Download ECUADOR: LA CRISIS ECONÓMICA Y LA PROTECCIÓN SOCIAL

Estudios e informes del SIISE
No 1
ECUADOR: CRISIS Y
PROTECCIÓN SOCIAL
Rob Vos
con la colaboración de
Mauricio León, Juan Ponce, Pilar Troya,
Margarita Velasco y Wladymir Brborich
República del Ecuador - Frente Social
SISTEMA INTEGRADO DE INDICADORES SOCIALES DEL ECUADOR
Quito - Ecuador
2000
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
2
El Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE)
es una innovadora herramienta desarrollada por el Frente Social de la Gobierno del Ecuador con
la colaboración del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) y el apoyo del Banco
Interamericano de Desarrollo. Su intención es proveer información permanente para el estudio
detallado de las condiciones de vida de la población ecuatoriana. Para ello reúne las estadísticas
sociales disponibles en el país, unifica sus criterios metodológicos, las elabora de una manera
útil para el diseño de las políticas sociales, y las integra en una base de datos computarizada de
amplia difusión a instituciones y profesionales.
Además de circular de manera amplia los indicadores sociales que elabora, el SIISE: prepara
análisis socioeconómicos e interpretaciones de la realidad de la población ecuatoriana como una
contribución al debate sobre la reforma del sector social; promueve la formación de recursos
profesionales capaces de aprovechar la información estadística en la investigación y en la
formulación y evaluación de la acción social; y trabaja para establecer mecanismos de
comunicación entre tecnócratas, profesionales e investigadores sociales.
Los Estudios e informes del SIISE
se proponen difundir los resultados de las investigaciones que realiza el SIISE para el sector
social del país, directamente o en colaboración con otras instituciones. Su propósito es aportar al
debate en torno a los principales problemas sociales del país y a las políticas que se requieren
para enfrentarlos; buscan, también, dar a conocer y fomentar el uso de la información que
compila el SIISE. Se trata, en ciertos casos, de resultados de trabajos en marcha y cuyo formato
editorial puede variar. Los estudios son encomendados a investigadores que trabajan con la
debida autonomía intelectual; por ello, las interpretaciones y conclusiones son exclusivamente
de los autores encargados de prepararlos y no deben ser atribuidos al SIISE, al Gobierno del
Ecuador, al BID o a cualquier otra entidad auspiciante.
Los autores
Rob Vos es Vicerector y Profesor de Finanzas y Desarrollo del Institute of Social Studies de los
Países Bajos y consultor del Banco Mundial. Los demás autores son investigadores del SIISE.
Este documento fue preparado para el Banco Mundial y la Secretaría de Estado de Desarrollo
Humano (SEDEH) del Gobierno del Ecuador. Los comentarios son bienvenidos. Favor dirigirse
a: Rob Vos, Institute of Social Studies, P.O. Box 29776, 2502 LT The Hague, The Netherlands,
c.e.: [email protected]; o a Mauricio León, SIISE, Benalcázar 679 y Chile, Quito, Ecuador, c.e.:
[email protected].
Ecuador
Crisis y protección social
Rob Vos
con la colaboración de
Mauricio León, Juan Ponce, Pilar Troya,
Margarita Velasco y Wladymir Brborich
Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE)
Ediciones Abya-Yala
Quito, Ecuador
Ecuador: Crisis y protección social
Estudios e informes del SIISE, No. 1
Rob Vos con la colaboración de Mauricio León, Juan Ponce, Pilar Troya, Margarita Velasco y Wladymir
Brborich
(c) 2000 SIISE y Ediciones Abya-Yala
Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador
Benalcázar 679 y Chile
Teléfono: (593-2) 286652 / 286678
Fax: (593-2) 286665
c.e.: [email protected]
Internet: www.siise.gov.ec
Quito, Ecuador
Ediciones Abya-Yala
12 de octubre 14-30 y Wilson
Casilla 17-12-719
Teléfono: (593-2) 562633 / 506247
Fax: (593-2) 506255
c.e.: [email protected]
Quito, Ecuador
Los análisis, opiniones y uso de la información en el presente documento no reflejan necesariamente la
posición de los editores.
Los Estudios e informes del SIISE son auspiciados por el Proyecto “Sistema Integrado de Indicadores
Sociales del Ecuador – Segunda fase” que el Gobierno del Ecuador lleva adelante con el apoyo financiero
no reembolsable del Banco Interamericano de Desarrollo - BID (Convenio ATN/JF-6366-EC).
Edición: Francisco Carrión E.
Diseño de la portada y diagramación: GRAPHUS
Impresión: Docutech-UPS
ISBN:
Índice
Lista de cuadros y gráficos
Siglas
Resumen ejecutivo
1. Crisis y pobreza, 1998-1999
1.1 Mecanismos de transmisión de los efectos de la crisis
1.2 Tipología de la pobreza y los grupos vulnerables
1.3 Crisis económica y sistemas de protección social
2. La focalización de los programas sociales
2.1 Los mecanismos de focalización
2.2 Los criterios de la focalización actual
2.3 La eficiencia de la focalización actual
2.4 Recomendaciones para mejorar la focalización
3. Los programas de protección social: una evaluación
3.1 Los principales programas de protección social
Cuidado infantil y nutrición
Educación
Salud
Infraestructura social
Transferencias monetarias
3.2 Evaluación de los programas sociales actuales
4. Hacia el fortalecimiento de la protección social
4.1 La respuesta del gobierno a la crisis
4.2 Hacia un sistema de protección social
Estabilidad económica y presupuesto social
Ingreso mínimo para la población vulnerable
Prevención de la pérdida de capital humano
Reformas a los sistemas de servicios sociales y a la seguridad social
4.3 Opciones de corto plazo: un “plan social de emergencia”
Nutrición y cuidado infantil
Educación
Atención de salud
Inversión en infraestructura social
Asegurar un ingreso mínimo a población vulnerable
Apoyo a los pueblos indígenas y negros
4.4 Requisitos institucionales
4.5 Financiamiento de las prioridades sociales
Bibliografía
Anexos
1. Cuadros estadísticos
2. Perfiles de programas de protección social
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
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Lista de cuadros
1. La pobreza en el Ecuador, 1995-99 (método del ingreso)
2. Tipología de los grupos vulnerables ante la crisis económica
3. Los mecanismos de focalización de los programas
sociales, 1999
4. Relación entre la cobertura de los programas sociales y la incidencia de la pobreza (coeficiente de
correlación de Spearman)
5. Tipología de los cantones según incidencia de la pobreza y cobertura de una selección de programas
sociales, 1999
6. Cobertura de los programas de protección social, 1999
7. FISE: Proyectos según la distribución de los beneficiarios por quintiles de pobreza, 1993-98
8.a. Cobertura del “Bono solidario” por regiones y áreas de residencia, 1999
8.b. Eficiencia de la focalización del “Bono solidario”: sub-coberturay filtración, 1999
8.c. Eficiencia de la focalización del “Bono solidario”: errores de inclusión y exclusión, 1999
9. Presupuesto para programas sociales, 1999-2000
10. Propuesta para un plan social de emergencia
11. Costo y financiamiento de un plan social de emergencia
12.
Gasto en educación de los hogares con niños/as de 6 a 15 años según quintiles de ingreso
A.1 Cobertura de los programas sociales por cantones
A.2 Presupuesto nacional para los programas sociales, 1999 y 2000
A.3 Matriz de opciones para el fortalecimiento del sistema de protección social
Lista de gráficos
1. Impacto de la beca escolar propuesta sobre la brecha de pobreza de los beneficiarios del primer quintil
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Siglas
BANRED
BCE
BCG
BID
BNF
CAS
CEPAL
CEPLAES
CONAM
CODENPE
COPEFEN
CEM
COMPLADEIN
Red bancaria nacional
Banco Central del Ecuador
bacilo Calmette-Guerin (vacuna antituberculosa)
Banco Interamericano de Desarrollo
Banco Nacional de Fomento
ficha de caracterización socioeconómica
Comisión Económica para América Latina y El Caribe
Centro de Planificación y Estudios Sociales
Consejo Nacional de Modernización del Estado
Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador)
Programa de Contingencia por el Fenómeno de El Niño
centros educativos matrices (EB/PRODEC, Ministerio de Educación y Cultura)
(antiguo) Consejo Nacional de Planificación de los Pueblos Indígenas y Negros
(actualmente CODENPE)
CORPECUADOR Corporación Ecuador
DPT
vacuna contra la difteria, tétanos y tosferina
EB/PRODEC
Educación Básica/Proyecto de Desarrollo, Eficiencia y Calidad (MEC - Banco Mundial)
EUED
Encuesta urbana de empleo, subempleo y desempleo (INEC)
ECV
Encuesta de condiciones de vida (INEC y Banco Mundial)
FASBASE
Proyecto de Fortalecimiento y Ampliación de los Servicios Básicos de Salud en el
Ecuador (MSP – BID)
FISE
Fondo de Inversión Social de Emergencia (Presidencia de la República)
IESS
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
INEC
Instituto Nacional de Estadística y Censos
INNFA
Instituto Nacional del Niño y la Familia
IPC
índice de precios al consumiros (INEC)
MAG
Ministerio de Agricultura y Ganadería
MATIS
matriz de identificación social
MBS
Ministerio de Bienestar Social
MEC
Ministerio de Educación y Cultura
MODERSA
Proyecto de Modernización de los Servicios de Salud (MSP – Banco Mundial)
MSP
Ministerio de Salud Pública
MIDUVI
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
MOP
Ministerio de Obras Públicas
ONG
organización no gubernamental
ODEPLAN
Oficina de Planificación de la Presidencia de la República
OIT
Organización Internacional del Trabajo
ORI
Operación Rescate Infantil (MBS)
PACMI
Programa de Alimentación Complementaria Materno-Infantil (MSP)
PAN
Programa Nacional de Alimentación y Nutrición (MSP)
PAMI
Programa de Asistencia Alimentaria Maternoinfantil (MSP)
PDI
Programa de Desarrollo Infantil (INNFA)
PIB
producto interno bruto
PMA
Programa Mundial de Alimentos (Naciones Unidas)
PNUD
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNT
Programa “Niño trabajador” (INNFA)
PPA
paridad de poder adquisitivo
PRODEPINE
Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros (CODENPE)
PROMECEB
Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Básica (MEC - BID)
PRONADER
Programa Nacional de Desarrollo Rural (MBS)
PRONEPE
Programa Nacional de Educación Preescolar Alternativa (MEC)
PUCE
Pontificia Universidad Católica del Ecuador
SEDEH
Secretaría de Estado de desarrollo Humano
SEDES
(antingua) Secretaría de Estado de Desarrollo Social
SIISE
Sistema Integrado de indicadores sociales del Ecuador (Gobierno del Ecuador – BID)
SINEC
Sistema Nacional de Estadísticas Educativas (MEC)
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
SINIÑEZ
SINMLA
SISBEN
SISVAN
SNEM
STFS
UNESCO
UNICEF
US$
8
Sistema de Indicadores Sociales sobre los Niños, Niñas y Adolescentes (INNFA)
Sistema Nacional de Medición de Logros Académicos (MEC)
Sistema de identificación de beneficiarios de los programas sociales (Colombia)
Sistema de vigilancia alimentaria nutricional (MSP)
Servicio Nacional de Erradicación de la Malaria (MSP)
(antigua) Secretaría Técnica del Frente Social
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
dólares de los Estados Unidos de América
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Resumen ejecutivo
Crisis y protección social
1. El Ecuador se enfrenta a una crisis macroeconómica sin precedentes en cuanto a su complejidad y
fuerza, cuyas causas inmediatas incluyen el desastre natural de El Niño de 1997-98, la baja del precio
mundial del petróleo y el débil manejo fiscal y monetario de la década. Se prevé que el PIB de 1999
disminuya en un 7,3% respecto a aquel del año anterior. Como resultado, la tasa de desempleo abierto en
las ciudades prácticamente se duplicó, al pasar del 9,2% en junio de 1998 al 16,9% en junio de 1999.
Asimismo, en 1999, el índice de precios a consumidor aumentó en más del 60% anual.
2. La crisis afecta a toda la población ecuatoriana, pero tiene mayores repercusiones en los sectores de
escasos recursos; por ejemplo, la tasa de desempleo del quinto más pobre de los ecuatorianos es más del
doble que aquella de toda la población. Pero, además, la crisis ha generado un grupo de nuevos pobres:
aquellos que han perdido su empleo regular en el sector formal o que han sufrido una fuerte caída de sus
ingresos reales. Durante 1999, las restricciones fiscales han puesto en riesgo la operación de los servicios
públicos afectando sobre todo a la población de escasos recursos que depende mayoritariamente de ellos.
3. Desde el inicio de la crisis en 1998 hasta abril de 1999, el número de pobres ha crecido en 620.000
personas, lo que representa el 5% de la población nacional. Usando el método de ingresos para estimar la
pobreza y una línea de pobreza de 2 dólares por persona por día, se estima que la incidencia de pobreza
habría crecido del 38% en 1998 al 43% en 1999 (abril). Si bien la pobreza ha aumentado en todo el país,
el impacto de la crisis ha sido mayor en las áreas urbanas donde la incidencia de la pobreza aumentó del
24% al 31% en dicho período.
4. El país enfrenta las consecuencias de la combinación de un desastre natural, la doble crisis de la divisa
y la banca y la paralización de la producción en muchos sectores económicos, así como la suspensión de
los servicios públicos en educación y salud y el aumento de la conflictividad con los sindicatos de estos
sectores. Los programas de protección social existentes en el país tienen una limitada capacidad de
respuesta para enfrentar los costos de la crisis, que probablemente no solo afectarán las condiciones de
vida de la población en la actualidad, sino que también tendrán importantes consecuencias para el
desarrollo humano a largo plazo. Es, por lo tanto, urgente revisar los programas de protección social con
los que cuenta el país y analizar las medidas para fortalecerlos con un objetivo doble: dar respuesta a los
efectos inmediatos de la crisis económica actual sobre las condiciones de vida de la población y avanzar
hacia la constitución de verdadero sistema de protección social que apoye el logro de las metas sociales
de mediano plazo.
5. El objetivo primordial de un sistema de protección social es la promoción de la equidad en las
sociedades en las cuales el sistema de mercado tiende a generar desigualdades no deseadas o deja a
grupos importantes de la población en situaciones de marginación social o extrema pobreza. El riesgo de
marginación existe en todas las sociedades y, por lo tanto, los sistemas de protección social tienen una
función permanente. Los riesgos de profundización de las desigualdades o de marginación aumentan en
situaciones de crisis o choques económicos o de desastres naturales. La calidad de la protección social se
pone a prueba particularmente en dichas situaciones: ¿pueden los programas sociales ser ampliados
oportunamente –en términos de beneficios y cobertura— o ser adecuados para responder a la crisis y
atenuar los costos sociales? En particular, un sistema de protección social debe asegurar que los nuevos
pobres no pierdan su capital humano ni físico –esto es, conserven su salud y capacidades para procurarse
empleo digno y productivo—, y así evitar que la pobreza temporal se convierta en pobreza permanente; al
mismo tiempo, debería ayudar a los pobres indigentes a mantener un nivel mínimo de consumo y
garantizar su acceso a programas y políticas que conduzcan a un cambio de sus condiciones de vida a
largo plazo.
6. Si bien el Ecuador tiene varios programas orientados a los pobres, éstos no constituyen en sí mismos
una estrategia de protección social. Se trata de programas que, en su mayoría, están dirigidos a los grupos
de pobres e indigentes, pero no están diseñados para responder a crisis o situaciones inusuales con la
agilidad y flexibilidad necesaria para entregar sus beneficios a aquellos afectados.
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7. Este informe realiza una apreciación de los programas sociales existentes en el país. A partir de este
análisis, se proponen un conjunto de opciones de corto y mediano plazo para fortalecer mecanismos
dirigidos a atenuar los efectos sociales de la crisis económica actual y a encaminar al país hacia la
consolidación de un sistema de protección social, factible pero ágil, para el mediano plazo. Cabe resaltar
que lo que se propone para el fortalecimiento de las acciones de protección social constituye un –
importante— componente de la política social y de la estrategia de combate a la pobreza. Este ámbito de
intervención abarca otros componentes incluyendo la entrega de los servicios sociales universales –
educación, salud, etc.— y –en el caso del Ecuador— las reformas institucionales requeridas para mejorar
la eficiencia y equidad de esos servicios.
Mecanismos de focalización
8. La eficacia de los programas sociales puede ser aumentada mediante el uso de mecanismos para dirigir
las acciones a los determinados grupos de la población, esto es, los llamados mecanismos de
“focalización”. La decisión sobre el mecanismo de más apropiado depende, en gran medida, del tipo y de
la escala de los beneficios involucrados.
9. Los programas de protección social en el Ecuador han utilizado principalmente mecanismos de
focalización por tipo de beneficiario que combinan, con frecuencia, criterios de ubicación geográfica y
características de los beneficiarios. En la práctica, cada programa determina la forma de focalización sin
una aparente coordinación con los demás. Existen, además, diferencias entre ellos en cuanto a la
información de base que utilizan –los llamados “mapas de pobreza”— para determinar la focalización
geográfica.
10. Si se analiza la concordancia de la focalización de los programas sociales existentes con la
distribución de la pobreza en el país –las áreas geográficas más pobres— la conclusión general es que la
eficiencia de la focalización es muy baja. Sin embargo, la falta de información impide realizar un análisis
más a fondo sobre la eficiencia de la focalización. Primero, la mayoría de los indicadores sociales de años
recientes –por ejemplo, aquellos derivados de las Encuestas de condiciones de vida— no pueden ser
desglosados por parroquias. Segundo, si bien los mapas de pobreza existentes (STFS 1996; ODEPLAN
1999) se refieren al ámbito parroquial, se basan en métodos estadísticos para estimar la pobreza sujetos a
importantes márgenes de error. Tercero, los programas sociales –con excepción del FISE— no disponen
de estudios y estimaciones sobre su población objetivo y menos aún de evaluaciones de impacto.
11. Aunque la información social ha mejorado sustancialmente en años recientes –como lo evidencia la
puesta en marcha de las Encuestas de condiciones de vida y el establecimiento del SIISE—, no será fácil
superar las deficiencias existentes en el corto plazo. Sin embargo, se pueden sugerir las siguientes
acciones para facilitar la coordinación del proceso de focalización de los distintos programas:
Establecer un marco general para la focalización de los programas sociales con criterios uniformes
que parta y de continuidad al trabajo reciente de la Secretaría de Estado de Desarrollo Humano.
Uniformar las bases de datos de indicadores sociales, incluyendo aplicaciones específicas como los
“mapas de pobreza”. Solo así los programas tendrán como referente a un universo definido con
criterios uniformes y compartidos.
En el corto plazo, las estimaciones de la incidencia de la pobreza en las parroquias y cantones del
país –recogidas en los mencionados “mapas de pobreza”— son ineludibles para decidir la
focalización de la acción social. Sin embargo, es preciso y posible complementarlos con información
sobre (i) condiciones de vida provenientes de los registros estadísticos continuos y (ii) la oferta de
programas y servicios sociales en los cantones y parroquias.
La implementación de una ficha de caracterización socioeconómica (CAS), siguiendo la experiencia
de Chile o Colombia, puede generar una fuente de información importante para determinar la
elegibilidad de hogares y personas para un conjunto importante de programas de protección social,
así como para realizar un seguimiento de las condiciones de vida de la población. No se trata de
mecanismo de focalización en sí mismo, sino una fuente de información potencialmente útil para
mejorar la eficiencia de la focalización.
Fortalecer el sistema de encuestas de hogares. Para actualizar el “universo” de los programas sociales
es crucial que: (i) se lleve adelante oportunamente el Censo de población previsto para el año 2001; y
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(ii) se institucionalice un sistema periódico e integrado de encuestas de hogares que asegure
información oportuna para la formulación y evaluación de los programas sociales.
Evaluación de los programas sociales existentes
12. Es difícil caracterizar al conjunto de programas sociales en el Ecuador como un “sistema” de
protección social propiamente dicho. Aunque los programas proveen servicios sociales y otros beneficios
a grupos vulnerables, no obedecen a una visión de conjunto y no permiten determinar el grado de
protección que se ofrece a los diferentes grupos de la población vulnerable.
13. Los programas de protección social existentes en el Ecuador pueden agruparse en cinco grupos según
sus acciones y población meta: (1) programas de cuidado y nutrición infantil, (2) educación, (3) salud, (4)
infraestructura social y (5) transferencias monetarias. Conspicuamente, el país no cuenta con un programa
específico de empleo.
14. La mayoría de los programas se caracterizan por no cubrir adecuadamente a la población a la que se
dirigen: los sectores de escasos recursos. Sólo los programas “Colación escolar”, FISE y “Bono solidario”
llegan a una buena parte de la población vulnerable, incluso con una aparente sobrecobertura sustancial
en el caso del último. Los demás programas tienen coberturas por debajo del 20% de la población meta,
como en el caso de los programas de reforma educativa, y menos del 10%, en el caso de los programas de
nutrición y cuidado infantil. El programa de inmunizaciones, si bien varía de año en año, no asegura aún
la cobertura universal de los niños/as menores de 1 año.
15. La entrega de los beneficios de los programas no tiene un sesgo claro hacia los cantones con mayor
concentración de población pobre en el país, ni siquiera en los casos en los cuales se ha partido de un
criterio de focalización primordialmente geográfico. No obstante, los programas tienden a atender de
manera preponderante a la población pobre en los casos en que utilizan otros criterios de focalización
como características sociodemográficas y autofocalización. El problema fundamental esta en la
subcobertura y la deficiente focalización hacia la población más pobre.
16. Cada programa ha sido desarrollado a partir de una lógica propia en respuesta a demandas o
necesidades específicas. Es más, incluso en áreas de intervención como la atención a los niños, no existe
una visión sectorial uniforme. Es, por consiguiente, difícil evaluar los resultados del conjunto de
programas en cuanto a reducir –o mitigar— la pobreza. En todo caso, la limitada cobertura y/o los bajos
valores de los beneficios por persona llevan a sospechar que su impacto es reducido.
17. Los programas sociales existentes no han sido diseñados para responder a la crisis actual y no tienen
mecanismos automáticos para incorporar a personas u hogares afectados por la crisis. No obstante, varios
programas tienen una capacidad de respuesta potencial –siempre y cuando se logre una focalización
eficiente y existan recursos presupuestarios disponibles—: las transferencias monetarias, algunos de los
programas de nutrición (“Colación escolar”, “Nuestros niños”), y los programas de salud que pueden
aumentar su cobertura y nivel de beneficios.
18. Un vacío particular se refiere a la generación de empleo y a la capacidad de respuesta a la cesantía
laboral. El país carece de programas de empleo y de un sistema de seguridad social adecuado para
enfrentar el aumento del desempleo y la pérdida de ingreso que éste ocasiona. De igual manera, los
programas actuales dejan casi totalmente desprotegidos a la mayor parte de los ancianos/as del país.
19. Aunque hay mucho que hacer para mejorar la eficiencia de los programas existentes, la baja
cobertura de los programas sociales se debe, en parte, a la falta recursos. El gasto social total –esto es, el
presupuesto nacional codificado de 1999, más los recursos del Fondo de Solidaridad y otros fondos para
programas sociales específicos— corresponde al 6,2% del PIB. La participación de los programas de
protección social (excluyendo a la seguridad social) en el presupuesto social de 1999 fue del 29%; en el
año 2000 esa proporción aumentaría al 39%. Sin embargo, el gasto presupuestado en 1999 para los
programas de protección social apenas equivale al 1,7% del PIB y al 5,8% del gasto público. El costo del
“Bono solidario” absorbió dos tercios de todos los recursos disponibles para los programas de protección
social.
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Opciones para fortalecer el sistema de protección social
20. El desafío que enfrenta el Ecuador es lograr la estabilización económica y la reestructuración del
sistema financiero sin mayores costos sociales y, especialmente, sin una profundización de las tendencias
al deterioro de su desarrollo humano reciente. Para ello es urgente que el país ponga en marcha medidas
de protección social que respondan a los ámbitos de mayor riesgo social como consecuencia de la crisis
económica.
21. Un sistema de protección social más eficaz en el Ecuador debe cumplir dos objetivos: primero,
asegurar mínimas condiciones de vida a la población pobre y vulnerable como complemento a los
servicios sociales universales (salud y educación) y otros elementos de una política de desarrollo humano;
y, segundo, asegurar una capacidad de respuesta a los efectos negativos de las situaciones coyunturales,
como la actual crisis económica o el desastre natural de hace dos años. El informe propone cuatro
componentes de política para avanzar hacia estos objetivos de manera realista dada la situación actual del
país.
La estabilización macroeconómica y la recuperación del crecimiento económico son, obviamente,
elementos cruciales en cualquier estrategia de protección social.
Asegurar que la población vulnerable mantenga una mínima capacidad de consumo en períodos
de crisis. Una alternativa para lograrlo es la transferencia de ingresos o subsidios monetarios a los
grupos de mayor riesgo (tal como el “Bono solidario”). Otra estrategia con fines similares son los
programas de empleo de emergencia. Finalmente, es preciso incluir como parte del sistema de
protección social una política del salario mínimo y ajustes de las pensiones de los jubilados.
Prevenir pérdidas irreversibles al desarrollo humano. El deterioro de las capacidades de la
población vulnerable –físicas e intelectuales—, durante las crisis o como consecuencia de la pobreza
crónica, pueden causar pérdidas irreversibles a la sociedad en términos de su objetivo de desarrollo
humano. Para evitar este tipo de costo social, los sistemas de protección social deben incluir las
siguientes acciones dirigidas a grupos de población especialmente vulnerables:
Asistencia nutricional y cuidado infantil. Los grupos prioritarios para este tipo de protección
son los niños/as menores de 5 años, la población en edad escolar (6 a 15 años) y las mujeres
embarazadas.
Atención de salud. La población pobre tiene serios problemas de acceso a los servicios de salud,
públicos y privados. Esto es particularmente grave en el caso de los niños/as menores de 5 años,
las mujeres emabarazadas y los ancianos.
Asegurar la permanencia escolar. Para evitar el aumento de la inasistencia y deserción escolar,
es necesario desplegar mecanismos que incentiven a los hogares a mantener a sus hijos en el
sistema escolar.
Infraestructura social. El acceso a servicios sociales básicos aún es muy limitado para la
población pobre. El gasto social mediante los canales tradicionales (Ministerios de Educación,
Salud, y otros) se distribuye en forma desigual. Los programas de reforma del sistema educativo
(como por ejemplo, el EB/PRODEC y “Redes amigas”) y sanitario (el MODERSA) tratan, en
parte, de atacar dichos problemas. Sin embargo, el proceso es lento y de limitada cobertura, lo
que justificaría, a su vez, mantener temporalmente los programas específicos de infraestructura
social dirigidos a los grupos más pobres, como el FISE.
Apoyo a grupos marginados. El acceso de las poblaciones indígenas y negras a los servicios
sociales, además de verse afectados por la pobreza, se limita también por diferencias culturales y,
en ciertos casos, prácticas institucionales de discriminación. El diálogo mantenido durante el
último año entre las organizaciones indígenas y el gobierno planteó la creación de fondos
especiales destinados a atender las necesidades de estos grupos.
Reformas a los sistemas de servicios sociales y a la seguridad social. La pertinencia de los
programas sociales descritos anterioremente se deriva de las ineficiencias y desigualdades que
caracterizan a los sistemas de entrega de servicios sociales permanentes y, en principio, universales,
como el sistema educativo, los servicios de salud y la seguridad social. Se requieren profundas
reformas a dichos sistemas para mejorar su eficiencia y accesibilidad. Si bien algunos programas
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(EB/PRODEC, “Redes amigas”, MODERSA) han iniciado ciertas reformas, ha sido un proceso lento
y de limitada cobertura; es, por lo tanto, urgente desplegar esfuerzos para agilitarlo y masificarlo. En
el campo de la seguridad social, caracterizada por una cobertura muy baja y un desfinanciamiento
enorme, el proceso de reforma ha sido aún más difícil. Las perspectivas para que el país instituya un
sistema de protección social en el mediano plazo dependerán, en gran medida, del progreso en el
cumplimiento de los objetivos de las reformas en todos los sectores.
22. El camino hacia un sistema de protección social en el país puede dividirse en dos etapas:
Primero, de manera inmediata, un “plan social de emergencia” consistente en programas en marcha
o nuevas acciones que respondan a la crisis actual y den mayor protección a la población vulnerable.
