroga al contrato de raciones de alimentos formulado al amparo
de la licitación pública 02-2004.
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3. Internamente, la Auditoría con base en criterio del Departamento Legal aducen que en la referida
orden de compra no se observó el procedimiento de ley, ya que no cuenta con el refrendo, no se
complementa la garantía de cumplimiento y no se cobraron las especies fiscales. Debido a esto se
ordenó la apertura de un procedimiento ordinario, actualmente en trámite.
4. A la fecha, la orden de compra 504 no ha sido ejecutada debido a que la Dirección de Centros de
Nutrición y Desarrollo Infantil ha esperado que las reservas de alimentos llegaran a un nivel que
requirieran refuerzo para cumplir debidamente con la atención alimentaria de los niños y niñas
beneficiarias, lo que ya sucedió.
Se agrega que debido “... a las observaciones de la Auditoría y al examen preliminar que sobre el
caso ha realizado la Dirección de Asuntos Jurídicos de este Ministerio, se nos recomienda no
ejecutar dicha orden de compra, lo que nos hace estar ante la siguiente disyuntiva”.
5. De no adquirirse los alimentos se dejaría desprotegida a una población de 3.500 niños, que en un
24% pertenecen a familias de madres solas, la mayoría de las cuales no cuenta con empleo
remunerado. El 97% de esa cifra son familias con ingresos económicos que las colocan en línea de
pobreza.
II. Criterio del Despacho.
1. En el cartel de la licitación pública 02-2004 promovida para la adquisición de 42.000 raciones de
alimentos, se estipula que “d. Las raciones deberán entregarse en forma parcial y en las cantidades
solicitadas por la Unidad de Gestión de la Dirección de Centros de Nutrición y Desarrollo Infantil
a partir de la fecha de la Orden de Compra, y el contrato debidamente refrendado por la
Contraloría General de la República, y el 31 de diciembre del 2004. Este plazo podrá ser ampliado
hasta por cuatro años más, en cuyo caso anualmente se indicará la cantidad de raciones a
entregar. La entrega se realizará en los establecimientos CEN CINAI ubicado en todo el país”.
2. El contrato suscrito por las partes, estipula en lo que interesa: “PRIMERA: De conformidad con
la licitación pública No. 002-2004, la Oficina de Cooperación Internacional de la Salud –
Asignaciones Familiares promovió la contratación de 42.000 raciones de alimentos ... TERCERA:
El presente contrato tendrá un costo único y total para la Oficina de Cooperación Internacional de
la Salud – Asignaciones de: ¢328.403.880.00 ... suma que será pagada al contratista por mes
vencido ... CUARTA: La entrega de las raciones de alimentos que quedaron anotadas, será
efectuada en forma parcial y en las cantidades solicitadas por la Unidad de Gestión de la
Dirección de Centros de Nutrición y Desarrollo Infantil del Ministerio de Salud, de conformidad
con sus necesidades y deben ser entregadas en los establecimientos CEN – CINAI ubicados
dentro del territorio nacional, que sean indicados por la Unidad de Gestión que menciona esta
cláusula”.
Posteriormente, en el addendum suscrito el 30 de junio de 2004, se dice “SEGUNDA: SOBRE EL
PLAZO DE EJECUCIÓN: / Las raciones objeto del presente contrato se entregarán en forma
parcial y en las cantidades solicitadas por la Unidad de gestión de la Dirección de Centros de
Nutrición y Desarrollo Infantil a partir de la fecha del recibo de la orden y el contrato debidamente
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refrendado por la Contraloría General de la República hasta el 31 de diciembre de 2004.
Entendiéndose que este contrato podrá ser prorrogado hasta un máximo de cuarenta y ocho meses
(cuatro años) en cuyo caso anualmente se indicará la cantidad de raciones a entregar. La entrega
se realizará en los establecimientos CEN – CINAI ubicados en todo el país”.
