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Ecuador: Rigidez Estructural de las Finanzas del Gobierno Central
¿ es la hora de un Pacto Fiscal ?1
Por Lenin Parreño Velásquez2
Abstract3
This paper described main stylized facts of Central Government (CG) instead non Financial Public Sector due to
Finance Minister is responsible most of rigidities in Ecuadorian fiscal policy. The framework of this work show
a brief theoretical scheme, which the main objective is to understand basic concepts for optimal fiscal strategy
for oil exporting countries, because it helps to introduce two following sections: first, a brief history and core
structural problems in CG and links with business cycle, and others issues like income pre destination, subsidies,
relationship with Local Governments and decentralization process, fiscal rules, debt sustainable, and budget
process. All these subjects to try to understand original and father of all sins. Second and final section presents
the importance of Fiscal Pact and urgent requirement to involve policy makers, parliaments, politics, society,
and others actors, which is the base to find equilibrium between strong fiscal institutions, credibility, reputation,
and investment policy in social sectors.
1
Las expresiones y comentarios vertidos en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no representan
necesariamente la posición oficial de las instituciones en las cuales desempeña sus labores.
2
Actualmente Profesor de Teoría y Política Fiscal de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador y Economista para
Ecuador de la Corporación Andina de Fomento.
3
El autor quiere agradecer la contribución y trabajo conjunto de Diana Pacheco, Andrea Albuja, Lorena Galarza, María
Isabel Camacho, Pablo Ripalda, Miguel Naranjo, Ricardo Estupiñán y Jaime Velasco, jóvenes economistas de la Facultad
de Economía de la Universidad Católica del Ecuador – Quito, quienes realizaron sus trabajos de investigación en política
fiscal, durante el segundo y tercer trimestres del año 2006. Estos importantes desarrollos, contribuyeron sustancialmente y
son parte de la síntesis y compendio de algunos de los temas que aquí se abordan.
1
I. Introducción
Desde que en el año 2000 el Ecuador decidiera adoptar el dólar como moneda de curso legal, la política fiscal se
constituyó en la única y principal herramienta de política económica para incidir en los principales agregados
macroeconómicos.
Las cifras revelan un relativo y positivo comportamiento de las finanzas del Sector Público no Financiero4
(SPNF) en los siete últimos años, mostrando aparentemente importantes avances no sólo en la consecución de
resultados positivos a nivel global y primario del SPNF, sino que además se han obtenido logros importantes en
materia de reducir la relación deuda / PIB, implementar reglas macro fiscales y de deuda, así como destacables
logros que han permitido implementar fondos de estabilización. Sin embargo, existen algunos aspectos que en la
estructura siguen siendo una traba permanente tanto en el manejo de las finanzas públicas como en la correcta y
óptima ejecución de Leyes como la de Responsabilidad Fiscal5 y creación de Fondos de Estabilización que son
alimentados por excedentes de ingresos transitorios y derivados de la explotación de recursos no renovables
como es el caso del petróleo ecuatoriano6.
En este sentido, es importante indagar más profundamente y revelar los problemas y rigideces estructurales que
enfrenta el Gobierno Central para incidir efectivamente en un manejo proactivo de la política fiscal, el cual
pueda equilibrar y solucionar un gran dilema de la política como es la polaridad entre quienes defienden la
sostenibilidad de las finanzas públicas, versus aquellos que buscan crear espacios para implementar reformas,
programas y acciones que permitan la reducción de la pobreza y elevar el nivel de vida en un contexto
intergeneracional.
La presente investigación tiene como objetivos fundamentales exponer algunos hechos estilizados de las
finanzas del Gobierno Central, evaluarlos a la luz de los desarrollos teóricos que plantean una estrategia fiscal
óptima para países que exportan petróleo, en términos de evaluar la sostenibilidad fiscal del Presupuesto General
del Estado, y la posibilidad de reducir las principales restricciones presupuestarias e institucionales que impiden
una mayor cobertura, eficiencia y equidad de las políticas sociales, a fin de debatir si el Ecuador ha llegado y
cumple con características que le conduzcan a implementar o no un “Pacto Fiscal”.
II. Problemas e hipótesis de la investigación
A. Problemas de investigación
En función de lo antes mencionado, la presente investigación busca responder al menos dos preguntas que
permitirán conocer el estado del arte de la política fiscal en el Ecuador, así como constituirse en uno de los
primeros estudios que planteé la posibilidad o no de entablar un proceso de “Acuerdo” o “Pacto Fiscal”. De ésta
manera, el análisis se delimitará principalmente a los años post – dolarización, circunscribiendo el ámbito de
estudio en el Gobierno Central. En esta perspectiva las dos interrogantes tendrán cómo objetivo comprender y
resolver cuestionamientos tales como:
a. Cuáles son las rigideces estructurales de las finanzas del Gobierno Central en los siguientes términos: (a)
ciclo económico y política fiscal, (b) reducido espacio para ejercer una política fiscal activa y orientada a
la inversión, (c) preasignación de rentas, (d) subsidios implícitos y explícitos del Presupuesto General
del Estado, (e) estructura del gasto público, (f) inversión social e infraestructura, (h) descentralización y
4
El SPNF se subdivide en 3 niveles: el primero es el Gobierno Central donde se encuentra fundamentalmente el Presupuesto General del Estado, el
segundo se refiere a las Empresas Públicas no Financieras, donde Petroecuador es el elemento clave para el análisis, y en tercer lugar el Resto del Sector
Público no Financiero, en el cual figuran entidades como el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), Gobiernos Seccionales (Municipios y
Consejos Provinciales), Universidades Estatales, entre los más importantes.
5
Creada en junio del año 2002, la cual incorpora reglas que limitan el crecimiento real del gasto corriente, disminuyen progresivamente el déficit no
petrolero, y establecen límites al endeudamiento público.
6
Estos fondos serán explicados con mayor detenimiento en secciones posteriores.
2
transferencia de recursos, (i) reglas fiscales y sostenibilidad fiscal, y (j) transparencia fiscal, formulación
y ejecución presupuestaria
b. En base a los principales hechos estilizados de las finanzas del Gobierno Central, se puede decir que el
Ecuador ha llegado a un punto tal que es fundamental implementar un proceso de acuerdo o pacto fiscal,
en el cual estén inmersos diferentes actores de la sociedad ?
B. Hipótesis
Las interrogantes planteadas, permitirán comprobar o rechazar las siguientes hipótesis:
a. El Gobierno Central tiene poco espacio para ejercer una verdadera política fiscal, debido a una alta
prociclicidad, preasignación de la renta fiscal, inexistente acuerdo sobre el destino de los excedentes
petroleros, ausencia de procesos transparentes sobre los principales subsidios del Presupuesto General
del Estado (gas, diesel, electricidad, bono de desarrollo humano y seguridad social), exceso de gasto
corriente, el cual disminuye la disponibilidad de recursos para incrementar la inversión pública,
inadecuado proceso de descentralización, reglas fiscales que son aplicables únicamente para el Gobierno
Central y no para el resto de instituciones del SPNF, por lo que es fundamental evaluar la sostenibilidad
de las finanzas del Presupuesto General del Estado antes que las del SPNF. Finalmente, el estado actual
demuestra que el proceso de formulación, aprobación y ejecución de la Pro forma del Presupuesto
General del Estado es poco transparente y está sujeto a presiones que rebasan los criterios técnicos para
un sano manejo fiscal.
b. Los elementos antes mencionados, más el divorcio entre los poderes ejecutivo y legislativo para diseñar
e implementar reformas fiscales, los cuales permitirían resolver problemas estructurales, determinan la
necesidad de involucrar a los principales actores (ejecutivo, legislativo y sociedad civil), de forma que se
establezca un acuerdo o pacto sobre la orientación y sostenibilidad de la política fiscal.
III. Un esquema conceptual y teórico para la política fiscal en economías petroleras
El fantasma de la “enfermedad holandesa” y sus posibles repercusiones en el desarrollo y crecimiento
económico de países que dependen de la producción y explotación de recursos no renovables (como es el caso
del petróleo) y que por lo general están en manos y administración del Estado, ha provocado importantes
desarrollos a nivel teórico que permiten entender y plantear los principales elementos que deberían normar o
enmarcar una política fiscal sostenible a través del tiempo. En base a ésta premisa, la presente sección ilustra y
provee un esquema o marco teórico referencial que permite contestar ¿ cómo ingresos inciertos y derivados de
recursos no renovables y que pertenecen al Estado, podrían ser gastados y distribuidos a las generaciones
presentes y futuras ?.
Para cumplir con el propósito7 antes planteado, es importante partir por: (a) escoger una función de bienestar
social (FBS), (b) decidir el conjunto de políticas e instrumentos que la autoridad económica dispone así como (c)
establecer claramente sus restricciones presupuestarias y no presupuestarias, (d) analizar y modelar el
comportamiento de los consumidores y sector privado, a fin de (e) establecer un proceso de optimización de la
función de consumo.
A. La Función de Bienestar Social (FBS)
Comúnmente una FBS asume que la utilidad per cápita de los individuos depende del consumo en un
determinado período de tiempo (t) de bienes y servicios provistos tanto por el Gobierno (Cg) como por el sector
privado (Cp), de forma que la función contemporánea o instantánea de utilidad es:
7
Esta sección se basa en los desarrollos teóricos realizados por Liuskila, C., García A., Basset S., “Fiscal Policy Sustainability in Oil Producing
Countries”, IMF Working Paper 94/137, 2004, y; Engel and Valdés, “Optimal Fiscal Strategy for Oil Exporting Countries”, january, 2000, CEPAL.
3
u = u (Cg, Cp)
(1)
Esta función asume rendimientos marginales decrecientes y supone que ambos bienes y servicios son
complementarios en el consumo, es decir, al utilidad marginal del consumo de bienes privados se eleva cuando
se incrementa el nivel de consumo de bienes y servicios públicos.
En términos intertemporales, una alternativa para demostrar la FBS a través del tiempo es con una especificación
utilitaria, en la cual se toma en cuenta que la función de utilidad total en un período determinado de vida es igual
a la suma ponderada de las funciones de utilidad en diferentes años (uo, u1, ..... uN) tanto de las generaciones
presentes como las futuras:
W(u 0 , u 1 , ..... u N )    t N t H(u t )
(2)
t 0
Donde  es la tasa subjetiva de descuento8, Nt representa la población en el período “t”9, y la función H que es
una expresión estándar de utilidad, tal como se expresó en (1)10. Sin embargo, es importante reconocer que este
tipo de modelos debe introducir un componente de incertidumbre de los ingresos futuros y por tanto un
coeficiente de aversión al riesgo11. Finalmente, la FBS también debe incorporar ajustes o una función de control
de costos en cada período, que afecta la función (H) y que se deriva de la experiencia pasada por la
administración y política pública que podría guiar a una mayor inestabilidad política, reducir la inversión
(nacional y extranjera) y por tanto afectar las condiciones de estabilidad económica y absorción de la mano de
obra en el sector productivo.
B. Instrumentos de política
La política fiscal puede disponer de ciertas áreas e instrumentos que permitirían flexibilizar el margen de
maniobra de la asignación y redistribución de recursos públicos, entre estos se pueden mencionar:
a. Ingresos adicionales provenientes de la mejora en la administración (pública o privada) de empresas
que pertenecen al Estado12,
b. El rendimiento de inversiones financieras, a una tasa “R” que podría recibir el fisco por mantener
cuentas de ahorro y que permitirían financiar gastos en el futuro.
c. Financiamiento el cual puede ser utilizado para cubrir el gasto de consumo del gobierno así como para
o cubrir el servicio de la deuda pública, valorado a una tasa “R”13:
FG,t 1  R( FG ,t  YG ,t  C G ,t )
(3)
8
Los valores se encuentran entre cero y uno, donde un valor cercano a cero representa el grado de impaciencia de los agentes económicos.
La cual se asume que crece a una tasa constante “n”, es decir Nt = (1+n)t
10
Se puede asumir una función tal como:
u1 
H (u ) 
(1   )
9
En este caso se supone una función con elasticidad constante (CES) y una elasticidad de sustitución del consumo en diferentes momentos del tiempo (1/),
donde  > 0 .
11
Este coeficiente podría ser .
12
En el caso del Ecuador se supone que la empresa de petróleo “Petroecuador” no puede ser privatizada, mientras que empresas de capital y origen
público (como las eléctricas, telefónicas, etc) pueden ser administradas por entes privados, en un enfoque “Principal versus Agente”, donde el Estado
únicamente recibe una parte de las ganancias generadas, las cuales son reinvertidas para mantener en términos reales el stock de capital y sólo el
rendimiento una vez descontada la inflación, puede ser utilizado para financiar las operaciones fiscales.
