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LA EFICACIA DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS Y SU EJECUCIÓN
EN LA LEY 39/2015, DEL
PROCEDIMIENTO ADMINSITRATIVO
COMÚN.
LA NULIDAD Y LA ANULABILIDAD.
ORLANDO PEÑAS GONZÁLEZ
LETRADO DE LA XUNTA DE GALICIA
LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, SU EJECUCIÓN Y SU NULIDAD EN LA LEY 39/2015.
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INTRODUCCIÓN
•
EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y ELEMENTOS
•
LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL
ORDEN TEMPORAL: COMIENZO, SUSPENSIÓN Y
RETROACTIVIDAD
•
LA EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
•
LA EJECUCIÓN FORZOSA POR LA ADMINISTRACIÓN DE
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
•
LA NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:
NULIDAD DE PLENO DERECHO Y ANULABILIDAD
LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, SU EJECUCIÓN Y SU NULIDAD EN LA LEY 39/2015.
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EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y ELEMENTOS
1.º Elemento subjetivo
La competencia del órgano
La aptitud del titular del órgano frente a dicho órgano
Aptitud del titular del órgano frente a los interesados
ejercicio de competencias por subrogación legal
2.º Elemento objetivo
3.ºElemento teleológico
LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, SU EJECUCIÓN Y SU NULIDAD EN LA LEY 39/2015.
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CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Por la extensión de sus efectos jurídicos, actos generales y concretos.
Por la forma de exteriorización de la voluntad
Por el tipo de facultades ejercitadas al dictar el acto,
Actos favorables o de gravamen
ESPECIAL REFERENCIA A LOS ACTOS JURISDICCIONALES, DE TRÁMITE Y QUE PONEN FIN A LA VÍA
ADMINISTRATIVA
Actos jurisdiccionales
Actos de trámite deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos
Actos que ponen fin a la vía administrativa
114 de la Ley 39/2015 ponen fin a la vía administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 112.2.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
d) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.
Art. 4 de la Ley gallega 6/2001, Fin de la vía administrativa.
Ponen fin a la vía administrativa, salvo que por ley especial se establezca lo contrario, las resoluciones de los órganos siguientes:
a) Las del Consello de la Xunta, las de su Presidente y las de sus Comisiones delegadas.
b) Las de los Conselleiros.
c) Las de los Secretarios generales y Directores generales en materia de personal.
d) Las de los órganos superiores de Gobierno de organismos autónomos y de los entes públicos cuando ejercitan competencias administrativas.
e) Las de las demás autoridades cuando así lo establezca una disposición legal o reglamentaria.
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LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN TEMPORAL:
COMIENZO, SUSPENSIÓN Y RETROACTIVIDAD
Comienzo de la eficacia de los actos administrativos.
Según el artículo 39.1 de la Ley 39/2015, "los actos de las Administraciones Públicas sujetos
al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se
dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa".
Suspensión de la eficacia de los actos administrativos.
-Suspensión en vía administrativa, según el artículo 117 de la Ley 39/2015
-Suspensión en vía judicial
-Supuestos especiales de suspensión
Retroactividad.
Observancia de actividad de otros Órganos Administrativos.
4. Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el
ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos
administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra
Administración.
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REVISIÓN DE LEGALIDAD DE LA ACTIVIDAD DE OTRA ADMINISTRACIÓN.
El Art. 39. 5 de la Ley 39/2015 dispone:
5. Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que
necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla entienda que es
ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y, de rechazar el
requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos, quedará suspendido el
procedimiento para dictar resolución.
referencia a la eficacia deL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Eficacia del silencia administrativo.
Art. 24 de la Ley 39/2015 indica:
2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo
finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los
interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
plena eficacia erga omnes, tal y como señala el Art 24.
4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la
Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.
