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LOS NUEVOS DESAFÍOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EDUCACIÓN, PARA ECONOMÍAS EN
TRANSICIÓN: EL CASO DE CHILE
Claudio Ruff Escobar1
RESUMEN
Durante 50 años América Latina transitó a través de un modelo económico de desarrollo endógeno,
basado en la sustitución de las importaciones para fortalecer de esta manera la industria nacional. A fines de los
80 el modelo colapsó y la gran mayoría de países convergió hacia un nuevo paradigma, el de la liberación de los
mercados y su economía. Hubo países como Chile que se anticiparon a la historia, ya que a mediados de los años
70 el gobierno de facto, después de una crisis social y política, acogió la recomendación de un grupo de
académicos y profesionales de la Universidad de Chicago conocidos como los "Chicago Boys", para transformar
la economía en un modelo liberal. Como consecuencia de esto y antes de una década, gracias al éxito de las
medidas implementadas se acuñó en la región el concepto de: "milagro chileno". Las políticas públicas de
orientación liberal permitieron entre otras, un crecimiento económico por casi tres décadas a tasas por sobre el
5,5% y un aumento explosivo de los proveedores de la educación y por ende, el acceso a ésta en todos sus niveles,
que la catapultaron a situarse por sobre la media de Latinoamérica, según el índice de PISA.
Después de cuatro décadas, Chile logró salir del subdesarrollo y se encuentra en un punto de inflexión,
muy cerca del nivel de los países del primer mundo, en un estadio que algunos economistas catalogan como
“Nivel de Ingreso Medio”. Es por ello que Chile debe sobrepasar este punto para no caer en lo que se conoce
como la “Trampa del Ingreso Medio” y retroceder como a muchos países le ha ocurrido, debe ser capaz de sortear
algunos desafíos que dicen relación con la modernización de las instituciones, corregir la desigualdad, mejorar
los niveles de competitividad y productividad, y mejorar la calidad de la educación, aumentando la transferencia
de conocimiento e ideas innovadoras. Las tensiones sociales en la última década, a través de sus demandas por
disminuir la desigualdad y mejorar los estándares de educación, han hecho eco en el actual gobierno, haciéndose
cargo por medio del eje programático con el que fue electo para corregir esta situación, enviando al congreso
una serie de proyectos de ley sobre materias educativas que de ser aprobadas constituirán la transformación
más importante desde el año 1981. El desafío está por ver, si estas nuevas políticas públicas al momento de su
aplicación nos hacen cruzar el umbral o retroceder de la actual posición que hoy nos encontramos.
Palabras Claves: Educación, Desarrollo endógeno, Economía Liberal, Nivel de Ingreso Medio, Políticas
Públicas, Crecimiento y Calidad.
ABSTRACT
During the 1950s, Latin America moved through an economic model of endogenous development based
on the substitution of imports to strengthen the national industry. This model collapsed in the late eighties and
most of the countries converged towards a new paradigm: freeing markets and their economies. Chile was one
of the countries that anticipated history, since, during the 1970s, the de facto government, after a political and
social crisis, took up the suggestions of a group of academics and professionals from the University Of Chicago
known as the “Chicago boys”, to transform the economy into a liberal model. As a result and thanks to the success
of the measures implemented in the region, the term “Chilean miracle” was coined. Liberal-oriented public
policies allowed economic growth rates above 5,5% for almost three decades and an explosive growth of
1
Académico y rector de la Universidad Bernardo O’Higgins de Chile, [email protected]
education providers and therefore, the access to all its levels, making it stand out from the average in Latin
America according to the PISA index.
After almost four decades, Chile managed to emerge from underdevelopment and it is now in an
inflection point, close to first world countries, a stage that some economists call “the middle income level”. Chile
must move a stage further so as to avoid what is known as the “middle income trap” and going back as many
other countries did. It should be able to overcome the challenges related to the modernization of the institutions,
correct inequalities, improve competitiveness and productivity levels and improve the quality of education
increasing the transfer of knowledge and innovative ideas. Social demands to reduce inequality and improve
education standards have been heard by the current government and it has taken over the demands by means
of the core program by which it was elected in order to correct the situation, sending to the congress a series of
draft laws on educational matters. If these laws are passed, it will mean the biggest transformation since 1981.
Whether these public policies will make us move forward or backward from the current position remains a
challenge.
Key words: Education, Endogenous development, Liberal Economy, Middle Income Level, Public
Policies, Growth and quality
AMERICA LATINA Y EL DESARROLLO AUTÓNOMO
La mayoría de las economías latino americanas han transitado desde un estadio considerado
como “subdesarrollado”, a otro nivel que lo caracteriza como un país en “vías de desarrollo”. Para
alcanzar esta condición, que mayoritariamente ocurrió durante la segunda mitad del siglo XX, lograron
hacerlo abandonando viejos paradigmas propios de su historia, entre los que se cuenta el recomendado
por CEPAL2, que promovía una “Industrialización basada en la Sustitución de las Importaciones” (ISI)
(CEPAL, 1998). Esta política económica se basaba en la premisa de que un país en vías de desarrollo
debía propender a sustituir los productos que importaba, normalmente manufacturas, por sustitutos
que se fabricaban localmente.