Esta fase urgente debe, también, contemplar la consolidación de los programas sociales existentes
que han demostrado eficacia.
Segundo, en el mediano plazo, el mejoramiento de sistema de protección social de manera que se
aumente la capacidad de (i) responder a crisis futuras y (ii) contribuir a la reducción de la pobreza
crónica.
23. La estrategia de corto plazo del gobierno para contrarrestar los costos sociales de la crisis –esto es un
“plan social de emergencia”— debería considerar al menos tres componentes: (i) protección a los
servicios básicos dirigidos a la población vulnerable (nutrición y cuidado infantil, educación, salud y
provisión de infraestructura social); (ii) asegurar un ingreso a los grupos vulnerables para evitar que su
capacidad de consumo caiga por debajo de niveles críticos (transferencias monetarias, política salarial y
compensación del alza costo de vida); y (iii) creación de nuevos programas o fortalecimiento de aquellos
existentes con el fin de prevenir que la crisis cause daños irreversibles a la población vulnerable en el
mediano plazo (por ejemplo, programas de empleo).
24. Asegurar un ingreso mínimo de la población vulnerable. El “Bono solidario” requiere ser mejorado
con el fin de proveer niveles más altos de apoyo económico a un número mayor de personas en situación
de extrema pobreza. Se trata de una iniciativa que, a mediano plazo, podría convertirse en un programa
eficiente de asistencia económica, con la flexibilidad necesaria para incrementar rápidamente su cobertura
en tiempos de crisis y reducirla cuando las situaciones cambien. A corto plazo, el gran número de
beneficiarios de la transferencia monetaria, junto a la profundidad y duración de la actual crisis y los
elevados costos de aumentar los beneficios, hacen que fiscal y políticamente sea difícil realizar los ajustes
requeridos. Sin embargo, es precios mejorar su focalización actual para reducir la sus deficiencias:
subcobertura de población elegible y filtración de personas no elegibles.
25. Programas de empleo. Otra opción para asegurar oportunidades de ingreso a la población sería
mediante un programa público de empleo. Sin embargo, a corto plazo, la implementación de un progrma
de este tipo sería difícil, especialmente dadas las débiles financieras y administrativas de los gobiernos
locales, una de las vías más ágiles para ponerlo en marcha como en el caso del programa “Trabajar
Argentina”. Hacia el mediano plazo, es importante avanzar en el diseño de un programa de empleo
público para prevenir o para atenuar los efectos de crisis económicas en el futuro. En el corto plazo, la
estrategia más viable para generar empleos es la dinamización de los programas de infraestructura social,
principalmente fondo social existente, el Fondo de Inversión Social, dando prioridad a los proyectos de
mano de obra intensiva, incrementando la inversión y modificando las adquisiciones y otras regulaciones
a fin de agilitar la ejecución de las obras.
26. Atención materno-infantil. Otra alternativa a corto plazo es la introducción de programas de
transferencias monetarias que complementen al “Bono Solidario” y sean rigurosamente focalizados hacia
la población vulnerable. Estos programas otorgarían dinero en efectivo asegurando cambios en el
comportamiento del hogar que protegen a los niños pobres. Se trata de programas que pueden ponerse en
marcha rápidamente y, luego, y ser revertidos o eliminados cuando cambien las condiciones dependiendo
del impacto que hayan tenido en el bienestar de los pobres. Un complemento al “Bono” actual, por
ejemplo, podría ser una transferencia en dinero condicionada a visitas rutinarias de salud, protegiendo de
esta manera, la salud de los más vulnerables dentro de la población pobre: mujeres embarazadas o
lactantes y niños menores de dos años.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
14
27. Becas escolares. Otra posible transferencia complementaria al “Bono solidario” podría atender el
problema de la permanencia escolar de los menores de 15 años; esto es, se trataría de un subsidio
condicionado a la asistencia a clases de los hijos de los beneficiarios. El programa se orientaría hacia los
grupos más vulnerables de la población pobre: niños/as en edad escolar que están en riesgo de abandonar
sus estudios como consecuencia de inseguridad económica de sus hogares. La puesta en marcha de un
programa de este tipo en el corto plazo requeriría no sólo recolectar la información necesaria para
calificar la elegibilidad de los beneficiarios, sino también asegurar la credibilidad de los datos sobre la
asistencia a clases. Adicionalmente, dado que la asistencia poco beneficia a los niños pobres si los
profesores se ausentan o no disponen de materiales didácticos, es necesario desarrollar acciones que
atiendan estos problemas del lado de la oferta educativa, por ejemplo, en la forma de incentivos a los
maestros y dotación de materiales de enseñanza.
28. Otros programas de nutrición y cuidado infantil. Las sugerencias anteriores –transferencias en
dinero a hogares con mujeres embarazadas, niños/as menores de dos años y niños/as en edad escolar—
dejan a dos grupos vulnerables sin una protección adecuada: los niños/as en edad preescolar (3 a 5 años) y
a los ancianos/as. Es preciso, por un lado, aumentar la cobertura de los programas de nutrición y cuidado
infantil; para ello el país cuenta con un programa recientemente iniciado –“Nuestros niños”— cuyo
propósito es ampliar la oferta de alimentación, salud y educación preescolar a los niños/os de hogares de
escasos recursos. Por otro lado, todos los niños/as se benefician indirectamente de las transferencias en
dinero recibidas por sus hogares, sea el “Bono solidario” o las “becas escolares”.
29. Atención de salud. En el ámbito de salud, es urgente asegurar el financiamiento a todos los
programas de salud pública, es decir, aquellos de inmunización, prevención y control de epidemias
(malaria, etc.); se trata de acciones que proveen beneficios a toda la población y que, además, tienen un
costo mínimo en relación con sus beneficios. Los demás programas prioritarios —la entrega de
medicamentos, servicios de laboratorio y la maternidad gratuita—, si bien no están adecuadamente
focalizados hacia los grupos más vulnerables, ofrecen servicios esenciales a los pobres, incluyendo
atención a embarazadas, madres, niños/as recién nacidos y ancianos. El plan emergente de salud debe
centrarse únicamente en los servicios indispensables para ofrecer un paraguas de protección sanitaria a los
diversos grupos de población, incluyendo a los más vulnerables desde el punto de vista sanitario (madres,
niños/as y ancianos), así como para prevenir los riesgos que la población en general enfrenta riesgos
como consecuencia de la crisis económica, Se propone considerar las siguientes opciones de programas:
Atención básica de la salud (grupos objetivo: mujeres embarazadas y niños 0-2 años; niños de 6-15
años en escuelas fiscales en zonas pobres; beneficiarios del Bono Solidario), en el que se integra la
atención de la maternidad gratuita a las madres cubiertas por el bono, las unidades móviles de salud
para los lugares más distantes y la atención de salud con un paquete mínimo de atención gratuito a los
beneficiarios del Bono y sus familias.
Garantía de vacunación (grupo objetivo: todos los niños de 0-5 años y refuerzos de vacunas para
población 6-12 años). Dada la cobertura deficiente en particular entre los niños de 0-1 años, el
impacto muy grande en bajar la mortalidad infantil, y el costo reducido (US$ 1,3 por dosis completa),
debe ser un programa prioritario, universal y permanente.
Combate a la malaria, en todos los cantones afectados por El Niño en los que se ha exacerbado la
enfermedad.
30. Infraestructura social (grupo objetivo: población de los cantones más pobres). En principio, el FISE
es un programa con potencial para contribuir a atenuar los efectos negativos de la crisis económica y
reducir la pobreza estructural en áreas específicas. Para mejorar su funcionamiento y efectividad, hay que
agilitar los procedimientos de aprobación de proyectos, continuar el proceso de mayor participación
comunitaria y, tal vez, promocionar proyectos con mayor capacidad de generar empleos.
31. Además de las propuestas anteriores, de ejecución en gran medida inmediata, en el corto plazo es
preciso responder a la caída del poder adquisitivo de los sectores con ingresos fijos. Para ello se debe:
Evitar una caída fuerte y prolongada en los salarios recibidos en condiciones de empleo estable
(hogares tipo III), al menos en los niveles cercanos de la línea de pobreza. Sin un adecuado ajuste por
el alza de los precios existe el peligro de que aumente considerablemente el grupo grande de nuevos
pobres.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
15
De igual forma, hay que vigilar la tendencia en los ingresos reales de los jubilados (también hogares
tipo III), incluyendo el impacto del efecto si les concede acceso al “Bono solidario”.
32. Requisitos institucionales. Las opciones propuestas no constituyen en sí mismas un plan de
protección social. Su papel en cuanto a enfrentar la crisis dependerá de su coordinación y
complementación con otras áreas de intervención gubernamental: las políticas macroeconómicas y las
reformas de los sistemas de entrega de servicios sociales. La coherencia –y sinergía— entre las acciones
dependerá, además, de una adecuada coordinación de las entidades responsables, incluyendo la adopción
de ciertos criterios de política uniformes; específicamente, se requiere:
Encargar la responsabilidad del elaborar e impulsar el plan de emergencia a una instancia
coordinadora con el ámbito de acción, atribuciones y autoridad requeridas
Adoptar una visión de conjunto de los programas que permita avanzar hacia la constitución de un
sistema de protección social más coherente y con perspectiva a mediano plazo.
Asegurar una coordinación adecuada entre los programas que se elijan, tanto para evitar la duplicación
de esfuerzos cuanto para asegurar la complementariedad necesaria entre varios programas.
Definir lineamientos uniformes para la focalización de las acciones y asegurar el levantamiento de
información apta para sustentarlos.
Establecer un sistema de seguimiento y evaluación del impacto y eficacia de las acciones de
protección social; una herramienta importante para ello es el Sistema Integrado de Indicadores
Sociales del Ecuador (SIISE).
Asegurar que los programas de protección mantengan coherencia con las líneas básicas del proceso de
modernización del estado en marcha.
Costos y viabilidad financiera del Plan de Emergencia Social
33. Se estima que el plan emergente tendría un costo anual que variaría entre US$ 463 y US$ 793
millones dependiendo de las metas y opciones que se elijan. Sin duda, significaría un esfuerzo
considerablemente mayor que lo realizado en el campo de la protección social en años recientes. Por
ejemplo, en comparación al gasto en programas de protección social durante 1999, el plan implicaría
incrementar el gasto del 1,7% del PIB a un porcentaje entre el 3,1 y 5,3% del PIB. Las restricciones
fiscales previsibles y el costo fiscal elevado de la inevitable reestructuración del sistema bancario,
pondrán en duda la factibilidad financiera de esta propuesta. Según el Presupuesto del Estado para el
2000, faltaría entre US$ 142 y US$ 416 millones de dólares (0,9% a 3,1% del PIB) para financiar el
programa.
34. En consecuencia, el gobierno enfrenta decisiones difíciles y posibles conflictos manifiestos entre los
objetivos de estabilización macroeconómica y la prevención de una crisis social. La crisis económica ha
producido un aumento grande en la incidencia de la pobreza y la desigualdad. En el corto plazo, para
evitar daños irreversibles al desarrollo humano del país, los grupos pobres y vulnerables requieren de
mayor protección de sus ingresos y acceso a servicios sociales básicos. Sin embargo, el desafío va más
allá de lo inmediato. Dada la extensión de la pobreza en el país –un fenómeno histórico pero agravado
recientemente—, la consolidación a mediano plazo de un sistema de protección social y el mejoramiento
de la eficiencia y eficacia de los servicios sociales requieren también de atención prioritaria.
35. Las consecuencias potenciales de no dar prioridad a loa distintos objetivos del ajuste fiscal son
enormes. Implica la persistencia de la pobreza; la profundización de las desigualdades sociales; el
desarrollo deficiente de los recursos humanos de cara a un futuro económico que requiere una fuerza de
trabajo debidamente formada; y una baja capacidad de respuesta a choques externos, desastres naturales y
crisis económicas futuras. Los gobiernos de la última década se comprometieron a dar prioridad a la
reducción de la pobreza; los resultados de sus esfuerzos son, vistos retrospectivamente, magros.
Asimismo, la crisis económica no es responsabilidad del gobierno de turno. No obstante, la gravedad de
la crisis actual obliga a un compromiso decidido con el fortalecimiento de la protección social en el corto
y mediano plazo; exige, también, la búsqueda de los recursos necesarios para revertir sustancialmente la
tendencia al deterioro de las condiciones de vida de la población pobre y vulnerable.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
16
1
Crisis y pobreza, 1998-99
El Ecuador se enfrenta a una crisis macroeconómica sin precedentes en cuanto a su complejidad y fuerza,
cuyas causas inmediatas incluyen el desastre natural de El Niño de 1997-98, la caída del precio mundial
del petróleo durante 1998 y el débil manejo fiscal y monetario de la década. A principios de 1999, el
agotamiento de la reserva monetaria y un fuerte aumento del déficit fiscal sirvieron de detonante de un
ataque especulativo contra la moneda nacional que culminó en una brusca devaluación del sucre y una
crisis bancaria. La devaluación y el agotamiento de recursos del Banco Central revelaron la fragilidad del
sistema financiero del país acarreada desde las décadas anteriores (cf. Izurieta 1999 y Vos 1999). A pesar
de la recuperación del precio del petróleo en 1999, la crisis financiera sigue teniendo repercusiones sobre
los sectores productivos; su resolución va a ser, sin duda, muy costosa en términos económicos y sociales.
El PIB del primer semestre de 1999 fue 5,5% más bajo que aquel del mismo período del año anterior y se
estima que la economía decrecerá en 7,3% durante 1999. Como resultado de este decrecimiento, la tasa de
desempleo abierto en zonas urbanas prácticamente se duplicó al pasar de 9,2% en junio de 1998 a 16,9%
en junio de 1999. Durante los primeros seis meses del año 1999 los precios se incrementaron en el 56%; y
a diciembre de 1999, la inflación anual llegó al 60,7%. La crisis afecta a toda la población ecuatoriana,
pero tiene mayores repercusiones en los sectores de escasos recursos; por ejemplo, la tasa de desempleo
del quintil más pobre de la población es aproximadamente el doble que aquella de toda la población. Pero,
además, la crisis ha generado un grupo de nuevos pobres: aquellos que han perdido su empleo regular en
el sector formal o que han sufrido una fuerte caída de sus ingresos reales. La falta de actividad económica
se ha traducido en la reducción de los ingresos tributarios del Gobierno y esto, junto con la mayor
demanda de recursos para pagar los intereses y amortización de la deuda pública, ha resultado en el
crecimiento del déficit fiscal. Solo el pago de interés de la deuda interna ha subido de menos del 1% del
PIB en 1998 a más de 5 % del PIB en 1999. Durante los primeros seis meses de 1999, el gobierno se vio
obligado ha reducir el gasto social y acumular atrasos en los pagos de sueldos a empleados públicos (80%
de los cuales están en educación, salud y policía) y en las transferencias a los gobiernos locales. Si bien el
pago a los empleados públicos comenzó a normalizarse en la segunda parte del año, las restricciones
fiscales han puesto en riesgo la operación de los servicios públicos afectando sobre todo a la población de
escasos recursos que depende mayoritariamente de ellos.
En suma, el país enfrenta las consecuencias de la combinación de un desastre natural, la doble crisis de la
divisa y la banca y la paralización de la producción en muchos sectores económicos, así como las
suspensiones y el deterioro en la prestación de los servicios públicos en educación y salud y el aumento
de la conflictividad con los sindicatos de estos sectores. Los programas de protección social existentes en
el país tienen una limitada capacidad de respuesta para enfrentar los costos de la crisis, que
probablemente no solo afectarán las condiciones de vida de la población en la actualidad, sino que
también tendrán importantes consecuencias para el desarrollo humano a largo plazo. Es, por lo tanto,
urgente revisar los programas de protección social con los que cuenta el país y analizar las medidas para
fortalecerlos con un objetivo doble: dar respuesta a los efectos inmediatos de la crisis económica actual
sobre las condiciones de vida de la población y avanzar hacia la constitución de un verdadero sistema de
protección social que apoye el logro de las metas sociales de mediano plazo.
La definición de las acciones apropiadas para lograr estos objetivos requiere identificar: (a)los
mecanismos a través de los cuales los diferentes elementos de la crisis afectan las condiciones de vida de
la población y (b) la vulnerabilidad de los diferentes grupos de población frente a los efectos de la crisis
y a los condicionantes estructurales de la pobreza.
1.1 Mecanismos de transmisión de los efectos de la crisis
El fortalecimiento de las acciones de protección social ante la crisis deben diseñarse partiendo de un
análisis de cómo ésta afecta a individuos y comunidades. No contamos a la fecha con información
adecuada para estimar el impacto preciso de la crisis sobre la pobreza y otros indicadores sociales. Sin
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
17
embargo, se observan ya indicios de algunos efectos. A continuación pasamos revista a los principales
mecanismos a través de los cuales la crisis económica se transmite o tiene efectos inmediatos sobre las
condiciones de vida de la población.1
Aumento del desempleo. Como se mencionó, el estancamiento de la producción se refleja en una
reducción de la demanda de mano de obra. Datos recientes muestran el aumento de la tasa de desempleo
abierto en las principales ciudades del país de 9,2% a 16,9% de la población económicamente activa entre
junio de 1998 y junio de 1999.2. El desempleo es mayor entre los grupos de bajos ingresos. Asimismo,
tanto desde el punto de vista estructural cuanto de los efectos en el corto plazo, el desempleo afecta en
mayor proporción a la población joven: cerca del 60% de los desempleados tiene entre 15 y 24 años de
edad. Sin embargo, en términos relativos, el mayor crecimiento del desempleo en el período de la crisis se
concentra entre los hombres de 29 a 45 años.3 Por otro lado, el mercado de trabajo rural se vio alterado
gravemente en las zonas que sufrieron las consecuencias del fenómeno de El Niño; se estima que durante
el primer semestre de 1998 los cambios climáticos causaron la pérdida temporal de 112.000 empleos para
trabajadores agrícolas, lo que representa el 11% de la población económicamente activa de la Costa (Vos,
Velasco y de La Bastida 1998). No hay información actualizada que indique en qué medida estos empleos
han sido recuperados en 1998-99.
Aumento de la inflación. La inflación se aceleró a una tasa anual de 56,5% en julio de 1999 y llegó al
60,7% a fines de 1999. El salario mínimo real vital cayó en 10% entre enero y julio de 1999, a pesar del
aumento del 15% del salario nominal en julio.4 Durante todo 1999, la caída del salario mínimo real fue
del 25%. Los cambios en el salario real tienen consecuencias directas sobre la pobreza en las zonas
urbanas. En la década de 1990, la pobreza urbana muestra una tendencia de cambio muy similar a aquella
del salario real (León y Vos 1999a). La recuperación de los salarios reales entre 1991 y 1997 coincide con
una reducción sustancial de la pobreza urbana (de 45% a 28%, respectivamente).5 En 1998, sin embargo,
la tendencia se revierte debido a la aceleración de la inflación y al descenso de la demanda de mano de
obra. La información disponible sugiere que se perdió prácticamente toda la reducción de la pobreza que
se había alcanzado durante la década de 1990; la incidencia de la pobreza subió al 43% para noviembre
de 19986 y hay indicios de un fuerte aumento adicional en los primeros cuatro meses de 1999 (véase
también el Cuadro 1). Por otro lado, la pobreza rural también aumentó entre 1995 y 1998, principalmente
1
Véase, también, Lustig y Walton (1999) y Prennushi, Perreira y Ravallion (1999) sobre clasificaciones
similares de efectos de transmisión de “shocks” y crisis sobre las condiciones de vida.
2
Datos publicados de la Encuesta del mercado laboral ecuatoriano (BCE y PUCE). Se refieren
únicamente a las principales ciudades del país (Quito, Guayaquil y Cuenca). Las estimaciones del
desempleo según esta fuente son consistentes con aquellas resultantes de la Encuesta urbana de empleo,
subempleo y desempleo (EUED) del INEC (cf. SIISE 1999); en noviembre de 1999, la tasa de desempleo
de las tres principales ciudades según la encuesta BCE-PUCE fue similar al promedio urbano del país
según la encuesta del INEC.
3
Estimaciones basadas en la referida Encuesta del mercado laboral ecuatoriano (BCE y PUCE). La tasa
de desempleo de los jóvenes de 15 a 28 años creció del 15,1% al 27,8% entre marzo de 1998 y mayo de
1999, mientras que la de los hombres de 29 a 49 años creció del 5,5% al 13,2%. Es decir, la relación entre
las dos tasas decreció de 2,6 veces a 2,1 veces.
4
Las negociaciones laborales semestrales de julio 1999 resultaron en un aumento de la “bonificación
complementaria” en S/. 150.000 mensuales, lo que representó un aumento del ingreso mínimo vital del
15%. La caída del 10% del salario mínimo real se refiere al monto anual del salario más las
remuneraciones complementarias prorrateado por mes. Si solo se considera el ingreso efectivo mensual –
es decir, sin las partes proporcionales de las remuneraciones complementarias— el salario mínimo real
cayó en 37% entre enero y julio de 1999.
5
Los datos sobre la incidencia de la pobreza urbana han sido estimados mediante el método indirecto a
partir de las EUED que realiza el INEC; cf. SIISE (1999). Dichas encuestas tienen ciertas limitaciones y
debilidades metodológicas y probablemente subestiman los ingresos de las personas y hogares. No
obstante un análisis cuidadoso de la información sugiere que la tendencia observada se mantiene, incluso
después de realizar correcciones por el supuesto subregistro de ingresos (León y Vos 1999). Véase,
también, CEPAL (1999).
6
Se refiere a una estimación provisional a partir de la EUED (INEC) de noviembre de 1998 realizada por
el SIISE.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
18
en la Costa debido, en gran medida, a los efectos del fenómeno de El Niño.7 Hay, además, indicios de
que los ingresos reales de los pequeños productores rurales bajaron aún más durante 1999; los precios de
productor de los principales cultivos campesinos muestran una caída fuerte con relación al índice de
precios al consumidor.8
La eliminación de los subsidios al consumo de gas y electricidad (en septiembre de 1998) tuvo también
efectos sobre el costo de vida, en particular de los sectores urbanos de ingresos medios. La población de
bajos ingresos ha recibido una compensación mediante el llamado “Bono de solidaridad”, una
transferencia de ingresos dirigida explícitamente a la población pobre.
Los resultados de la Encuesta de condiciones de vida (ECV) más reciente sugieren que, desde el inicio de
la crisis en 1998 hasta el trimestre de abril a junio de 1999, el número de pobres ha crecido en 350.000
personas, lo que representa el 3% de la población nacional.9 Usando el ingreso de los hogares para
estimar la pobreza y una línea de pobreza de 2 dólares por persona por día, se estima que la incidencia de
la pobreza habría crecido del 38% en 1998 al 41% en 1999 (trimestre de abril a junio). Si bien la pobreza
ha aumentado en todo el país, el impacto de la crisis ha sido mayor en las áreas urbanas donde la
incidencia de la pobreza aumentó del 24% al 28% en dicho período. Como lo muestra el Cuadro 1, el
deterioro de las condiciones de vida a partir de 1997-98 es claro si se comparan las cifras de la pobreza de
1995 y 1998; asimismo, la profundización del deterioro en 1999 es evidente.
Deterioro de servicios sociales. El problema fiscal obliga a hacer recortes presupuestarios. Entre 1996 y
1998, la proporción del gasto social en el gasto público total (excluyendo el servicio de deuda) cayó del
36% al 29%, aunque el nivel del gasto en términos reales se mantuvo más o menos constante. En el curso
de los primeros 5 meses de 1999, sin embargo, la proporción del gasto social bajó al 26% del gasto total,
y el gasto real (proyectado para 1999) cayó en 50%. Esta caída se debe, en parte, a atrasos en el pago de
los salarios de empleados públicos, lo cual, a su vez, condujo, principalmente durante la primera mitad de
1999, a la paralización de los servicios públicos y a un aumento de la conflictividad con los sindicatos de
maestros y personal de salud. Si bien en el segundo semestre del año el gobierno logró normalizar el pago
a los empleados públicos, los servicios sociales continuaron afectados por la falta de recursos para la
compra de suministros (medicinas, etc.). Los gastos reales de los Ministerios de Educación, Salud y
Bienestar Social bajaron en 7,9% entre 1998 (el presupuesto emitido hasta diciembre) y 1999 (el
presupuesto codificado hasta julio).
7
La pobreza rural aumento en 4,8 puntos porcentuales, es decir del 52,5% al 57,3% entre 1995 y 1998
(véase el Cuadro 1). Cabe notar que para dichas estimaciones se utilizó el ingreso per cápita (incluyendo
ingresos monetarios, no monetarios y autoconsumo) y la línea de pobreza del BID de US$ 60 por mes por
persona valorada en precios de paridad de compra internacional (cf. Mejía y Vos 1997; SIISE 1999).
8
Para los campesinos, el precio de productor representa un indicador importante de sus ingresos, mientras
que el IPC define el cambio en el costo de vida. A escala agregada, los términos de intercambio para los
productores agrícolas cayeron en 30% entre enero y julio de 1999. También en 1998 los agricultores
sufrieron una caída en sus precios relativos. Los precios de productor de casi todos los cultivos
principales producidos en unidades de pequeña escala (0-5 ha) cayeron fuertemente en relación con el
índice general de precios en la segunda mitad de 1998. En promedio (no ponderado), la caída de los
precios de productor frente al IPC fue del 7%, pero para algunos cultivos importantes la caída fue más
fuerte, como por ejemplo: arroz (-21%), arveja (-28%), fréjol (-17%), papa (-75%), café (-6%), cacao (6%), huevos (-15%); solo en contados casos se observaba un aumento (maíz, +22%) y trigo (+6%).
9
León y Vos (1999b) llegan a una estimación similar a partir de una microsimulación con los datos de la
ECV de 1998, imputando los cambios, señalados en el texto, en el empleo y los ingresos por grupos de
trabajadores, producidos entre abril de 1998 y abril de 1999, según los datos de las encuestas de empleo
del BCE-PUCE, índices de precios y salarios del INEC e índices de producción del BCE. La estimación
de la incidencia de la pobreza en León y Vos (1999b) es mayor que la observada en el Cuadro 1 (48% en
lugar de 41%), pero sus estimaciones son similares para la brecha y la severidad de pobreza.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
19
Cuadro 1: La pobreza en el Ecuador, 1995-99 (método del ingreso)
Población
Incidencia (%)1
1995
1998
1999
Brecha (%)2
1995
1998
1999
Severidad (%)3
1995
1998
1999
Ciudades
Campo
18
53
24
57
28
61
6
24
8
26
10
30
3
15
5
16
5
19
Costa
Sierra
Amazonía
29
35
38
37
38
44
41
42
n.d.
11
16
18
15
17
19
16
20
n.d.
6
10
11
8
10
11
9
13
n.d.
País
32
38
41
13
16
18
8
9
11
93.445
184.973
298.986
Línea de
pobreza (S/.)
Fuente: SIISE a partir de INEC-Banco Mundial, Encuestas de condiciones de vida, 1995, 1998 y 1999.
Nota: La incidencia de la pobreza fue estimada a base de las ECV usando los ingresos per cápita y una
línea de pobreza de 60 dólares por persona por mes expresada en precios de paridad de compra
internacional (PPA) de 1985 (cf. Mejía y Vos, 1997). La ECV de 1999, a diferencia de las rondas
anteriores, recolectó su información trimestralmente durante el período de octubre de 1998 hasta
septiembre de 1999. El ingreso para este período se calculó deflactando todos los ingresos al tercer
trimestre de la encuesta, es decir abril-junio de 1999. La ECV de 1999 no recabó datos para la Amazonía.
1. Porcentaje de la población total que vive en hogares con ingresos inferiores a la línea de pobreza.
2. Un incremento de la brecha de la pobreza indica que, para eliminar totalmente la pobreza, sería
necesario transferir una mayor cantidad de ingresos a los pobres, en proporción al tamaño de la población
total.
3. Un aumento de la severidad de la pobreza implica que se ha incrementado la desigualdad en cuanto a la
capacidad de ingreso entre los pobres.
Es difícil estimar el efecto preciso de estos recortes de la inversión pública sobre el desarrollo humano.
Indudablemente los problemas fiscales señalados afectarán la cobertura y la calidad de los servicios
sociales. En ciertos casos se han reducido los beneficios; por ejemplo, el programa de nutrición y cuidado
de niños “Operación de Rescate Infantil” (ORI) debió, por recortes presupuestarios, reducir las raciones
de alimentos a un equivalente de 4.000 sucres diarios por niño, mientras que la meta del suplemento
alimenticio requerido costaría el doble.