13
Por simplicidad se supone que la tasa de interés que recibe el Estado por las inversiones es la misma que tiene que cancelar a sus acreedores, por tanto
“R” es la tasa relevante para el desarrollo del modelo.
4
Donde el lado izquierdo de la ecuación (3) representa el financiamiento neto que requiere el fisco para
cubrir su déficit (ingresos (Yt) menos Gastos (Gt)) y el servicio de la deuda “Ft” en el período “t”.
d. Impuestos, los mismos que generalmente son utilizados para cubrir los gastos permanentes (operación e
inversión) así como el pago de los intereses para mantener un stock de deuda constantes a través del
tiempo. Se supone que la política tributaria debería guardar equidad intergeneracional, esto es, que se
cumpla el principio de Equivalencia Ricardiana, o dicho en otras palabras permitir que el mayor gasto /
inversión público en términos contemporáneos o en el tiempo “t”, sea financiado con mayores impuestos
a futuro dado que las próximas generaciones se encontrarán en mejor posición que la población actual o
viceversa. Sin embargo, este supuesto ha sido rechazado fuertemente dado que se ha podido comprobar
que existen pocas probabilidades de que prevalezca un sentido de herencia de la población actual con
relación al bienestar de las futuras generaciones.
FG,t 1  R( FG ,t  YG ,t   t  CG ,t )
(4)
Donde ““ representa la recaudación tributaria (o transferencia negativa del sector privado al sector
público), por tanto la variable “Y” indica todos aquellos ingresos diferentes a los impuestos.
e. Fondos de estabilización, utilizados usualmente para controlar o suavizar los ingresos y gastos cíclicos
de las finanzas públicas. Este tipo de mecanismos es comúnmente alimentado o generado por los
excedentes o flujos que se producen a través de la explotación y exportación de recursos naturales no
renovables y que son administrados por el estado. Este tipo de instrumentos, sus reglas de gasto,
inversiones, liquidez y rentabilidad, deben ser complementarias y consistentes con la estrategia fiscal de
mediano y largo plazos.
Los instrumentos antes citados, permitirán principalmente el aseguramiento y provisión de bienes y servicios
públicos (puros14 e impuros15), así como financiar nuevas inversiones que en esencia deben ser sostenibles e
impactar en la calidad de vida de la población.
FG,0   R t (YG,t   t )   R t C G,t
t 0
(5)
t 0
Lo anterior implica que el Estado debe enfrentar una restricción de presupuesto intertemporal, la misma que
debe ser financiada a través de impuestos, otros ingresos, y desembolsos de deuda pública (externa o interna) en
el tiempo, de forma que estos sean iguales al valor presente del gasto:
C. Redistribución intergeneracional
Suponiendo entonces una función utilitaria de bienestar social, una tasa constante de crecimiento de la población
y una elasticidad de sustitución intertemporal del consumo constante, es posible reescribir la ecuación (2) de la
siguiente forma:
U    t (1  n) t u t
1- 
(6)
t 0
En un momento inicial se supone que el estado recauda impuestos que no generan distorsiones y que los otros
ingresos (Y) provienen de la venta de recursos naturales como el petróleo. Tanto los ingresos tributarios como
14
15
No excluyentes y no rivales, como por ejemplo seguridad nacional, producción de leyes, etc.
Excluyentes y/o rivales como es el caso de salud, educación, etc, en ciertos ámbitos que sean diferentes a los niveles básicos.
5
los no tributarios son exógenos, conocidos y tienen altas probabilidades de ocurrencia, los mismos que serán
utilizados para proveer bienes y servicios públicos en función y consistentemente con la restricción intertemporal
de presupuesto.
El consumo total (Ct) de la economía será lo que produzca el sector privado (Cp) y el sector público (Cg),
aunque se reconoce que serán en diferentes proporciones, de igual forma la producción de bienes y servicios
provendrá de estos dos sectores (Yg, Yp). Por tanto la FBS y el nivel de riqueza de la población serán:
U    t (1  n) t C t
1- 
(6)
t 0
W0  F0   R t (YG,t  Yp,t )
(7)
t 0
Tal como lo demuestran Engel y Valdés (2000), la solución al problema de maximización de la utilidad a través
de encontrar el nivel máximo de consumo presente y futuro, sujeto a la restricción de presupuesto, se tendrían
expresiones como las que se muestran a continuación16:
~
C 0  (1   ) RW0
(8)
C t 1  (  R )1 /  C t
(9)
Donde :
  (1  n)( R)1 /  C t
~


R
La ecuación (9) intuitivamente indica que si R = 1, la hipótesis de ingreso permanente de Friedman (1957) se
estaría cumpliendo, esto es, que el más alto ingreso per cápita alcanzado, podría mantenerse de manera
indefinida. Sin embargo, los supuestos que interesan para propósitos de analizar los objetivos inicialmente
planteados, el enfoque se centrará en estudiar las condiciones naturales de economías petroleras, es decir,
incertidumbre sobre los flujos futuros y ausencia de incentivos para no generar herencia o legados a las futuras
generaciones, por lo que es necesario modificar las ecuaciones (8) y (9).
~
C 0  (1   ) R *  0 [W0 ]
(10)
 t [C t 1 ]  (  R )1 /  C t
(11)
Donde Et representa la expectativa basada en la información disponible en el período “t”.
16
Para ver en detalla el proceso de maximización, véase el Apéndice A de “Optimal Fiscal Strategy for Oil Exporting Countries”, January, 2000,
publicado en el Compendio de Documentos del XIII Seminario Regional de Política Fiscal, Chile, 2001, CEPAL.
6
En base a lo antes mencionado y a manera de conclusión, lo que se busca es esbozar un modelo y marco
conceptual en donde la recomendación de política económica implica que la autoridad económica en primer
lugar debe determinar la parte proporcional de los ingresos (tributos y venta de recursos) que pueden
considerarse como permanentes (que son ciertos, que demuestran una tendencia estable y que por tanto tienen
una alta probabilidad de ocurrencia), y en segundo lugar, determinar la capacidad de ahorro (fondos de
estabilización y contingencia) que no dependa de eventos inciertos, y que en gran parte deben servir para
suavizar la tendencia del consumo de la población cuando suceden choques exógenos.
De otra manera, estas dos recomendaciones de política, deben encarar un dilema en la implementación de
políticas de largo plazo como son la sostenibilidad y disciplina fiscal, con la paciencia o impaciencia de las
actuales generaciones por recibir políticas de corto plazo que pueden ser a favor o en contra) del beneficio o
perjuicio) de los futuros consumidores de bienes y servicios públicos. De aquí la importancia de conocer la tasa
social de descuento y su efecto en la restricción de presupuesto del Estado y de los agentes económicos en
general.
IV. El Gobierno Central: un padre que acarrea problemas estructurales
Uno de las equivocaciones más frecuentes de los análisis macro sobre las finanzas públicas en el Ecuador, es
confundir al Sector Público no Financiero (SPNF), con la autoridad y grado de influencia que ejerce el Ministro
de Economía y Finanzas a través del Presupuesto General del Gobierno Central. En este sentido es importante
recordar que la estructura comprende 3 niveles, en los cuales se encuentran:
Gráfico No 1: Estructura del SPNF en Ecuador
Ecuador
SPNF
Gobierno Central
(Ministro de Economía)
Empresas Públicas
(Petroecuador, otrs)
Resto SPNF
IESS, BEDE, Gob.
Seccionales, Univ.,
Fondos
1. El Gobierno Central, donde se incluyen los presupuestos y operaciones financieras de la Función
Ejecutiva, Legislativa y Judicial, en otras palabras, éste nivel o parte del SPNF está influenciado
mayoritariamente por la composición y decisiones que adopte el Ministro de Economía y Finanzas en el
Presupuesto General del Estado.
2. El segundo nivel en la clasificación del SPNF lo constituyen las empresas públicas, siendo la empresa
estatal de petróleos (Petroecuador), la de mayor importancia para el análisis.
3. Finalmente el tercer componente del SPNF está dado por el resto de instituciones como el Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), Gobiernos Seccionales (Municipios y Consejos Provinciales),
Universidades, Banco del Estado17, Fondos de Estabilización Petrolera y el Fondo de Solidaridad18.
17
Esta institución es considerada por la legislación ecuatoriana como parte del SPNF, sin embargo sus funciones primordiales son recibir aportes del
Ministerio de Economía y Finanzas y algunas Leyes Especiales a fin de conceder y administrar líneas de crédito con organismos seccionales.
7
Esta aclaración resulta importante, puesto que desde el año 2000 el SPNF ha reflejado resultados positivos a
nivel global y primario que en promedio se han situado por encima del 2% y 4,5% del PIB, lo cual a primera
vista pareciera consistente con los cálculos de sostenibilidad fiscal efectuados por algunos autores tales
como Astorga (2002), Arcos (2003), y Díaz (2004), en donde en términos generales y manteniendo
condiciones de crecimiento real de la economía alrededor del 2.5% anual, precios del petróleo estables que
en promedio se situarían en US$ 20 por barril y una tasa de interés implícita de la deuda entre el 4 – 5%.
Sin embargo, es importante mencionar que al analizar la composición del SPNF, se observa que el grupo de
entidades que mayor aportación ha tenido a la consecución de estos resultados positivos ha sido
principalmente el resto de entidades del SPNF (en un rango promedio entre 1 – 2% del PIB para el período
2000 - 2005), debido entre otros factores, al aporte que realiza el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
(IESS) en los diferentes fondos y depósitos que ésta administra, así como la acumulación de recursos y
excedentes petroleros en cuentas y fondos de estabilización.
Cuadro No 1
Algunos Indicadores Fiscales del SPNF y Gobierno Central
De otra parte, el comportamiento del
Gobierno Central demuestra más bien un
2000 2001 2002 2003 2004 2005 Promedio
déficit permanente entre 0.5 y 1% del PIB,
en un escenario donde los factores Resultado Global (como % del PIB)
SPNF
1,5
0,0
0,8
1,6
2,1
0,7
1,1
positivos se han referido a un incremento
Gobierno Central
0,1
-1,0
-0,7
-0,4
-1,0
-0,5
-0,6
de la recaudación tributaria, mayor
Resto SPNF
1,1
1,6
1,9
2,1
2,9
1,5
1,8
Empresas SPNF
0,3
-0,5
-0,4
-0,1
0,2
-0,2
-0,1
volumen de exportación de petróleo y
favorable coyuntura de los precios del Resultado Primario (como % del PIB)
hidrocarburo a nivel internacional, dejando
SPNF
8,1
4,7
4,2
4,4
4,5
2,9
4,8
Gobierno Central
6,5
3,4
2,6
2,5
1,5
1,8
3,0
entrever por tanto una expansión del gasto
Resto SPNF
1,2
1,6
2,0
2,1
2,9
1,5
1,9
en la misma magnitud que el incremento de
Empresas SPNF
0,5
-0,3
-0,3
0,0
0,3
-0,2
0,0
los ingresos. Finalmente, en la parte
Gobierno Central
inferior del cuadro No 1, se puede apreciar
Necesidades de Financiamiento
Como % PIB
13,1
6,4
6,3
6,0
4,5
5,0
6,9
que adicionalmente a los resultados
US$ Millones
2082 1357 1569 1714 1457 1825
1667,3
negativos del Gobierno Central, se puede
% Servicio Deuda G.
observar que el Presupuesto General del
95%
Central / Total Servicio 95% 93% 93% 97% 96% 95%
Estado, permanentemente debe conseguir
Deuda SPNF
financiamiento alrededor de 5 puntos del
PIB, dado que entre otros elementos, éste Fuente: MEF, BCE, cálculos propios
Elaboración: el autor
debe cancelar el 95% del stock de deuda
del SPNF. Esta evolución se acentúa no sólo porque el Ministerio de Economía y Finanzas ha subrogado
deudas de empresas públicas y otras entidades, sino que además y en la actualidad asume obligaciones
crediticias y emite garantías a favor de Gobiernos Seccionales para efectuar obras de inversión social e
infraestructura de manera discrecional.