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LA EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS; FUNDAMENTO
Y NATURALEZA
El privilegio de ejecutividad de los actos administrativos
-Artículo 98 de la Ley 39/2015, dispone que “1. Los actos de las Administraciones
Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos
-Artículo 39.1 de la Ley 39/2015, a cuyo tenor los actos de las Administraciones
Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo
dispuesto en esta Ley
-Artículo 51 de la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985, según
el cual "los actos de las Entidades locales son inmediatamente ejecutivos, salvo en
aquellos casos en que una disposición legal establezca lo contrario o cuando se
suspenda su eficacia de acuerdo con la Ley".
El privilegio de ejecutoriedad de los actos administrativos
Naturaleza jurídica de este privilegio.
Tiene un carácter apriorístico
Tiene una naturaleza eminentemente procesal
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LA EJECUCIÓN FORZOSA POR LA ADMINISTRACIÓN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS: MEDIOS EN NUESTRO DERECHO
Régimen jurídico.
La formulación legal de este privilegio se contiene en el artículo 99 de la Ley 39/2015, a
cuyo tenor "las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso,
podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo
en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o
la ley exijan la intervención de los Tribunales".
Presupuestos de la ejecución forzosa:
1.º La existencia de un título ejecutivo que es en este caso evidente, el acto administrativo que
se trata de ejecutar. Así lo dispone claramente el artículo 97 de la Ley 39/2015, que establece que
"las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de
resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la
resolución que le sirva de fundamento jurídico".
2.º Que el administrado haya incumplido lo dispuesto en el acto administrativo, puesto que en
caso contrario, sobrará la intervención administrativa.
Límites de la ejecución forzosa:
1.º Que la ejecución forzosa respete el procedimiento legalmente establecido
2.º Que la ejecución forzosa no agrave la situación del administrado
3.º respetar los derechos fundamentales de los sujetos pasivos de la ejecución
El incumplimiento o marginación, por parte de la Administración de los requisitos que acabamos
de examinar, determina que se incurra en una auténtica vía de hecho con los efectos que ello lleva
consigo
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Medios de ejecución forzosa en nuestro derecho positivo.
Artículo 100.1 de la Ley 39/2015: "la ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se
efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:
a) Apremio sobre el patrimonio.
b) Ejecución subsidiaria.
c) Multa coercitiva.
d) Compulsión sobre las personas".
apremio sobre el patrimonio.
Artículo 101 de la Ley 39/2015: "
1.Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto
en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva.
2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuaria que no estuviese
establecida con arreglo a una norma de rango legal".
La ejecución subsidiaria.
1) Concepto: Aparece regulado en el artículo 102 de la Ley 39/2015, que conforme al cual "1. Habrá lugar a la
ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto
del obligado.
2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen,
a costa del obligado.
3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.
4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la
liquidación definitiva”.
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Multa coercitiva.
Artículo 103 de la Ley 39/2015:
"1. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para
la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para
cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:
a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.
c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas".
La compulsión sobre las personas.
1) Concepto: Regulada en el artículo 104 de la Ley 30/2015, el cual dispone "1. Los actos administrativos que
impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre
las personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad
y a los derechos reconocidos en la Constitución.
2. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá
resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa".
Su ámbito propio supone un auténtico empleo de la fuerza física sobre las personas .
Otros medios no previstos en la Ley 39/2015.
Parte de la doctrina entiende que la enumeración del artículo 100 es incompleta, puesto que existen otros
medios de ejecución, como son:
a) El deshaucio administrativoArt. 124 Ley del Patrimonio de CA Galicia;
b) el uso de la fuerza pública;
c) el «interdictum propium» del artículo 122 de la Ley del Patrimonio de CA Galicia.
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LA NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:
NULIDAD DE PLENO DERECHO Y ANULABILIDAD
-Examen de los distintos grados de invalidez.
Inexistencia.
Nulidad de pleno derecho
Anulabilidad
-nulidad de pleno derecho como la invalidez
estructural, radical y automática que afecta al acto administrativo
cuando incurre en alguno de los vicios previstos por la ley.
Caracteres
Estructural
Radical
Automática
Ha de estar expresamente prevista en una disposición legal
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Causas de nulidad de nuestro derecho
Artículo 47. Nulidad de pleno derecho.
1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los
casos siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o
del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de
ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de
la voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para
su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de
Ley.