Pérdidas de activos. En 1998, el desastre natural de El Niño causó graves daños a la infraestructura vial y
sanitaria de la Costa. El costo de rehabilitación se ha estimado en alrededor de US$ 260 millones (Vos,
Velasco y de Labastida 1998). En las zonas afectadas por el aumento en las lluvias, 15.000 hogares
(principalmente pobres) perdieron viviendas, muebles y enseres con un costo de rehabilitación calculado
en US$ 35.5 millones. Asimismo, 200.000 hogares campesinos sufrieron daños en sus cultivos. Si bien se
inició la reparación de los daños a la infraestructura comunitaria, no se han puesto en marcha medidas de
compensación para los hogares que perdieron viviendas y/o cosechas.
En 1999, la inflación y el congelamiento de los activos financieros en los bancos causó pérdidas
significativas a las familias –tanto ricas como pobres—. Ante esta situación y demás efectos de la crisis
económica actual, muchos hogares se han visto obligados a vender activos (ganado, terrenos, joyas,
bienes durables) como única alternativa para afrontar ciertos gastos y mantener su nivel de consumo. No
se cuenta con información sistemática sobre la desacumulación de los hogares. Sin embargo, una encuesta
realizada en julio de 1999 reveló que el 18% de los beneficiarios del “Bono solidario” debió vender
activos desde que se inició la crisis financiera a inicios del año, y que el 49% de este grupo de pobres
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
20
recurrió a pedir préstamos, especialmente de amigos y familiares, como parte de su estrategia de
supervivencia (León 1999).10
Pérdidas de capital humano. La crisis puede causar efectos irreversibles sobre el desarrollo humano de
diferentes grupos socioeconómicos. No hay datos actualizados, pero es probable que los daños de El
Niño, la caída de los ingresos reales, la pérdida de activos de los hogares, y las restricciones
presupuestarias a ciertos programas de asistencia alimentaria tengan como resultado el deterioro del
estado nutricional y de salud de los niños menores de 5 años. De hecho, el 58% de la población
beneficiaria del “Bono solidario” indicó que ingieren menos comidas diarias que en enero de 1999, en
tanto que el 36% se había visto obligado a postergar la atención médica de algún miembro del hogar.
La malaria y el dengue se agudizaron en 1998-99 debido al fenómeno de El Niño, sobre todo en las áreas
afectadas de la Costa. En 1998 se reportaron 31.300 casos de malaria, casi el doble del número de casos
que en 1997; en 1999 el aumento de la afección fue aún más evidente: entre enero y octubre de ese año se
registraron 71.700 casos. Existe también el temor de que la situación económica provoque una mayor
deserción escolar. El 16% de los beneficiarios del “Bono solidario” tiene al menos un niño/a menor de 15
años que dejó de asistir a la escuela hasta julio de 1999. Asimismo, entre esta población, el número de
niños de 5 a 15 años que trabaja aumentó del 7,2% en enero al 8,8% en julio de 1999.
Migración. El aumento de la emigración de ecuatorianos/as al extranjero ha sido ampliamente destacado
en los medios de comunicación. No hay datos oficiales, pero algunas estimaciones sugieren una
emigración neta de más de 150.000 personas durante 1999. Una investigación sobre las estrategias para
enfrentar la crisis en un grupo de barrios y comunidades pobres del país (CEPLAES 1999; León y Troya
1999b) revela claramente la expectativa que la emigración al exterior genera entre los hogares pobres,
urbanos y rurales, como una salida a las limitadas oportunidades de trabajo y a los efectos de la crisis
actual.
1.2 Tipología de la pobreza y los grupos vulnerables
La forma y la intensidad de los efectos de la crisis económica sobre las condiciones de vida de la
población varían según los diferentes grupos o sectores socioeconómicos. A continuación se caracterizan
los grupos que, según el análisis de los mecanismos de transmisión descritos anteriormente, presentan la
mayor vulnerabilidad ante la crisis actual (véase también el Cuadro 2).
I Hogares indigentes (sea indigente y/o con una muy alta incidencia de necesidades básicas
insatisfechas). Se trata de un grupo en situación de pobreza estructural; esto es, con un alto grado de
privación en cuanto a necesidades básicas insatisfechas, con muy escaso acceso a los servicios sociales, y
con ingresos insuficientes para satisfacer sus necesidades nutricionales mínimas. Los hogares indigentes
se concentran geográficamente en los 50 cantones tipificados como los más pobres según los mapas de
pobreza existentes (véase la Sección 2 más adelante); la crisis económica profundiza su vulnerabilidad y
aumenta el riesgo de daños irreversibles en términos de su desarrollo humano. Los subgrupos en
particular peligro son los niños/as de 0 a 5 años (debido al aumento de la desnutrición y el riesgo de
muerte), los/as jóvenes en edad escolar (debido principalmente al abandono de la educación) y las madres
jefas de hogar (debido a los riesgos de salud materna y el deterioro de su capacidad adquisitiva).
II Hogares en situación de pobreza moderada (sin ingresos fijos). Se trata principalmente de hogares
cuyo jefe/a es un trabajador por cuenta propia o jornalero. Su situación económica se caracteriza por la
volatilidad de sus ingresos ya que dependen en gran medida de precios agrícolas o de la demanda de
servicios informales. En su gran mayoría este grupo no tiene acceso al sistema de seguro social. La
situación económica de este grupo de hogares se ve afectada por la crisis en forma diferenciada. Los
productores agrícolas de la Costa fueron, primero, afectados por los daños causados por El Niño (cf. Vos,
Velasco y de Labastida 1998) y, luego, por la caída de los precios relativos al productor de los principales
cultivos producidos en unidades de pequeña escala (café, cacao, maíz, arroz). Los jornaleros agrícolas
enfrentan la pérdida de sus empleos y los cuentapropistas en el sector informal, la reducción de la
demanda. Los riesgos especiales son similares al grupo en pobreza extrema –en particular la desnutrición
10
SEDES, EB/PRODEC y Banco Mundial, Encuesta socioeconómica a los beneficiarios del Bono
Solidario, julio 1999.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
21
infantil y el abandono escolar de los jóvenes— aunque tal vez con menor agudeza. Al mismo tiempo, las
estrategias de sobrevivencia de estos hogares probablemente incluyen la disposición de los activos
financieros y productivos acumulados, afectando su capacidad de generar ingresos en el futuro.
III Hogares en situación de pobreza moderada y nuevos pobres (con ingresos fijos). Esta categoría
comprende a los hogares cuyos ingresos provienen principalmente de salarios fijos y, en el caso de los
ancianos/as, jubilaciones. A diferencia de los anteriores, una parte importante de este grupo tiene acceso
al sistema de seguridad social. Su situación económica ha sido fuertemente afectada por la crisis
económica: aquellos con salarios hasta 1,4 millones de sucres mensuales probablemente han caído en la
pobreza. Si bien es posible que en este grupo también haya aumentado el riesgo de desnutrición de los
niños/as, sus mayores preocupaciones incluyen el aumento del desempleo, el abandono escolar de los/as
jóvenes (en busca de empleo), la precariedad de los jubilados y la pérdida de activos (ya sea por venta
voluntaria para afrontar necesidades o por la pérdida o devaluación de los depósitos bancarios durante la
resolución de la crisis financiera). Una prolongación de la crisis económica puede sumir a este grupo,
antes relativamente acomodado y con oportunidades de movilidad social, en la pobreza estructural. Dado
que se trata de una población con mayores aspiraciones y voz política que los otros grupos, el fuerte
deterioro de sus condiciones de vida constituye un peligro para la estabilidad social.
Como se mencionó, los tres tipos de hogares tienen subgrupos de población que presentan riesgos
particulares como los niños/as menores de 6 años (aumento de la desnutrición y la mortalidad infantil),
los niños de edad escolar (deserción escolar), las madres jefas de hogar (deterioro de su salud y su
situación económica), y los ancianos/as (deterioro ingreso real).
Los programas de protección social que existen actualmente en el país se dirigen principalmente al primer
grupo de hogares, esto es, a aquellos que viven en condiciones de indigencia o pobreza extrema. El
programa “Bono solidario”, por ejemplo, introducido en septiembre de 1998, llega a 1,3 millones de
beneficiarios (madres de familia y ancianos), cubriendo en principio la mayor parte de los dos primeros
grupos (véase más adelante). En cambio, no existen programas de empleo ni seguro de cesantía de amplia
cobertura. Tan solo existen algunos programas de apoyo a la microempresa con un alcance muy limitado.
Tampoco se desarrollaron programas de compensación para los agricultores y hogares rurales afectados
por el fenómeno de El Niño. Y, si bien el grupo de nuevos pobres tiene acceso al sistema de seguridad
social, se trata de un sistema que vive su propia crisis financiera que afecta los beneficios a los jubilados y
la entrega de servicios médicos.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
22
Cuadro 2. Tipología de grupos vulnerables ante la crisis económica
Grupos especialmente
vulnerables
Condiciones de vida
Probables efectos de la crisis
Población
vulnerable (1998)
I Hogares en extrema pobreza
Pobreza estructural (alta
incidencia de necesidades
básicas insatisfechas)
Pérdida empleo
Reducción ingresos reales
Reducción gasto social
Niños 0-5 años
Jóvenes 6-17 años
Mujeres/madres, jefes de
hogar
Aumento desnutrición
Deserción escolar
Desnutrición, pérdida empleo e
ingresos, riesgo salud
Ancianos
Sin protección social
País:
1.598.000
Ciudades:
398.000
Campo:
1.200.000
Subgrupos:
285.000
545.000
62.000
112.000
II Hogares de pobreza moderada, sin ingresos fijos
Escasos activos
productivos (tierra, capital,
acceso a créditos), bajo
nivel educacional,
volatilidad ingresos
Pérdida empleo
Caída precios relativos de
producción
Falta crédito productivo
País:
1.776.000
Ciudades:
556.000
Campo:
1.220.000
Subgrupos:
Niños 0-5 años
Jóvenes 6-17 años
Cuentapropistas
Aumento desnutrición
Deserción escolar
Caída ingresos, desacumulación
activos
Desempleo
Sin protección social
Jornaleros
Ancianos
279.000
597.000
233.000
64.000
123.000
III Hogares de pobreza moderada y nuevos pobres con ingresos fijos
Nuevos pobres: Protección
laboral erosionada por
crisis económica, inflación
y crisis seguro social
Niños 0-5 años
Jóvenes 6-17 años
Asalariados, jefes de
hogar desempleados
Jubilados y ancianos
Pérdida empleo y salarios
reales
Venta activos
Reducción gasto social
Desnutrición
Deserción escolar
Pérdida empleo, ingresos, y
activos
Caída ingreso real, no ajuste
pensiones, pérdida activos
bancarios
País:
1.660.000
Ciudades:
1.150.000
Campo:
510.000
Subgrupos:
207.000
521.600
66.000
Nota: Las estimaciones de la población vulnerable se basan en INEC-Banco Mundial, ECV, 1998.
33.700
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
23
1.3 Crisis económica y sistemas de protección social
El objetivo primordial de un sistema de protección social es la promoción de la equidad en las sociedades
en las cuales el sistema de mercado tiende a generar desigualdades no deseadas o deja a grupos
importantes de la población en situaciones de marginación social o extrema pobreza. El riesgo de
marginación existe en todas las sociedades y, por lo tanto, los sistemas de protección social tienen una
función permanente.
Los riesgos de profundización de las desigualdades o de marginación aumentan en situaciones de crisis o
choques económicos o de desastres naturales. La calidad de la protección social se pone a prueba
particularmente en dichas situaciones: ¿pueden los programas sociales ser ampliados oportunamente –en
términos de beneficios y cobertura— o ser adecuados para responder a la crisis y atenuar los costos
sociales? En particular, un sistema de protección social debe asegurar que los nuevos pobres no pierdan
su capital humano ni físico –esto es, conserven su salud y capacidades para procurarse empleo digno y
productivo—, y así evitar que la pobreza temporal se convierta en pobreza permanente; al mismo tiempo,
debería ayudar a los pobres indigentes a mantener un nivel mínimo de consumo y garantizar su acceso a
programas y políticas que conduzcan a un cambio de sus condiciones de vida a largo plazo.
Ciertos tipos de programas sociales pueden contener mecanismos automáticos de ajuste a situaciones
cambiantes. Los seguros de cesantía o los programas de empleo, por ejemplo, están diseñados para
responder a las tendencias del desempleo. De igual manera, el número de personas elegibles para
participar en los programas de transferencias monetarias –como el actual “Bono solidario”— puede
aumentar con la pérdida de empleo o de ingresos en los grupos de población a los que se dirigen. En
ambos casos, empero, las restricciones presupuestarias pueden limitar la capacidad de ajuste de los
programas.
Si bien el Ecuador tiene varios programas orientados a los pobres, éstos no constituyen en sí mismos una
estrategia de protección social. Se trata de programas que, en su mayoría, están dirigidos a los grupos de
pobres e indigentes (particularmente a los tipos de hogares I y II), pero no están diseñados para responder
a crisis o situaciones inusuales con la agilidad y flexibilidad necesaria para entregar sus beneficios a
aquellos afectados.
En las siguientes secciones, este informe realiza una apreciación de los programas sociales existentes en
el país. A partir de este análisis, se proponen un conjunto de opciones de corto y mediano plazo para
fortalecer mecanismos dirigidos a atenuar los efectos sociales de la crisis económica actual y a encaminar
al país hacia la consolidación de un sistema de protección social, factible pero ágil, para el mediano plazo.
Cabe resaltar que lo que se propone para el fortalecimiento de las acciones de protección social constituye
un –importante— componente de la política social y de la estrategia de combate a la pobreza. Este ámbito
de intervención abarca otros componentes incluyendo la entrega de los servicios sociales universales –
educación, salud, etc.— y –en el caso del Ecuador— las reformas institucionales requeridas para mejorar
la eficiencia y equidad de esos servicios. La estrategia de combate a la pobreza debe incluir, además,
medidas de intervención económica que promuevan las capacidades de la población pobre para obtener
empleos remunerativos. Estas dimensiones más amplias se tratan en otros estudios realizados
recientemente sobre la situación social y económica del país.11
11
Véase por ejemplo World Bank (2000).
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
24
2
La focalización de los programas sociales
2.1 Los mecanismos de focalización
La eficacia de los programas sociales puede ser aumentada mediante el uso de mecanismos para dirigir
las acciones a determinados grupos de la población, esto es, los llamados mecanismos de “focalización”.
La focalización “se refiere específicamente a la identificación de las personas que serán o no serán
elegibles para participar en un programa social... entraña la idea de que algún grupo de personas debería
excluirse de los beneficios del programa” (Grosh 1992: 7). Focalizar implica concentrar la inversión en
una población seleccionada según determinadas características, con el propósito de elevar el impacto
potencial por beneficiario. En términos generales se pueden distinguir los siguientes mecanismos de
focalización:12
Focalización categórica, es decir, la selección de beneficiarios a través del tipo de gasto o programa
social que dados su diseño y propósito se dirige en mayor magnitud a un determinado grupo de población
(por ejemplo, los grupos pobres se benefician relativamente más del gasto público en educación
primaria).
Focalización por tipo de beneficiario, esto es, mediante la identificación directa del grupo de población
deseado a través de mecanismos basados en criterios como: residencia (focalización geográfica),
pertenencia a un determinado grupo socioeconómico, elegibilidad individual y autoselección.
Cuál constituye el mejor mecanismo de focalización depende, en gran medida, del tipo y de la escala de
los beneficios involucrados. Por ejemplo, el acceso a obras de infraestructura social generalmente se
define por la ubicación geográfica de la población con mayor grado de necesidades básicas insatisfechas.
En cambio, en los programas de empleo resulta más eficiente el uso de mecanismos de autoselección.
Los programas de protección social en el Ecuador han utilizado principalmente mecanismos de
focalización por tipo de beneficiario que combinan, con frecuencia, criterios de ubicación geográfica y
características de los beneficiarios. En la práctica, cada programa determina la forma de focalización sin
una aparente coordinación con los demás. A partir de la creación en 1999 de, primero, la Secretaría de
Estado de Desarrollo Social (SEDES) y, luego, la Secretaría de Estado de Desarrollo Humano (SEDEH)
como instancias de coordinación de las entidades del sector social, se han hecho esfuerzos por
sistematizar los criterios de focalización del conjunto de programas sociales.13 No obstante, estos intentos
han sido limitados y se han basado principalmente en criterios geográficos. Como se concluye más
adelante, aún quedan varios aspectos por mejorar.
2.2 Los criterios de focalización de los programas existentes
A inicios de 1999, la desaparecida SEDES realizó un ejercicio para sistematizar y uniformar los criterios
de focalización de los programas sociales existentes como un elemento para poner en marcha el llamado
“Plan social integrado” –iniciativa que nunca entró en ejecución como tal—.14 El conjunto de programas
12
En la literatura sobre focalización se conocen los mecanismos, respectivamente, como “broad
targeting” (focalización amplia) y “narrow targeting” (focalización específica).
13
La SEDEH integra a los Ministerios de Educación (MEC), Salud Pública (MSP), Trabajo y Recursos
Humanos, Bienestar Social (MBS) y Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI); tiene, además, como
entidades asociadas al Consejo Nacional de las Mujeres (CONAMU), Consejo de Desarrollo de las
Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE), Instituto Nacional del Niño y la Familia (INNFA),
Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) y Subsecretaría de Desarrollo del Ministerio de
Defensa.
14
Véase Badillo, Donoso, León y Salazar (1999).
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
25
sociales cuya integración se proponía dicho plan contemplaba los siguientes mecanismos de focalización
por tipo de beneficiario:
Focalización por programas. Se trata de las acciones dirigidas a los niños menores de 6 años, niños
trabajadores, adolescentes embarazadas, y discapacitados. Esto es, programas que atienden a
determinados grupos objetivo considerados prioritarios.
Focalización geográfica: las prioridades sugeridas por la SEDES. Se trata de una selección de las zonas
geográficas más pobres del país. Las prioridades se fijaron mediante el ordenamiento de los 214 cantones
del país de acuerdo a la incidencia de la pobreza15 ponderada, en el caso de los cantones afectados, por el
grado de daños ocasionados por el fenómeno de El Niño. Se consideraron, adicionalmente, las zonas
censales urbanas y las parroquias rurales más pobres de los cinco cantones más poblados del país
(Guayaquil, Quito, Cuenca, Portoviejo y Ambato).
A partir de este ordenamiento se determinaron las prioridades de intervención social en los 214 cantones
para las tres regiones del país. En lo referente a los cantones más poblados, se establecieron, a su vez, tres
niveles de prioridad conforme a las unidades geográficas de focalización que son, por un lado, las zonas
censales en las cabeceras cantonales, con la respectiva identificación de los barrios a los que pertenecen, y
por otro, las parroquias rurales de esos cantones. Los criterios para el establecimiento de las prioridades
en el caso de los cantones más poblados del país fueron:
Prioridad 1: zonas censales de la cabecera cantonal y parroquias rurales del cantón con un porcentaje
de pobres mayor o igual al 80%.
Prioridad 2: zonas censales de la cabecera cantonal y parroquias rurales del cantón cuyo porcentaje de
pobreza se encuentra entre el 60 y el 80%.
Prioridad 3: zonas censales de la cabecera cantonal y parroquias rurales del cantón cuyo porcentaje de
pobreza se encuentra entre el 40 y el 60%.
Como un criterio adicional, en el caso de los cantones afectados, se clasificó el grado de los efectos del
fenómeno de El Niño de la siguiente manera (cf. Vos, Velasco y de Labastida 1998):
Tipo 1: poco afectados.
Tipo 2: pobreza sobre el 70% y escasos efectos del desastre.
Tipo 3: pobreza alta (60%) con un considerable número de damnificados por el desastre.
Tipo 4: fuertemente afectados por el desastre natural según el número de muertos, viviendas
destruidas, alumnos que dejaron de asistir a clases y población evacuada.
Cabe destacar que los criterios relacionados con el fenómeno de El Niño, si bien formaron parte del
diseño del plan social de la SEDES, no fueron utilizados para focalizar los programas para la
reconstrucción de la Costa coordinados mediante la COPEFEN.
La focalización individual, familiar o por hogar: el “Bono solidario”. La focalización de este programa
de transferencias monetarias se basó en la autocalificación de los beneficiarios de acuerdo a los siguientes
criterios:
madres cuyos ingresos familiares son menores al millón de sucres, no tienen ingreso fijo y tienen por
lo menos un hijo menor de 18 años;
personas de la tercera edad (mayores de 65 años de edad), hombres o mujeres cuyos ingresos
familiares son menores al millón de sucres, y que no tienen un ingreso fijo; y
discapacitados entre 18 y 65 años de edad (con un grado de discapacidad del 70% o más).
El proceso de inscripción se realizó con el apoyo de las Iglesias Católica y Evangélica. El pago del bono
de solidaridad se efectúa a través del sistema financiero ecuatoriano (BANRED), con la participación de
20 bancos privados y el Banco Nacional de Fomento. El monto del subsidio directo asciende a S/.
150.000 mensuales para el caso de las madres y S/. 75.000 mensuales para los ancianos y discapacitados.
A junio de 1999, el programa cubría a 1.324.019 personas.
15
Según las estimaciones de STFS (1996). Este “mapa de pobreza” se basa en las proyecciones del
consumo de la ECV de 1994 al Censo de población (INEC) de 1990.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
26
La elegibilidad para el “Bono solidario” también constituye el criterio de focalización para otros
programas nuevos como la “Maternidad gratuita” y el “Programa de atención solidaria de salud”. Los
beneficiarios del bono están exentos del pago de la contribución que actualmente se solicita a los usuarios
de los servicios de salud.
La discusión sobre los mecanismos de focalización en el país continúa a la fecha e incluye, primero, una
iniciativa para establecer un sistema uniforme de identificación individual de potenciales beneficiarios de
programas sociales que desarrolla el Consejo Nacional de Modernización del Estado (CONAM) con
apoyo financiero del BID, y, segundo, una reorientación de la focalización geográfica desde el nivel
cantonal hacia el nivel parroquial por parte de la SEDEH. Se comenta al respecto más adelante.
2.3 La eficiencia de la focalización actual
Si bien, en términos generales, los mecanismos de focalización de los programas sociales existentes en el
país pueden agruparse en las tres categorías descritas anteriormente, la elaboración específica de los
respectivos criterios es bastante heterogénea entre los distintos programas sociales. Existen, además,
diferencias entre ellos en cuanto a la información de base que utilizan –por ejemplo, los llamados “mapas
de pobreza”— para determinar la focalización geográfica. El Cuadro 3 presenta un resumen de los
criterios y mecanismos de focalización de los principales programas existentes. En suma, en la práctica
existe poca congruencia de los criterios de focalización, incluso entre aquellos programas que tienen la
misma población objetivo (los grupos más pobres) y utilizan criterios de focalización geográfica.
Si se analiza la concordancia de la focalización de los programas existentes con las prioridades
determinadas por la propuesta de la antigua SEDES –las áreas geográficas más pobres del país— la
conclusión general es que la eficiencia de la focalización es muy baja. Un simple análisis de correlación
de la cobertura de los programas y el ordenamiento de los cantones según incidencia de la pobreza
muestra tendencias claras: el coeficiente de correlación de Spearman no es significativo para la mayoría
de los programas y, en los demás casos, la correlación es muy baja o negativa (Cuadro 4).
Ponce (1999) realizó otra evaluación de la focalización geográfica de un subconjunto de programas
sociales (los programas de cuidado infantil: ORI del Ministerio de Bienestar Social y PDI del INNFA), el
programa nutricional de la colación escolar, el programa de infraestructura social (FISE) y el programa de
transferencias monetarias (“Bono solidario”).16 El estudio elabora, mediante el método de componentes
principales, la siguiente tipología de los cantones considerando la incidencia de la pobreza y la cobertura
de los programas sociales (véase el Cuadro 5):17
16
Véase la siguiente sección para una discusión de la cobertura y eficacia de cada uno de los programas
mencionados; el Anexo 2 contiene, además, una descripción detallada de cada uno de ellos.
17
El análisis de componentes principales, una técnica que forma parte de la estadística descriptiva, tiene
como objetivos: (i) evaluar las semejanzas entre individuos a través de las variables consideradas; (ii)
evaluar la relación existente entre las características consideradas (variables). La semejanza entre los
individuos (en este caso, los cantones) es evaluada a través de la distancia euclidiana; en tanto que la
semejanza entre las variables se evalúa a través del coeficiente de correlación. Lo que hace el análisis de
componentes principales es reemplazar la comparación entre todos los individuos dos a dos, por la
comparación de cada uno de los individuos respecto al individuo medio. Las variables aplicadas son la
incidencia de pobreza por cantones, así como la cobertura de los programas sociales con relación a su
población objetivo. Para llegar a la tipología se aplica un análisis factorial. Véase Ponce (1999) para más
detalles.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
27
Cuadro 3. Los mecanismos de focalización de los programas sociales, 1999
Tipo programa
Colación escolar – MEC
Nuestros niños – MBS
ORI – MBS
PDI – INNFA
Criterios de facalización
Primero
Segundo
Nutrición y cuidado de niños/as
Geográfico
Escuelas públicas
Geográfico (para ampliar
cobertura; por lo demás se
atenderán centros de ORI,
PDI y PRONEPE)
Geográfico:
1. Proporcional por
provincia
2. Por cantones: mapa
de pobreza
Grupos socioeconómicos
PRONEPE – MEC
PACMI – MSP
No hay grupo
Niños trabajadores – INNFA
Auto-selección
Redes amigas – MEC
Geográfico
EB/PRODEC – MEC
Geográfico
Individual
Fuentes de información
y observaciones
SISVAN (grado
desnutrición)
SINEC
Mapa de pobreza de
ODEPLAN (1999)
Mapa de pobreza de la
STFS (1996)
Individual
Individual
No hay
Auto-selección
Educación
--
PDI: se privilegia áreas
con alta población de
menores de 6 años
SISVAN
Sólo en ciudades grandes
Escuelas públicas
Mapa escolar
Escuelas públicas
Mapas escolares
---
Cantones prioritarios
según la SEDES
Salud
FASBASE / Unidades
móviles – MSP
Geográfico
Programa de inmunizaciones
– MSP
Universal
Bono solidario
FISE
PRODEPINE – CODENPE
Emergencia ante el fenómeno
El Niño
Transferencias monetarias
Grupos socioeconómicos
Individual
(madres, ancianos,
discapacitados)
Infraestructura social
Geográfico
Auto-selección
(demanda)
Población indígena
Grupos focales (población
Auto-selección (demanda
indígena y negra) y
organizaciones indígenas
geográfica
y negras)
Desastres
No hay clara focalización
Sistema de autocalificación
Estimaciones propias de
pobreza, con corrección
por efectos de El Niño
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
28
Cuadro 4. Relación entre la cobertura de los programas sociales y la incidencia de la pobreza (coeficiente
de correlación de Spearman)
Coeficiente de correlación de la cobertura con
50 cantones
(2) Incidencia 50 cantones
Incidencia de la pobreza
más pobres
de la pobreza a más pobres
excluyendo cantones
según (2)4
partir de ECV según (1)3
grandes según5
2
1995
(1) (2)
PDI
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
-0,24
n.s.
ORI
0,27
n.s.
n.s.
n.s.
0,16
n.s.
PRONEPE
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
EB/PRODEC
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
-0,31
-0,26
PROMECEB
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
0,26
Colación escolar
0,28
-0,20
0,28
n.s.
n.s.
-0,19
FISE 1
-0,27
n.s.
n.s.
n.s.
FISE 2
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
FISE 19996
-0,72
n.s.
-0,53
0,26
-0,73
n.s.
Bono solidario
-0,65
-0,37
-0,63
-0,24
-0,64
-0,35
Fuente: SIISE, Base de datos de los proyectos sociales, SEDEH, Quito. Sólo se registra el coeficiente de
correlación de Spearman si es estadísticamente significativo.
1. Correlación entre la incidencia de la pobreza según el mapa pobreza a partir de la ECV de 1994 (STFS
1996) y la tasa de cobertura del respectivo programa.
2. Correlación entre la incidencia de la pobreza según el mapa de pobreza a partir de la ECV 1995
(ODEPLAN 1999) y la tasa de cobertura del respectivo programa.