Finalmente, y a fin de demostrar porque es importante enfocarse en el Gobierno Central antes que en la
totalidad del SPNF, es fundamental mencionar que a mediados del año 2002, el Congreso Nacional aprobó
la Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal19, no obstante y dado que la Constitución
de la República otorga autonomía (administrativa y financiera) a algunas entidades (entre ellas los Gobiernos
Seccionales), el marco legal se circunscribe y es aplicable fundamentalmente al Gobierno Central. Esta Ley
impone algunas reglas macro fiscales20 tales como: (a) crecimiento real del gasto primario anual en 3.5%, en
18
Este fondo surgió como un primer paso a la privatización de las empresas del estado en electricidad y telecomunicaciones, proceso que fue inconcluso
luego de que a finales de los años noventa, en referéndum se decidiera no continuar con la venta de las acciones al sector privado. De ésta forma, las
empresas pasaron a regirse por normas del derecho privado, y el fondo se constituyó en el mayor propietario de las acciones en las empresas eléctricas
(generación, distribución y transmisión) y de telefonía. El fondo recibe las utilidades (en caso de que existan) de las empresas, y como primera prioridad
debe mantener el stock de capital constante en términos reales, y únicamente después de haber cubierto los valores necesarios, el remanente es destinado a
programas de orden e índole social.
19
La misma que en el proyecto inicial enviado al Parlamento contemplaba un ámbito de aplicación para todo el SPNF,
20
Estas serán evaluadas en una sección posterior.
8
el cual se excluye el gasto de capital o inversión21; (b) reducción del déficit no petrolero en términos anuales
en 0.2% del PIB, y (c) una relación deuda / PIB que no debe sobre pasar el 40%.
Las razones antes expuestas merecen una especial atención dada la condición natural de la economía
ecuatoriana debido a que sus políticas e instrumentos para incidir en las expectativas racionales de los
agentes se han reducido y se concentran principalmente en lo que la política fiscal pueda decidir, pero que
como se ha podido demostrar, la política fiscal liderada principalmente por el Ministro de Economía y
Finanzas a través del Presupuesto General del Estado, es a penas una parte del SPNF y por tanto es necesario
que se pase revista a las principales restricciones de éste nivel de Gobierno, dado que es fundamental
analizar la posibilidad de levantar los problemas estructurales y evaluar las reformas, recursos, herramientas
de política y el tiempo que se requeriría para llegar a implementar una estrategia óptima y flexible en la
administración de las finanzas públicas.
A. Volatilidad y pro –ciclicidad de la política fiscal del Gobierno Central
Ingresos y Gastos Gobierno Central
Las finanzas del Gobierno Central del
Gráfico No 2: Relación Ingresos y Gastos Fiscales
Ecuador no escapan a los resultados
con el Crecimiento Real de la Economía (1990 - 2005)
encontrados en algunos países de
América Latina como lo demuestran
Bienes y Servicios
1,1
Gavin y Perotti (1997), Cowan (2000),
T ransferencias de Capital
1,6
Castilla
y
Manzano
(2003),
Gasto de Capital
1,6
refiriéndose a la volatilidad de la
Intereses
de
deuda
3,6
política fiscal y su relación positiva
T ransferencias Corrientes
4,5
con el ciclo. Explican y comprueban
que éstas se deben a su baja capacidad
Gastos T otales
6,3
para acceder a financiamiento en los
Sueldos
7,5
mercados de capitales especialmente
Gasto Corriente
7,9
en épocas de recesión; la estructura de
Otro Gasto Corriente
8,4
ingresos dependen más de impuestos
Ingresos Petroleros
-0,1
indirectos e ingresos asociados a la
Ingresos
T
otales
1,48
venta de recursos naturales en manos
Ingresos T ributarios
4,2
del estado; y los gastos son inflexibles
puesto que la mayor parte de estos
-0,5
0,5
1,5
2,5
3,5
4,5
5,5
6,5
7,5
8,5
9,5
están destinados al servicio de la
Incremento % ante un incremento de 1% en el PIB
deuda pública, sueldos y salarios,
Fuente: MEF, BCE, cálculos propios
subsidios, transferencias explícitas en
leyes superiores y gastos de capital
para asegurar el mínimo de manutención de la infraestructura pública. En esta misma perspectiva, el primer
hecho que se debe resaltar es que el Ecuador ha mantenido un comportamiento altamente pro cíclico tanto en sus
ingresos así como en sus gastos. Sin embargo, si se observa el gráfico No 2, se puede apreciar que éste
comportamiento es mucho más evidente en los gastos permanentes (corrientes) que en los ingresos tributarios e
ingresos de capital. Es interesante notar que ante un incremento de un punto porcentual en el crecimiento real de
la economía, los gastos corrientes aumentan casi ocho veces, los sueldos y salarios crecen en 7.5, las
transferencias corrientes en 4.5 y el pago de intereses de la deuda en 3.6 veces en comparación con el incremento
real de la producción. De otra manera, los ingresos tributarios y el gasto de capital mantienen un
comportamiento más consistente, puesto que los primeros crecen en 4.2, mientas que los segundos lo hacen en
1.6 veces22.
Finalmente, obsérvese que los ingresos por exportaciones de petróleo no guardan mayor relación con el
crecimiento real de la economía, sin embargo en el gráfico No 3 se puede identificar claramente la alta
21
22
Reforma aprobada en
Los detalles se pueden apreciar en el Anexo A.
9
correlación e influencia de las variaciones de los ingresos petroleros en los resultados o balances del Gobierno
Central. Estos dos resultados demuestran que el crecimiento de la economía puede deberse o no a impulsos en la
economía petrolera, pero lo que si es evidente es el impacto y comportamiento altamente correlacionado entre
las variaciones del ingreso petrolero del Gobierno Central y su correspondiente balance.
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
Balance GC
Export. Petróleo
Lo antes mencionado contradice la hipótesis de
Gráfico No 3: Balance Gobierno Central e
Friedman del “Ingreso Permanente”, en tanto el
Ingresos por Expor. Petróleo GC (US$ Mill)
Gobierno Central y las administraciones de turno han
500
2000
percibido a los choques exógenos y transitorios (como
por ejemplo incrementos del precio del petróleo) como
0
1500
incrementos en la renta permanente del Estado (efecto
-500
1000
riqueza), con lo cual se ha sobrepuesto un velo o
creado una ilusión por el lado del gasto no productivo
-1000
500
o corriente, incrementándose de manera sostenida y
-1500
0
más que proporcional que lo que podría considerarse
un ingreso permanente, que en este caso bien podrían
asociarse a incremento o variaciones de un gran
porcentaje de la recaudación tributaria. Dicho de otra
Balance Fiscal GC
Fue nte : BCE y MEF
Expor. Petróleo GC
manera, los incrementos en los ingresos de la
producción y exportación de un recurso natural no
renovable, el cual se ha caracterizado por presentar cambios continuos y de manera volátil en los precios a nivel
internacional, han sido la base para incrementar obligaciones permanentes e inflexibles como son sueldos,
subsidios, transferencias, pago de deuda, etc, los cuales son difíciles de revertir sino se adoptan reformas
estructurales profundas y que en la mayor parte de los casos afectan sectores e intereses sensibles en diferentes
grupos de la sociedad.
B. El Ministro de Economía es un pagador antes que un estratega o actor clave en el bienestar social
La historia de las finanzas públicas del Gobierno Central se ha
Cuadro No 2
caracterizado por ser altamente dependiente de los ingresos
Estructura Presupuesto Gobierno Central
petroleros (exportaciones y venta interna de derivados),
(como porcentaje del PIB)
inflexibilidad en el gasto corriente, rentas preasignadas, elevado
90-95 96-00 01-05
servicio de la deuda pública y una política de subsidios poco
transparente. Para demostrar estos enunciados, es importante Ingresos Totales
14,5 16,0 17,1
Petroleros
6,8
6,1
5,2
partir de la composición o estructura del Presupuesto del
Tributarios
6,8
8,5 10,4
Gobierno Central, tal como se presenta en el cuadro No 2. Aquí
Otros
0,9
1,5
1,5
fácilmente se puede determinar como en los últimos 10 años el
13,9 18,1 17,9
Gobierno Central ha mostrado un déficit que ha estado en rangos Gastos Totales
Corrientes
11,4 14,0 13,0
entre el 1 – 2%, sin embargo, si se toma en cuenta la
Capital
2,6
4,1
4,9
probabilidad de ocurrencia tanto de ingresos y gastos en función
0,6 -2,1 -0,8
del PIB tendencial o de largo plazo, se observa que el déficit Balance Fiscal Promedio
Balance Primario Promedio
3,6
2,9
4,1
estructural está alrededor del 1.7% del PIB, mostrando de cierta Balance Fiscal Estructural*
-1,1 -1,9 -1,6
manera el tamaño del ajuste (incremento de ingresos o reducción
* En base a la tendencia de largo plazo del PIB
de gasto permanentes) a fin de que el componente cíclico sea
considerado como un ingreso transitorio y el cual en principio Fuente: BCE, MEF y cálculos propios
debería ser ahorrado u orientado a fines de inversión productiva Elaboración: el autor
en un plan de largo plazo23. Adicionalmente, y luego de la crisis económica de finales de los años 90, el fisco
incurrió en elevados niveles de endeudamiento, incrementando por tanto el servicio de la deuda. En esta misma
línea obsérvese que el esfuerzo fiscal para mantener el stock de deuda constante24, el ahorro primario debe ser de
23
Para un mayor detalle sobre la metodología utilizada véase Arcos 2003, op cit.
24
Es decir el pago únicamente de los intereses, suponiendo que el Gobierno Central obtiene financiamiento para cancelar sus obligaciones o amortización
del capital.
10
al menos 4 puntos del PIB, lo cual ratifica lo mencionado anteriormente, en términos de que la sostenibilidad
fiscal trascendente y vital es la del Gobierno Central, dado que es quien asume el mayor porcentaje de la deuda
pública interna y externa.
Cuadro No 3
Algunos indicadores en los últimos 15 años pueden dar
Algunos Indicadores Gobierno Central
cuenta y resumir la rigidez fiscal que aún viven y
(como porcentajes)
enfrentan las finanzas del Gobierno Central, así por
90-95 96-00 01-05
ejemplo en el cuadro No 3 se puede comprobar que si
46,8 36,6 32,8
bien la dependencia de los ingresos petroleros ha ido Ing. Petroleros / Ing. Totales
Gasto
Corriente
/
Ing
Totales
78,3 90,2 76,5
disminuyendo en el tiempo, estos aún representan un
Gasto Corriente / Gasto Total
81,6 76,7 73,8
tercio del total de ingresos, notándose además y (Gto Cte + Trans K) / Ing Totales
87,4 99,9 88,5
destacándose de manera importante un loable esfuerzo Gasto Corriente / Impuestos
166,7 168,1 130,6
81,9 74,4 57,0
en materia tributaria a finales de la década de los Sueldos / Impuestos
36,8 51,0 39,1
noventa25, lo cual permitió compensar el peso de los Servicio Deuda / (Ingresos + Desembolsos)
Servicio Deuda / (Impuestos)
97,6 135,3 87,5
recursos petroleros. Por su parte, también se puede Neceisidades de Financiamiento (% PIB)
3,8
3,7
5,1
anotar
que
el
gasto
corriente
representa
Fuente: BCE, MEF y cálculos propios
aproximadamente un 80% y 75% del total de ingresos y Elaboración: el autor
gastos del Gobierno Central, respectivamente, y
alrededor de 1,3 veces más la recaudación de impuestos, es decir, sí el Ecuador en un evento fortuito perdiera el
recurso hidrocarburífero y tuviera que enfrentar una “Enfermedad Holandesa”, éste tendría que reducir el 100%
de los gastos de inversión, es decir 25% total del gasto o 4 puntos del PIB. Un tercer grupo de indicadores
demuestran que la sumatoria de gastos inflexibles, como son el gasto corriente y las transferencias de capital
(15% de los ingresos corrientes), y que por mandato Constitucional se deben transferir a los Gobiernos
Secciones, representan alrededor del 90% de los ingresos totales, dejando a penas un 10% del Presupuesto para
gastos de inversión que en la práctica únicamente han servido para mantener la infraestructura física estatal
mínima26. También dentro del gasto corriente es válido señalar que los sueldos y salarios de la Administración
Central constituyen en promedio el 60% de la recaudación tributaria.
Con relación a indicadores de deuda, el servicio de la deuda pública del Gobierno Central, representa un 40% y
casi la totalidad de la recaudación impositiva. Finalmente, y suponiendo que los ingresos serían iguales a los
gastos, es interesante observar el importante esfuerzo (5% del PIB) que debe realizar la autoridad económica
para obtener financiamiento que le permita cubrir un déficit estructural que en promedio estaría alrededor del
1,5% del PIB y otros 2,5 puntos porcentuales del PIB para la amortización del principal de la deuda pública.