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Anulabilidad.
1) Concepto: A partir del artículo 48 de la Ley 39/2015, se puede definir la anulabilidad
como invalidez estructural relativa, y no automática, que prevé el ordenamiento
administrativo cuando los actos de la Administración incurre en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder.
2) Caracteres:
a) Estructural: El vicio que la provoca implica una contradicción básica y originaria
del acto con el ordenamiento jurídico.
b) Relativa: En determinados casos los actos anulables son susceptibles de
convalidación, artículo 67 de la Ley 30/1992.
c) No automática: La anulabilidad no opera ipso iure, siendo necesaria su declaración,
bien por la Administración en los términos del artículo 107 de la Ley 39/2015, o mediante la
resolución del recurso administrativo interpuesto por el interesado, bien por el órgano
jurisdiccional a partir de la interposición del recurso contencioso-administrativo.
d) Es constitutiva;
e) está sometida a determinados plazos que la jurisprudencia considera de caducidad,
que son cuatro años en el caso de declaración de la Administración al amparo del artículo
107.2 de la Ley 39/2015, un mes en el caso de la interposición del recurso ordinario de los
artículos 112-ss de dicha Ley o dos meses en el supuesto de interposición del recurso
Contenciosoadministrativo, previa declaración de lesividad, en su caso, en el plazo de cuatro
años.
f) Tiene efectos ex nunc.
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Causas de anulabilidad.
Según el artículo 48 de la Ley 39/2015,
"1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico,
incluso la desviación de poder”.
En este precepto, se incluyen las infracciones de fondo en las que el vicio recaerá sobre todos o alguno de los elementos
objetivos del acto administrativo, es decir: supuesto de hecho, causa, fin, objeto y contenido.
2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos
formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.
Se deduce, de este precepto, el carácter excepcional de la anulabilidad por vicios formales, como es patente en las
Sentencias del Tribunal Supremo (ej: STS 7 de mayo de 1.993).
3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ello sólo implicará la
anulabílidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.
El Tribunal Supremo ha ceñido todavía más este supuesto exigiendo que la naturaleza del plazo venga impuesta
imperativamente por la norma y, además, la notoriedad o la prueba formal de la influencia del tiempo en la actuación de
que se trate.
Desviación de poder
el T.S. en su sentencia de 3 de noviembre de 2014 ( RJ 2014, 6155 ) (Recurso 161/2014 ) recuerda:
"...La desviación de poder es una técnica de control judicial de la discrecionalidad administrativa, con una larga tradición
en nuestro ordenamiento jurídico, que incorpora y define el artículo 70.2, in fine, LJCA ( RCL 1998, 1741 ) como "el
ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico".
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•
Requisitos y características de la anulabilidad.
•
1.º Solamente los afectados por el acto anulado (y sólo ellos) pueden pedir la anulabilidad en
un plazo determinado (transcurrido el cuál el acto sana y queda purgado).
•
2.º El acto anulable produce efectos en tanto no sea anulado; así, la sentencia de anulabilidad
tiene carácter constitutivo.
•
3.º La anulabilidad produce efectos “ex nunc”, es decir, desde la fecha en que se declara.
•
4.º El acto anulable puede ser convalidado por el transcurso del tiempo o por el
consentimiento del afectado.
•
5.º El acto es anulable tanto si carece de los requisitos formales indispensables para
alcanzar su fin (STS de 7 de abril de 1.981), como si el vicio formal produce indefensión de
los interesados. Esta indefensión puede producirse a pesar de que el administrado haya
interpuesto los recursos pertinentes.
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•
Efectos. La anulabilidad o nulidad relativa tiene efectos
mucho más limitados que la nulidad absoluta, pues el vicio
puede ser convalidado por el Órgano que lo dictó antes de
que transcurra el plazo previsto por la ley, así como por
prescripción sanatoria.
Ahora bien, el acto anulable se tiene que combatir en 1 ó 2
meses, según se trate de impugnar en recurso ordinario o vía
contencioso-administrativa. Además, como ya se ha dicho
antes, su eficacia es “ex nunc”.
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