3. Correlación entre la cobertura de cada programa en los 50 cantones más pobres (según la priorización
realizada por la SEDES) y la incidencia de la pobreza (mapa de pobreza a partir de la ECV de 1994).
4. Correlación entre la cobertura de cada programa en los 50 cantones más pobres (según la priorización
de la SEDES) y la incidencia de la pobreza (mapa de pobreza a partir de la ECV de 1995).
5. Excluye a los siguientes cantones: Quito, Guayaquil, Cuenca, Machala y Portoviejo.
6. Correlación de la incidencia de la pobreza con la inversión por persona en condiciones de pobreza (en
US$) programada para cada cantón.
Programa
(1) Incidencia
de la pobreza a
partir de ECV
19941
Tipo 1. Cantones con baja pobreza y buena cobertura de los programas sociales. Este grupo de cantones
se caracteriza por una incidencia de la pobreza inferior al promedio nacional (41% y 55% de su población
objetivo, respectivamente). La cobertura del “Bono solidario” está por encima del promedio nacional
(151% y 99% de su población objetivo, respectivamente).18 El gasto por persona en condiciones de
pobreza programado por el FISE para 1999 era, en este grupo de cantones, de US$ 10 en tanto que la
inversión promedio prevista para todo el país era cercana a US$ 8. La cobertura del ORI y del PDI es,
también, superior al promedio nacional: 12% y 10% de su población objetivo, respectivamente.
Finalmente, el programa de colación escolar tiene en estos cantones una cobertura muy elevada: 94% de
la población objetivo en tanto que la cobertura promedio en el país es del 71%.
Tipo 2. Cantones con incidencia moderada de la pobreza y baja cobertura de los programas de atención a
la infancia y colación escolar. El nivel de pobreza de este grupo de cantones es similar al promedio
nacional (56% y 55% de la población, respectivamente). En cambio, la cobertura de los programas ORI y
18
La cobertura del “Bono solidario” se calculó dividiendo el total de beneficiarios residentes en cada
cantón para el número estimado de hogares pobres en ese cantón (calculado a partir de la estimaciones del
SIISE y las proyecciones de población del INEC). Se utilizó a los hogares pobres como población de
referencia debido a que, con la información disponible, no se puede calcular la población objetivo de este
programa en cada cantón; esto es, el número de madres con hijos menores de 18 años e ingresos
familiares por debajo de un millón de sucres, a los mayores de 65 años con ingresos familiares inferiores
a dicha cifra, y a las personas con un grado de discapacidad de por lo menos el 70%. Se asume que cada
beneficiario representa a un hogar.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
29
PDI es inferior a su promedio nacional (7% y 10% de su población objetivo, respectivamente); asimismo,
el programa de colación escolar llega al 58% de su población objetivo en estos cantones, en tanto que su
cobertura promedio en el país es del 71%. Finalmente, la cobertura del “Bono solidario” y del FISE es
equiparable a la media nacional.
Tipo 3. Cantones con elevada pobreza y baja cobertura del FISE y del “Bono solidario”. En este grupo de
cantones la incidencia de la pobreza (79% de la población) está muy por encima del promedio nacional
(55%). Sin embargo, la cobertura del “Bono solidario” y del FISE, ambos dirigidos a la población pobre,
es baja: el bono llega al 56% de la población meta, en comparación con la cobertura promedio en el
ámbito nacional del 99%. En cuanto al FISE, la asignación por persona en condiciones de pobreza en
estos cantones fue en 1999 de US$ 7, mientras el promedio de gasto nacional es de US$ 8 por persona
objetivo. En cambio, la presencia de los programas infantiles ORI y PDI es alta: 23% de los niños/as
objetivo en comparación con el 10% en el ámbito nacional; por su parte, la cobertura del programa de
colación escolar es del 92%, por encima del promedio nacional
Cuadro 5: Tipología de los cantones según incidencia de la pobreza y cobertura de una selección de
programas sociales, 1999
Cantones
Población 1990 *
Habitantes
Tipo 1
Tipo 2
Tipo 3
País
2.955.125
7.302.505
1.396.138
11.653.768
Pobreza
(%)
%
25
63
12
100
41,7
56,0
78,6
54,9%
FISE
US$ por
persona
10,1
7,4
7,1
7,8
Cobertura de los programas sociales
(%)
Bono
ORI/PDI
Colación
solidario
escolar
151,5
11,9
94,1
94,8
7,1
56,3
56,4
22,6
92,4
99,3
9,6
71,4
* Según INEC, Censo de población de 1990.
Fuente: Ponce 1999.
Este análisis sugiere que en los cantones “tipo 1” se ha dado una intervención privilegiada de los
programas sociales. Estos cantones, en los cuales reside el 25% de la población nacional, tienen una alta
presencia de todos los programas sociales considerados a pesar de que las condiciones de vida de su
población son, en promedio, mejores que las del país en su conjunto. En otras palabras, podemos inferir
que en estas localidades existe un significativo error de inclusión en los mecanismos de focalización de
los programas sociales –esto es, incluyen a personas que según los criterios del programa no deberían
recibir sus beneficios—. Por otro lado, existe un gran grupo de cantones (“tipo 3”), conformado por
poblaciones pequeñas de la Sierra y la Amazonía, en los cuales a pesar de que el nivel de vida de su
población está muy por debajo del promedio nacional, los dos programas explícitamente dirigidos a la
población pobre, el “Bono solidario” y FISE, tienen una presencia relativa menor a la esperada.
Finalmente, otras anomalías aparentes son aquellas de los cantones “tipo 1” en los cuales la atención a la
infancia (cuidado y alimentación) parecería atender a un importante número de beneficiarios no elegibles,
y en los cantones “tipo 2” donde ocurriría lo contrario, es decir, la exclusión de personas elegibles.
Los dos ejercicios anteriores sugieren que existen deficiencias en la aplicación de los mecanismos para la
focalización de los programas sociales. Contrariamente a lo esperado, por un lado, la mayoría de
programas tienen coberturas más altas en los cantones con menor incidencia de la pobreza; y, por otro, los
programas cuyo diseño responde cercanamente a los propósitos de la protección social, el FISE y el
“Bono solidario”, tienen precisamente menor cobertura en las áreas geográficas de mayor deterioro de las
condiciones de vida.
Dado el énfasis de muchos de los programas sociales principales en la focalización geográfica, estas
conclusiones deben ser motivo de análisis y preocupación. Sin embargo, también son conclusiones
prematuras por las siguientes razones:
La focalización geográfica (por cantones) es relevante desde el punto de vista de decisiones de
políticas por tomar como punto de referencia la unidad político-administrativa más descentralizada.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
30
Sin embargo, se trata de unidades espaciales muy heterogéneas en cuanto al tamaño de su población y
a las condiciones de vida de ésta (sobre todo en áreas urbanas). La focalización espacial puede ser más
eficiente si se la realiza partiendo de unidades menores como, por ejemplo, las parroquias. Cabe anotar
que algunos programas ya utilizan información parroquial para la focalización a partir de los mapas de
pobreza existentes, tal como “Nuestros niños”, ORI y “Colación escolar”.
Como lo indica el Cuadro 2, la mayoría de los programas combina mecanismos de focalización
geográfica, autofocalización o identificación individual. Esto implica que los errores de inclusión de
las personas no elegibles (por ejemplo, aquellas que no están en condiciones de pobreza) son
probablemente mucho menores que lo que el análisis anterior sugiere. Es posible también que un
análisis de cobertura por parroquias de como resultado una visión más favorable de la identificación
de los grupos pobres en la operación de los programas sociales. A un nivel agregado, sin embargo, sí
se pueden mantener las conclusiones de una importante subcobertura de la mayoría de los programas
de protección social (véase también la Sección 3).
La falta de información hace imposible realizar un análisis más a fondo sobre la eficiencia de la
focalización realizada por los programas sociales del país. Primero, la mayoría de los indicadores sociales
de años recientes –por ejemplo, aquellos derivados de las Encuestas de condiciones de vida o de las
Encuestas urbanas de empleo y desempleo— no pueden ser desglosados por parroquias. Segundo, si bien
los mapas de pobreza existentes (STFS 1996; ODEPLAN 1999) se refieren al ámbito parroquial, se basan
en métodos estadísticos para estimar la pobreza sujetos a importantes márgenes de error.19 Tercero, los
programas sociales –con excepción del FISE— no disponen de estudios y estimaciones sobre su
población objetivo y menos aún de evaluaciones de impacto (véase la sección 3).
2.4 Recomendaciones para mejorar la focalización
Aunque la información social y su sistematización han mejorado sustancialmente en años recientes –
como lo evidencia la puesta en marcha de las Encuestas de condiciones de vida y el establecimiento del
SIISE—, no será fácil superar las deficiencias señaladas en el corto plazo. Sin embargo, se pueden sugerir
los siguientes pasos para facilitar una mayor coordinación del proceso de focalización de los distintos
programas y mejorar el seguimiento de su eficiencia:
Establecer un marco general para la focalización de los programas sociales con criterios uniformes.
Esto es, continuar el trabajo de la SEDES y, posteriormente, de la SEDEH y avanzar hacia el desarrollo
de un sistema más comprensivo. Para ello se sugiere plantear un proceso de focalización con tres niveles:
clasificación de los hogares vulnerables según la tipología propuesta en este estudio y sus subgrupos
según características sociodemográficas (niños/as, mujeres jefas de hogar, etc.);
ubicación geográfica como segundo nivel de clasificación (preferiblemente según parroquias); y
autofocalización o apreciación individual de beneficiarios (“means testing”).
Esta jerarquización por niveles tendría las ventajas de (i) permitir una identifación más clara del universo
de los grupos vulnerables según sus características socioeconómicas; y (ii) imponer una mayor relación
entre la focalización y las causas de la vulnerabilidad. Un marco para la focalización de las acciones
sociales con criterios relativamente uniformes ayudará a obtener una mejor visión del alcance y de la
eficacia del conjunto de programas sociales.
Utilizar de manera flexible criterios de focalización complementarios. El marco anterior, sin embargo,
no implica que todos los programas adopten el mismo mecanismo de focalización o criterios de
elegibilidad. Estos deben definirse de acuerdo a los objetivos de cada programa. En gran medida los
programas pueden optar por sus propios mecanismos de focalización, pero necesitan de una base de
información uniforme para mejorar su eficiencia.
19
Los “mapas de pobreza”, como se mencionó, se construyeron proyectando los datos de las ECV de
1994 y 1995 al Censo de población de 1990. Al usar métodos probabilísticos para la proyección
geográfica, el error estadístico aumenta cuanto mayor es el nivel de desglose o menor es la unidad
espacial.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
31
Uniformar las bases de datos de indicadores sociales. Esto incluye aplicaciones específicas de los
indicadores sociales como los “mapas de pobreza”. Solo así los programas tendrán como su referente a un
universo de grupos pobres y vulnerables definido con criterios uniformes y compartidos. A la vez, esto
facilitará una visión de conjunto así como la identificación de posibles sobreposiciones en la cobertura de
los diferentes programas. El Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE) tiene
actualmente una amplia base de indicadores sociales integrada temáticamente; sus objetivos incluyen,
precisamente, el desarrollo de un instrumento de información estadística que responda a las necesidades
enunciadas. Sin embargo, esta tarea no podrá cumplirse cabalmente mientras no se mejore la producción
de estadísticas de base –tanto en su contenido, representatividad geográfica y periodicidad—.
Los mapas de pobreza elaborados en los últimos años ilustran, precisamente, algunas de las deficiencias
de la información estadística de base. El mapa de la ODEPLAN (1999) utiliza la ECV de 1995 que, a
diferencia de la ronda anterior de la misma encuesta que sirvió de base para el mapa de la STFS (1996),
incluye las zonas rurales dispersas y una mejor muestra para la Región Amazónica. Las dos rondas de la
ECV arrojan, en cambio, resultados consistentes para las otras regiones (Sierra y Costa); por ello, los dos
mapas muestran una alta correlación de orden (Spearman). La limitación principal de los dos mapas,
empero, es su metodología. Ambos mapas utilizan el consumo per cápita para identificar los niveles de
vida y distinguir entre pobres y no pobres. Dada la falta de información reciente sobre el consumo de la
población con representatividad parroquial, los mapas se construyeron mediante proyecciones del
consumo de los hogares derivadas de las ECV de 1994 o 1995 (cuya representatividad es regional) al
Censo de población de 1990, mediante modelos estadísticos. Además de los errores implícitos en el hecho
de que la proyección utiliza como referente las condiciones de vida de los hogares de hace casi 10 años,
como se indicó anteriormente, las estimaciones están sujetas a errores estadísticos que tienden a aumentar
a medida que la unidad territorial de proyección es más pequeña.
En el corto plazo, a pesar de las limitaciones anotadas, las estimaciones de la incidencia de la pobreza en
las parroquias y cantones del país –recogidas en los mencionados “mapas de pobreza”— son ineludibles
para decidir la focalización de la acción social. Sin embargo, es preciso y posible complementarlos con
información sobre (i) condiciones de vida provenientes de los registros estadísticos continuos (como las
Estadísticas vitales, el Sistema Nacional de Estadísticas Educativas, etc.) y (ii) la oferta de programas y
servicios sociales en los cantones y parroquias.20
Desarrollar una ficha de caracterización socio-económica (CAS). Se trata de un instrumento para
recolectar información socioeconómica sobre hogares o individuos con dos propósitos: primero,
determinar su elegibilidad para participar en uno o varios programas de protección social; y, segundo,
realizar un seguimiento de las condiciones de vida de la población en situaciones de pobreza. La ficha,
cuyo modelo inicial fue desarrollado en Chile durante la década de 1980, recopila información, entre otras
temáticas, sobre el ingreso del hogar, la vivienda y la educación de los miembros del hogar; para
propósitos de focalización, estos datos son, a su vez, utilizados para calcular un índice que representa el
nivel de pobreza del hogar.
Siguiendo la experiencia de Chile (ficha CAS) y Colombia (SISBEN), el CONAM se encuentra
elaborando, con apoyo del BID, una propuesta para poner en marcha un sistema de identificación de
beneficiarios (cf. Correal 1999). Cabe notar que las fichas CAS no constituyen en sí mismas un
mecanismo de focalización, sino una fuente de información potencialmente útil para mejorar la eficiencia
de la focalización. La propuesta ecuatoriana actual contempla la recopilación de información para siete
grupos de variables (vivienda, servicios de la vivienda, características demográficas, tenencias de bienes
durables, escolaridad, seguro social de salud y área de residencia). Dichas variables servirán, a su vez,
para construir un índice de bienestar social a partir de una metodología llamada “matriz de identificación
social” (MATIS).21 Pero es importante observar que las variables actualmente contempladas en el
20
El SIISE se encuentra actualmente trabajando con las entidades del sector social en la compilación de
un mapa de la oferta actual de servicios sociales.
21
La “matriz de identificación social” (MATIS) consiste en la identificación de las variables con mayor
poder de discriminación para ordenar a los hogares de acuerdo a su nivel de vida. Utilizando el método de
componentes principales, el CONAM ha desarrollado una propuesta de un índice compuesto de bienestar
y puntos de corte para identificar pobres y no pobres (cf. Iturralde y Castaño 1999). Dicho análisis ha sido
realizado a partir de la ECV de 1995 y también podría ser proyectado geográficamente a la manera de los
mapas de pobreza existentes. Sin embargo, el índice propuesto no necesariamente es el mejor indicador
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
32
formulario de registro en desarrollo buscan identificar condiciones estructurales de la pobreza; para que el
mecanismo sea útil para la operación de programas de protección social sensibles a los cambios en la
situación de los hogares en el corto plazo, sería preciso agregar otras variables de índole coyuntural como,
por ejemplo, el ingreso, la condición de empleo, consumos particulares, etc.
Un sistema CAS que recoja las sugerencias anteriores podría servir a los siguientes programas existentes
o propuestos (véase la Sección 4 más adelante):22
Para identificar beneficiarios potenciales y determinar su elegibilidad para el programa: “Bono
solidario” (refocalizar) y otros programas de transferencias monetarias directas propuestos.
Para identificar beneficiarios potenciales: “Nuestros niños”, ORI, PDI y PRONEPE.
Para identificar a beneficiarios potenciales y mejorar focalización geográfica:23 FISE, “Nuestros
niños”, programas de reforma educativa (EB/PRODEC, “Redes amigas”), unidades móviles de salud.
En Chile y Colombia, los instrumentos tipo CAS fueron efectivos, en parte, porque su desarrollo se
insertó en un proceso coordinado de descentralización de la entrega de servicios sociales; en este marco,
las entidades locales (municipios) asumieron la administración de los instrumentos. En Ecuador no se ha
definido un proceso semejante para el funcionamiento de los programas sociales. En el contexto actual,
parecería ser aconsejable que la coordinación y responsabilidad de un sistema de información para la
focalización recaiga en la SEDEH como instancia coordinadora de la política social del país.
Fortalecer el sistema de encuestas de hogares. Para actualizar el “universo” de los programas sociales,
es urgente que el Sistema Estadístico Nacional se fortalezca y defina su programa de investigaciones y
registros con una perspectiva a mediano plazo. Es particularmente crucial que: (i) se lleve adelante
oportunamente el censo de población previsto para el año 2001; y (ii) que se institucionalice un sistema
periódico e integrado de encuestas de hogares que asegure que la información, actualmente recogida –con
limitada representatividad geográfica, contenidos disímiles y periodicidad errática— por las Encuestas de
condiciones de vida, las Encuestas urbanas de empleo y desempleo y las Encuestas de ingresos y gastos
de los hogares, sirva efectivamente para sustentar la formulación y evaluación de los programas sociales,
incluyendo los mecanismos de focalización que éstos requieren.
para clasificar a los cantones. La construcción de índices compuestos tiene limitaciones metodológicas y,
dado que suman varias dimensiones, pierden transparencia (cf. Vos 1996). Su uso como único indicador
para la focalización e identificación de necesidades no es aconsejable; no obstante, su uso en combinación
con los indicadores sociales que lo conforman puede ser productivo. En Colombia su aplicación mediante
el sistema SISBEN –a pesar de la falta de transparencia que implica la utilización de un índice
compuesto— ha ayudado a mejorar la focalización de los programas sociales. Obviamente, la
construcción de un nuevo indicador para la focalización no resuelve los problemas de la información
mencionados más arriba.
22
Lo propuesto aquí difiere sustancialmente de la propuesta del CONAM (cf. Correal 1999; Sarmiento
1999). Dicha propuesta sugiere un proceso de recolección de información mediante un proceso censal,
comenzando con los cantones más pobres. Un levantamiento censal puede ser muy costoso para los
programas dirigidos a amplias poblaciones meta, distribuidas en todo el territorio nacional, como el bono
solidario, la beca escolar y los programas nutricionales, entre otros. Por lo tanto, se propone un
procedimiento más ágil que consista en convocar a inscripciones siguiendo, por ejemplo, el
procedimiento utilizado por el “Bono solidario”. Para evitar los problemas de confiabilidad de la
información encontrados en dicho caso, se sugiere hacer un control de calidad de las inscripciones con
visitas a una muestra de hogares seleccionados en forma aleatoria. Este mecanismo requeriría un esquema
organizativo y un proceso de operación de campo distinto al planteado por el CONAM; por otro lado, su
costo probablemente sería significativamente menor a un censo a hogares en zonas pobres.
23
La clasificación de cantones según la incidencia de la pobreza podría partir, en primera instancia, de la
jerarquización de la antigua SEDES (cf. Badillo et. al. 1999); sin embargo, deberían tomarse en cuenta las
observaciones anotadas sobre los mapas de pobreza.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
33
3
Los programas de protección social en el Ecuador: una evaluación
Es difícil, como se ha dicho, caracterizar al conjunto de programas sociales en el Ecuador como un
“sistema” de protección social propiamente dicho. Aunque los programas proveen servicios sociales y
otros beneficios a grupos vulnerables, no obedecen a una visión de conjunto y no permiten determinar el
grado de protección que se ofrece a los diferentes grupos de la población vulnerable. En esta sección se
intenta dar una visión del alcance de los principales programas sociales, con énfasis en su capacidad de
respuesta a la crisis actual, y analizar tanto su eficacia cuanto su pertinencia para contribuir al
establecimiento de un sistema de protección social que tiene las características indicadas en la primera
sección.
3.1 Los principales programas de protección social
Los programas de protección social existentes en el Ecuador pueden agruparse en cinco tipos según sus
acciones y grupos objetivos (véase el Cuadro 6): (1) programas de cuidado y nutrición infantil, (2)
educación, (3) salud, (4) infraestructura social y (5) transferencias monetarias. Conspicuamente, el país no
cuenta con un programa específico de empleo. A continuación se presenta una síntesis del funcionamiento
de los principales programas. El Anexo 2 incluye una descripción más detallada de cada uno de ellos.
Cuidado infantil y nutrición
Este conjunto de programas atiende primordialmente a los niños/as, salvo el Programa de Alimentación
Complementaria materno-infantil, PACMI, que también atiende a mujeres embarazadas.
Los programas de cuidado infantil tienen una trayectoria relativamente exitosa durante las últimas
décadas. El programa Operación Rescate Infantil (ORI) del MBS y el Programa de Desarrollo Infantil
(PDI) del INNFA operan centros de cuidado de niños/as menores de 6 años cuyo objetivo es contribuir al
desarrollo integral de los niños/as mediante el cuidado diario, alimentación, atención de salud, desarrollo
psicosocial y recreación. El Programa Nacional de Educación Preescolar Alternativa (PRONEPE) del
Ministerio de Educación y Cultura (MEC) ofrece educación preescolar a niños/as de 4 a 6 años. Para
fortalecer la coordinación, la calidad y cobertura de estos programas, en 1999 se inició, con
financiamiento del BID, el Programa “Nuestros niños”; el proyecto trabajará con los centros existentes
del ORI, INNFA y PRONEPE y financiará, mediante concursos, nuevas formas de atención a la infancia.
Los programas infantiles tienen un papel importante en el sistema de protección social: primero, proveen
a niños/as en condiciones de pobreza la oportunidad de recibir cuidado, educación preescolar y
alimentación; y, segundo, dan a las madres con hijos/as pequeños la oportunidad de trabajar, tanto por la
disponibilidad de tiempo cuanto por la posibilidad de involucrarse en la operación comunitaria de los
centros. En situación de crisis, este tipo de programas cobra importancia inmediata, en particular por su
capacidad para garantizar una alimentación mínima a los niños/as.
En la actualidad estos programas sufren varias debilidades que limitan su impacto en términos de
protección social:
Su cobertura es muy limitada: como lo muestra el Cuadro 6, el PDI y el ORI conjuntamente apenas
cubren al 8% de su población objetivo (niños/as de 0-6 años en condiciones de pobreza) y el
PRONEPE al 9% de dicha población.
La focalización cantonal de estos programas no da prioridad a las áreas identificadas como las más
pobres (véase el Cuadro 6). Esto refuerza la conclusión de que la focalización del programa sufre de
un importante error de exclusión.
No obstante, debido a la aplicación de criterios de selección individual en los centros de atención, los
programas atienden principalmente a niños/as pobres, por lo que probablemente el error de inclusión
de beneficiarios que no son pobres es pequeño.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
34
El suplemento alimentario que ofrecen los programas, en particular el ORI, es insuficiente para
cumplir con los requerimientos nutritivos esperados; este beneficio se ve afectado con frecuencia por
los recortes presupuestarios.
Los centros del ORI y el PDI sufren de una excesiva rotación de su personal (ya sea contratado o
madres de la comunidad), lo que afecta la calidad de su atención. En cuanto al PRONEPE, las
remuneraciones bajas y condiciones contractuales desfavorables dificultan la contratación de personal
calificado.
No se han realizado estudios de evaluación del impacto de los programas sobre el estado nutricional y
capacidad de aprendizaje de los niños/as atendidos o sobre la participación laboral de las madres con
niños/as beneficiarios.
Cuadro 6. Cobertura de los programas de protección social, 1999
Programa
PDI – INNFA
ORI –MBS
PRONEPE – MEC
Colación escolar – MEC
Almuerzo escolar – MEC
PACMI – MSP
Niños trabajadores – INNFA
EB/PRODEC – MEC
Redes Amigas/PROMECEB
FASBASE – MSP
Programa de inmunizaciones –
MSP
FISE 1 y 2
Bono solidario2 – según
elegibles
Bono solidario - según población
pobre
Universo grupo Número de
objetivo
beneficiarios País
Cobertura (% del universo)
50
Costa Sierra Amazonía
cantones
más
pobres
Nutrición y cuidado de los niños/as
1,033,187
38,002
4
1,033,187
50,296
5
338,754
18,0271
9
905,485
648,653
72
905,485
5,000
1
300,000
14,930
5
Educación
160,165
12,335
8
1,144,139
198,065
17
791,945
128,469
16
Salud
2,000,000
1,327,392
Infraestructura social
7,297,224
4,132,637
57
Transferencias monetarias
947,611
1,324,019
140
1,324,638
1,324,019
99
4
7
6
71
3
4
3
75
4
5
7
63
2
10
11
95
n.d.
7
20
11
23
17
6
12
17
0
0
9
32
43
80
34
n.d.
139
139
152
81
117
86
61
Fuente: SIISE, Base de datos proyectos sociales (a octubre de 1999).
Notas: La cobertura de los cantones aparece en el Cuadro A.1.
1. No incluye atención en los centros de ORI y PDI para evitar doble contabilidad. El total de
beneficiarios del PRONEPE es 31.062; la diferencia está incluida en los programas ORI y PDI.
2. “Elegibles” se refiere a la estimación del universo de personas elegibles para recibir el “Bono” según la
información de la ECV de 1998. Véase el texto para los criterios de elegibilidad.
3. “Población pobre” se refiere a la estimación del universo de la población pobre según STFS 1996. El
número de beneficiarios del “Bono” proviene de la base de datos de BANRED (a junio de 1999).
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
35
La capacidad de respuesta de estos programas durante la crisis actual está obviamente limitada por las
debilidades anotadas. El Programa “Nuestros niños”, sin embargo, promete superar las debilidades
mencionadas, al menos en parte, incluyendo una ampliación de la cobertura de la atención infantil diaria a
320.000 niños/as (30% de la población objetivo), lo que aumentaría el alcance de los tres programas
actuales en 200.000 beneficiarios.
El Programa Nacional de Alimentación Escolar comprende la llamada “Colación escolar” y el nuevo
programa del “Almuerzo Escolar”. El Ministerio de Educación administra este programa desde 1990 con
apoyo del Programa Mundial de Alimentos (PMA); su objetivo es atender a los niños/as de las escuelas
primarias fiscales que están en condiciones de pobreza. Actualmente es uno de los programas sociales con
mayor alcance: entrega una ración de colada y galleta a cerca de 650.000 niños/as, es decir al 72% de su
población meta (véase el Cuadro 6). El “desayuno” que entrega el programa constituye un suplemento
alimenticio que representa el 15% de los requerimientos nutricionales de los niños/as beneficiarios (272
kcal por día).24 Adicionalmente, a partir de 1999, se inició el programa del “almuerzo escolar”,
igualmente con apoyo del PMA. Este segundo programa se encuentra en una etapa piloto que consiste en
la entrega de un suplemento alimenticio diario de 600 kcal a 5.000 niños/as; su meta inmediata es llegar a
100.000 beneficiarios (pertenecientes al mismo grupo que recibe la colación escolar) para posteriormente
llegar a la misma cobertura que la colación escolar.
Por su amplio alcance, el programa tiene una buena capacidad de respuesta a la crisis actual, sobre todo
considerando que se puede acelerar la ampliación de la cobertura del almuerzo escolar. Además de
proteger la situación nutricional de los niños/as, es un instrumento que incentiva la retención escolar (los
padres tienen un interés adicional para enviar a sus hijos/as a la escuela) y contribuye a mejorar la
capacidad de aprendizaje. Aunque no hay información muy precisa, el programa parecería tener una
adecuada focalización: por un lado, tiene una alta tasa de cobertura (el error de exclusión es del 28%); y,
por otro, da prioridad visible a los cantones con mayor incidencia de pobreza (véase el Cuadro 6). Es más,
alrededor del 75% de sus beneficiarios reside en zonas rurales y dos tercios en parroquias en las cuales
(en 1990) el 45% o más de los niños/as menores de 5 años mostraba indicios de desnutrición. A partir de
estos datos, puede concluirse que el error de inclusión de beneficiarios no pobres es reducido.