En otras palabras y a modo de conclusión, se puede decir que el Ministro de Economía y Finanzas tiene
comprometido casi la totalidad de su ingreso (tanto permanente como transitorio) para un gasto prácticamente
inflexible, incluyendo adicionalmente que la mayor parte del esfuerzo se dedica a conseguir desembolsos y
recursos para cubrir los vencimientos de deudas de años anteriores, antes que diseñar una verdadera agenda y
una estrategia que permita mejorar la redistribución del ingreso y por ende disminuir los niveles de pobreza.
C. Preasignación de rentas también limitan el accionar de la política fiscal
Otro aspecto interesante a resaltar es el marco legal mediante el cual se establecen preasignación de ingresos
estatales para cumplir con ciertos propósitos de gasto o transferencia de recursos a determinadas instituciones.
Como se presenta en el estudio realizado por Albuja (2006), las preasignaciones fiscales han representado en
promedio casi 5% del PIB en los 6 últimos años, de los cuales aproximadamente entre un 55 – 60%
corresponden a preasignaciones de la renta petrolera.
25
En el año 1998 se sustituyó la Dirección General de Rentas por una nueva institución denominada Servicio de Rentas Internas, donde la principal
característica de ésta reforma fue el fortalecimiento institucional y sobre todo una disposición legal que determinaba que los funcionarios de la institución
eran de libre remoción. La recaudación tributaria creció notablemente a pesar de que los cambios en las tasas de los impuestos más importantes no variaron
sustancialmente. Esto dice mucho del gran logro y el incremento en la eficiencia de la recaudación tributaria.
26
Esto es mantenimiento de vías y carreteras principales, hospitales, escuelas, etc.
11
Las preasignaciones tributarias, ocasionan que
Gráfico No 4: Preasignaciones Tributarias
el Gobierno Central reciba alrededor del 80%
de la recaudación tributaria bruta, de los cuales
Univers.
entidades como las Universidades27 participan
6%
con el 36%, Fondo de Desarrollo Seccional con
FODESEC
el 12%, donaciones del impuesto a la renta
2%
Otros
12% y Fondo de Salvamento (FONSAL) con Gob. Central
Donac. y Fonsal
83%
18%
3%
un 17%, para equipamiento hospitalario y
Hosp. Matern.
maternidad gratuita el 7%, Servicio de Rentas
1%
Internas (SRI) y Corporación Aduanera
SRI - CAE
Ecuatoriana 8%, entre los más importantes. No
1%
obstante, las implicaciones y el debate sobre la
Otros
orientación de la política, no obedece a la
4%
institución per sé, sino más bien a la Fuente: Albuja 2006
flexibilidad con que se puedan ajustar las
transferencias de recursos y los presupuestos de las instituciones beneficiarias cuando suceden choques
negativos en la economía real. En términos prácticos, no existe un mecanismo que durante el ejercicio fiscal
permita realizar ajustes acorde no sólo a la evolución de las finanzas públicas sino que además sean consistentes
con el ciclo económico.
Por el lado petrolero28, en el período 2001 –
2003, los ingresos registraron en promedio 10%
Gráfico No 5: Distribución y Preasignaciones
Ingreso Petrolero
del PIB, mientras que las preasignaciones
Petroecuador
(Petroecuador principalmente vía restitución de
17%
costos) mostraron aproximadamente un 2.45%
del PIB. Sin embargo, a partir del año 2004 y
CEREPS y FEP
14%
Otros
una vez que el nuevo oleoducto de crudos Gob. Central
29%
71%
pesados (OCP) entró en operación, se creó una
FEISEH
nueva preasignación a través de la conformación
35%
de un fondo29 y posteriormente en el año 2005
Otros
éste cambió a una Cuenta de Estabilización,
5%
Reducción del Endeudamiento Público y
30
Protección Social , la cual en promedio abarca
el 14% de la renta petrolera. Posteriormente, en Fuente: Albuja y Naranjo 2006
el año 2006 y luego de que sucedieran dos
hechos relevantes como: a) la caducidad del contrato con Oxy, y b) la reforma a la ley de hidrocarburos, las
finanzas públicas elevaron su ingreso petrolero en aproximadamente US$ 1500 millones o alrededor de 4% del
PIB, sin embargo, en éste mismo año el Congreso Nacional aprobó una Ley mediante la cual se crea el “Fondo
de Estabilización para la Inversión Social, Energética e Hidrocarburos” (FEISEH), el mismo que predestina estos
recursos al apoyo e implementación de proyectos en el área petrolera e hidro generación eléctrica31.
Como se puede ver en el gráfico No 5, apenas un tercio de la renta petrolera está a disposición del Gobierno
Central, el mismo que se destina a gastos de inversión, sin embargo, los recursos del Fondo de Estabilización
Petrolera 32(FEP) y la CEREPS también son parte del Presupuesto General del Estado, siempre que se cumpla
27
Se incluyen también Escuelas Politécnicas.
El Anexo B presenta un flujo grama de la generación y distribución de la renta petrolera.
29
En el año 2002, con la expedición de la Ley de Responsabilidad Fiscal se creó el Fondo de Estabilización, Inversión y Reactivación Productiva
(FEIREP), el cual tendría como fuentes principales de ingreso los recursos adicionales y proveniente del nuevo OCP. Los recursos se destinaría 70% para
recompra de deuda, 20% para estabilizar ingresos y 10% para programas de salud y educación.
30
El destino de ésta nueva cuenta está conformado de la siguiente manera: 35% para reactivación productiva, 30% inversión social, 20% estabilización de
ingresos petroleros, 5% investigación y desarrollo científico, 5% red vial nacional, y 5% rehabilitación ambiental.
31
Para un mayor detalle de la distribución de la renta petrolera véanse los trabajos de Albuja (2006) y Naranjo (2006).
32
Este Fondo se alimenta cuando del diferencial entre el precio efectivo de las exportaciones de petróleo y el precio presupuestado, siempre que no hay
cambios en el volumen estimado para el ejercicio fiscal.
28
12
con lo destino que está establecido en la Ley de Responsabilidad Fiscal. Los otros dos tercios de la renta
petrolera se destinan a Petroecuador (17%), 14% a la CEREPS y FEP, 35% al FEISEH y un 5% a otros
partícipes del SPNF. Esta distribución puede leerse desde algunos puntos de vista. La primera arista, tiene que
ver con un destacable esfuerzo (Ejecutivo y Legislativo) por resguardar los excedentes petroleros hacia
actividades y sectores considerados como estratégicos como son la inversión productiva, programas sociales y
ambientales, infraestructura productiva y energética, así como también a estabilizar ingresos y recompra de
deuda pública. Sin embargo y como segunda forma de analizar ésta distribución se enmarca en la forma en cómo
se han designado los participes o beneficiarios de la renta, dado que aún no se ha completado el círculo de
evaluación de sí estos recursos serán asignados eficiente y equitativamente por las instituciones titulares y
poseedoras de estas preasignaciones. Esto es válido, puesto que la falta de reglas claras y/o capacidad
institucional para utilizar los recursos petroleros, han ocasionado que los fondos se acumulen de manera no
deseada.
En resumen, el país ha aprendido que los ingresos transitorios como los petroleros, deben guardarse para épocas
difíciles, no obstante y en un país donde las necesidades básicas insatisfechas son elevadas y se requieren
inversiones para mejorar la productividad y competitividad del país, las decisiones han involucrado beneficiarios
en éstas dos últimas áreas. Sin embargo y dado que los proyectos de inversión social y productiva toman tiempo
en ser implementados y en repetidas ocasiones la institucionalidad del país no permite que tales iniciativas se
desarrollen y/o ejecuten en el corto y mediano plazos, el costo de oportunidad de guardar estos recursos
ocasionan también dos grandes tentaciones: por un lado, incrementar el gasto corriente (permanente), o utilizar
esos mismos recursos para la reducción de pasivos o alivio de deuda33, sin llegar a un feliz entendimiento entre
quienes defienden éstas dos posiciones.
D. Subsidios escondidos y mal focalizados
El Gobierno Central mantiene programas de subsidios principalmente a la demanda, entre los que se pueden
mencionar al menos 4 de gran importancia:
1. Bono de desarrollo humano.- constituye una transferencia monetaria, que tiene como objetivo principal
aliviar los problemas sociales aportando al consumo básico de las personas que se encuentren en
situación de pobreza y extrema pobreza. Los beneficiarios de este subsidio son (a) madres de familias
pobres con al menos un hijo menor de 18 años, cuyo ingreso familiar no supere US$ 40 mensuales,
siempre que ellas ni sus cónyuges reciban un salario fijo mensual, ni estén afiliados al IESS, (b) las
personas mayores de 65 años, cuyo ingreso familiar no supere los US$ 40 mensuales ni reciban un
salario fijo, (c) las personas discapacitadas entre 18 y 65 años con un grado mayor o igual al 70% de
discapacidad, sin trabajo fijo en relación de dependencia. En cuanto al monto del subsidio, se tuvo la
siguiente distribución: madres de familia US$ 11.5 mensuales, personas de la tercera edad y
discapacitados US$ 7 mensuales. Posiblemente, éste tipo de subsidios es el que mejores resultados ha
tenido en términos de focalización, pero también se ha debatido si éste tipo de programas mantenidos de
manera permanente constituye o no un incentivo para no superar la condición social de los beneficiarios,
especialmente el grupo asociado a las madres de familia.
2. Subsidio al gas para uso doméstico.- este surge de la fijación del precio del tanque de 15 Kg y que es
utilizado para fines domésticos, en base a una resolución del Presidente de la República, y que en
décadas el precio al consumidor final se ha mantenido por debajo del costo real. A pesar de que se han
realizado esfuerzos por los diferentes gobiernos desde 1996 por eliminar o al menos reducirlo, el
consumo de gas mantiene un subsidio entre 4 – 6 dólares por tanque34. No obstante, el costo de proveer
este subsidio se incrementa no sólo por el incremento de la población y la utilización para actividades
económicas o consumo no básico35, sino también por el desvío a países vecinos como son Colombia y
33
Un estudio más amplio de este tema se puede encontrar en Velasco J, 2006.
El precio desde el año 2002 no ha variado y ha permanecido en US$ 1.6 por tanque de 15 Kg.
35
Calentamiento de piscinas, agua para el consumo humano, actividades de transporte comercial como taxis y buses, etc.
34
13
Perú, donde el precio doméstico es 6 y 7 veces superior al que se cobra en Ecuador. Estos eventos han
ocasionado que el país incremente constantemente las importaciones de gas, llegando a un punto en el
cual la producción nacional apenas represente en promedio el 35% de la demanda nacional.
3. Subsidio al consumo de energía eléctrica.- su origen también se suscita por una decisión
gubernamental – discrecional-, a través de la cual se establece la tarifa que deberá pagar el consumidor
final. En los últimos años la tarifa promedio se ha mantenido alrededor de US$ 0.08 por Kwh, mientras
que el costo real de proveer energía sobre pasa los US$ 0.12 por Kwh, determinándose por tanto un
subsidio entre US$ 0.04 y US$ 0.05 por Kwh. Se debe añadir además, que el Ecuador a pesar de contar
con un alto potencial hídrico, no ha podido realizar las inversiones suficientes que permitan incrementar
la generación eficiente y a bajo costo, como representa la energía hidroeléctrica, teniendo a su vez que
contratar energía contaminante y con un alto costo como es la energía térmica, o importar desde
Colombia y/o Perú a precios más altos que la tarifa impuesta por el Ejecutivo, por tanto acentuando más
el problema y costo de éste subsidio.
4. Pago del 40% de las pensiones de la Seguridad Social (IESS).- por mucho tiempo (antes de la
reforma a la Seguridad Social en 1998), el IESS administraba el llamado “Seguro General Obligatorio”
(SGO) el mismo que estaba constituido y acumulado en un solo fondo, y que adolecía de normas claras
para su utilización e inversión, permitiendo que en repetidas ocasiones, se utilicen estos recursos para
financiar los requerimientos de la caja fiscal. Esto provocó que en los actuales momentos, sea el
Gobierno Central el mayor deudor del IESS, deuda que hasta la actualidad no ha sido registrada en el
stock de pasivos del Gobierno Central y que podría representar un monto alrededor de US$ 500
millones36. En vista de que el Ministerio de Economía y Finanzas no contaba con los recursos para
cancelar directamente el saldo adeudado, se decidió en el año 2001, que una manera de compensar éste
crédito, era asumir directamente el 40% de las pensiones de los seguros de vejez, invalidez y muerte, sin
dejar de lado que el Gobierno Central también tenga que cubrir la brecha entre los aportes de los
contribuyentes y el pago de pensiones (déficit actuarial).