3. De lo transcrito se desprende que tanto en el cartel, como en el contrato se alude a una cantidad
de 42.000 raciones de alimento, sin establecer que en años subsiguientes podrían adquirirse
cantidades adicionales a esa cifra. En ese escenario, la fecha del 31 de diciembre de 2004,
constituiría el plazo límite para la primera entrega, a no confundir con el plazo contractual, que
podía ser prorrogado hasta 48 meses más y durante ese lapso recibirse entregas parciales de esas
42.000 raciones.
Según conversación telefónica sostenida con funcionarios de ese Ministerio, tal parece que existe
suficiente demanda como para que la cantidad de 42.000 raciones puede ser consumida en un año,
por lo que la intención de la entidad licitante era poder adquirir raciones adicionales en los cuatro
años venideros, pese a que en el cartel no se alude a esa posibilidad de forma explícita. Si bien, el
nivel de consumo es un aspecto que puede ser acreditado con las estadísticas de años anteriores,
tendría el inconveniente apuntado.
Entonces, si formalmente lo pactado era adquirir las 42.000 raciones que podían ser distribuidas en
el tiempo, la prórroga del plazo prevista en el cartel podría tener condiciones para ser entendida
automática, pues lo único variable era definir cantidad de raciones, en cuyo caso es política de la
Unidad de Autorizaciones y Aprobaciones que supuestos de esa naturaleza no requieren de
refrendo.
Por otra parte, el contrato se estima vigente, ya que en marzo de 2005, esta Contraloría General
aprobó un nuevo addendum al documento que incluía la fórmula matemática. Luego, la prórroga
parece haber operado.
4. Bajo este orden de cosas, se tienen cuatro puntos importantes. Primero, que al estar el contrato
formalmente “vigente” le puede ser aplicado el artículo 14, en cuanto permite la modificación
contractual (aumentando o reduciendo el objeto contractual) hasta en un cincuenta por ciento, bajo
responsabilidad de la entidad siempre que exista imprevisibilidad y no se supere el monto máximo
del tipo de procedimiento aplicado.
Segundo, que al tener un contrato “vigente” y una investigación, que hasta donde se entiende podría
conllevar a declarar una responsabilidad administrativa, no así una rescisión o resolución del
contrato, no es legalmente procedente conceder una autorización de contratación directa para un
objeto similar y con la misma empresa. Teniendo en cuenta que las 42.000 raciones tienen que
distribuirse en todo el territorio nacional y que son consumidas en forma paulatina, lo ya ejecutado
no contraría la tesis de que el contrato está vigente, pues los derechos y obligaciones que de éste
derivan exceden la mera entrega de los productos.
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Tercero, tampoco resulta legalmente viable que esta Oficina autorice el trámite de una orden de
compra tramitada al amparo de un contrato en ejecución, dado el cuestionamiento de ciertas
actuaciones.
Cuarto, que vista la necesidad de la entidad se estima viable la aplicación del artículo 14 de la Ley y
adquirir hasta un cincuenta por ciento más de dotaciones de alimentos, actuación que no requiere de
autorización a cargo de esta Oficina.
Bajo este orden de cosas, considerando que existen investigaciones en trámite, pero al mismo
tiempo una imperiosa necesidad de contar con los alimentos, se deniega la autorización para
contratar en forma directa, por lo apuntado líneas atrás, visto que la entidad puede proceder, bajo su
propia responsabilidad, a adquirir hasta un cincuenta por ciento adicional, cifra muy similar a las
24.000 raciones originales.
Hacia futuro se estima necesario y conveniente contar con un mayor detalle cartelario y en el evento
de que se desee un suministro por varios años, de cantidad variables, así habría que indicarlo en los
respectivos documentos, a fin de contar con un mecanismo ágil para proveerse de los alimentos.
Atentamente,
Lic. Marco Vinicio Alvarado Quesada.
Gerente Asociado
Licda. Jeanine Herrera Arias
Fiscalizadora
JHA/wsm
Ni: 23142
Ci:
Archivo Central
Unidad de Autorizaciones y Aprobaciones, D.D.I.
Ministra de Salud
G: 2005-006474-1