El Programa de Alimentación Complementaria Materno-infantil (PACMI) del Ministerio de Salud
Pública (MSP) se propone proveer suplementos alimenticios a mujeres embarazadas con bajo peso y
niños con desnutrición “moderada” y “grave” que asisten a los controles y consultas en los centros de
salud del país. Se estima que la población en estas condiciones llegaría aproximadamente a 300.000
personas. Sin embargo, el programa nunca ha tenido una cobertura significativa; en 1999 atendió al 5%
de la población meta en todas las provincias del país (véase el Cuadro 6). Es más, hasta su conclusión, el
programa únicamente distribuyó alimentos infantiles; tampoco logró regularizar la entrega mensual de los
alimentos –las entregas se realizaron tan solo una vez al año—. La falta de éxito del programa se debe, en
parte, a que los alimentos que distribuye no corresponden a los hábitos de consumo de los potenciales
beneficiarios. Por estas razones, el programa terminó en diciembre de 1999 y será reemplazado por otro
programa nutricional llamado Programa Nacional de Alimentación y Nutrición (PAN), auspiciado por el
PMA, que será dirigido a los niños/as menores de 2 años y a mujeres embarazadas y lactantes en las 230
parroquias del país que tienen una incidencia de la pobreza del 90% o más.
Educación
Reformas educativas. Los programas Educación Básica/Proyecto de Desarrollo, Eficiencia y Calidad
(EB/PRODEC) y “Redes amigas” (anteriormente, Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la
Educación Básica, PROMECEB) buscan mejorar la calidad del sistema educativo público básico en las
zonas urbanas marginales, el primero, y rurales pobres, el segundo. Su población objetivo son los niños/as
de 5 a 14 años de edad. El PROMECEB se inició en 1990, y el EB/PRODEC, en 1992, con préstamos del
BID y del Banco Mundial, respectivamente. Ambos programas optaron por crear redes o conjuntos de
establecimientos, llamados “Centros educativos matrices” (CEM) o, más recientemente, “Redes amigas”,
como un mecanismo para implantar un modelo de gestión escolar autónoma. Los CEM extienden la
educación básica a 10 años; esto es, a los seis años de primaria se agregan tres de ciclo básico y uno
24
Las necesidades nutricionales mínimas para los niños de 6 a 14 años son aproximadamente de 1.800
Kcal por día para niñas, y 1.900 Kcal, para niños, según las normas nutricionales internacionales.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
36
preescolar. Además de funcionar con presupuesto propio y autonomía administrativa, los CEM incluyen
la estrategia innovadora de involucrar a las comunidades con voz y voto en su consejo directivo. Ambos
programas ponen énfasis en la reforma del currículo escolar y en la capacitación de los docentes, así
como en mejorar el equipamiento, infraestructura y materiales didácticos de los establecimientos.
Adicionalmente, se montó el Sistema Nacional de Medición de Logros Académicos (SINMLA). El
EB/PRODEC debe finalizar a mediados del año 2000; “Redes amigas”, como segunda fase del
PROMECEB, tiene previsto operar hasta el año 2003.
Para ubicar a los CEM se utilizó la metodología conocida como el “mapa escolar”. Los planteles centrales
se identifican a partir de un diagnóstico de situación de base del sistema educativo de cada provincia,
utilizando, además de variables educativas, indicadores demográficos y socioeconómicos (calidad de la
vivienda, hacinamiento, acceso a agua y alcantarillado, asistencia escolar y capacidad económica de la
zona). En el caso de “Redes amigas”, la focalización se basará en la autoselección de la comunidad y/o de
las escuelas; es decir, se espera que las comunidades, asociaciones de padres o docentes presenten una
propuesta para conformar una red e integrarse al programa, que luego, es, a su vez, calificada por los
técnicos del proyecto.
Los dos programas responden al proceso de reforma del sector educativo. Apuntan, de manera prioritaria,
a promover la retención escolar de la población en condiciones de pobreza en áreas rurales y urbanas. Sus
principales elementos innovadores, como se mencionó, incluyen la implantación de la educación básica
(obligatoria desde la promulgación de la Constitución Política en 1998), la autonomía administrativa y
pedagógica de las unidades educativas y la participación de los padres y la comunidad. En cuanto a las
debilidades de los programas de mejoramiento educativo, se pueden mencionar las siguientes:
Baja cobertura: actualmente, el EB/PRODEC cubre al 17% de la población objetivo y el PROMECEB
al 16%.
La cobertura del EB/PRODEC es menor en los 50 cantones más pobres (7%); el PROMECEB, en
cambio, tuvo un ligero sesgo a favor de las áreas de concentración de la población pobre (20%)
(véase el Cuadro 6).
Es difícil identificar de manera más precisa si los proyectos han llegado a las áreas más pobres. Esto
se debe, en gran parte, al hecho de que la conformación de los CEM o redes no necesariamente respeta
la distribución político–administrativa del país –esto es, pueden estar conformados por
establecimientos localizados en varias parroquias o cantones—; además, sobre todo en las áreas
urbanas, la población cantonal se caracteriza por una gran heterogeneidad socioeconómica. Por ello, si
bien es probable que la focalización hacia la población pobre sea mejor en las áreas rurales, ambos
programas se caracterizan por un alto error de exclusión y bajo error de inclusión (al menos en zonas
rurales).
La ejecución y sustentabilidad de los programas de apoyo a la reforma educacional han sido difíciles
por la oposición del personal docente al proceso de cambio (véase también el Anexo 2, casos 8 y 9).
Los programas se orientan principalmente a mejorar la calidad de la oferta de servicios educativos. La
participación familiar y comunitaria, así como la mayor autonomía administrativa de los
establecimientos, contribuye a mejorar problemas por el lado de la demanda; en este sentido, el diseño
de los programas no aporta a la resolución de los problemas de acceso a la educación (bajos ingresos
familiares, distancia geográfica a la escuela, etc.).
Dadas las altas tasas de deserción escolar y bajo rendimiento escolar en el país, los programas de
mejoramiento de la educación básica son de suma importancia tanto como un mecanismo de protección
social en el corto plazo –por ejemplo, incentivando la asistencia escolar— cuanto como una inversión
para mejorar el nivel de desarrollo humano en el mediano plazo. No obstante, por su complejidad y los
problemas operativos señalados, es difícil que estos programas puedan asumir un papel especial en una
respuesta ágil a los efectos de la crisis actual. Sin embargo, su capacidad de respuesta a situaciones de
crisis y a los problemas de acceso de la población pobre a la educación, podría aumentarse si se
complementan sus acciones actuales con incentivos a la asistencia y permanencia escolar dirigidos a los
grupos más pobres, por ejemplo mediante transferencias monetarias o “becas escolares” (véase la Sección
4).
Niños trabajadores. El INNFA lleva adelante el Programa “Niño trabajador” (PNT), cuyo objetivo es
sensibilizar y apoyar a las familias para asegurar la asistencia a la escuela de los niños/as de 7 a 15 años
que trabajan y han abandonado sus estudios. El programa ofrece becas de S/. 450.000 y S/. 2’000.000
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
37
anuales como un apoyo a las familias de escasos recursos para que matriculen y aseguren la asistencia
regular de sus hijos/as hasta terminar la educación básica. El programa trabaja de manera coordinada con
las familias, los establecimientos educativos y las organizaciones comunitarias. Actualmente, opera solo
en las ciudades grandes, en las cuales atiende a cerca de 12.000 niños/as trabajadores. Este número
representa, empero, apenas el 8% de la población estimada de niños/as en edad escolar que trabajan y no
estudian. Según evaluaciones propias del proyecto, los niños/as que participan en él muestran un
rendimiento escolar adecuado; a la fecha, apenas el 3% de los participantes ha abandonado el programa.
El INNFA tiene la capacidad institucional para ampliar este programa. El costo por beneficiario varía
entre US$ 80 y 240 anuales por niño/a, un costo unitario, en promedio, mayor al que contempla el
programa de becas escolares estudiado al momento por el Gobierno (alrededor de US$ 80 por
beneficiario).25 Debe, sin embargo, destacarse que se trata de dos programas diferentes. El programa de
becas escolares en estudio otorgaría un subsidio a las familias pobres con niños/as en edad escolar con el
propósito de prevenir (en principio) la deserción escolar; el programa del INNFA, en cambio, ataca
directamente, con intensiones curativas, el problema de la deserción temprana e ingreso al mercado
laboral. Es recomendable, no obstante, que, en caso de que se ponga en marcha el programa de becas
familiares, se identifiquen los ámbitos de coordinación y posible duplicación con el PNT.
Salud
El FASBASE. De los programas especiales que lleva adelante el Ministerio de Salud Pública (MSP), es
indudable que el Proyecto de Fortalecimiento y Ampliación de los Servicios Básicos de Salud
(FASBASE) ha sido, hasta la fecha, una de las más importantes propuestas de atención de la salud
dirigida a la población pobre. Representó, en primer lugar, un cambió del eje de la atención sanitaria del
hospital hacia la atención primaria. Segundo, apoyó el proceso de descentralización de los servicios de
salud, mediante la regionalización del país en 189 áreas sanitarias y la aprobación de las reformas legales,
presupuestarias y organizativas, necesarias para viabilizar el manejo de recursos financieros y humanos
en los ámbitos locales. Tercero, intentó poner en marcha un nuevo modelo comunitario de atención de
salud integral (atención clínica, nutrición y servicios sanitarios). Cuarto, dotó de infraestructura sanitaria
(agua y letrinas) a algunos cantones del país. Quinto, fue el primer programa que utilizó criterios de
priorización de la población vulnerable para iniciar sus acciones, centrándolas en 40 áreas de salud y
atendiendo a una población objetivo de 2 millones de personas. La primera etapa del FASBASE se inició
en 1992 y concluirá en 1999; el financiamiento para un segundo período se encuentra en negociación con
el Banco Mundial.
En momentos de emergencia, el FASBASE apoyó financiera y técnicamente las acciones del MSP. Por
ejemplo, contribuyó a la realización del plan de contingencia del ministerio para enfrentar el fenómeno de
El Niño. Asimismo, sus recursos fueron reprogramados para atender requerimientos ante la crisis actual
como la operación de unidades móviles de atención de salud (véase también la Sección 4).
Los planteamientos organizativos del FASBASE tuvieron, además, algunos efectos importantes. Primero,
influyeron en la formación de los recursos humanos de la salud ya que el modelo de la atención primaria
de salud y de la salud familiar fue asumido como eje de formación por algunos programas universitarios.
Segundo, contribuyeron al desarrollo de una propuesta de sistemas locales de salud –aunque solo se
desarrollaron algunos sistemas pilotos—. Actualmente, la integración de los sistemas locales de salud a
los sistemas de desarrollo social, promovidos por algunos municipios, es la base para la propuesta del
segundo gran proyecto de reforma del sector salud: el Proyecto de Modernización de los Servicios de
Salud (MODERSA) (véase el Anexo 2, Caso 11).
Sin embargo, el modelo de atención integral de salud comunitaria no se diseminó de manera efectiva a
todas las áreas de salud; tampoco se logró institucionalizar las acciones iniciadas del proyecto en el MSP
(por ejemplo, mediante la creación de plazas para los médicos y enfermeras que sostenían la atención
comunitaria). El MSP aún no ha asumido de manera global –tanto en su organización cuanto en la
dotación de recursos financieros y humanos— las demandas de un modelo de atención comunitaria
integral. El FASBASE sufrió bajo los cambios de política de las sucesivas administraciones. El proyecto
25
Costo por niño; incluye los costos de la beca, incentivos a maestros y textos y materiales. Véase la
Sección 4 para una discusión de este programa.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
38
no fue integrado a la actividad ministerial, siendo, incluso, visto en ocasiones como un "ministerio
paralelo"; la oposición resultante obstaculizó su ejecución. Debe, además, destacarse que, luego de ocho
años de ejecución, el proyecto no cuenta con una evaluación de impacto, a pesar de que ésta fue elemento
fundamental de su diseño.
El programa de inmunizaciones. Este programa del MSP debe asegurar la cobertura universal de la
vacunación prescrita por las normas actuales a niños/as menores de 1 año, menores de 5 años, 6 a 12 años
y a madres embarazadas. Se trata de un programa regular del MSP y uno de los más exitosos a lo largo de
sus 33 años de vida. Sin embargo, en 1999 debido a la devaluación de la moneda nacional, el programa se
vio desfinanciado en el 50% (el déficit se estima en US$ 1,5 millones). La decisión de la actual
administración de salud de ampliar el esquema de vacunación infantil para que incluya tres nuevas
vacunas –hepatitis B, parotiditis y rubéola— implicó una demanda adicional de recursos.
Durante las tres décadas de su existencia, el programa público de vacunación ha contribuido de manera
significativa a la reducción de la mortalidad infantil. Sin embargo, no ha logrado su meta de cobertura
universal. De acuerdo a los registros del MSP, la cobertura de la vacunación infantil en las áreas sanitarias
o cantones es relativamente alta: cerca del 90% de los niños/as de menos de 1 año. Sin embargo, esta
fuente registra el número de dosis de vacunas impartidas y no el número de beneficiarios. Una forma
alternativa para evaluar su eficiencia es a través de las encuestas a la población. De hecho, las ECV
muestran una cobertura más baja (véase el Anexo 2, estudio de caso 13). Según esta serie de encuestas,
tanto en 1995 como en 1998, apenas el 61% de los niños/as menores de 1 año había recibido las vacunas
BCG, DPT y contra la poliomielitis y el sarampión; esto es, casi 4 de cada 10 niños/as no se encontraban
plenamente protegidos antes de cumplir un año. Esta deficiencia se explica, en parte, por la falta de
acceso de la población a los servicios de salud, sobre todo en las áreas rurales; a la paralización de los
servicios de atención primaria por la falta de recursos humanos que no fueron recontratados una vez que
concluyó la primera etapa del Proyecto FASBASE; y a los continuos paros del sector salud durante los
cuales se suspende la atención preventiva.
Sin embargo, si se observa los resultados del programa en un período mayor de tiempo, sus resultados son
claramente más satisfactorios. En 1998, por ejemplo, según los resultados de la ECV, entre los niños/as
de 1 a 4 años cumplidos, la totalidad de los niños había sido inmunizada con las dosis completas contra el
sarampión y el 99%, contra la tuberculosis; en cambio, solo el 85% de los niños/as de esa edad mostró
evidencia de haber recibido las vacunas antipoliomielítica y DPT (SIISE y SINIÑEZ 1999).
El impacto de la inmunización sobre la mortalidad infantil y de la niñez es incontestable, lo que la
convierte en un componente prioritario de los sistemas de protección social en países como el Ecuador.
En los momentos actuales de deterioro de la situación económica de los hogares es preciso asegurar la
cobertura universal de la vacunación en particular de los menores de 1 año.
El programa antimalárico. La importancia de este programa, iniciado en el país en la década de 1950 –lo
que lo convierte en uno de los más antiguos del sector salud— es indudable: luego de dos años de la
presencia del último episodio de El Niño, la malaria se ha cuadruplicado: según la Dirección de
Epidemiología del MSP, en 1997 se registraron 16.500 casos; en 1998, 31.300; y hasta octubre de 1999,
71.700 casos. El Servicio Nacional de Erradicación de la Malaria (SNEM) es el encargado de llevar
adelante las acciones de fumigación, educación y vigilancia del paludismo. Sin embargo, los problemas
de esta organización –las continuas huelgas de su personal, por ejemplo— han afectado la continuidad y
eficacia de sus acciones. A ello se añade el costo creciente de los insumos que se utilizan en las campañas
preventivas. El Programa de Contingencia por el Fenómeno de El Niño (COPEFEN) previó la asignación
de recursos para el combate a la malaria; sin embargo, la falta de continuidad de las acciones provocó
problemas en el flujo de los recursos y un impacto poco efectivo de las medidas. Asimismo, en 1999, se
asignaron recursos provenientes del Proyecto MODERSA para apoyar la reforma institucional del SNEM
y dotarlo de insumos para la lucha antimalárica. Sin embargo, el servicio no respondió con agilidad. A la
fecha, la malaria se ha exacerbado en gran parte de la Costa, pero las acciones –preventivas y curativas—
aún no llegan a la población.
La maternidad gratuita. Se trata de un nuevo programa estatal que se propone asegurar la atención sin
costo del embarazo, parto y puerperio de todas las mujeres que la requieran, siempre y cuando ésta se la
reciba en cualquier dependencia del MSP. Fue introducido en 1999 como una respuesta a la crisis; en su
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
39
inicio, se dirigió a las mujeres embarazadas beneficiarias del “Bono solidario” (ver más abajo), pero su
intención es convertirse en un programa de acceso universal.
Se estima que anualmente 300.000 mujeres requieren asistencia durante el embarazo, parto y postparto.
De acuerdo a la ECV, en 1998 el sector público de salud (MSP e IESS) atendió el 56,6% de los partos. Se
estima que anualmente concurren a los centros del MSP aproximadamente 120.000 mujeres: a ellas va
dirigido este programa. Sin embargo, debido al impacto de la crisis en la población que vive de ingresos
fijos –incluso hogares de clase media— es posible que la demanda de servicios gratuitos se incremente en
el futuro cercano.
El programa implica un incremento en los gastos del MSP, dado que desde hace dos años el ministerio –
como parte del proceso de reforma del sistema nacional de salud— inició la recuperación de costos de sus
servicios mediante, en este caso, el cobro diferenciado por la atención del parto. El incremento de la
demanda de los servicios de maternidad del MSP ha requerido que varias unidades de atención primaria
sean dotadas de camas para estos servicios. El costo total del programa de maternidad gratuita, según el
presupuesto de 1999, ascendería a US$ 9,3 millones, de los cuales, 7,9 millones los financia el Fondo de
Solidaridad y el resto el presupuesto del Estado.
El sistema de salud público cuenta, sin duda, con la capacidad instalada para llevar adelante el programa.
Sin embargo, las unidades de atención primaria con servicios de maternidad sufren actualmente de la falta
personal capacitado luego de la finalización del FASBASE, mecanismo que proveía los recursos para su
contratación. Esto significa que existe el riesgo de cierre de algunas camas de maternidad. Por otro lado,
el programa enfrenta problemas de sustentabilidad a largo plazo. A criterio de ciertas autoridades de
salud, el programa significó un revés para el nuevo modelo de entrega de los servicios de salud basado en
la recuperación de costos, entre los cuales la maternidad constituía uno de los principales rubros:
aproximadamente el 10% del presupuesto del MSP provenía de estos servicios.
Los programas especiales del sector salud son importantes para la población pobre. Sin embargo, desde el
punto de vista de la demanda, la población sufre, en términos generales, de limitaciones en cuanto a sus
oportunidades de acceso a los servicios de salud. Estas limitaciones se han agravado durante la crisis
económica. Por ejemplo, según los resultados de la ECV, en 1998, el 75% de las personas que se
encontraban enfermas en un momento dado no concurrieron a solicitar atención de salud por falta de
dinero; en tanto que tres años antes, en 1995, el 56% de los enfermos enfrentaba esa limitación. La
población que tiene ingresos por debajo de la línea de pobreza –pobres e indigentes— superaba a fin de
1999 los 3 millones de personas de todas las edades; esta población requiere de atención de salud integral
y no solo de atenciones puntuales. Es decir, el sistema público de salud enfrenta una creciente demanda
potencial. En este sentido, el modelo de recuperación de costos, puesto en marcha de manera generalizada
en 1999, restringirá aún más el acceso de la población pobre, a menos que los servicios actuales sean
combinados con acciones ágiles dirigidas a las necesidades de la población vulnerable.
Infraestructura social
El Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) fue establecido en marzo de 1993 como una oficina
autónoma adscrita a la Presidencia de la República. El decreto de creación describe al fondo como un
mecanismo temporal de coordinación técnica y financiera, que contará con una administración
descentralizada. A la fecha, la acción del Fondo se ha dividido en dos fases: el FISE-1, de junio de 1994 a
junio de 1998; y, el FISE-2, cuya duración está prevista hasta diciembre del 2001. Los objetivos del FISE
incluyen: mejorar las condiciones de vida de los pobres; responder a las necesidades expresadas por los
grupos que no son atendidos por otros programas; promover procesos de autoayuda en comunidades y
estimular una participación y organización de la comunidad; orientar el gasto social a las áreas más
pobres del país; y, promover la descentralización por medio de la participación de ONG, organizaciones
populares, autoridades locales y agencias descentralizadas. El FISE no ejecuta las acciones directamente,
sino que sirve como canal de evaluación técnica, de financiamiento y seguimiento de proyectos
ejecutados por agentes debidamente calificados.
El mecanismo de focalización del Fondo combina la utilización de mapas de pobreza con autoselección,
esto es, a través de la presentación de proyectos para su aprobación (“demand-driven”). Mediante los
indicadores de pobreza se determinan cupos máximos de inversión para cada cantón; además de ello,
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
40
también se definen grupos específicos de intervención (niños, adultos y mujeres jefas de hogar). El
presupuesto de inversión para 1999 fue de US$ 50 millones; de este monto, 16,8 millones (33,6%) se
destinaron a los 50 cantones con mayor incidencia de pobreza. En términos de número de proyectos, del
total de proyectos programados para 1999 (794), 309 (38,9%) estaban previstos para los cantones más
pobres.
Según la evaluación del FISE-1 que el Banco Mundial realizó,26 el 78% del número total de acciones (que
representaron el 79% de la inversión total) se localizó en las parroquias que pertenecen a los dos quintiles
de mayor incidencia de la pobreza. El 56% del total de proyectos beneficiaron a la población en general,
mientras que el 44% restante se dirigió a: niños/as de 6 a 12 años (35,3% del total de proyectos), niños/as
de 2 a 5 años (6,6%), mayores de 55 años (0,7%) y otros grupos vulnerables (1,3%). El 60% y el 51% de
las parroquias localizadas en áreas de concentración de la población indígena y afroecuatoriana,
respectivamente, se beneficiaron de al menos un proyecto.
De los 4.797 proyectos del FISE-1, 1.926 se ejecutaron en los 100 cantones con mayor incidencia de la
pobreza o efectos destructivos de El Niño comprendidos en la propuesta de priorización cantonal de la
antigua SEDES. En términos de inversión, estos cantones recibieron 6.088 millones de sucres de un total
de 11.425 millones de sucres; y en cuanto a beneficiarios, 777.354 (22,6%) del total. Asimismo, de los
530 proyectos ejecutados a la fecha por el FISE-2, 229 (o 43%) se ubican en los cantones más pobres y
atienden a 154.321 (o 22%) del total de beneficiarios. La inversión prevista para el 1999 ascendía a US$
50 millones.
En resumen, en cuanto a su eficacia, el FISE se ha caracterizado por:
Una buena focalización hacia los grupos y comunidades pobres. Si bien no se aprecia una priorización
definida de los 50 cantones de mayor incidencia de la pobreza (véase el Cuadro 6), en el ámbito
parroquial y tomando en cuenta las diferentes categorías de población atendidas, se observa una clara
priorización de los grupos más vulnerables (cf. World Bank 1999; Cuadro 7). Aunque, como en el
caso de otros programas, la información disponible no es apta para permitir una estimación precisa de
los errores de inclusión y exclusión, puede concluirse que el programa ha evitado, en gran medida, la
inclusión de población no pobre entre sus beneficiarios. En cambio, la subcobertura de su población
objetivo es sustancial: el 57% de la población objetivo ha recibido algún tipo de beneficio mediante el
FISE 1 y 2 (Cuadro 6); la subcobertura es aún mayor en el caso de los 50 cantones con mayor
incidencia de la pobreza (68%).
El mecanismo de focalización basado en la demanda comunitaria ha funcionado relativamente bien; se
observa, incluso, una creciente participación comunitaria (World Bank 1999). No obstante, la escasa
capacidad para presentar proyectos que tienen las comunidades más pobres, podría ayudar a explicar
la relativa baja cobertura del programa en los cantones más afectados por la pobreza. Por otro lado,
una encuesta de beneficiarios realizada en 1996 (véase World Bank 1999) sugiere que si bien la mitad
de los beneficiarios participó en la etapa de identificación de prioridades para la presentación de
proyectos, la participación se restringió prácticamente a los líderes durante la formulación de los
proyectos.
En general, la capacidad del programa para entregar sus servicios ha sido satisfactoria.27 La dotación
de infraestructura indudablemente ha contribuido al mejoramiento de las condiciones de vida en las
localidades beneficiarias. Sin embargo, no se cuenta, a la fecha, con una evaluación de su impacto
social.
La sustentabilidad de muchos proyectos financiados por el Fondo está en peligro por la falta de
recursos para mantenimiento o para cubrir los costos de operación. Es más, la ejecución de proyectos
del FISE ha sido afectada por incumplimiento y fallas en la programación y entrega de fondos de
contraparte nacional a los préstamos internacionales que lo financian.
El FISE fue creado originalmente como un mecanismo de compensación al deterioro de las
condiciones de vida de la población. En este sentido, puede jugar un papel muy importante en las
respuestas inmediatas a la crisis actual. Sin embargo, el énfasis en la provisión de infraestructura
básica implica que el programa apunta principalmente a mejorar los factores estructurales de la
pobreza. No tiene un objetivo o mecanismos operacionales para, por ejemplo, generar empleos
remunerados.
26
27
Véase World Bank (1999).
En ciertos años, en particular en 1996, se señalaron irregularidades en el manejo financiero del FISE.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
41
No obstante su orientación, la inversión del FISE sí crea empleos temporales. Se estima que hasta el
64% de los beneficiarios de áreas rurales pobres participaron con trabajo remunerado en la ejecución
de los proyectos. En total, el Fondo generó alrededor de 260.000 meses de empleo temporal de corta
duración entre 1994 y 1998, o sea el equivalente a 4.500 empleos por año. Esta capacidad para generar
empleo, es sin embargo, muy limitada para hacer del Fondo una estrategia para reducir el desempleo
durante la crisis.28 Es más, la mayoría de los empleos generados demandan trabajadores calificados y
no calificados en la construcción, grupo que en sí mismo no es parte de la población objetivo.
El costo administrativo de las operaciones del Fondo (11% del total) no es excesivo; es, inclusive, más
bajo que aquel del programa de desayuno escolar (14%).
Cuadro 7. FISE: proyectos según la distribución de beneficiarios por quintiles de pobreza, 1993-98
Quintil de
pobreza
Número de
proyectos
1 (más pobre)
2
3
4
5
Total
2.280
1.924
1.009
110
50
5.373
Monto de
% por quintil
% acumulado
inversión
(miles de US $)
53.415
41,5
41,5
47.625
37,2
78,7
23.832
18,7
97,4
2.505
2,0
99,4
779
0,6
100,0
128.156
100,0
Fuente: World Bank (1999).
Transferencias monetarias
El programa “Bono solidario” se inició en septiembre de 1998, con el objetivo de compensar
monetariamente (mediante transferencias en efectivo) a la población pobre por la eliminación de los
subsidios al gas, la electricidad y los combustibles. El grupo objetivo del programa lo componen: (i) las
madres de familia pobres con al menos un hijo menor de 18 años, cuyo ingreso familiar no supere un
millón de sucres, siempre que ni ellas ni su cónyuge, si lo tuvieren, perciban salario fijo, ni estén afiliados
al IESS; (ii) las personas mayores de 65 años de edad, cuyo ingreso familiar no supere un millón de
sucres, siempre que el beneficiario no perciba salario fijo; y (iii), las personas que tengan un grado de
discapacidad de por lo menos el 70%, cuya edad se encuentre entre los 18 y 65 años (desde abril de
1999). A junio de 1999 se encontraban calificadas para recibir el subsidio 1.324.019 personas.
La focalización de este subsidio monetario se basó en la autocalificación de los beneficiarios de acuerdo a
los criterios enunciados. El proceso de inscripción se realizó con el apoyo de las Iglesias Católica y
Evangélica. El resultado de la selección de beneficiarios se caracteriza, sin embargo, por grandes errores
de subcobertura y de filtración. La ECV de 1999 permite evaluar la focalización del subsidio; esta
investigación, además de incluir las variables que responden a los criterios estipulados por el programa,
registra quienes lo reciben; es decir, se puede analizar la relación entre la población elegible y aquella
efectivamente beneficiada (véase, también, Parandekar 1999).
Los cuadros 8b y 8c muestran la existencia de un error de inclusión del 19,5% y un error de exclusión del
24,2%. Asimismo, se evidencia una subcobertura del 59,2% y una filtración del 54,0%. Es decir,
aproximadamente 6 de cada 10 personas elegibles para recibir el subsidio no se benefician de él, en tanto
que 1 de cada 2 individuos que lo reciben no son elegibles de acuerdo a los criterios establecidos por el
propio programa.