El cuadro No 4 muestra que los subsidios
Cuadro No 4: Principales Subsidios Gobierno Central 2000 - 2005
(en US$ Millones y como % del PIB)
antes mencionados le han significado en
promedio al Presupuesto General del
2000
2001
2002
2003
2004
2005 Prom.
Estado un monto superior a los US$ 600
(en US$ Millones)
millones o 2.7 puntos porcentuales del Bono de Desarrollo Humano (BDH)
128
147
137
168
173
174
155
PIB, en el período entre el año 2000 y Subsidio al Gas Doméstico
122
86
102
147
212
302
162
tarifa al consumo eléctrico
501
281
137
96
93
206
219
2005. Sin embargo, es importante destacar Subsidio
Pago 40% pensiones (IESS)
41
46
78
174
220
257
136
que apenas 2 de los cuatro subsidios se Total subsidios
792
561
453
586
697
939
671
encuentran contabilizados en las cuentas
(como % del PIB)
del Gobierno Central (bono de desarrollo
Bono de Desarrollo Humano (BDH)
0,80
0,69
0,55
0,59
0,52
0,48
0,61
humano y el 40% de las pensiones del Subsidio al Gas Doméstico
0,76
0,40
0,41
0,52
0,64
0,83
0,59
3,14
1,32
0,55
0,34
0,28
0,57
1,03
IESS), representando entre los dos, 1% del Subsidio tarifa al consumo eléctrico
Pago 40% pensiones (IESS)
0,26
0,22
0,31
0,61
0,66
0,71
0,46
PIB. De otra parte, los subsidios al gas Total subsidios
5,0
2,6
1,8
2,1
2,1
2,6
2,7
(0.6% del PIB) y al consumo eléctrico
(1% del PIB), son asumidos directamente Fuente: BCE, Petroecuador, MEF, CONELEC, IESS, Galarza L (2006)
por Petroecuador y las empresas eléctricas de distribución, respectivamente. En el primer caso, Petroecuador
realiza las importaciones de gas y descuenta éste valor de la renta petrolera que debe transferir al Gobierno
Central. En el segundo caso, las empresas eléctricas de distribución han tenido que incurrir en permanentes
atrasos con las empresas de generación no sólo porque el Gobierno Central dejó de transferir los recursos
correspondientes al déficit (subsidio) tarifario, sino porque las diferentes administraciones en las empresas de
distribución eléctrica dejaron de realizar inversiones y permitieron con el pasar del tiempo, que las pérdidas
técnicas y no técnicas se incrementen, ocasionando que la escasa recaudación del consumo eléctrico provoque
mayor iliquidez en las empresas de distribución y por tanto mayores deudas con las empresas suministradoras de
36
Véase Camacho M, 2006.
14
energía eléctrica. Este círculo vicioso y caótico, permitió que a mediados del año 2006 el Congreso Nacional
aprobara una Ley mediante la cual se reconoce a las empresas de distribución eléctrica y obliga al Gobierno
Central el pago de una deuda acumulada por concepto del déficit tarifario, entre el año 1999 y primeros meses de
2006, por aproximadamente US$ 1000 millones, monto que tampoco ha sido considerado de manera explícita,
en los pasivos del Presupuesto General del Estado, pero que sin duda es un primer paso para corregir el
desequilibrio financiero de las empresas eléctricas de distribución.
De manera interesante, nótese (cuadro No
Cuadro No 5: Impacto de los Subsidios por Quintiles
4) que para el año 2005 los subsidios
(en porcentaje, 2005)
bordean los US$ 1000 millones y
representan aproximadamente 2.6% del
Quintiles Población*
1er
2do
3er
4to
5to
PIB. No obstante, en el cuadro No 5 se
puede apreciar como se distribuyen estos Consumo per cápita
5
9
13
20
53
mismos subsidios en 5 quintiles de la Bono de Desarrollo Humano (BDH)
33
29
23
12
3
12
17
19
23
29
población, observándose que en promedio Subsidio al Gas Doméstico
10
15
19
23
33
los dos quintiles más pobres (1ro y 2do) Subsidio tarifa al consumo eléctrico
Pago 40% pensiones (IESS)
4
8
20
23
45
de la población apenas reciben el 32% del
14,8
17,3
20,3
20,3
27,5
total de los subsidios, mientras que los dos Total subsidios
quintiles más ricos (4to y 5to) se apropian
* El primer quintil corresponde al estrato más pobre de la población.
del 50% del monto asignado a estos Fuente: BCE, Petroecuador, MEF, CONELEC, IESS, SIISE, Frente Social, Galarza L (2006)
programas que en principio son de
asistencia y/o beneficio social en los sectores más necesitados. Con estos resultados, fácilmente se puede
establecer que la mala focalización de estos subsidios le cuesta al país alrededor de 1.2% del PIB, sin tomar en
cuenta las distorsiones en la fijación de precios y costos de la economía. Sí bien ésta descripción de los hechos
resulta fácil, la economía política para eliminarlos, reducirlos y/o focalizarlos resulta mucho más compleja,
puesto que de por medio se encuentran intereses políticos, grupos sociales que percibirían una gran afectación y
por ende una oposición a cualquier política de racionalización, así como variaciones y expectativas no racionales
de los agentes que podrían acrecentar procesos de especulación y por ende efectos en la inflación.
También es cierto que en los últimos años no ha existido un proceso que incluya de manera transparente estos
subsidios en el Presupuesto del Gobierno Central, y sobre todo tampoco se ha iniciado una campaña de
información o educación de los objetivos, alcance, ventajas y desventajas de los mismos, de forma que la
ciudadanía conozca e incorpore dentro de su función de bienestar social el esfuerzo y costo que el fisco debe
incurrir por mantener este tipo de políticas.
Gráfico No 6: Gasto de Inversión del Gobierno Central
(1990 - 2005)
7,0
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
Fuente: BCE, MEF, cálculos propios
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0,0
1990
En la sección B de éste mismo acápite, se
mencionó que el Gobierno Central tiene
apenas entre el 20- 25% del gasto total para
realizar gastos de inversión o capital en la
economía. El gráfico No 6 demuestra que la
inversión del Presupuesto General del Estado
se ha recuperado e incrementado en
comparación a los años de crisis de finales de
la década de los noventa, llegando a
representar aproximadamente 4% del PIB37.
% PIB
6,0
Participación %
Transfer / Gasto Capital
E. Restricciones de la inversión pública del
Gobierno Central
Transf K / Gto Tot K
Gasto de Capital Total GC
Transferencias de Capital a Gob. Secc.
37
Durante los años 80 e inicios de los 90, las transferencias de capital llegaron a representar el 80% del total del gasto, dado que el Ministerio de
Economía y Finanzas estaba facultado a transferir recursos a empresas estatales como las del sector eléctrico y telecomunicaciones. Desde el año de 1997,
el MEF está impedido de realizar éstas mismas transferencias por cuanto éstas pasaron a regirse por normas de derecho privado, puesto que la intención
original era vender las acciones y privatizar estos servicios, proceso que no se llevó a cumplir, razón por las cuales el Fondo de Solidaridad es dueño de las
acciones y por tanto el responsables de las empresas eléctricas (distribución, transmisión y generación) y de telefonía (Andinatel y Pacifictel).
15
Sin embargo, es importante resaltar que desde el año 1998, en el cual se reformó la Constitución de la República
y se otorgó no sólo la autonomía administrativa y financiera a los Gobiernos Seccionales, sino que además se
estableció que el Ministerio de Economía y Finanzas transfiera de manera obligatoria38 el 15% de los ingresos
corrientes del Presupuesto General del Estado, a fin de que estas entidades puedan ejecutar dentro de sus
territorios y jurisdicciones, los proyectos de inversión que requieran mayor prioridad o atención. Esta disposición
constitucional, ha generado que alrededor del 47% del total del gasto de capital del Gobierno Central sea
transferido a los Gobiernos Seccionales, dejando apenas en promedio un 53% del total, es decir, 2% del PIB para
que el Gobierno Central utilice directamente los recursos en proyectos de inversión o formación bruta de capital
fijo.
Con este reducido monto, Ministerios como los de Obras Pública, Salud, Educación, Vivienda, entre los más
importantes, apenas puedan reponer y mantener la infraestructura estatal en vías, hospitales, centros de
educación, y generar planes de vivienda reducidos y con poco impacto en la calidad de vida de la población y el
crecimiento real de la economía.
F. Descentralización sin competencias y alta dependencia financiera de los Gobiernos Seccionales
El Ecuador ha entrado al igual que la mayor parte de los países de América Latina, en un proceso acelerado de
descentralización. Particularmente, la experiencia ecuatoriana no ha sido satisfactoria puesto que si bien han
habido avances sustanciales en producir leyes, normas y reglamentos a favor de un proceso de delegación, éstas
más bien se han referido a una obligatoriedad de traspasar recursos, más no responsabilizar que con estos vayan
acompañadas nuevas tareas.
La Ley del 15% constituye un ejemplo de ésta afirmación, en tanto el Gobierno Central debe asignar y traspasar
recursos, sin pedir nada a cambio, puesto que el Ministerio de Economía y Finanzas está limitado y tiene poca
incidencia en los presupuestos, planes de inversión y en la utilización misma de las transferencias de capital
realizadas por el Gobierno Central, dado el estatus –autónomo- de los Gobiernos Seccionales. Esto es importante
anotar, debido a que en algunas ocasiones las inversiones no guardan consistencia o no producen sinergia con las
necesidades nacionales de proyectos para mejorar el nivel de vida, más aún existen competencia entre Gobiernos
Seccionales por realizar obras que bien son relevantes a nivel local, éstas no guardan coherencia con estrategia
de país, un ejemplo claro de esto es la concesión de puertos y aeropuertos.
Tal como lo demuestra Estupiñán (2006), ésta normativa legal (Ley del 15%) ha provocado una mayor
dependencia de los Gobiernos Seccionales y un menor incentivo para generar rentas o ingresos propios, que en el
mediano y largo plazos, éstas entidades deberían apuntar a la auto sostenibilidad económica y financiera de la
provisión de bienes y servicios públicos en el ámbito local.
Cuadro No 6: Algunos Indicadores Financieros Gobiernos Seccionales
2000 - 2005
Consejos Provinciales
Trans GC / Ingreso Total
Ingreso Propio / Ingreso Total
Gasto Inversión / Gasto Total
Pichincha
Guayas
Otros
76,0
24,0
58,4
93,1
7,0
64,5
95,0
5,0
65,8
Municipios
Población Población
entre 100 menor a
Quito Guayaquil Cuenca
y 399 mil 100 mil
hab
hab
50,1
49,4
69,4
53,4
44,8
55,8
55,0
44,3
56,5
68,9
30,4
50,3
81,2
18,8
36,9
Fuente: Estupiñan 2006.
Sí bien los recursos transferidos por el Gobierno Central están en función de indicadores sociales (población y
necesidades básicas insatisfechas), lo que se ha observado en los 6 últimos años, es que los Municipios y
38
Tomando en consideración parámetros de población y necesidades básicas insatisfechas, entre los más importantes.
16
Consejos Provinciales son generalmente los que han logrado ejecutar obras de infraestructura de gran magnitud
y con incidencia en el bienestar social, sin embargo, estos mismos territorios son permanentemente los destinos
para acentuar en mayor medida los procesos migratorios de otras localidades, debido al efecto demostración de
proveer mayores y mejores servicios. Grandes ciudades (Quito, Guayaquil y Cuenca) y provincias (Pichincha y
Guayas), son las que mayores transferencia de recursos reciben (55% del total), y por ende donde mayor
migración (campo – ciudad grande y/o ciudad pequeña – ciudad grande) se produce, dado que los entes locales
han logrado, entre otros factores, crear institucionalidad y continuidad en las obras, lo que les ha permitido
desarrollar y ejecutar proyectos de inversión de manera constante.
Procesos como estos, resultan ser círculos viciosos puesto que a mayor inversión, se resuelve transitoriamente
las necesidades de la población en términos per cápita, dado que en el siguiente período, el mayor flujo de
emigrantes (pobres o bajos ingresos), provoca nuevamente el deterioro de los indicadores sociales.