28
Desde junio de 1999, en las áreas urbanas, 300.000 personas han perdido o no pudieron encontrar
trabajo (según los datos de las encuestas de empleo BCE-PUCE).
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
42
Cuadro 8a. Cobertura del “Bono solidario” por regiones y áreas de residencia, 1999
Región
Costa
Sierra
Amazonía
Insular
País (total)
Costa
Sierra
Amazonía
Insular
País (total)
Costa
Sierra
Amazonía
Insular
País (total)
Madres
Ancianos
Discapacitados
Número de beneficiarios
619.543
115.864
69
420.028
118.878
129
42.790
6.032
1
593
92
0
1.082.954
240.866
199
Porcentaje (%) del total de tipo de beneficiarios
57,2
48,1
34,7
38,8
49,4
64,8
4,0
2,5
0,5
0,1
0,0
0,0
100,0
100,0
100,0
Porcentaje (%) del total de cada región
84,2
15,8
0,0
77,9
22,1
0,0
87,6
12,4
0,0
86,6
13,4
0,0
81,8
18,2
0,0
Todos/as
735.476
539.035
48.823
685
1.324.019
55,5
40,7
3,7
0,1
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fuente: BANRED y CONAM.
Datos a junio de 1999.
Cuadro 8b. Eficiencia de la focalización del “Bono solidario”: subcobertura y filtración, 1999
Beneficiarios
Sí
Sí
No
Todos/as
Todos/as (%)
Elegibilidad (%)
No
40,8
59,2
(subcobertura)
100,0
Beneficiarios
32,8
67,2
36,1
63,9
100,0
100,0
Todos/as (%)
Elegibilidad (%)
Sí
No
Sí
46,0
No
Todos/as
37,7
40,7
54,0
(filtración)
62,3
59,3
100,0
100,0
100,0
Fuente: INEC-Banco Mundial, Encuesta de condiciones de vida, 1999 (datos preliminares) y Parandekar
(1999).
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
43
Cuadro 8c. Eficiencia de la focalización del “Bono solidario”: errores de inclusión y exclusión, 1999
Beneficiarios
Sí
No
Total
Todos/as (%)
Elegibilidad (%)
Sí
No
16,6
24,1
(error de exclusión)
40,7
19,5
(error de inclusión)
39,8
36,1
59,3
100,0
63,9
Fuente: INEC-Banco Mundial, Encuesta de condiciones de vida, 1999 (datos preliminares) y Parandekar
(1999).
Existe, además, un sesgo urbano en la filtración, es decir se observa más beneficiarios no elegibles entre
la población de las ciudades. En cambio, los problemas de subcobertura y exclusión son mayores en las
áreas rurales. Es probable que la población pobre de las zonas rurales dispersas tenga dificultades de
acceso al subsidio debido a sus mecanismos de inscripción y entrega. Muchos beneficiarios potenciales
no contaban, al momento del inicio del programa, con cédula de identidad, uno de sus requisitos
ineludibles. Al momento, la ampliación de la cobertura a la población excluida depende de la
disponibilidad presupuestaria y de mejoras en la focalización del programa.
La utilización del ingreso familiar total como criterio de selección determina que algunas personas que no
son pobres según los indicadores de pobreza nacionales sean elegibles para el programa, puesto que éstos
últimos se definen, en cambio, en términos del ingreso (o consumo) familiar per cápita (cf. SIISE 1999).
Este hecho reduce el impacto del programa sobre la reducción de la pobreza. El estudio de Parandekar
(1999) confirma dicha hipótesis y llega a la conclusión de que el “Bono solidario” apenas contribuye a
una reducción de la incidencia de la pobreza en 1 punto porcentual en todo el país, tanto si se considera a
los beneficiarios actuales del bono, cuanto si se considera una focalización perfecta.
El programa se financia con recursos fiscales del Presupuesto del Estado, a través del Ministerio de
Finanzas y Crédito Público. El costo mensual con el número de beneficiarios actuales alcanza S/. 180 mil
millones, equivalente a S/. 2.166 miles de millones de sucres por año (US$ 197 millones a un tipo de
cambio de S/. 11.000 por dólar). El financiamiento de las transferencias presupuestado para 1999
(codificado a junio de 1999) es de S/. 1.920 miles de millones; este monto corresponde a dos tercios del
presupuesto para el conjunto de programas sociales y el 1,3% del PIB. Sin embargo, tomando en cuenta
que el valor del beneficio se incrementó a partir de abril de 1999, el costo total para 1999 llega S/. 1.985
miles de millones; es decir, se puede prever un déficit de S/. 66 miles de millones (US$ 5 millones).
La transferencia de recursos (S/. 150.000 mensuales para madres de familia y S/. 75.000 para ancianos y
discapacitados, desde abril de 1999) a los beneficiarios se realiza de manera inmediata a través de la red
bancaria nacional (20 bancos privados afiliados a BANRED) y el Banco Nacional de Fomento (BNF). La
calidad de la atención de los bancos a los beneficiarios, discrecional a cada agencia bancaria, es
heterogénea. El costo administrativo del programa es bajo: no representa más que 3,3% del valor de las
transferencias del programa.29
El programa tiene una rápida y ágil capacidad para responder a cambios en su diseño, cobertura o valor
de los subsidios. Parece, además, que la estrategia de entregar el bono a las madres de familia logra el
propósito de que éste se gaste en necesidades básicas del hogar (véase los resultados de la encuesta a los
beneficiarios en León 1999). En cuanto a las debilidades del programa, se pueden mencionar las
siguientes:
29
Se estima el costo administrativo en US$ 0,38 por transacción, de los cuales US$ 0,25 se destinan a los
bancos privados y US$ 0,13 a BANRED. El costo administrativo anual, con el número actual de
beneficiarios, alcanza US$ 6 millones, equivalentes a S/. 66,4 miles de millones (a una tasa de cambio de
S/. 11.000 por dólar). Es decir, el costo administrativo representa el 3,3% del valor total de las
transferencias a los beneficiarios del programa.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
44
Al parecer hay importantes ineficiencias en la focalización del programa, al menos respecto a la
población elegible. Se observan tasas elevadas de subcobertura y filtración.
Actualmente el programa ya no cumple con su objetivo manifiesto. La aceleración de la inflación y la
depreciación del tipo de cambio han dado lugar a la reaparición de los subsidios al gas y la
electricidad; sin embargo, existe una fuerte oposición social y política a que estos precios sean
ajustados nuevamente. Es decir, el bono ha perdido su objetivo inicial de compensar la eliminación de
los subsidios; se ha convertido, en cambio en un instrumento para el combate de la pobreza –carácter
que ya es reconocido en incluso su imagen pública—.
Si bien el programa puede cumplir una función temporal como un mecanismo de protección social
ante la crisis, en el mediano plazo, sus beneficios –a pesar de ser pequeños: 5% del valor de la canasta
de pobreza de US$ 60 por persona por mes– pueden constituirse en un desincentivo para buscar
soluciones más estructurales a la pobreza.
El valor actual del subsidio es demasiado pequeño para que el programa tenga un impacto
significativo en cuanto a reducir la pobreza. Aún con una focalización perfecta hacia el grupo
objetivo, su impacto sería poco visible. Es preciso, por consiguiente, considerar las posibilidades de
aumentar el valor del subsidio, en particular si el programa va a continuar como un eje de la
protección a los hogares pobres durante la crisis.
Los beneficiarios (actuales o potenciales) de las zonas rurales tienen altos costos de transacción por su
participación, principalmente por el costo que implica el traslado a los centros urbanos para cobrarlo.
Los beneficiarios acuden a cobrar el bono los primeros días de cada mes, lo cual genera
aglomeraciones. El pago mensual ocasiona largas esperas en los bancos que, por lo general, han
establecido horarios especiales de atención. (En agosto de 1999 se puso en operación un nuevo
calendario de pago que se espera reducirá el tiempo de espera de los beneficiarios para cobrar el
subsidio.)
La fuerte restricción fiscal que afecta al país dificulta la ampliación de la cobertura de los beneficios
en caso de que se prolongue o agrave la crisis económica actual. De igual manera, limita el aumento
de los beneficios. En este escenario de limitaciones, cualquier inclusión de nuevos beneficiarios o
aumento de beneficios dependerá de una mejor focalización del programa; esto permitiría que los
cupos que se liberen al excluir a los beneficiarios que no son elegibles se destinen a la inclusión de
nuevos beneficiarios.
En la actualidad, aproximadamente el 44% de los hogares ecuatorianos se beneficia del subsidio. Ello
implica un importante grupo de presión política que, sin duda, se expresará si se proponen cambios;
asimismo, es altamente probable que el programa adquiera un interés electoral para las agrupaciones
políticas.
No obstante estas limitaciones, en la actualidad el “Bono solidario” es el programa social de mayor
alcance del país; es, además, el referente para determinar la elegibilidad focalizada a otros programas
(maternidad gratuita, por ejemplo). En este sentido, juega un papel importante en la crisis actual. Dadas
las restricciones presupuestarias que enfrenta el país, es necesario buscar, en el corto plazo, mecanismos
viables que mejoren la focalización del programa; esto es, para asegurar que llegue a la población más
vulnerable. A la vez, es imprescindible pensar el papel del programa en el mediano plazo: ¿se trata de un
programa temporal que deberá desmantelarse o, con los cambios del caso, de un potencial componente de
un sistema de protección social propiamente dicho?
3.2 Evaluación de los programas sociales actuales
El país no cuenta actualmente con un sistema coherente de protección social. Los programas y proyectos
analizados, si bien han sido establecidos para proveer protección a grupos vulnerables específicos, en
conjunto no constituyen una red de protección social: sufren de vacíos en el tipo de acción y dejan a un
lado una buena parte de la población vulnerable. Desde el punto de vista de las necesidades de un sistema
de protección social que pueda actuar en situaciones emergentes como la actual, las debilidades
principales de los programas existentes son las siguientes:
La mayoría de los programas se caracterizan por no cubrir adecuadamente a la población a la que se
dirigen: los sectores de escasos recursos. Sólo los programas “Colación escolar”, FISE y “Bono
solidario” llegan a una buena parte de la población vulnerable, incluso con una aparente
sobrecobertura sustancial en el caso del último. Los demás programas tienen coberturas por debajo del
20% de la población meta, como en el caso de los programas de reforma educativa, y menos del 10%,
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
45
en el caso de los programas de nutrición y cuidado infantil. El programa de inmunizaciones, si bien
varía de año en año, no asegura aún la cobertura universal de los niños/as menores de 1 año.
La entrega de los beneficios de los programas no tiene un sesgo claro hacia los cantones con mayor
concentración de población pobre en el país, ni siquiera en los casos en los cuales se ha partido de un
criterio de focalización primordialmente geográfico. No obstante, los programas tienden a atender de
manera preponderante a la población pobre en los casos en que utilizan otros criterios de focalización
como características sociodemográficas y autofocalización. El conjunto de programas que pueden
contribuir a una estrategia de protección social requieren de mecanismos de focalización que partan de
criterios uniformes y aseguren su llegada a la población más pobre.
Falta una visión de conjunto. Cada programa ha sido desarrollado a partir de una lógica propia en
respuesta a demandas o necesidades específicas. Es más, incluso en áreas de intervención como la
atención a los niños, no existe una visión sectorial uniforme. Si bien las Secretarías de Estado de
Desarrollo Social (SEDES) y, posteriormente, de Desarrollo Humano (SEDEH), han iniciado
esfuerzos para dotar de mayor coherencia a la oferta de programas sociales –por ejemplo, a través del
llamado el “Plan social integrado” elaborado hacia mediados de 1999 con el concurso de todas las
entidades del sector social, pero que no entró en ejecución—, el aparato gubernamental aún no
dispone de mecanismos para la coordinación y evaluación de la acción social pública. Es, por
consiguiente, difícil evaluar los resultados del conjunto de programas en cuanto a reducir –o mitigar—
la pobreza. En todo caso, la limitada cobertura y/o los bajos valores de los beneficios por persona
llevan a sospechar que su impacto es reducido.
Los programas sociales existentes no han sido diseñados para responder a la crisis actual y no tienen
mecanismos automáticos para incorporar a personas u hogares afectados por la crisis. No obstante,
varios programas tienen una capacidad de respuesta potencial –siempre y cuando se logre una
focalización eficiente y existan recursos presupuestarios disponibles—: las transferencias monetarias,
algunos de los programas de nutrición (“Colación escolar”, “Nuestros niños”), y los programas de
salud que pueden aumentar su cobertura y nivel de beneficios.
Un vacío particular se refiere a la generación de empleo y a la capacidad de respuesta a la cesantía
laboral. El país carece de programas de empleo y de un sistema de seguridad social adecuado para
enfrentar el aumento del desempleo y la pérdida de ingreso que éste ocasiona.
De igual manera, los programas actuales dejan casi totalmente desprotegidos a la mayor parte de los
ancianos/as del país. Un grupo muy reducido de ellos/as tiene jubilación privada o de la seguridad
social y, solo recientemente con la creación del “Bono solidario”, los demás tienen una medida de
protección –siempre y cuando reúnan los requisitos—. Es posible, además, como se ha argumentado,
que la crisis económica haya producido un numeroso grupo de nuevos “pobres” entre la población en
la tercera edad debido a la falta de ajuste de las pensiones a la inflación, a los impedimentos para
disponer de sus ahorros en el sistema bancario, a no ser elegibles para recibir el “Bono solidario” (en
el caso de los pensionistas) o, finalmente, al limitado valor del “Bono” frente al aumento del costo de
vida.
Aunque hay mucho que hacer para mejorar la eficiencia de los programas existentes, la baja cobertura
de los programas sociales se debe, en parte, a la falta de recursos. El gasto social total –esto es, el
presupuesto nacional codificado de 1999, más los recursos del Fondo de Solidaridad y otros fondos
para programas sociales específicos— corresponde al 6,2% del PIB (véase el Cuadro 9). Sin embargo,
los desembolsos efectivos durante la primera mitad de 1999 fueron menores a lo previsto debido a los
atrasos en el pago de maestros, médicos y otros trabajadores en los sectores sociales, y en la
adquisición de suministros. La participación de los programas de protección social (excluyendo a la
seguridad social) en el presupuesto social de 1999 fue del 29%; en el año 2000 esa proporción
aumentaría al 39%. Sin embargo, el gasto presupuestado en 1999 para los programas de protección
social apenas equivale al 1,7% del PIB y al 5,8% del gasto público. Para el año 2000 se prevé un
aumento del gasto en los programas de protección social y reforma de los servicios sociales hasta un
2% del PIB.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
46
Como se puede observar en el Cuadro 9, el costo del “Bono solidario” absorbió dos tercios de todos
los recursos disponibles para los programas de protección social.30 Este subsidio seguirá teniendo un
peso importante en el presupuesto para estos programas en el año 2000, aunque también se ha
anticipado la ampliación de recursos para otras acciones, en particular la reforma educativa, la
atención de salud y el apoyo a pueblos indígenas. En la siguiente sección se analizará si estas
asignaciones son suficientes para proveer una respuesta adecuada a la crisis actual.
30
El costo anual del “Bono solidario” es S/. 2.166 miles de millones, equivalente al 65% del presupuesto
para los programas sociales especiales, incluyendo el Fondo de Solidaridad y otras fuentes.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
47
Cuadro 9. Presupuesto de los programas sociales, 1999-2000
Programa
Presupuesto del Estado
Otras fuentes
Codificado
Proforma 2000 Fondo de
Otros
1999
Solidaridad
1999
1999
Programas de protección social
Nutrición y cuidado infantil
Educación
Salud
Infraestructura social
Vivienda
Transferencias monetarias (“Bono
Solidario”)
Pueblos indígenas
24%
2%
0%
1%
0%
0%
21%
30%
2%
1%
3%
2%
1%
18%
96%
7%
16%
21%
42%
11%
0%
100%
84%
16%
0%
0%
0%
0%
0%
3%
0%
0%
Reforma y modernización de los
servicios sociales
Educación
Salud
Vivienda
Desarrollo rural
5%
9%
4%
0%
1%
2%
1%
1%
3%
2%
2%
2%
4%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
Total programas sociales específicos
29%
39%
100%
100%
Actividades regulares de los ministerios
sociales
71%
61%
0%
0%
Total gasto social (%)
Total gasto social (miles de millones de S/.)
100%
9,310
100%
11,250
100%
411
100%
103
Gasto social (presupuesto)
% presupuesto del estado total
% presupuesto del estado, sin
amortizaciones
% del PIB
19,8%
26,8%
17,1%
23,1%
5,9%
5,1%
5,8%
7,8%
6,6%
8,9%
1,7%
2,0%
Programas sociales específicos
% presupuesto del estado total
% presupuesto del estado, sin
amortizaciones
% del PIB
Gasto social total (incluyendo Fondo de
Solidaridad y otras fuentes)
% del PIB
6,2%
Fuentes: Ministerio de Finanzas, Presupuesto del Estado; Fondo de Solidaridad; y fichas de los programas
sociales (véase el Anexo 2).
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
48
4
Hacia el fortalecimiento de la protección social
El desafío que enfrenta el Ecuador es lograr la estabilización económica y la reestructuración del sistema
financiero sin mayores costos sociales y, especialmente, sin una profundización de las tendencias al
deterioro de su desarrollo humano reciente. Para ello es urgente que el país ponga en marcha medidas de
protección social que respondan a los ámbitos de mayor riesgo social como consecuencia de la crisis
económica.
En este sentido, un problema inmediato que debe enfrentar el país es que sus programas actuales con
funciones de protección social no tienen mecanismos automáticos de “arranque” (“triggering”) para
dirigir sus beneficios a los grupos de la población afectados. Los sistemas de protección social
propiamente dichos tienen incorporados mecanismos de ajuste rápido; por ejemplo, por medio de un
seguro de cesantía, programas de empleo emergente o salarios y subsidios atados al costo de vida. El país
no dispone de este tipo de mecanismos de protección social, sino, más bien, de un conjunto de programas
sociales diseñados de forma relativamente rígida. Si bien se trata de programas dirigidos en principio
hacia a la población en condiciones de extrema pobreza (los hogares tipo I según la clasificación
propuesta en la Sección 2), los mecanismos de focalización no siempre lo garantizan en la práctica. Por
otro lado, los programas existentes son manejados por diferentes entidades del gobierno, entre las cuales
existe muy poca coordinación. En suma, como se ha dicho, no existe un “sistema integrado” de
protección social; por lo tanto, es difícil apreciar el grado de protección que dichos programas proveen a
los grupos vulnerables durante la situación emergente actual. En resumen, el análisis de las secciones
anteriores de este informe sugiere que:
existen muchas deficiencias en la focalización de los programas hacia los sectores pobres;
la cobertura de la mayoría de programas de protección, en relación a su población objetivo, es muy
limitada;
en términos generales, el monto de los beneficios de los programas es muy bajo para tener un impacto
importante en la situación de pobreza de los hogares del país; y
los programas tienen poca capacidad de respuesta inmediata para responder a los efectos de la crisis
económica actual.
Las observaciones anteriores no significan que los programas no sean necesarios. Todos los programas
analizados cumplen una función relevante. Se requiere, sin embargo, fortalecerlos y coordinar de mejor
manera su ejecución para potenciar su efectividad como mecanismos de protección social. En esta sección
se analizan varias opciones para fortalecer los programas sociales existentes y aumentar su capacidad de
respuesta a la situación económica actual del país, en particular, para combatir el aumento de la pobreza
crónica. Es importante destacar que, al momento de preparar este informe, el Gobierno del Ecuador, a
través de la Secretaría de Estado de Desarrollo Humano, se encontraba discutiendo algunas de las
opciones analizadas con las agencias multilaterales de financiamiento al desarrollo.
4.1 La respuesta del gobierno a la crisis
Las acciones gubernamentales de los últimos dos años no han logrado contener la crisis. El gobierno
actual ha tenido muy poco espacio fiscal y político para definir sus medidas sociales. En el ámbito
político, el Ejecutivo y el Congreso han tenido dificultades para definir un acuerdo sobre cómo enfrentar
la crisis. Por el lado fiscal, las limitaciones presupuestarias y las dificultades para asegurar un flujo
adecuado de recursos, han dado lugar a recortes del gasto social, atrasos en el pago a empleados públicos,
y un desfinanciamiento de suministros esenciales; como resultado,
en varios momentos, el
funcionamiento de los sistemas de servicios sociales se ha visto seriamente quebrantado. Las
organizaciones laborales del sector público han respondido con paralizaciones de las actividades de
educación y salud durante cerca de una cuarta parte de los primeros seis meses de 1999. La falta de un
acuerdo entre los poderes sobre la reforma tributaria y la resolución de la crisis bancaria mantiene la
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
49
actividad económica paralizada: no existe crédito y confianza para reanudar la inversión y generar
empleo.
En el ámbito social, el gobierno ha intentado proteger el presupuesto de ciertos programas de protección
social dirigidos a la población pobre, ha expandido algunos programas mediante créditos y ayuda externa
(como los que proveen cuidado y alimentación a los niños/as) y ha introducido nuevos programas (como
la maternidad gratuita). No obstante, como se desprende del Cuadro 9, el programa de transferencias
monetarias (el “Bono solidario”) se ha convertido, en la práctica, en el eje de la política de protección
social. Como se observó en la sección anterior, este subsidio representa dos tercios del gasto en
programas de protección social durante 1999, aunque no fue concebido como una medida para la
reducción de la pobreza o respuesta a la crisis. Es urgente, por lo tanto, que el país defina una estrategia
de protección social más coherente y consistente.
4.2 Hacia un sistema de protección social
Un sistema de protección social más eficaz en el Ecuador, concebido como una política de estado con una
perspectiva a mediano y largo plazo, debe cumplir dos objetivos: primero, asegurar mínimas condiciones
de vida a la población pobre y vulnerable como complemento a los servicios sociales universales (salud y
educación) y otros elementos de una política de desarrollo humano; y, segundo, asegurar una capacidad
de respuesta a los efectos negativos de las situaciones coyunturales, como la actual crisis económica o el
desastre natural de hace dos años. A continuación se proponen cuatro componentes de política para
avanzar hacia estos objetivos de manera realista dada la situación actual del país.
Estabilidad económica y presupuesto social
La estabilización macroeconómica y la recuperación del crecimiento económico son, obviamente,
elementos cruciales en cualquier estrategia de protección social. La reducción de la inflación, el
crecimiento económico y la generación de empleo ayudarán en forma preponderante a mejorar las
condiciones de vida de la población. Por otro lado, es preciso asegurar el presupuesto social. Si bien un
sistema de protección social debe tener la capacidad de expandirse durante las crisis económicas, su
factibilidad financiera dependerá del espacio fiscal y los límites al endeudamiento externo. No obstante,
una condición básica que sí debe imponerse es un límite al gasto social por debajo del cual no puede bajar
sin afectar a los principios de la protección social expuestos más adelante.
Ingreso mínimo para la población vulnerable
Es preciso asegurar que la población vulnerable mantenga una mínima capacidad de consumo en períodos
de crisis. Una alternativa para lograrlo es la transferencia de ingresos o subsidios monetarios a los grupos
de mayor riesgo (tal como el “Bono solidario”). Otra estrategia con fines similares son los programas de
empleo de emergencia. Finalmente, es preciso incluir como parte del sistema de protección social una
política del salario mínimo y ajustes de las pensiones de los jubilados.
Prevención de la pérdida de capital humano
El deterioro de las capacidades de la población vulnerable –físicas e intelectuales—, durante las crisis o
como consecuencia de la pobreza crónica, pueden causar pérdidas irreversibles a la sociedad en términos
de su objetivo de desarrollo humano. Para evitar este tipo de costo social, los sistemas de protección
social deben incluir las siguientes acciones dirigidas a grupos de población especialmente vulnerables:
Asistencia nutricional y cuidado infantil. Los grupos prioritarios para este tipo de protección son los
niños/as menores de 5 años, la población en edad escolar (6 a 15 años) y las mujeres embarazadas.
En tiempos de crisis económica, los niños/as pobres menores de 2 años y las mujeres embarazadas
tienen el riesgo más alto de desnutrición.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
50
Atención de salud. La población pobre tiene serios problemas de acceso a los servicios de salud,
públicos y privados. Esto es particularmente grave en el caso de los niños/as menores de 5 años y
mujeres para quienes, como consecuencia de las restricciones económicas, aumentan los riesgos de
salud pero, al mismo tiempo, se ven obligados a postergar la atención que necesitan. Sin embargo, es
importante considerar que no es suficiente atender a las madres y niños/as en condiciones de pobreza
crónica. La población adulta –incluyendo aquella que ha caído en la pobreza recientemente—
requiere también de un paquete mínimo de atención durante la emergencia. Este último grupo está en
riesgo debido a la limitada cobertura de la seguridad social y a la crisis de los hospitales públicos por
el incremento del costo de medicamentos e insumos. En el mediano plazo, el acceso de la población
pobre a la atención sanitaria debe resolverse mediante reformas al sistema nacional de salud y la
instauración de formas de seguro médico más universales. En el corto plazo, es urgente garantizar la
prestación de servicios de atención primaria de salud y acciones de prevención, en particular el
programa de inmunizaciones.
Asegurar la permanencia escolar. En períodos de crisis, los hogares tienden a ajustar sus gastos en
educación; como consecuencia, los hogares pobres pueden optar por interrumpir la asistencia de sus
hijos con el objeto de que se dediquen a trabajar prematuramente. Para evitar el aumento de la
inasistencia y deserción escolar, es necesario desplegar mecanismos que incentiven a los hogares a
mantener a sus hijos en el sistema escolar. Esto se puede alcanzar, por ejemplo, mediante subsidios a
los hogares condicionados a la asistencia escolar. Este tipo de estímulo a la demanda de educación
debe ser acompañado de incentivos adicionales por el lado de la oferta educativa para mantener y, de
ser posible, mejorar la calidad de la educación impartida.
Infraestructura social. El acceso a servicios sociales básicos aún es muy limitado para la población
pobre. El gasto social mediante los canales tradicionales (Ministerios de Educación, Salud, y otros)
se distribuye en forma desigual,31 debido tanto a problemas por el lado de la demanda (como se
mencionó en los acápites anteriores) cuanto por el lado de la oferta de los servicios. Las ineficiencias
de la oferta de servicios tienen que ver, entre otras razones, con el manejo demasiado centralizado de
los recursos, con presupuestos no relacionados con los resultados, y con rigideces en las formas de
contratación y fijación de los salarios de los empleados públicos. Los programas de reforma del
sistema educativo (como por ejemplo, el EB/PRODEC y “Redes amigas”) y sanitario (el
MODERSA) tratan, en parte, de atacar dichos problemas. Sin embargo, el proceso es lento y de
limitada cobertura, lo que justificaría, a su vez, mantener temporalmente los programas específicos
de infraestructura social dirigidos a los grupos más pobres y con menor acceso a la dotación de
servicios como, en el país, el FISE.
Apoyo a grupos marginados. El acceso de las poblaciones indígenas y negras a los servicios
sociales, además de verse afectados por la pobreza, se limita también por diferencias culturales y, en
ciertos casos, prácticas institucionales de discriminación. El diálogo y negociaciones mantenidos
durante el último año entre las organizaciones indígenas y el gobierno culminó en el planteamiento
de un mecanismo de protección y desarrollo especial para los pueblos indígenas y negros: la
constitución de fondos específicamente destinados a atender las necesidades de estos grupos.
Reformas a los sistemas de servicios sociales y a la seguridad social
La relevancia de los programas sociales dirigidos explícitamente a los grupos vulnerables mencionados en
el acápite anterior se deriva de las ineficiencias y desigualdades que caracterizan a los sistemas de entrega
de servicios sociales permanentes y, en principio, universales, como el sistema educativo, los servicios de
salud y la seguridad social. Se requieren profundas reformas a dichos sistemas para mejorar su eficiencia
y accesibilidad. Si bien, como se mencionó, algunos programas (EB/PRODEC, “Redes amigas”,
MODERSA) han iniciado ciertas reformas en el campo de la educación y la salud, ha sido un proceso
lento y de limitada cobertura; es, por lo tanto, urgente desplegar esfuerzos para agilitarlo y masificarlo. En
31
Según la ECV de 1998, la tasa de matrícula neta para el ciclo básico de educación secundaria es 19%
para el quintil más pobre de la población, mientras que dicha tasa es 80% para el quintil más rico. El
quintil más bajo sólo recibe el 12% de los beneficios del gasto público en educación. De manera similar
sólo el 7,6% del gasto público en salud beneficia al quintil más pobre, en comparación con el 38,1% para
el quintil más rico.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
51
el campo de la seguridad social, caracterizada por una cobertura muy baja y un desfinanciamiento
enorme, el proceso de reforma ha sido aún más difícil. Las perspectivas para que el país instituya un
sistema de protección social en el mediano plazo dependerán, en gran medida, del progreso en el
cumplimiento de los objetivos de las reformas en todos los sectores.
A continuación, se discutirán propuestas en torno a dos de los componentes de la estrategia aquí
esbozada: (i) la protección de los ingresos y empleos de la población vulnerable durante períodos de crisis
y (ii) la prevención de pérdidas irreversibles en el desarrollo humano mediante programas sociales
focalizados (tanto como respuesta a la crisis como para reducir condiciones estructurales de pobreza
crítica). El camino hacia un sistema de protección social que cumpla estos propósitos puede dividirse en
dos etapas:
Primero, de manera inmediata, un “plan social de emergencia” consistente en programas en marcha o
nuevas acciones que respondan a la crisis actual y den mayor protección a la población vulnerable.
Esta fase urgente debe, también, contemplar la consolidación de los programas sociales existentes
que han demostrado eficacia. La sección que sigue sugiere un conjunto de opciones para poner en
marcha un plan de este tipo.
Segundo, en el mediano plazo, el mejoramiento del sistema de protección social de manera que se
aumente la capacidad de (i) responder a crisis futuras y (ii) contribuir a la reducción de la pobreza
crónica. Los principales lineamientos para un sistema de protección social más coherente en el
mediano plazo son los descritos más arriba.
Es importante que, en ambas etapas, se asegure, de manera continua los siguientes aspectos:
factibilidad financiera del sistema de protección social; esto es, que se respeten los techos fiscales
impuestos por las restricciones macroeconómicas y los límites de endeudamiento externo; y
viabilidad política de las acciones; es decir, que se mantenga un diálogo amplio, que involucre a los
principales actores sociales, sobre los objetivos, el alcance, la cobertura y los beneficiarios del sistema
de protección social.
4.3 Opciones de corto plazo: un “plan social de emergencia”
La discusión que sigue se concentrará en las opciones para fortalecer la oferta de programas de protección
social que pueden alcanzar los objetivos planteados, tanto inmediatos cuanto de mediano plazo. Dado la
intención de este informe, no se abordarán ni las opciones de política macroeconómica ni las reformas a
los sistemas de entrega de servicios sociales.
Para identificar opciones factibles de ponerse en marcha en el corto plazo es necesario revisar, primero,
los programas existentes y determinar sus fortalezas y debilidades y, segundo, considerar qué acciones
adicionales deberían integrarse para mejorar la oferta actual. El Cuadro 10 resume las acciones propuestas
para el corto plazo. Los criterios principales para su selección fueron:
la capacidad de respuesta del programa a la crisis actual, en particular en cuanto a atender las
consecuencias de la crisis para los diferentes tipos de hogares definidos al inicio de este estudio (véase
el Cuadro 1);
la eficacia (comprobada o esperada) en la entrega de los respectivos servicios a la población meta; y
la aparente factibilidad financiera de su continuidad o ampliación.
Nutrición y cuidado infantil
Los programas de nutrición y cuidado de niños tienen una larga trayectoria en Ecuador. Sin embargo, su
cobertura, en particular de los grupos más vulnerables, es limitada. Por ello se recomienda fortalecer los
tres programas existentes (ORI, PDI y “Colación escolar”) y reemplazar al programa PACMI con un
nuevo que atienda con mayor eficacia a los niños/as menores de dos años y a las mujeres embarazadas.
Dichos programas deben, por supuesto, dirigirse de manera prioritaria a la población de mayor riesgo:
aquella en condiciones de extrema pobreza.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
52
Subsidio nutricional materno-infantil (grupo objetivo: niños/as menores de 2 años y mujeres
embarazadas). Actualmente, sólo el PACMI atiende en forma focalizada las necesidades de asistencia
nutricional y atención de salud de las mujeres embarazadas y recién nacidos en condiciones de pobreza.
Como se observó en la Sección 3, el alcance de este programa es abiertamente insuficiente. El programa
de “maternidad gratuita” (véase más adelante) puede contribuir a atender las necesidades de las
embarazadas, pero no garantiza el uso de los centros de salud por aquellas mujeres en condiciones de
indigencia debido a que ello demanda costos de transporte; por otro lado, los servicios regulares del MSP
no distribuyen suplementos alimentarios. Una alternativa para cubrir esta necesidad y crear incentivos
para el uso de los centros de salud –actualmente en discusión por parte del MSP— es el establecimiento
de una bonificación monetaria a las mujeres embarazadas y niños/as menores de dos años que
regularmente visitan los centros de salud.
La encuesta reciente a los beneficiarios del “Bono solidario” (cf. León 1999) muestra que las madres de
familia son quienes deciden, en la mayoría de hogares, el destino de ese subsidio y que, además, lo usan
preferentemente en la compra de alimentos. Las alternativas de diseño del programa de bonificaciones
materno-infantiles contemplan beneficios entre US$ 5 y US$ 16 por madre por mes, montos que
cubrirían, respectivamente, el 30% y 100% de la diferencia entre el gasto mínimo en alimentos (la línea
de pobreza extrema) y el gasto promedio per cápita actual en alimentos de la población indigente. Para
otorgar este beneficio a la totalidad de población objetivo –aproximadamente 315.000 personas—32 se
requeriría una inversión estimada entre US$ 20 millones y US$ 54 millones. Dado que el presupuesto
nacional para el año 2000 no contempla recursos para este fin, su factibilidad financiera dependerá del
apoyo externo. Por otro lado, sería indispensable que un programa de este tipo sea coordinado con otras
iniciativas en camino tales como el nuevo programa PAN (véase la Sección 3).
Otros aspectos que deberán ser tomados en cuenta en el diseño de este programa y la decisión sobre su
implementación incluyen: (i) su necesaria coordinación con el programa de la atención básica de salud
(véase más adelante) para asegurar que la oferta de servicios del MSP tenga la capacidad para responder a
la demanda de atención médica incentivada por el subsidio; (ii) su coordinación (o integración) con el
programa PAN (véase la Sección 3) que también se propone atender las necesidades nutricionales del
mismo grupo objetivo; y (iii) un análisis detenido del monto del beneficio en cuanto a constituir un
incentivo efectivo, en particular considerando los costos de transporte y de transacción (para llegar al
centro y cobrar el bono en un banco) de la población en áreas rurales dispersas. Una opción adicional que
se debe analizar, y que podría bajar los costos de transacción para los beneficiarios, es atar la elegibilidad
para el bono nutricional al “Bono solidario”, bajo el supuesto de que sí se mejoraría la focalización de
este último mediante la inclusión de la población indigente de las áreas rurales dispersas actualmente no
cubiertas (véase más adelante).33
Cuidado infantil integral (grupo objetivo: niños/as indigentes de 2 a 5 años). La función de apoyo
nutricional a los menores de 6 años de los dos programas de cuidado de niños/as –ORI y PDI,
principalmente— será ampliada en los próximos años mediante el Programa “Nuestros niños” que lleva
adelante el MBS con un préstamo del BID. Este último busca, además, reducir algunas limitaciones
actuales de estos programas. Como se mencionó, estos programas tienen capacidad de respuesta a los
efectos de la crisis: entregan alimentos al grupo más vulnerable –los niños/as— y proveen a los padres
una alternativa de cuidado diario (y educación preescolar) de sus hijos. La experiencia internacional
sugiere que este tipo de programas puede tener un impacto positivo potencial sobre la participación
laboral femenina (cf. Deutsch 1998; IDB 1998); en el caso ecuatoriano, sin embargo, este efecto no ha
sido investigado. El Programa “Nuestros niños” prevé una ampliación de la cobertura actual del ORI y del
PDI a 150.000 beneficiarios en 1999 (es decir, un aumento del 40%), y hasta 320.000, en los años
siguientes, priorizando la población de los 50 cantones más pobres del país. De lograrse esta ampliación,
la cobertura de los programas de cuidado y alimentación infantil llegaría a un tercio (31%) de la
población vulnerable.
32
Comprende 125.000 madres embarazadas y 190.000 niños/as de 0 a 2 años.
Parecería lógico condicionar la elegibilidad para el “bono nutricional” a la evidencia de asistencia
regular a los centros de salud. Limitaciones en el acceso geográfico y los costos de transporte podrían
impedir el acceso de la población indigente de áreas rurales dispersas.
33
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
53
Colación y almuerzo escolar (grupo objetivo: niños/as de 6 a 15 años). El programa de colación escolar
ha sido efectivo en la entrega de raciones de alimentos a un costo relativamente bajo. Una ampliación del
programa en la forma de almuerzos a los niños/as que asisten a la escuela se inició en 1999. La cobertura
actual del almuerzo escolar es aún baja, si bien se ha previsto su ampliación para cubrir a 100.000
alumnos/as de nivel primario para el fin de 1999 (11% de la población vulnerable de 6 a 12 años),
mediante un presupuesto asegurado del gobierno, PNUD y el PMA. La intención del programa es atenuar
los efectos negativos de la desnutrición –actual y potencial como efecto de la crisis— y estimular la
asistencia escolar. Para convertirse en un elemento efectivo de protección social, es recomendable que, en
el curso del próximo año, el programa se amplíe hasta equiparar la cobertura del programa de desayuno
escolar; esto es 660.000 niños/as, equivalentes al 75% de la población objetivo. Al costo unitario
promedio actual, tal ampliación requeriría US$ 25 millones adicionales en el 2000, llegando a un costo
total (colación y almuerzo) de US$ 40 millones.
Educación
Los hogares pobres del país han enfrentado la crisis, entre otras reacciones, invirtiendo menos en la
educación de sus hijos/as. Cerca del 20% de los beneficiarios del “Bono solidario” indicaron que han
dejado de matricular a uno o más de sus hijos/as en la escuela por razones que tienen que ver con la crisis
(León 1999). Esta deserción o abstención reciente se suma a ya altos niveles de abandono escolar entre
los hogares de escasos recursos. A continuación se presentan dos opciones para fortalecer el sistema de
protección social con dos nuevos programas cuya intención sería estimular la asistencia escolar y prevenir
el deterioro irreversible de la formación de capital humano: la “beca escolar” y, relacionado a este
subsidio, un programa de incentivos a maestros y dotación de escuelas.
Becas escolares (grupo objetivo: niños/as de 6 a 15 años de hogares pobres). En años recientes, varios
países de la región (Brasil, Honduras, México) han desarrollado programas de transferencias monetarias a
los hogares pobres con el fin de asegurar la asistencia de sus niños/as a los establecimientos educativos.
Al momento, la SEDEH y el MEC se encuentran considerando la puesta en marcha de un programa de
este tipo para el país. Si bien el presupuesto para el año 2000 incluyó US$ 5 millones para un programa
de este tipo, aún no se han definido los detalles del programa que sería financiado mediante una operación
de crédito conjunta del BID y del Banco Mundial.
En principio, la intención del programa sería otorgar un subsidio suficiente para que los hogares
consideren que se cubre de forma adecuada tanto los costos directos (textos, uniformes, transporte, etc.)
cuanto los costos de oportunidad (ingreso laboral perdido) de la asistencia escolar. Sin embargo, esto no
parece enteramente factible. Se estima que ambos tipos de costos ascenderían actualmente a US$ 19 por
hogar por mes entre los hogares cuyo ingreso los ubica en el quintil más pobre de la distribución del
ingreso en el país (con una diferencia entre hogares urbanos y rurales; véase el Cuadro 12). Tomando en
cuenta que los hogares ecuatorianos tienen en promedio 2 niños/as de 6 a 15 años (2,3 niños en el caso del
primer quintil), la propuesta preliminar de otorgar becas de US$ 5 por niño/a por mes no sería suficiente
para cubrir el costo total de la educación de los hogares del quintil más pobre, y menos aún de los
beneficiarios potenciales del segundo quintil más pobre de hogares según sus ingresos (para quienes el
costo total se estima en US$ 43 por hogar, por mes). Es decir, es preciso evaluar la eficacia de un subsidio
como el propuesto en cuanto a cumplir el objetivo de asegurar la asistencia escolar.
Por otro lado, análisis preliminares indican que el impacto potencial de la beca escolar propuesta sobre la
incidencia de la pobreza sería significativo, aún con un beneficio de no más de US$ 5 por mes por niño
que asiste a la escuela. Según las estimaciones de Parandekar (1999), basadas en la ECV de 1999, si el
programa llegase a todos los beneficiarios potenciales (el primer quintil más pobre de los hogares), la
transferencia reduciría la brecha de la pobreza –es decir, el déficit promedio de consumo de los hogares
para satisfacer sus necesidades mínimas de bienes y servicios de todos sus integrantes— de los
beneficiarios de 0,35 a 0,25 en áreas rurales y de 0,35 a 0,30 en áreas urbanas.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
54
Figura 1: Impacto de la Beca Escolar sobre la Brecha de Pobreza de los
beneficiarios (primer quintil)
0.3473
0.3459
0.35
0.2983
0.3
0.2514
0.25
0.2
Antes de Beca Escolar
Después Beca Escolar
0.15
0.1
0.05
0
Rural
Urbana
Fuente: Parandekar (1999), basado en ECV 1999.
La propuesta en discusión por el gobierno considera como población meta a los niños/as de 6 a 15 años
que asisten al nivel primario y que pertenecen a hogares en condiciones de extrema pobreza; esta
población es actualmente de alrededor de 500,000 niños/as. Esta propuesta considera una beca de US$ 4
por mes por niño/a elegible. De ser así, el incentivo otorgado por el programa podría ser insuficiente para
prevenir la deserción escolar entre muchos beneficiarios potenciales, dado que estaría muy por debajo del
costo estimado (directo y oportunidad) de la educación de los niños/as. El costo total del programa de
subsidios escolares en discusión sería cercano a los US$ 30 millones por año. Dicho monto es claramente
superior a aquel incluido en la proforma presupuestaria del 2000; requerirá, por lo tanto, el financiamiento
externo complementario de la banca internacional por el monto indicado (véase los Cuadros 10 y 11).
Debe anotarse que el crédito en negociación no cubre los costos de mejoramiento complementario de los
servicios educacionales. El costo del programa aumentaría a alrededor de US$ 75 millones por año en el
caso de que el beneficio sea equiparado al costo total en la educación de un niño/a estimado para los
hogares del quintil más pobre (US$ 10 por mes por niño).
Incentivos a maestros y dotación de escuelas. El alto grado de inasistencia escolar no sólo se debe a
razones económicas, sino también a la percepción que tienen los padres –y los propios alumnos/as— de la
baja calidad y pertinencia de los estudios y –particularmente en el campo– al alto ausentismo de los
profesores, quienes en muchos casos residen en áreas urbanas. Para enfrentar este problema, se
recomienda considerar un complemento al programa de becas escolares dirigido a los maestros. Un
paquete de incentivos a los profesores podría, primero, asegurar su asistencia todos los días de la semana
y, segundo, premiar sus esfuerzos para mejorar la asistencia de los niños/as a la escuela a su cargo. La
evidencia de otros países (por ejemplo, México) ha demostrado, por un lado, que las comunidades pueden
ser instrumentales en vigilar la asistencia de los profesores y, por otro, que los profesores responden
claramente a los incentivos monetarios. El monto adecuado del incentivo aún hay que determinarlo, pero
las propuestas preliminares manejan un monto de US$ 25 por mes, equivalente al 15% del salario
promedio de un profesor de la primaria. Otorgar dicho incentivo a los maestros que trabajan en escuelas
ubicadas en los cantones más pobres, implicaría un costo estimado adicional de alrededor de US$ 13
millones.
La dotación oportuna de materiales didácticos a las escuelas es otro elemento que debe tomarse en cuenta,
en particular si el objetivo es incrementar la demanda de educación mediante incentivos monetarios. Se
estima que el costo unitario de textos escolares y otros materiales de enseñanza asciende a US$ 10 por
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
55
alumno/a por año; la dotación de materiales implicaría en total un costo adicional de US$ 15 millones por
año.34
El costo total de los componentes educativos del programa de protección social inmediato –becas
escolares, incentivos a maestros y materiales de enseñanza— ascendería a US$ 58 millones, si el monto
de la beca se fija en US$ 4 por niño/a, o US$ 108 millones, si éste es de US$ 10. Cabe mencionar que este
costo no incluye la inversión adicional que deberá hacer el MEC para asegurar una oferta de servicios
(maestros, aulas, suministros) que responda al aumento esperado en la matrícula y asistencia escolar, en la
medida que las becas logren su objetivo. Debe considerarse que aproximadamente 200.000 niños/as de 6
a 15 años, pertenecientes a los hogares más pobres (30%), no asisten a la escuela y podrían ser,
potencialmente, motivados a escolarizarse mediante el programa de becas.
Como se mencionó, el programa de becas escolares se encuentra aún en la etapa de su diseño. Desde la
perspectiva de este informe, es recomendable que este diseño considere las siguientes observaciones:
Según su diseño, la focalización del programa de becas se basará en criterios de pobreza del hogar y
evidencia de la asistencia escolar de los potenciales beneficiarios. Dado que se trata de identificar la
elegibilidad individual (“hogar”), una alternativa es utilizar un mecanismo de inscripción similar a
aquel del “Bono solidario” e, inclusive, utilizar un mecanismo único. Lo importante, de ser así, será
mejorar la focalización del bono (véase más adelante), en particular la incorporación de la población
rural dispersa donde las tasas de deserción escolar tienden a ser las más elevadas.35 Otra ventaja de
ligar los dos programas es que, dado que ambos son programas de transferencias monetarias, se
puede usar el mismo sistema de entrega.
Dada la crisis y la caída de los ingresos reales, el nuevo programa de transferencias monetarias
puede, sin duda, significar un verdadero incentivo para que los hogares inviertan en la formación de
capital humano de sus miembros. Pero el éxito del programa dependerá, en parte, de las medidas
complementarias para mejorar la oferta educativa (incentivos a maestros y ajustes a los servicios).
Las posibles desventajas del programa son dos. Primero, como cualquier programa de incentivos
monetarios, éste puede producir una desmotivación en los hogares para buscar fuentes de ingreso
regular. Sin embargo, dado que en este caso el monto de los beneficios es relativamente bajo, este
efecto negativo podría ser limitado. Por otro lado, esta desventaja no anula el objetivo de evitar que
los niños/as ingresen prematuramente al mercado laboral. Segundo, sólo una proporción de la
población elegible tiene niños/as que no asisten al momento a la escuela primaria; por lo tanto, se
podría argumentar que hay un efecto “derrame” hacia hogares que sí envían a todos sus hijos/as a la
escuela. No obstante, esta desventaja puede ser aceptable, ya que se trata de una respuesta a la crisis
económica de los hogares y un esfuerzo por prevenir que los hogares dejen de invertir en la
educación de sus hijos/as por razones económicas.
En cuanto a la necesidad de proveer de materiales didácticos gratuitos a los beneficiarios del
programa de becas, es importante coordinar con los programas de reforma educativa (EB/PRODEC
y “Redes amigas”) que incluyen, entre sus objetivos, el mejoramiento del currículo de la educación
básica y la producción de textos acordes, así como la provisión de materiales a las escuelas
participantes.
Por último, en cuanto a la focalización de los componentes educativos del programa de emergencia,
existe una cierta inconsistencia entre la definición del grupo meta de las becas, por el lado de la
demanda –o sea, los hogares de los dos quintiles más pobres—, y, por el lado de la oferta, de los
insumos educacionales –escuelas fiscales geográficamente ubicadas en los 50 cantones más pobres—
. Sería aconsejable armonizar los criterios de focalización de las entradas del programa. Una opción
34
Dicho costo difiere de una simple multiplicación del costo unitario y la población objetivo potencial
debido a que se propone focalizar los incentivos por lado de la oferta de forma geográfica (escuelas
fiscales de los cantones más pobres) que tiene un grupo objetivo más grande. Desde la perspectiva del
grupo objetivo por lado de la demanda, implicaría entonces un cierto error de inclusión.
35
Como se argumentó en la Sección 2, posteriormente se podría considerar la aplicación de la ficha CAS
para recolectar la información relevante de la población de las zonas más pobres, una vez que se haya
decidido poner en marcha dicho instrumento.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
56
podría ser usar también el criterio geográfico (cantones con mayor incidencia de pobreza) como
primer criterio de focalización para las becas escolares, y luego determinar la elegibilidad individual.
Esto reduciría, además, el costo de la beca al limitar desde el inicio la población meta. La desventaja,
en cambio, de esta opción es que dejaría a un lado a un grupo importante de hogares afectados
fuertemente por la crisis. Una segunda opción sería usar la ficha CAS/MATIS (véase la Sección 2)
para la inscripción de toda la población considerada elegible mediante el criterio del ingreso del
hogar (tal como actualmente está propuesto), y agregar a la beca el costo de los materiales de
enseñanza –de esta manera los beneficiarios podrían adquirir los materiales en la escuela a la que
asisten—. Esta segunda opción sería, también, menos costosa –permitiría ahorrar US$ 12 millones
mediante una correcta focalización—; sin embargo, requeriría poner en marcha un mecanismo de
distribución de textos y materiales a las escuelas de todo el país.
Atención de salud
En el ámbito de salud, es urgente asegurar el financiamiento a todos los programas de salud pública, es
decir, aquellos de inmunización, prevención y control de epidemias (malaria, etc.); se trata de acciones
que proveen beneficios a toda la población y que, además, tienen un costo mínimo en relación con sus
beneficios. Los demás programas prioritarios —la entrega de medicamentos, servicios de laboratorio y la
maternidad gratuita—, si bien no están adecuadamente focalizados hacia los grupos más vulnerables,
ofrecen servicios esenciales a la población de escasos recursos. Por ello es preciso proteger la capacidad
de hospitales y centros ambulatorios públicos –de por sí plagada de problemas—, especialmente su
dotación de insumos y medicamentos. Es preocupante que la utilización de los servicios del MSP (que
atienden aproximadamente al 30% de la población del país) haya disminuido en los últimos meses al 70%
de su capacidad.
El Ministerio de Salud Pública ha emprendido, desde hace algunos años, un proceso de reforma
institucional gradual que provoca algunas disfunciones en la entrega de sus servicios. Ello ocurre sobre
todo porque no cuenta con un plan explícito de transición que permita cubrir las necesidades sanitarias de
los más pobres mientras se cambian las lógicas de relación entre la población y las unidades de salud, y
entre los trabajadores de la salud y sus instituciones. El Ministerio no ha asumido de manera explícita los
problemas propios de un proceso de cambio institucional dirigido a ofrecer una atención integral,
oportuna, de calidad y con calidez. El plan de emergencia en salud, por tanto, debe ser pensado en la
perspectiva de atender con acciones puntuales y oportunas a la población más vulnerable, pero sin perder
de vista la continuidad y fortalecimiento de los procesos institucionales de reforma cuyo horizonte es de
mediano y largo plazo.
La tensión entre las acciones oportunas e inmediatas y los procesos de cambio a mediano y largo plazo
puede manifestarse en la reticencia por parte de funcionarios y autoridades a emprender medidas de
emergencia. Existe poca experiencia en el sistema de salud, orientado principalmente a ofrecer servicios
estables, en el manejo de situaciones generalizadas de emergencia (a diferencia de las puntuales como las
epidemias) y, al mismo tiempo, precautelar la construcción del futuro institucional. Es preciso asegurar un
equilibrio adecuado entre las dos funciones del sistema; de lo contrario, se incrementará el riesgo
sanitario que enfrentan los grupos más vulnerables.
Para ello, el plan emergente de salud debe centrarse en los servicios indispensables para ofrecer un
paraguas de protección sanitaria a los diversos grupos de población, incluyendo a los más vulnerables
desde el punto de vista sanitario (madres, niños/as, y adultos y ancianos en extrema pobreza), así como
para prevenir los riesgos que la población en general enfrenta como consecuencia de la crisis económica.
Atendiendo a estas reflexiones, se propone considerar las siguientes opciones de programas:
Atención básica de la salud (grupos objetivo: mujeres embarazadas y niños/as menores de años;
niños/as de 6 a 15 años de escuelas fiscales en zonas pobres; beneficiarios del “Bono solidario”). Se
trata de dirigir los actuales servicios públicos de salud a la población en mayor riesgo. Este componente
debe integrar los esfuerzos del sistema público en cuanto a (i) proveer la maternidad gratuita a las madres
beneficiarias del “Bono solidario”, (ii) operar “unidades móviles de salud” para atender a la población
rural de lugares distantes en los cuales no existen dispensarios –recientemente iniciada—, y (iii) ofrecer
un paquete mínimo de servicios gratuitos de atención médica a los beneficiarios del “bono” y sus
familias.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
57
De estos componentes, descritos en términos generales en la Sección 3, los dos primeros están
actualmente en marcha; el paquete de atención básica a los beneficiarios del “Bono solidario” y sus
familias es una propuesta nueva (véase el Anexo 2, estudio de caso 12). Si bien se trata de un conjunto de
servicios a cargo del Ministerio de Salud, es preciso que éstos sean debidamente coordinados con otras
acciones presentadas anteriormente, en particular los programas de asistencia nutricional, “bono maternoinfantil” y PAN.
El programa de “unidades móviles” se planteó en los últimos meses en el marco del Proyecto FASBASE.
Su inicio prevé la operación de 10 unidades; otras 22 unidades serían adquiridas con recursos de dicho
proyecto y del MSP. El programa atenderá a la población escolar de 6 a 15 años en los 50 cantones más
pobres. El costo estimado del programa es US$ 2,1 millones para la adquisición de las unidades y su
equipamiento; los costos de mantenimiento correrán a cargo de los municipios participantes (combustible,
etc.) y el Ministerio de Salud (médicos, medicamentos, etc.). Estos costos no están incluidos en el
presupuesto total del programa de protección (Cuadro 11), pero, obviamente, es necesario asegurarlos
para que el programa opere sin contratiempos.
Como parte de la reforma del sistema de salud en marcha, se inició la recuperación de costos de los
servicios de salud, en los hospitales y centros de salud públicos. Esto hace menos asequible los servicios
de salud a la población pobre; igualmente, el costo de fármacos e insumos que acompañan las consultas
es otro obstáculo para que los grupos pobres obtengan atención médica. Los pacientes deben, en muchos
centros, adquirir sus propias medicinas, cuyos precios se han incrementado notablemente. Incluso el
servicio de la maternidad gratuita se ha visto afectado por la falta de medicamentos. Esta es la razón por
la cual se propone la exoneración de estos costos (tarifas médicas y medicinas) a los beneficiarios del
“Bono solidario”. El costo de la atención básica de salud es difícil de estimar por dos motivos: primero,
no está claro el efecto que el programa puede tener sobre la demanda de los servicios; y segundo, parte de
estos costos están actualmente cubiertos por el presupuesto normal de operaciones del MSP. Sin embargo,
la pérdida de ingresos al dejar de cobrar por los servicios para un paquete mínimo de atención se ha
estimado, de manera preliminar, en US$ 55 por familia; es decir, el costo de atención a los 1,3 millones
de beneficiarios del “Bono solidario” ascendería a US$ 71,5 millones por año. El presupuesto previsto
para el año 2000, empero, cubre tan solo parcialmente el costo total de este paquete: permitiría atender
gratuitamente solo a 280.000 beneficiarios.
Por el lado macroeconómico, una condición básica adicional para asegurar que el sistema público de
salud responda a las demandas de la crisis es vital: es preciso proteger el financiamiento y el flujo de
recursos para la operación de los programas básicos del MSP que se refieren a toda la población y
garantizan el funcionamiento del sistema (por ejemplo, el control epidemiológico y la operación de las
unidades de salud con y sin capacidad de internación).
Garantía de vacunación (grupo objetivo: niños/as menores de 5 años; niños/as de 6 a 12 años). Si bien
se trata de un programa universal y permanente del MSP, dado su desempeño variable durante los últimos
años (especialmente su cobertura deficiente de los niños/as menores de 1 año) y su dependencia de una
dotación oportuna de recursos para la adquisición de vacunas, es preciso darle prioridad y asegurar una
mayor eficiencia. Las inmunizaciones son indispensables para prevenir las muertes evitables de los
niños/as, en particular considerando que los riesgos de aquellos en situaciones de pobreza han aumentado
como consecuencia de la crisis económica. El costo actual de la intervención es bajo: US$ 1,3 por dosis
completa o US$ 2,2 millones por año. Con una reducida asignación adicional (US$ 0,6 millones) se
aseguraría el financiamiento requerido para lograr la cobertura universal.