A pesar de lo antes anotado, es válido señalar que la inversión de los entes locales ha, demostrado un mayor
grado de efectividad, dado que las obras se realizan en menor tiempo y genera menores conflictos con la
población del territorio. De otra manera, los procesos de descentralización se han enfocado en áreas donde el
traspaso de la competencia, dinero, y recursos humanos genera menor resistencia con el poder central, así por
ejemplo se pueden mencionar áreas como: turismo, medio ambiente, puertos, aeropuertos, entre otros. Lo
contrario sucede donde el recurso humano es numeroso y además cuenta con sindicatos o gremios que
representan intereses políticos, como sucede en áreas sociales sustanciales como son salud y educación. No
obstante, gran parte de los Gobiernos Seccionales han iniciado procesos para explorar éstos sectores, evitando
confrontaciones con sectores potencialmente afectados como son maestros y médicos, procurando más bien
sistemas y políticas innovadoras donde puedan converger los intereses de los principales actores. Sin duda
alguna, este proceso es lento y su efectividad dependerá no sólo de un marco legal que permita un proceso
ordenado y transparente, sino también de un sistema y mecanismo que permita superar las deficiencias
institucionales del sector público en términos de eficiencia y equidad.
G. Reglas macro fiscales y sostenibilidad de la deuda pública del Gobierno Central
Si bien la Ley de Responsabilidad Fiscal del año 2002 y puesta en marcha en el año 2003, establece algunas
reglas y normas encaminadas a la disciplina y sostenibilidad fiscal. Esta sección se referirá principalmente a las
normas que rigen el crecimiento real del gasto primario anual, y los elementos relacionados con el límite de
endeudamiento y sostenibilidad de las finanzas públicas.
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
Tasa % Crecimiento Real
Gráfico No 7: Crecimiento Real del Gasto Corriente, Primario y Sueldos
En el primer caso, es importante
mencionar que las finanzas del Gobierno
50
31,5
Central han logrado un valioso avance
28,7
30
20,2
16,0
en aras de contener la expansión del
12,9
12,8
7,7
6,4
5,9
2,7
10
gasto primario y sobre todo el gasto
corriente (como por ejemplo sueldos y
-10 -4,0
-5,1
-12,7
-15,1
salarios), sin embargo, es claro que la
-30
-32,3
Ley de Responsabilidad Fiscal no ha
-50
sido cumplida a cabalidad (excepto el
primer año de su aplicación – 2003-),
puesto que los incrementos reales han
Gasto Primario
Gasto Corriente
Sueldos y Salarios
superado el límite del 3.5% previsto en
la regla, para los años 2004 y 2005. Esto
Fuente: MEF, BCE, Cálculos Propios
sucede, debido a que la Ley prevé que
los cálculos y estimaciones serán en base
y aplicarán únicamente para efectos de la presentación de la Pro forma del Presupuesto General del Estado, por
lo que una cosa es lo que se presenta al Congreso Nacional, que representa apenas una estimación, y otra el
17
resultado efectivo del año fiscal y en la economía, puesto que una variable a considerarse en ésta regla, es la
variación del deflactor del PIB39.
El análisis de esta regla macro fiscal merece especial atención puesto que el debate se ha centrado en qué y cómo
se debe clasificar el gasto primario, en el sentido si los gastos de inversión también deberían estar incluidos en la
regla. Esto fue precisamente lo que propició la última reforma a la Ley de Responsabilidad Fiscal, donde se
excluyó a la formación bruta de capital fijo y transferencias de capital de la norma de crecimiento real del gasto
primario. A pesar de éste cambio en la Ley, aún persiste la idea que gran parte del gasto corriente (sueldos y
salarios) también debería ser considerado como inversión, puesto que los recursos asignados al área social son
también parte de la acumulación de capital humano. Bajo estas consideraciones y de aprobarse ésta premisa, el
resultado final provocaría que el gasto bajo control40, sería apenas un 35% del total del gasto del Gobierno
Central, lo cual sin duda alguna pone en duda si los ingresos permanentes podrán soportar el incremento de gasto
/ inversión que en el tiempo se vuelve inflexible.
De otra parte, los recientes resultados de endeudamiento público, han mostrado compatibilidad y consistencia
con lo establecido en la Ley de Responsabilidad Fiscal (40% del PIB) sin embargo, el valor nominal de la
deuda se ha mantenido y lo que se ha visto más bien son tres hechos relevantes: (a) un crecimiento más que
proporcional del PIB, (b) menor stock de deuda externa y (c) un crecimiento de la deuda interna en el total de
las obligaciones del Gobierno Central. En efecto, si se observan los ratios Deuda / PIB, el Gobierno Central tiene
una relación muy cercana al 40%, sin embargo si se aprecia con detenimiento la composición de la misma, se
observa una clara tendencia de incremento de la deuda interna y una baja en el stock de la deuda externa. Esto se
explica, debido a que el Ecuador ha demandado muy pocos desembolsos de organismos multilaterales
(especialmente BID y Banco Mundial), así como de Gobiernos y Proveedores externos. Entre otras razones,
porque en el 2003, fue el último año donde el país mantuvo una relación y carta de intención con el FMI. De ahí
en adelante y con el aparecimiento de los excedentes petroleros y las inversiones de corto plazo de instituciones
como el IESS, el financiamiento externo dejo de ser una variable primordial. No obstante, este cambio en la
composición de los pasivos, ha generado que el perfil de vencimientos sea más corto, la tasa de interés más
elevada y por tanto la presión fiscal más fuerte en el servicio de la deuda pública del Presupuesto General del
Estado41.
El gran dilema a resolver comúnmente ha sido confrontar y trabajar por el “pago de la deuda puntual y ganar
credibilidad en los mercados internacionales” versus “afectación y menor prioridad a la inversión social”. La
solución no es fácil y requiere de un gran esfuerzo por coincidir en políticas que antes de ser excluyentes, sean
más bien incluyentes, es decir, lo uno no va separado de lo otro. Un ejemplo de esto es que el país puede acceder
a programas de condonación y conversión con acreedores como los países que se encuentran en el Club de París,
los cuales han mostrado apertura para recibir propuestas cuyo objetivo sea implementar procesos de condonación
y/o canje de deuda por preservación del medio ambiente, aplicación de proyectos sociales y productivos.
Ecuador tiene más de US$ 400 millones que bien podrían ser utilizados en ésta estrategia de alivio de deuda42, lo
que se requiere es que el país demuestre coordinación interinstitucional43 de forma que se presenten proyectos
integrales, en el sentido de que unan beneficios no sólo financieros, sino también incidir en grupos que se
encuentran en situación de pobreza, mejorar los niveles de productividad y competitividad, sostenibilidad de
programas sociales y ambientales, etc. Este tipo de
políticas debe ser compatible con un anuncio y
Gráfico No 9: Deuda Gobierno Central - US$ Millones
compromiso de mantener disciplina fiscal, pagos
Gráfico NoInterna
8: Deuda Gobierno Central % PIB
acordes a los vencimientos, y entablar posibles
14000
4200
Externa
13500
% PIB Externa
Deuda
20
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
0
1994
10000
1200
18
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente:BCE
BCE
yM
Fuente:
yM
EFEF
Deuda Interna
3700
100
13000
Externa ha
Interna
Tómese en consideración que el Ecuador al ser un país petrolero y dada la última
coyuntura en el mercado internacional, el deflactor
variado de
3200
manera considerable con relación a las estimaciones iniciales y consideradas en el Presupuesto
del Estado.
12500
80
40
Por ejemplo bienes y servicios, transferencias, y otro gasto corriente.
12000
2700
41
60 remítase al Anexo C.
Un detalle de la estructura de la deuda pública por plazo, monto y tasas promedios,
11500
42
2200
Se han realizado procesos de canje con Alemania, Bélgica y Suiza. En los actuales momentos se realizan procesos con España e Italia, y muy
11000
posiblemente Alemania, en temas como educación, electricidad y medio ambiente. 40
43
1700
Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Relaciones Exteriores y Ministerios
10500del Arrea Social y Ambiental.
39
renegociaciones siempre que se demuestre que hay políticas de mediano y largo plazos que están concebidas y
entendidas por la sociedad civil.
Esto último es fundamental, porque en la mayoría de los países donde existe un bajo nivel de educación y
brechas importantes en la cobertura de necesidades básicas insatisfechas, la población usualmente tiene una
percepción errada de los costos y beneficios de las políticas de endeudamiento, privilegiando por tanto
ofrecimientos de corto plazo (mayor gasto) antes que incrementar los esfuerzos y lineamientos de más largo
aliento (credibilidad, eficiencia y equidad fiscal).
H. Inadecuado y poco transparente proceso en la elaboración y ejecución del Presupuesto
En el trabajo realizado por Cueva (2006), se mencionan algunos de los principales problemas en los procesos de
preparación, aprobación y ejecución presupuestaria. Así por ejemplo, en el proceso de preparación concurren
varias entidades como proveedoras de información base para la elaboración de la Proforma Presupuestaria, como
el Banco Central, SRI, Petroecuador, etc, las cuales realizan un trabajo previo y coordinado, aunque no
necesariamente consistente. Un ejemplo de esto, ha sido la estimación del precio del petróleo, en donde en
algunas ocasiones ha prevalecido el criterio del BCE, otras Petroecuador o el mismo MEF de manera unilateral.
La fase de aprobación se la realiza en el Congreso Nacional, sin embargo, las decisiones que se toman, están en
función de presiones políticas y beneficios para determinados sectores, territorios y/o localidades del país,
dejando de lado los planes y objetivos del Gobierno Central, lo cual reitera y demuestra que prevalece un
pensamiento local antes que individual.
En la fase de ejecución, los cambios al Presupuesto aprobado por el Congreso se los realiza a través de
modificaciones presupuestarias, que no son compartidos con la sociedad civil o entidades de control de manera
ágil y oportuna. De otra parte, y como se mencionó en el literal anterior, las reglas fiscales sirven
fundamentalmente para presentar la Proforma más no para comprobar su cumplimiento a lo largo del ejercicio
fiscal.
Finalmente, el Presupuesto es presentado en términos anuales y se omiten estimaciones de carácter trimestral, de
forma que el proceso de seguimiento sea más expedito y los agentes conozcan el cumplimientos o las
desviaciones de las finanzas públicas. Tampoco se publican y se debaten los proyectos de inversión pública de
mayor prioridad en el país, los subsidios (electricidad y gas) siguen estando ocultos, y la ciudadanía a pesar de
que puede acceder a la página Web del MEF, no existe un lenguaje adecuado o metodología que permitan
interpretar correctamente las cifras y las políticas que están detrás de ellas.
19
V. La función de bienestar social y la necesidad de un pacto fiscal
El escaso acuerdo y entendimiento de las
Gráfico No 10: Número de Presidentes de la República y Ministros de
población con relación a las intenciones y
Economía y Finanzas
decisiones de política fiscal, ha provocado
23
un elevado clima de inestabilidad en el
20
Número de Presidentes Rep. Acum.
18
Ministerio de Economía, la política
17
16
económica y las expectativas de los
Número Ministros de Econ.
14
6
6
Acumulado
agentes económicos, producto de los
12
5
5
debates, acuerdos y desacuerdos de la
10
4
4
4
mayor parte de los puntos descritos en la
3
6
sección IV. El gráfico No 10 muestra la
5
alta rotación de los Ministros de Economía
3
2
(23 en 12 años, 2 por mes en promedio)
así como también el reflejo de los
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
problemas
de
Gobernabilidad
(un
Presidente de la República cada 2 años). A
esto se suma, el poco apoyo del Legislativo al Ejecutivo. Así por ejemplo, en los últimos 15 años, los Presidentes
de la República han contado con menos de un tercio de legisladores del mismo partido del Ejecutivo o alianzas
permanentes para impulsar reformas estructurales. Interesantemente, las uniones o acuerdos entre parlamentarios
se han producido en casos de alta conflictividad social y económica como fueron los primeros meses de la
dolarización y pocos días previos y posteriores a la destituciones del primer mandatario.
20
15
10
5
0
Esto brinda una idea de los problemas de economía política que debe enfrentar la autoridad fiscal, y que se
complican más cuando suceden eventos o choques exógenos positivos como los incrementos en la producción y
exportación, así como en el precio del petróleo crudo; es decir, los incentivos para unir esfuerzos y lograr
reformas importantes para el bienestar social, se dilatan en el tiempo y más bien aumentan los intereses por
repartirse los ingresos fortuitos y transitorios, a través de compromisos (gastos) que permanecen en el mediano y
largo plazos.