Combate a la malaria (grupo objetivo: toda la población de las zonas proclives). Es urgente actuar en
todos los cantones afectados por El Niño en los que se ha exacerbado la enfermedad. Es urgente mejorar
la efectividad del servicio encargado de las acciones antimaláricas. El SNEM es sin duda responsable de
la ineficiencia de las acciones; hasta la fecha, no ha sido posible emprender una reorganización efectiva
de esta entidad. La agudización reciente de la epidemia no ha sido suficiente para motivar los cambios
necesarios. Una alternativa es que sus funciones sean traspasadas a los servicios regulares y permanentes
del MSP, a través del entrenamiento del personal de las áreas de salud y la participación de estudiantes de
colegio en reemplazo de los promotores del SNEM.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
58
Inversión en infraestructura social
El gobierno tiene varios programas de infraestructura social con una doble función: dotar a la población
pobre de servicios específicos y generar empleos temporales. En la Sección 3 se analizó el papel del
FISE. Adicionalmente, el gobierno creó dos entidades para enfrentar la destrucción producida por el
fenómeno de El Niño: COPEFEN y CORPECUADOR, cuya misión es la reconstrucción y rehabilitación
de la infraestructura en las zonas afectadas de la Costa. Hay otros proyectos menores que forman parte de
las actividades de los Ministerios de Educación, Bienestar Social (el Programa Nacional de Desarrollo
Rural, PRONADER), Salud y Vivienda y Desarrollo Urbano, así como otros ejecutados por los gobiernos
seccionales, que puedan beneficiar a grupos pobres y generar empleos. Sin embargo, ninguno de estos
programas ha sido desarrollado como una estrategia explícita para la creación de empleo; por otro lado,
sólo el FISE y el PRONADER tienen mecanismos claros de focalización de sus beneficios hacia la
población pobre.
La generación de empleo mediante programas para la dotación de infraestructura es relativamente
costosa. Por ejemplo, el costo unitario por día laboral de los proyectos del FISE es en promedio US$ 20,
costo mayor que aquellos de los programas de empleo puestos en marcha en otros países de la región36 o
que cualquier programa de transferencias monetarias (por ejemplo, el “Bono solidario”). Es obvio, claro
está, que las diferencias obedecen al carácter primordial de los programas: en este caso, la dotación de
infraestructura social y comunitaria.
Fondo de Inversión Social de Emergencia (grupo objetivo: población de los cantones más pobres). En
principio, el FISE es un programa con potencial para contribuir a atenuar los efectos negativos de la crisis
económica y reducir la pobreza estructural en áreas específicas. La evaluación de este programa en la
Sección 3 concluyó que el programa ha tenido problemas con la ejecución por demoras en la autorización
de proyectos, falta de participación comunitaria y una relativamente baja cobertura en los cantones
definidos como los más pobres. Para mejorar su funcionamiento y efectividad, es necesario agilizar los
procedimientos de aprobación de proyectos, propiciar una mayor participación comunitaria y, en la
medida de lo posible, privilegiar las inversiones con mayor capacidad de generar empleos.
Las reformas a los sistemas de entrega de servicios sociales tomarán algún tiempo antes de iniciar una
etapa de expansión que tenga efectos en la reducción del déficit de infraestructura social básica. Esto
justifica mantener el FISE como mecanismo para dotar de infraestructura básica a los grupos más pobres
y con menor acceso. Los beneficios del programa pueden ser aumentados al promocionar el uso más
intensivo de mano de obra en la ejecución de las obras. Sin embargo, como se planteó anteriormente, este
efecto será limitado y no hay que esperar que el programa tenga un impacto discernible en la reducción
del desempleo.
Asegurar un ingreso mínimo de la población vulnerable
El “Bono solidario”. Este programa fue introducido en septiembre de 1988 para compensar a los pobres
por la eliminación de los subsidios de gas y electricidad, pero, como se ha argumentado, con la crisis se
ha convertido en el eje del programa de protección social. Cerca de 1,4 millones de personas
(representando a un número similar de hogares) reciben US$15 por mes (25% del valor de la línea de
pobreza de US$ 60 por persona por mes). Según una encuesta a sus beneficiarios, principalmente madres
con hijos menores y jubilados, la bonificación es su único ingreso y lo dedican totalmente a alimentos.
Para 1999, el presupuesto del programa se fijó en US$ 212 millones, el total de recursos ahorrados por la
eliminación de los mencionados subsidios. Pero, en el presupuesto del 2000 constan únicamente 2.000
mil millones de sucres (US$ 138 millones a septiembre de 1999). Este monto permitirá mantener el
subsidio en su nivel nominal actual en sucres así como el actual número de beneficiarios, pero es
abiertamente insuficiente para mantener el valor real del beneficio y/o ampliar la cobertura del programa.
La evaluación en la Sección 3 sugirió que el programa del Bono tiene un alto grado de sobre-cobertura,
principalmente urbana (aproximadamente 40%), y que, al mismo tiempo, no atiende a una parte
importante de la población elegible en las zonas rurales. Por lo tanto, es necesario mejorar la focalización
36
Los costos de programas públicos de empleo temporal llevados adelante en otros países de América
Latina –Honduras, Nicaragua y Bolivia— es alrededor de US$ 10 por día laboral. Véase Minowa (1999).
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59
del programa, así como algunos mecanismos de entrega de servicios. Concretamente, se recomienda
considerar las siguientes modificaciones:
Mejorar la focalización después de una depuración de la base de datos de los beneficiarios actuales;
asimismo, si el programa continúa en los años siguientes, sería necesario establecer un mecanismo a
través del cual se recalifique la elegibilidad de los beneficiarios –usando, por ejemplo, una ficho tipo
CAS conjuntamente con mecanismos de verificación—.
Asegurar la inclusión de los pobres indigentes de las áreas rurales.
Flexibilizar los mecanismos de pago: por ejemplo, permitir el cobro trimestral (en lugar de
mensualmente) o mediante apoderados en el caso de los beneficiarios de las comunidades rurales; de
esta manera se mejorará el acceso al programa de la población rural dispersa y se reducirán los costos
de transacción de los beneficiarios. Por otro lado, sería recomendable considerar la opción de dedicar
el subsidio a obras o servicios comunitarias, como lo han solicitado algunas organizaciones y
comunidades indígenas.
Mantener el valor real del bono –al menos en el nivel de abril de 1999— y, en la medida de lo posible,
aumentar el valor para la población indigente. Un mecanismo podría ser asegurar el monto total para
el programa en el presupuesto nacional en términos de US$ (asumiendo que el valor del dólar
contrarresta la inflación), o alternativamente, incorporar un ajuste por la inflación esperada en el 2000
(con ajustes trimestrales en el beneficio).
A manera de ejemplo, de decidirse mantener el valor real del beneficio y duplicar el beneficio para los
beneficiarios indigentes), y proyectando una meta para reducir el efecto derrame actual del programa de
30% a través de una mejor focalización, el presupuesto requerido para el próximo año ascendería a US$
322 millones (US$ 249 millones para madres de familia y US$ 73 millones para ancianos elegibles).37
Tanto esta opción como aquella de mantener el valor adquisitivo del bono quedarían desfinanciadas según
el presupuesto para el año 2000.
Política salarial y compensación por el alza del costo de la vida a grupos vulnerables con ingresos fijos.
Además de las propuestas anteriores, de ejecución en gran medida inmediata, en el corto plazo es preciso
responder a la caída del poder adquisitivo de los sectores con ingresos fijos. Para ello se debe:
Evitar una caída fuerte y prolongada en los salarios recibidos en condiciones de empleo estable
(hogares tipo III), al menos en los niveles cercanos de la línea de pobreza. Sin un adecuado ajuste por
el alza de los precios existe el peligro de que aumente considerablemente el grupo grande de nuevos
pobres.
De igual forma, hay que vigilar la tendencia en los ingresos reales de los jubilados (también hogares
tipo III), incluyendo el impacto del efecto si se les concede acceso al “Bono solidario”.
Programas de empleo. El país no cuenta con un sistema de seguro contra la cesantía, ni con un programa
de empleo de emergencia o una política focalizada de estímulo a la generación de empleos. Montar
programas de este tipo durante una situación de grave crisis económica no es una opción viable. Poner en
marcha programas de este tipo toma un tiempo relativamente largo, por lo que no proveen una respuesta
inmediata. Además, la experiencia internacional demuestra que los programas de empleo, particularmente
aquellos de empleo de emergencia, son relativamente costosos y que su relación costo-beneficio en el
corto plazo es desfavorable respecto a, por ejemplo, programas de transferencia de ingresos focalizados
(cf., por ejemplo, Márquez 1999).
La discusión sobre opciones para poner en marcha programas de empleo recién ha empezado en el país; al
momento faltan investigaciones que orienten diseños factibles (cf. León y Troya 1999a; OIT 1999;
Minowa 1999). Por lo tanto, es recomendable emprender, a corto plazo, un estudio sobre el efecto en
cuanto a generar empleo que tienen los diversos tipos de proyectos de inversión pública existentes –como
aquellos del FISE, CORPECUADOR, COPEFEN, Ministerio de Obras Públicas y Ministerio de
Desarrollo Urbano y Vivienda— que permitan identificar aquellos con mayor capacidad para emplear
mano de obra; un estudio de este tipo proveerá los parámetros confiables para guiar la asignación de
recursos futura a los proyectos que generan el mayor número de puestos de trabajo. De igual forma, es
necesario realizar un estudio de costo-beneficio de las opciones para un programa de empleo directo de
emergencia; esto permitirá avanzar en el diseño de un programa factible para el futuro cercano. El país
37
Véase Parandekar (1999).
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
60
requiere contar con políticas y mecanismos para crear empleo: dados los recientes y rápidos cambios de la
economía mundial, el Ecuador está expuesto a seguir sufriendo choques externos con dramáticos
impactos negativos sobre la población. El Anexo 2 contiene un resumen de unas opciones en cuanto a
posibles ejemplos de programas de empleo (Casos 20 a 23).
Para superar los problemas estructurales de acceso al mercado laboral que tienen los jóvenes y las
mujeres de hogares pobres se recomienda fortalecer y ampliar los programas de capacitación laboral. De
esta manera se mejorará sus oportunidades de empleo.
Un seguro de cesantía viable tampoco se puede montar fácilmente, menos aún en un país en crisis, donde
la mayoría de la fuerza laboral está en el sector informal y donde el sistema de seguridad social en crisis.
Si bien, como se dijo, los programas de capacitación y de generación de empleo mediante obras de
infraestructura son relativamente costosos y difíciles de montar en el muy corto plazo, es urgente que se
consideren opciones de este tipo para los próximos dos años, inicialmente en el marco de las acciones de
emergencia, y luego, debidamente ampliadas, como parte de un sistema de protección social fortalecido.
Apoyo a los pueblos indígenas y negros
Las líneas de acción mencionados en el Cuadro 10 dirigidas a los grupos indígenas y negros del país son
el resultado de las negociaciones recientes entre el gobierno y las organizaciones que representan a estos
grupos. A excepción del “Proyecto de desarrollo de los pueblos indígenas y negros” (PRODEPINE)
(véase el Anexo 2, Caso 18), aún no se han desarrollado propuestas concretas para la utilización de los
recursos asignados. En principio, los acuerdos mencionados establecen que las características de dichos
programas serán determinadas por las propias organizaciones de la población indígena y negra. Si bien
los fondos de desarrollo previstos atenderán a poblaciones con necesidades y situaciones culturales
específicas, es recomendable que las acciones resultantes sean debidamente coordinadas con los otros
programas sociales para evitar la posible duplicación de esfuerzos y potenciar su cobertura.
4.4 Requisitos institucionales
Las opciones propuestas no constituyen en sí mismas un plan de protección social; son tan solo un
conjunto de posibles acciones. Su papel en cuanto a enfrentar la crisis dependerá, como se dijo al inicio
de esta sección, de su coordinación y complementación con otras áreas de intervención gubernamental:
las políticas macroeconómicas y las reformas de los sistemas de entrega de servicios sociales. La
coherencia –y sinergía— entre las acciones dependerá, además, de una adecuada coordinación de las
entidades responsables, incluyendo la adopción de ciertos criterios de política uniformes;
específicamente, se requiere:
Encargar la responsabilidad de elaborar e impulsar el plan de emergencia a una instancia
coordinadora con el ámbito de acción, atribuciones y autoridad requeridas; al momento, la Secretaría
de Estado de Desarrollo Humano (SEDEH) responde a estos requisitos.
Adoptar una visión de conjunto de los programas que permita (i) avanzar hacia la constitución de un
sistema de protección social más coherente y con perspectiva a mediano plazo, y (ii) vigilar en que
medida se está atendiendo a la población objetivo.
Asegurar una coordinación adecuada entre los programas que se elijan, tanto para evitar la duplicación
de esfuerzos cuanto para asegurar la complementariedad necesaria entre varios programas –como, por
ejemplo, en los casos de posibles subsidios escolares y la oferta de los programas de mejoramiento de
la calidad educativa; o de un posible bono materno-infantil con los programas de maternidad gratuita,
atención básica de salud y asistencia alimentaria—.
Definir lineamientos uniformes para la focalización de las acciones y asegurar el levantamiento de
información apta para sustentarlos.
Establecer un sistema de seguimiento y evaluación del impacto y eficacia de las acciones de
protección social en el marco de la política social en general; una herramienta importante que podría
ser ampliada para cumplir con este propósito, es el Sistema Integrado de Indicadores Sociales del
Ecuador (SIISE).
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
61
Asegurar que los criterios, mecanismos y marcos institucionales de ejecución de los programas
mantengan coherencia con las líneas básicas del proceso de modernización del estado en marcha (en
particular en cuanto a los nuevos modelos de entrega de servicios sociales).
4.5 Financiamiento de las prioridades sociales
El plan social emergente, tal como se ha planteado en esta propuesta, no cuenta con los recursos
necesarios. Si se suman los costos de los programas propuestos (incluyendo el rango entre opciones con
características “mínimas” y “máximas” como se explicó más arriba) y se los compara con los recursos
disponibles, queda claro que existe un desfinanciamiento significativo. Faltaría entre US$ 142 y US$ 416
millones de dólares (0,9% a 3,1% del PIB) para financiar el programa (véase el Cuadro 11). Los recursos
disponibles para el año 2000 se refieren únicamente a la información presupuestaria disponible,
incluyendo la proforma del Presupuesto del Estado, un préstamo bajo consideración del Banco Mundial y
del BID para el subsidio escolar, y otros recursos comprometidos por otras fuentes. Las posibles
asignaciones del Fondo de Solidaridad no han sido incluidas por falta de información.
Se estima que el plan emergente tendría un costo anual que variaría entre US$ 463 y US$ 793 millones
dependiendo de las metas y opciones que se elijan. Sin duda, significaría un esfuerzo considerablemente
mayor que lo realizado en el campo de la protección social en años recientes. Por ejemplo, en
comparación al gasto en programas de protección social durante 1999, el plan implicaría incrementar el
gasto del 1,7% del PIB a un porcentaje entre el 3,1 y 5,3% del PIB. Las restricciones fiscales previsibles y
el costo fiscal elevado de la inevitable reestructuración del sistema bancario, pondrán en duda la
factibilidad financiera de esta propuesta.
En consecuencia, el gobierno enfrenta decisiones difíciles y posibles conflictos manifiestos entre los
objetivos de estabilización macroeconómica y la prevención de una crisis social. La crisis económica ha
producido un aumento grande en la incidencia de la pobreza y la desigualdad. En el corto plazo, para
evitar daños irreversibles al desarrollo humano del país, los grupos pobres y vulnerables requieren de
mayor protección de sus ingresos y acceso a servicios sociales básicos. Sin embargo, el desafío va más
allá de lo inmediato. Dada la extensión de la pobreza en el país –un fenómeno histórico pero agravado
recientemente—, la consolidación a mediano plazo de un sistema de protección social y el mejoramiento
de la eficiencia y eficacia de los servicios sociales requieren también de atención prioritaria.
El fortalecimiento en el mediano plazo de un sistema de protección social demanda el desarrollo de
programas y mecanismos que incrementen y faciliten la capacidad de respuesta ante situaciones
emergentes, incluyendo la puesta en marcha de programas de empleo y la adaptación de criterios de
elegibilidad para ciertos programas de subsidios (“Bono solidario”, posibles becas escolares, etc.). Esto
implica, también, pensar en esquemas de seguridad social que permitan acumular reservas fiscales para
responder de mejor manera a situaciones de crisis en el futuro.
La educación y el combate a la desnutrición son elementos cruciales para mejorar las capacidades de los
niños/as de hogares de escasos recursos para insertarse en el mercado laboral en el futuro; esto es, crear
oportunidades reales de movilidad social. Las desigualdades en el acceso de los niños/as a los servicios
educativos, el deterioro de la calidad de la educación básica y la baja cobertura de programas de nutrición
y salud materna-infantil constituyen limitaciones serias al mejoramiento de dichas capacidades. Las
inversiones que se requieren en este campo en el mediano plazo implican que los requerimientos
presupuestarios mínimos para los programas de protección social (véase el Cuadro 11) son probablemente
insuficientes; el gasto social en su conjunto debe, sin duda, recibir una mayor prioridad dentro del
presupuesto del Estado en el futuro cercano.
Las prioridades sociales de corto y mediano plazo enfrentan a los tomadores de decisiones a serios
conflictos potenciales entre objetivos de políticas. Los bajos impuestos y los subsidios a los precios de
servicios y bienes básicos son políticamente populares y, sin duda, benefician a gran parte de la
población; pero, -como se ha demostrado en el caso de muchos subsidios: gasolina, gas y electricidadestos subsidios tienen un efecto regresivo en la distribución de los ingresos. El gasto social bien dirigido
beneficia, por definición, a un grupo menor de la población, mientras que las obligaciones para
financiarlo afectan a una proporción más amplia de la población. Si los impuestos, como camino para
financiar el gasto social necesario, no son políticamente viables, queda la alternativa –políticamente de
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
62
igual dificultad– de reducir otros rubros del gasto público, tales como el gasto militar, costos
administrativos, servicio de la deuda pública y otros rubros corrientes.
Otro camino es el endeudamiento externo proveniente de los organismos financieros multilaterales. Es
indudable que se requiere recurrir a esta fuente, especialmente en el corto plazo. Pero, obviamente,
tampoco se trata de una solución que evita la necesidad de dirimir la prioridad de los objetivos
económicos frente a los sociales, así como entre diferentes instrumentos de financiamiento doméstico; el
endeudamiento externo tiene límites y –en el mediano plazo– se traduce en mayores demandas fiscales
para financiar su devolución y costo financiero.
Las consecuencias potenciales de no priorizar entre los objetivos del ajuste fiscal son enormes. Implica la
persistencia de la pobreza; la profundización de las desigualdades sociales; el desarrollo deficiente de los
recursos humanos de cara a un futuro económico que requiere una fuerza de trabajo debidamente
formada; y una baja capacidad de respuesta a choques externos, desastres naturales y crisis económicas
futuras. Los gobiernos de la última década se comprometieron a dar prioridad a la reducción de la
pobreza; los resultados de sus esfuerzos son, vistos retrospectivamente, magros. Asimismo, la crisis
económica no es responsabilidad del gobierno de turno. No obstante, la gravedad de la crisis actual obliga
a un compromiso decidido con el fortalecimiento de la protección social en el corto y mediano plazo;
exige, también, la búsqueda de los recursos necesarios para revertir sustancialmente la tendencia al
deterioro de las condiciones de vida de la población pobre y vulnerable.
Cuadro 10. Propuesta para un plan social de emergencia
Sector
Programa
Grupo objetivo principal
Tipo
Subgrupo
Eficiencia de la
focalización actual
Recomendaciones
Cuidado
infantil y
nutrición
“Nuestros niños”
(ORI, PDI y
PRONEPE)
Colación y
almuerzo escolar
Subisidio
nutricional
materno-infantil
Incentivos a
maestros y
materiales
educativos
Beca escolar
I
2-5 años
Aumentar la cobertura rápidamente (c. 320.000).
I, II y III
6-14 años
I
Mujeres
embarazadas y
niños 0-2 años
6-15 años
(educación
primaria)
Buena
(Bajo error de inclusión,
pero subcobertura alta)
Buena
(almuerzo: baja cobertura)
Buena
Educación
Salud
Transfe-rencias
monetarias
I, II y III
Buena
Propuesta: focalizar hacia cantones más pobres; educación básica;
complemento por lado oferta a la “beca escolar” .
Propuesta: atender a población de 6-15 años, nivel primario, estratos
pobres (primeros dos quintiles). Beneficio propuesto: US$ 5 por
niño; beneficio requerido para cubrir el costo total para el primer
quintil: US$ 10 por niño.
Costo unitario del paquete: US$ 55 por familia. Población objetivo:
beneficiarios del “Bono solidario” (1,3 millones de hogares).
Costo unitario: entre US$ 25 y US$ 40 por parto. Población objetivo:
120.000 mujeres.
I, II y III
6-15 años
(educación
primaria)
Moderada
Atención básica de
salud
Maternidad
gratuita
I y II
Hogares pobres
Moderada
Universal
Universal
Programa de
inmunizaciones
Universal
Embarazadas y
niños recién
nacidos
Niños 0-5 años
Combate a la
malaria
Unidades móviles
de salud
Bono solidario
Costa,
Oriente
I
I y II
Asegurar calidad; focalizar mejor. Ampliar cobertura del almuerzo
escolar entre 100.000 (mínimo) y 660.000 beneficiarios.
Supuesto: beneficio entre US$ 8 (mínimo) y US$16 por familia en
condiciones de indigencia.
Universal
Moderada
6-15 años
Moderada (baja cobertura)
Madres de
familia,
ancianos y
discapacita-dos
Moderada
Costo unitario: US$ 1,3 dólares. Población objetivo: 1,7 millones
niños/as de 0-5 años. También se requiere atender a la población de
6-12 con refuerzos de vacunas.
Focalización hacia los cantones afectados por El Niño (104).
Operar 22 unidades en 30 cantones pobres. Costo unitario: US$
96.000.
Incluir a población pobre del sector rural; mejor focalización para
asegurar la sostenibilidad del programa. Duplicar beneficio para
indigentes (Hogares tipo I).
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
64
Sector
Programa
Grupo objetivo principal
Tipo
Subgrupo
Eficiencia de la
focalización actual
Recomendaciones
Infraestructura
social
FISE
I
Buena
Infraestructura,
rehabilitación
zonas afectadas
por El Niño
PRODEPINE
Desarrollo
indígena
Fondo indígena
I, II y III
Asegurar suficiente financiamiento a los proyectos existentes;
aumentar generación empleo en las comunidades beneficiarias.
Prioridad a proyectos que demandan mano de obra no calificada;
asegurar financiamiento.
Apoyo pueblos
indígenas
Población
indígena y
negra
Población pobre
en zonas
afectadas por El
Niño
Comunidades
Comunidades
Moderada
Buena
Buena
Agilizar ejecución; asegurar contraparte presupuesto nacional.
Por definir.
Comunidades
Buena
Por definir.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
65
Cuadro 11. Costo y financiamiento de un plan social de emergencia (en millones de US$)
Costo total estimado
Mínimo
Cuidado infantil y nutrición
1
Presupuestado
Banco
Otros recursos
(Proforma 2000) Mundial/BI comprometidos
D
(externo/Fondo
Solidaridad)
Máximo
Mínimo
Bono materno-infantil
“Nuestros niños”
Colación escolar
Educación
EB/PRODEC y “Redes amigas
Becas escolares2
Salud
Atención básica
Maternidad gratuita
Programa de inmunizaciones
Combate a la malaria
Unidades móviles
Transferencias monetarias
“Bono solidario”
Infraestructura social
FISE
Reconstrucción El Niño
Apoyo a los pueblos indígenas y PRODEPINE; desarrollo indígena;
negros
Fondo indígena
20,0
20,3
21,9
2,8
58,0
15,5
9,3
2,2
1,6
2,1
212,0
17,0
58,8
21,9
54,0
44,6
49,3
2,8
103,0
71,5
9,3
2,2
1,6
2,1
322,0
50,0
58,8
21,9
0,0
12,3
2,4
2,8
5,2
15,5
2,3
1,6
1,6
2,1
138,0
15,0
55,0
19,9
Total
% del PIB
463,4
3,1%
793,2
5,3%
273,7
1,8%
Total sin atención básica de salud
447.9
721,7
258,2
302,0
Total presupuesto programas sociales especiales
Desfinanciamiento
0,0
Máximo
0,0
8,0
12,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
2,0
20,0
0,0
6,9
0,0
28,0
0,0
7,0
0,6
0,0
0,0
74,0
2,0
3,8
0,0
54,0
24,3
34,3
0,0
73,0
56,0
7,0
0,6
0,0
0,0
184,0
35,0
3,8
0,0
24,8
0,2%
22,6
0,2%
142,2
0,9%
472,0
3,1%
24,8
22,6
142,2
416,0
24,8
Fuente: Cuadro 9 y texto. El costo “mínimo” y “máximo” refiere a un rango determinado de metas para cada programa como se explica en el texto.
1. Programa descartado.
2. Incluye los componentes de incentivos a maestros y dotación de materiales de enseñanza a las escuelas.
R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
66
Cuadro 12. Gasto en educación de los hogares con niños/as de 6 a 15 años por quintiles de ingreso (US$ de 1998)
Gasto mensual por niño (6-15 años)
Quintiles
1
2
3
4
5
Total
País
4,0
5,9
7,6
12,3
28,1
10,8
Gasto mensual promedio de hogares
con niños que asisten (costo directo)
Área urbana Área rural País
7,1
3,0
7,3
4,3
9,0
4,9
13,8
7,2
33,5
11,3
15,1
4,9
9,3
12,9
14,1
20,8
46,7
21,0
Ingreso laboral promedio de niños que Costo total (costo directo + costo
trabajan y no asisten (costo de
oportunidad)
oportunidad)
Área urbana Área rural País
13,4
7,0
15,4
9,3
15,9
9,4
22,3
13,5
53,0
21,2
26,6
10,4
9,7
30,6
49,2
82,6
45,3
33,9
Área urbana Área rural País
14,7
8,8
32,6
29,6
48,1
49,5
83,7
87,4
62,4
29,2
46,8
30,4
Fuente: INEC y Banco Mundial, Encuesta de condiciones de vida, 1998 (Tasa de cambio 1998, promedio del año: US$ 1 = S/. 5440).
19,0
43,5
63,3
103,4
92,1
54,9
Área urbana Área rural
28,1
15,8
48,0
38,9
64,0
58,9
106,0
100,9
115,4
50,5
73,4
40,8
Referencias
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R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social
69
ANEXO 1
Cuadro A.1: Cobertura programas sociales por cantones
Cuadro A.2: Presupuesto del Estado:Gasto en programas sociales (detalle)
Cuadro A.3: Matriz de opciones para el fortalecimiento del sistema de protección social
ANEXO 2
RESUMENES DE LOS PROGRAMAS SOCIALES EXISTENTES
Nutrición y cuidado de niños
Caso 1: Nuestros niños
Caso 2: ORI
Caso 3: Programa Desarrollo Infantil (PDI, INNFA)
Caso 4: PRONEPE (MEC)
Caso 5: Colaciones y almuerzo escolar
Caso 6: PACMI
Educación
Caso 7: Programa escolarización trabajadores prematuros (INNFA)
Caso 8: EB-PRODEC (MEC)
Caso 9: Redes Amigas –PROMECEB (MEC)
Salud
Caso 10: FASBASE
Caso 11: Proyecto MODERSA
Caso 12: Programa sistema móvil de salud
Caso 13: Programa inmunizaciones
Infraestructura social
Caso 14: FISE
Programas de apoyo a pueblos indígenas y negras
Caso 15: PRODEPINE
Transferencias de ingresos
Caso 16: Bono Solidario
Opciones para programas de empleo
Caso 17: Ejemplo del programa “Trabajar” de Argentina
Caso 18: Rehabilitación y mantenimiento de caminos rurales (ejemplo Perú)
Caso 19: Programa capacitación laboral de jóvenes de hogares pobres
Caso 20: Programa de capacitación y empleo para mujeres de hogares pobres