En este punto, donde se ha realizado un modesto esfuerzo por describir la problemática y rigidez fiscal del
Gobierno Central, el siguiente paso es preguntarse, ¿ qué espera la sociedad del Estado ? ... cuáles son las
prioridades de la población en términos de recibir bienes y servicios públicos ?. Para contestar estas
interrogantes, es importante destacar lo encontrado y desarrollado por Wyploz (2002), el mismo que plantea y
aclara que conceptos como las reglas fiscales y la sostenibilidad de la deuda, son conceptos que para agentes y
actores políticos y sociedad civil, resultan poco precisos en tanto ellos no conciben cuál es el propósito y cómo
esto encaja con los debates y decisiones políticas y las necesidades de los grupos menos favorecidos.
Adicionalmente Wyploz reconoce la importancia y necesidad de estabilizadores automáticos fiscales que
compensen los ciclos reales de la economía, sin embargo estos tienen que ser ágiles y oportunos, y comprender
que estos mecanismos de ajuste, deben buscar un equilibrio de manera que puedan coexistir con necesidades
básicas de corto plazo que a la luz de muchos analistas van en contra de una sana y prudente disciplina fiscal,
que debe mantenerse en el largo plazo para construir credibilidad y reputación en los mercados nacionales y
extranjeros.
En el caso del Ecuador, la evidencia es contundente, en tanto la función de bienestar social (tomando como un
indicador la última encuesta de Latinobarómetro del año 2006) incluye (aproximadamente 75% de los
encuestados) como problemas o variables para maximizar la utilidad de los agentes, temas como: desempleo
(24.1%), situación política (20.2%), corrupción (16.3%), pobreza (7.7%), delincuencia e inseguridad jurídica
(6.6%), tal como se puede apreciar en el siguiente gráfico:
20
Gráfico No 11
Ecuador, 2006: Cuál considera qué es el problema más importante en el país ?
Desocupación / Desempleo
24,1
Situación / problemas de la política
20,2
Otros
17,0
Corrupción
16,3
Pobreza
7,7
Delincuencia/ seguridad pública
6,6
No sabe
1,7
Problemas de la educación
1,7
Areas
Inflación
1,3
Problemas de la salud
0,8
No responde
0,7
0,6
Distribución del ingreso, injusticia so
Inestabilidad en el empleo
0,3
Bajos salarios
0,3
Ninguno
0,2
Gas, combustible
0,2
Problemas con países vecinos
0,2
Consumo de drogas
0,2
Problemas del medio ambiente
0,2
Discriminación racial
0,1
Problemas de vivienda/habitación
0,1
T errorismo / violencia política/ guerrilla
0,1
0
5
10
15
20
25
Como % Población Encuestada
Los anteriores resultados son consistentes con la elevada volatilidad de la economía petrolera y la baja
diversificación de actividades productivas diferentes a las del sector hidrocarburífero. De otra parte, la falta de
consensos y acuerdos mínimos entre los poderes Ejecutivo y Parlamentario, han impedido o evitado que el sector
social y productivo se beneficie de mayores recursos y flujos de inversión nacional y extranjera, obstaculizando
por tanto que se genere mayor absorción de la fuerza laboral en actividades formales. Esto a su vez ha incidido
en elevados niveles de subempleo (con tasas cercanas al 45%), explicado entre otros factores por la rigidez en las
formas de contratación y despido en el mercado laboral. Estos dos factores antes mencionados, se circunscriben
en un escenario de pérdida de institucionalidad caracterizado no sólo por la inadecuada provisión de bienes y
servicios públicos, sino también por el desvío de recursos a causa de actos de corrupción en los principales
estamentos del aparato gubernamental, en donde el sector social no es la excepción.
La estabilidad en los precios ha traído consigo una importante mejora en las condiciones de vida, puesto que el
ingreso de las personas se mantiene constante a través del tiempo. Sin embargo, vale señalar que factores como
el flujo migratorio de la fuerza laboral al exterior y las remesas de estos mismos emigrantes (5 - 6% del PIB)
también han contribuido a mejorar los niveles de consumo de los ciudadanos residentes, más no las condiciones
de vida de la familia, precisamente por un proceso de desarticulación del núcleo social.
Es interesante observar que los problemas antes citados dejan en un papel secundario o minimizan problemas
con mayor esencia en la calidad de vida de la población como son la pobreza (7.7%), educación (1,7%) y salud
(0.8%). En otras palabras, obstáculos como la inestabilidad política, económica y laboral, corrupción, e
inseguridad, son a la vez las principales causas por las que el país no pueda debatir sobre la situación y política
social que debería implementarse en el mediano y largo plazos.
21
Cifras preliminares para el año 2004 – 2005 sobre los niveles de pobreza indican que ésta se encuentra alrededor
del 50%, mientras que la extrema pobreza se ubica en 25%44. La pobreza en el área rural se ha extendido con
mayor rapidez; así, por ejemplo, en el año 2004 se llegó a estimar que alrededor de 85 de cada 100 campesinos
eran pobres y más del 60% de éstos se encontraban por debajo de la línea de pobreza o en calidad de indigencia.
En el área urbana, los niveles de pobreza se han reducido más rápido con relación al área rural; sin embargo, aún
se mantiene un 52% del total en condiciones por debajo del salario mínimo vital (aproximadamente US $ 120
mensuales)45.
Cuadro No 7
OBJETIVOS Y METAS DEL MILENIO INDICADORES SOCIALES RELEVANTES
METAS
Reducción Pobreza Extrema
Reducción Pobreza
Gasto social (% PIB)
Tasa neta de matrícula en la escuela primaria
Reducción tasa de mortalidad infantil (por 1.000)
Población con subnutrición
Reducción tasa de desnutrición infantil
Reducción tasa de mortalidad materna (por 100.000)
Aumento del acceso a servicios de salud preventiva
Disminución del desempleo
Disminución del Subempleo
ESTADO
ACTUAL
AÑO
25.0%
51.0%
7.7%
90.0%
25.0
81.0%
27.0%
80
70.0%
10.0%
45.5%
2003
2003
2003
2003
2003
1999
2003
2003
2003
2003
2003
META 2007 META 2015
10.3%
38.0%
12.5%
96.0%
8.8
60.0%
20.0%
60
80.0%
7.0%
40.0%
2.0%
31.0%
16.0%
100.0%
7.0
40.5%
14.0%
20
90.0%
5.0%
35.0%
PROBABILIDAD DE
CUMPLIMIENTO
Poco probable
Probable
Poco probable
Probable
Probable
Muy probable
Probable
Probable
Probable
Probable
Poco probable
Fuente: Secretaría Técnica del Frente Social – SIISE
En la Cumbre del Milenio, el Ecuador se comprometió a dirigir su política social con base en objetivos y metas
dentro de la realidad ecuatoriana. La consecución de estos objetivos y metas forma parte de la Estrategia de
Reducción de la Pobreza, imponiendo un duro reto y restricciones dadas las condiciones y status de la
institucionalidad y presupuesto del área social. Frente a este compromiso, instituciones como el Frente Social ha
desarrollado una Agenda de Desarrollo Humano para el Ecuador, la que promueve un conjunto de programas
basados en la lucha contra la pobreza, mediante la protección del capital humano y la inserción de los grupos
vulnerables en el sector productivo. Con base en la iniciativa del Frente Social, y consecuentes con el
compromiso asumido en la Cumbre del Milenio, las autoridades del país buscan consolidar una institucionalidad
permanente en el ámbito social, que contribuya a mejorar, en el largo plazo, la calidad de vida de las familias
ecuatorianas. En este contexto, el país trabaja en una Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza 46. Dentro
de ésta estrategia la agenda planteada, se concentra en las principales áreas:
a. Bienestar y protección social.- El objetivo es dar cumplimiento al Plan Decenal de Protección Integral
a la Niñez y Adolescencia menores de 5 años, diseñar una Política Social Integral, construir el Sistema
Nacional de Promoción de la Juventud, diseñar e impulsar una Política Nacional de Desarrollo Rural con
enfoque territorial, entre las más importantes.
b. Educación.- Las áreas básicas se refieren a la Universalización del Primer Año de Educación Básica,
implementar el Plan Decenal de Educación en el marco de los ODM, mejorar la cobertura y calidad de la
infraestructura escolar priorizando la acción en el primer año de básica y en los sectores rurales y urbano
44
El coeficiente de Gini, utilizado para medir la equidad en la distribución del ingreso, refleja leves cambios en relación a años anteriores (0.54),
mostrando además que al menos el 30% más rico de la población concentraría aproximadamente más del 70% de la riqueza generada en el país. Esta
distribución del ingreso empeora año tras año, más aún cuando el motor de la economía se concentra en la producción de petróleo crudo, de la cual un poco
más del 50% es generado por compañías petroleras extranjeras. Es así que el mayor crecimiento observado en los años 2004 y 2005 no necesariamente se
traduce en mejores ingresos y capacidad de compra de los trabajadores y familias ecuatorianas. Quantum, primer trimestre de 2005.
45
GESTION, 2005.
46
En el 2004 se firmó el Decreto Ejecutivo 1619, que declara la erradicación de la pobreza como política de Estado, y para avanzar con el proceso se
realizó un pacto para fortalecer la transparencia fiscal e incrementar la inversión social de calidad.
22
marginales, fortalecer la institucionalidad del Ministerio de Educación, campaña de educación ciudadana
sobre deberes y derechos.
c. Salud y Seguridad Social.- El gran reto es la Universalización del Aseguramiento en Salud, fortalecer
la ejecución de planes de salud a favor de la niñez y adolescencia, promover y elevar los niveles de salud
en la población rural y urbano marginal, prevenir y controlar las enfermedades con alto impacto
epidemiológico, y fortalecer la capacidad institucional de las unidades operativas del Ministerio de
Salud.
d. Desarrollo Urbano y Vivienda.- Ampliar la cobertura de la provisión de saneamiento, agua potable y
manejo de residuos sólidos, fortalecer y focalizar los programas de acceso a vivienda.
e. Trabajo y Reactivación Productiva.- Implementar una reforma laboral conducente a responder las
necesidades del aparato productivo, e impulso a la capacitación de la mano de obra, instrumentación del
Plan de Acción de Empleo a fin de contar con una política pública de fomento y absorción del mercado
laboral.
Ecuador requiere de mayor institucionalidad así como de una política social integral en el sector público, para el
desarrollo y cobertura en áreas vitales del bienestar social tales como salud, educación, desarrollo urbano, entre
otras. Vale mencionar que entidades como el Frente Social y el Sistema Integrado de Indicadores Sociales
(SIISE) han logrado importantes resultados en términos de sistematizar información, elaboración de indicadores,
articulación y asesoramiento para programas en el área social, entre los más importantes, sin embargo, todavía
quedan áreas y acciones para desarrollar una estructura institucional que permita un gasto socialmente equitativo
y óptimo, y ésta es una importante razón para apoyar acciones en esta dirección.
Por su parte la Academia y/o Instituciones de Cooperación Nacional e Internacional especializados en políticas
sociales han llegado también a un consenso sobre las principales áreas prioritarias y de intervención a fin de
favorecer a los sectores más pobres de la sociedad, tales como:
a. Alcanzar los Objetivos del Milenio, en base a políticas claras y objetivas, y fundamentalmente
soportada en una institucionalidad eficiente y que además cuente con indicadores de calidad de gasto y
equidad.
b. Incrementar la cobertura de servicios básicos y focalizar programas hacia poblaciones más
vulnerables.
c. Transparencia, cuantificación y focalización de subsidios a la demanda como son: electricidad, gas para
uso doméstico, diesel, bono de desarrollo humano, entre los más importantes.
d. Implementar una reforma de seguridad social en base a un sistema de capitalización mixto, en base
a un principio de solidaridad y subsidiariedad, en el cual se reconozca el déficit actuarial del actual
sistema de pensiones.
e. Compartir con los Gobiernos Seccionales competencias en la política social de manera que no
únicamente se transfieran recursos sino que además se asuman responsabilidades.
f. Establecer un sistema claro que priorice y establezca los principales proyectos de inversión pública
que son responsabilidad del Gobierno Central así como los que son competencia de otros entes,
principalmente los relacionados a las jurisdicciones de los Municipios y Consejos Provinciales.
Sin embargo, y a pesar de haber identificado áreas y problemas estructurales de la política social, el gran dilema
y debate se polariza en dos ámbitos: el primero de ellos tiene que ver con un sesgo en el cual se prioriza la
sostenibilidad fiscal47 a costa de sacrificar oportunidades e inversiones en el área social, mientras que el segundo,
apunta a utilizar recursos transitorios y volátiles (como los excedentes petroleros) para invertir en el sector social
con el objeto de levantar precisamente las restricciones de índole presupuestario, suponiendo que la inversión es
eficiente y genera mayores ingresos en el mediano y largo plazos.
47
Reglas macro fiscales que limitan el gasto corriente y procuran menores niveles de endeudamiento, para lo cual deben reducir la transferencia de
recursos a programas sociales.
23
Esta última declaración conduce a pensar que gran parte de los análisis remarcan la gran restricción fiscal que
enfrenta el Ecuador al ser un país que perdió el control de la política monetaria, pero de otra manera también es
claro que el país tiene que enfrentar condiciones de pobreza y escaso accesos a bienes y servicios básicos. Esta
encrucijada, amplía su brecha cuando suceden situaciones coyunturales como la transitoria bonanza petrolera, lo
cual a su vez ha generado disputas entre quienes desean ahorrar y quienes tienen mayores incentivos para gastar
(invertir) más en el área social, aunque como se mencionó anteriormente, los rendimientos económicos y
sociales son de largo plazo y con una gran incertidumbre sobre sí el andamiaje estatal es lo suficientemente
eficiente y equitativo para generar réditos en el futuro.
En función de lo antes mencionado, la agenda debe partir por un acuerdo mínimo (ejecutivo, legislativo,
academia, sociedad civil, organismos, etc) sobre la orientación de la política fiscal y su temporalidad, en tanto
los principales actores conozcan que acciones se implementarán en el corto, mediano y largo plazos, bajo la
premisa de que se trabajará en la construcción de instituciones y procesos, transparentes, que perduren en el
tiempo y sobrevivan al paso transitorio de líderes políticos.
VI. Algunos comentarios finales
Las finanzas del Gobierno Central no escapan a los problemas estructurales del manejo y administración de la
política fiscal en algunos de los países de América Latina. El balance fiscal requiere ajustes estructurales que
corrijan distorsiones como la prociclicidad de la política fiscal, incremente espacios para ejercer una verdadera
política social y productiva, focalice, racionalice y transparenten subsidios, se mejore la calidad de gasto en base
a indicadores y resultados, se implemente un proceso ordenado de descentralización, entre los más importantes.
Las reglas fiscales deben ser para todos los niveles del SPNF y no únicamente para el Gobierno Central, en un
marco consistente con la sostenibilidad de la deuda, en medio de un proceso transparente en la formulación y
ejecución de la Pro forma del Presupuesto General del Estado. Sin embargo, ésta disciplina y credibilidad fiscal,
deberán buscar un consenso en las bases sociales y puntos de convergencia con las necesidades de corto plazo,
para lo cual se requiere el concurso e involucramiento de la sociedad civil, de forma que ésta conozca y apruebe
las políticas, beneficios y costos de las alternativas seleccionadas, en un espacio que debe tender a implementar
un “Acuerdo Fiscal, Social e Inversión Productiva”.
24
VII. Bibliografía
1. Albuja A, “Análisis del Sistema de Preasignaciones Fiscales y su Impacto sobre la Política Fiscal del
Gobierno Central, período 2001 - 2005”, Universidad Católica del Ecuador, Tesis, Octubre de 2006.
2. Arcos X, “Ecuador: Riesgos de la Política Fiscal luego de la Crisis de la Deuda”, citado en
Sostenibilidad Fiscal en la Región Andina, Corporación Andina de Fomento, 2003.
3. Astorga A, “La sostenibilidad de la deuda pública: el caso del Ecuador”, Cuestiones Económicas, Vol 18
No 3, Banco Central del Ecuador, Quito, 2002.
4. Banco Mundial, “Ecuador: Creating Fiscal Space for Poverty Reduction”, Nov, 2004.
5. Banco Mundial, “Ecuador Poverty Assessment”, April 2004.
6. Camacho M, “La Deuda del Estado Ecuatoriano con el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social 1985 –
2005”, PUCE – Quito, Facultad de Economía, Tesis, Octubre de 2006.
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Sostenibilidad Fiscal en la Región Andina, Corporación Andina de Fomento, 2003.
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la Descentralización, Julio de 2004.
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una interpretación”, CEPAL, 2000.
10. Cueva S, “Transparencia Presupuestaria en el Ecuador”, en Ciudadanizando la Política, Aporte de
Políticas Públicas para el Debate Nacional 2006, noviembre de 2006.
11. De Ferranti D y Perry G, Ferreira F, Walton M, “Inequality in Latin America and Caribbean:
Breaking with History ?”, World Bank, Washington DC 2003.
12. Díaz C, “Fiscal Sustainability Exercises”, cited in Creating a Fiscal Space for Poverty Reduction,
November, World Bank, 2004.
13. Engel E, Valdés R, “Optimal Fiscal Strategy for Oil Exporting Countries”, January, 2000, publicado en
el Compendio de Documentos del XIII Seminario Regional de Política Fiscal, Chile, 2001, CEPAL.
14. Estupiñan R, “Situación Financiera de los Gobiernos Seccionales y Limitaciones de la Inversión Pública
de Municipios y Consejos Provinciales en el período 1998 – 2005”, PUCE – Quito, Facultad de
Economía, Tesis, Noviembre de 2006.
15. Friedman M, “A Theory of the Consumption to Changing Expectations about Future Income”, 1957.
16. Frente Social del Ecuador, “Tendencias del Desarrollo Social en el Ecuador 1990 - 2003”,
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17. Galarza L, “Efecto de los Subsidios al Gas, Electricidad, Bono de Desarrollo Humano y Aporte del
Estado a la Seguridad Social en las Finanzas del Gobierno Central en el Ecuador (2000-2005)”, PUCE –
Quito, Facultad de Economía, Tesis, Noviembre de 2006.
25
18. Gavin M, y Haussman R, Perotti R, Talvi E, “Managing Fiscal Policy in Latin America and the
Caribbean: Volatility, Procycliality and Limited Creditworthiness”, IADB, Working Papers, 1997.
19. Latinobarómetro, Encuesta 2006.
20. Liuskila, C., García A., Basset S., “Fiscal Policy Sustainability in Oil Producing Countries”, IMF
Working Paper 94/137, 2004.
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Económicas, Banco Central del Ecuador, Tercer Cuatrimestre de 2002.
22. Naranjo Miguel, “Distribución de la Renta Petrolera en Ecuador 2000 – 2005”, PUCE – Quito, Facultad
de Economía, Tesis, Noviembre de 2006.
23. Parreño L, “Hechos Estilizados de las Finanzas Públicas e Implicancias de la Ley Orgánica de
Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal”, Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR),
Bogotá, Julio, 2002.
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25. Quantum, Informe sobre la Situación Social del Ecuador, Quito, 2005.
26. Ripalda P, “Estructura y Evolución de la Inversión Pública del Gobierno Central a nivel provincial y su
importancia para los Gobiernos Seccionales en el período 2001 – 2005”, PUCE – Quito, Facultad de
Economía, Tesis, Octubre de 2006.
27. Secretaría Técnica del Frente Social, “Por un Ecuador Solidario: Agenda de Desarrollo Social
2006, Hacia la Cohesión Social”, Quito, 2006.
28. Velasco J, “Sostenibilidad del Endeudamiento del Gobierno Central en el Mediano y Largo Plazos, a
partir de la Expedición de la Ley Orgánica De Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal”,
PUCE – Quito, Facultad de Economía, Tesis, 2006.
29. Wyploz Ch, “Fiscal Policy: Institutions Vs Rules”, HEI Working Paper No 03/2002.
26
Anexo A
Variables Fiscales y Crecimiento Real de la Economía
Log(variable fiscal) = c(1) + c(2) log(crecimiento PIB)
0
2
4
6
8
10
-50
-100
y = -0,1155x - 10,292
R2 = 3E-05
0
-20 0
-40
-60
2
8
10
2
4
6
2
8
10
-100
-150
6
8
10
Relación Crecimiento PIB y Gasto
Bienes y Servicios GC
0
0
2
4
6
8
10
-50
200
y = 1,0617x + 14,063
2
R = 0,0008
150
100
50
0
-50 0
2
4
6
8
10
-100
-100
% Crec. PIB
% Crec. PIB
% Crec. PIB
Relación Crecimiento PIB y Pago de
Intereses de Deuda Pública GC
4
% Crec. PIB
y = 7,9278x - 31,858
R2 = 0,1971
50
% Crec. Ingresos
0
0
0
-50
-100
Relación Crecimiento PIB y Gasto
Corriente GC
y = 6,2861x - 24,295
R2 = 0,1294
50
0
% Crec. PIB
Relación Crecimiento PIB y Gastos
Totales GC
% Crec. Ingresos
6
-80
% Crec. PIB
-50
4
R2 = 0,066
50
% Crec. Ingresos
% Crec. Ingresos
0
y = 4,2054x - 15,046
60
40
20
% Crec. Ingresos
2
R = 0,0114
% Crec. Ingresos
y = 1,4891x - 8,5787
50
Relación Crecimiento PIB e
Ingresos Tributarios GC
Relación Crecimiento PIB y Expor.
Petróleo GC
Relación Crecimiento PIB e
Ingresos Totales GC
Relación Crecimiento PIB Sueldos y
Salarios GC
Relación Crecimiento PIB y Gasto de
Capital
% Crec. Ingresos
0
-50
0
2
4
6
8
10
y = 7,5285x - 27,398
R2 = 0,1207
100
0
-100 0
2
4
6
8
10
-200
-100
% Crec. PIB
% Crec. Gastos
R2 = 0,0321
% Crec. Ingresos
y = 3,6247x - 22,003
50
-150
150
y = 1,6028x + 2,1613
100
R2 = 0,0032
50
0
-50 0
2
4
6
8
10
-100
-150
% Crec. PIB
% Crec. PIB
Relación Crecimiento PIB y Otros
Gastos Corrientes
Relación Crecimiento PIB y
Transferencias Corrientes
Relación Crecimiento PIB y Gasto de
Capital y = 1,6545x + 3,2498
2
600
400
200
0
-200 0
2
4
6
8
10
% Crec. PIB
R = 0,0039
y = 4,494x - 3,2459
100
% Crec. Gastos
% Crec. Gastos
R2 = 0,0527
R2 = 0,0612
50
0
0
2
4
6
-50
8
10
100
% Crec. Gastos
y = 31,319x - 22,354
800
50
0
-50
0
2
4
6
8
10
-100
-150
% Crec. PIB
% Crec. PIB
Fuente: MEF, BCE, Cálculos Propios
Elaboración: el autor
27
Anexo B
Distribución del Ingreso Petrolero del Sector Público
Ingreso Bruto generado
por Petroecuador
Petroecuador
Gobierno Central
Recuperación de
Costos e Inversión
Gastos
de Inversión
CEREPS y FEP
Inversión
Social
Deuda y
Administración de
Pasivos
Reactivación
Productiva
Infraestructura
Investigación y
Desarrollo
Estabilización de
Ingresos
Otros: Recuperación
Ambiental, Provincias,
Policía, IESS
Ingreso Bruto
generado por Cias.
Priv.
Gobierno Central
Oxy y Reforma a la
Ley de Hidrocarburos
CEREPS y FEP
FEISEH
Gastos
de Inversión
Proyectos
Petróleo
Proyectos
Hidroeléctricos
28
Anexo C
Estructura de la Deuda Pública: Monto, Plazo y Tasa
9.0%
8.8%
DEUDA INTERNA
8.6%
US$ 3014
millones
Tasa de interés
%
8.4%
8.2%
8.0%
7.8%
7.6%
DEUDA EXTERNA
7.4%
US$ 11493
millones
7.2%
7.0%
0
5
10
15
20
25
Plazo (años)
Estructura de la Deuda Pública Interna: Monto, Plazo y Tasa
14%
B. US$ LP:
US$ 768.6 mll
BEDE
US$ 102.2 mll
12%
tasa de interés
%
10%
B. US$ CP:
US$ 82.5 mll.
AGD
US$ 1241.7
mll
UVC
US$ 2.8 mll
8%
CETES
US$ 301.4 mll
B. Sucres
US$ 9.7 mll
6%
B. Filanbanco
US$ 116 mll
4%
CFN.
US$ 317 mll
2%
0%
0
5
10
15
20
plazo (años)
29
Estructura de la Deuda Pública Externa: Monto, Plazo y Tasa
20
18
16
tasa de interés
%
14
Bonos Global 2012
US$ 1250 mll
12
10
Bonos Global 2030
US$ 2700 mll
Proveedores
US$ 38.1 mll
Bancos
8
US$ 350.6 mll
6
*
Gobiernos
US$ 2640.8 mll
4
Organimos
Internacionales
US$ 4513.8
2
*
0
0
excluye bonos globales
5
10
15
20
25
30
35
plazo (años)
30