Dicha industrialización sustitutiva de las importaciones (ISI) surgió en un contexto histórico,
donde el orden liberal fracasó, como consecuencia de la ola globalizadora de finales del siglo XIX y
comienzos del XX. La fuerte depresión de los años 30 fue uno de los determinantes que marcó el ISI
como una alternativa objetiva a la situación financiera y económica internacional; la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) fue uno de los organismos que promovió la
aplicación de este modelo, trabajando directamente con los gobiernos latinoamericanos e impulsando
su aplicación, el que estuvo caracterizado dentro de un periodo que comprendió desde 1930 hasta 1982
(Ramirez Acosta, 2008).
Los resultados en la primera etapa evidenciaron que se logró sustituir realmente las
importaciones, es decir, las manufactureras fueron sustituidas por fabricación interna, donde, primaron
2
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
2
fuertes restricciones. Durante este período el coeficiente de importaciones registró una baja
importante, el esfuerzo de inversión se vio reflejado fundamentalmente en inversionistas nacionales,
además de una fuerte protección arancelaria de la industria nacional, financiamiento estatal de las
inversiones y la aplicación de estímulos fiscales, entre otras medidas (Valpy fitz, 2007).
Este modelo se sustentaba en el control de las exportaciones e importaciones, otorgando
subsidios directos e indirectos a las empresas, regulando precios, promovía la participación e
intromisión del sector público entre productores y canales de distribución, afectaba los tipos de cambio,
entre otras. Es decir, era un paradigma que promovía el crecimiento económico e industrialización
endógena de las economías, dejando que los mercados externos ocupasen un rol complementario de
la economía nacional.
La respuesta de los estados en América Latina se hizo sentir con fuerza durante las décadas de
1950 y 1960, a través de la aplicación de políticas públicas derivadas de este modelo de
Industrialización, que consistían en aplicar barreras arancelarias y no arancelarias a las importaciones,
instalar una producción estatal en sectores clave, intervención en los mercados cambiarios, y
financiamiento a sectores compatibles con el modelo ISI. Los resultados y consecuencias de la
aplicación de estas políticas, fueron palmarios al menos durante los siguientes 30 años en los países de
la región.
Los efectos positivos del modelo quedaron en evidencia especialmente al principio, durante el
auge del período “Populista” en América Latina (1940-1950) y los gobiernos “Desarrollistas”3 (1960),
donde algunos de los logros parciales alcanzados fueron; baja dependencia de los mercados
extranjeros, aumento del empleo en la sociedades por las industrias, mejora de los términos de
intercambio, estado de bienestar y garantías de protección al trabajador y el surgimiento de nuevos
sectores industriales nacionales, especialmente pequeñas y medianas empresas. El ocaso del modelo
estuvo marcado por varias características, entre las que se cuentan; crecimiento de la deuda externa,
elevados precios de bienes manufacturados e inflación, saldos comerciales negativos en la balanza de
pagos, muchas exportaciones seguían siendo de bienes primarios que seguían sujetos al deterioro de
los términos de intercambio, una tasa de empleo inferior a la de otros países con el mismo nivel de
desarrollo, presiones inflacionarias asociadas a la lucha por la distribución del ingreso en una economía
de productividad media baja y una ineficiente asignación de recursos.
TRANSICIÓN A LA LIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO
Hacia la segunda mitad del siglo XX se hizo notorio que las consecuencias negativas del modelo
de Industrialización (ISI), superaban de sobremanera a las positivas que acarreaba el desarrollo del
mismo. El Estado terminó sofocando al mercado, por lo que se hizo necesaria la reducción del Estado
3
Teoría económica referida a alcanzar el desarrollo autónomo de los países.
3
y así liberar las fuerzas naturales del mercado. De esta forma se hacía indispensable que las políticas
públicas volvieran a regirse por el principio del laissez-faire, aunque no exactamente igual al que se
promovía en la economía decimonónica.
El cambio de paradigma implicó abandonar la creencia que el Estado pudiera tomar control de
los procesos de crecimiento y desarrollo, devolviéndole esta capacidad al mercado. Se hizo necesario
articular un conjunto de políticas públicas para apoyar, y no intervenir, en la conformación libre de
equilibrios en los mercados (Fontaine, 1993).
La convergencia de un modelo endogámico hacia uno de liberación económica, planteaba
desafíos de poner en práctica inspiraciones libertarias que tuvieran como consecuencia un rápido y
elevado crecimiento del producto interno bruto (PGB), por un período relativamente largo.
Es así como, hacia fines de los años 80 en lo que se conoce con el término acuñado como “El
Consenso de Washington” (Williamson, 2000), fueron detalladas un conjunto de fórmulas (10)
relativamente específicas que describían un paquete de reformas “estándar” dirigidas a los países en
vías de desarrollo, como era el caso de la mayoría de los países latinoamericanos. Estas fórmulas
implicaban la aplicación de políticas específicas en áreas tales como; la estabilización económica, la
liberalización del comercio e inversión, y la expansión de las fuerzas del mercado dentro de las
economías domésticas. Dicha políticas públicas debían cautelar que se cumplieran las siguientes
condiciones:
Disciplina presupuestaria de los gobiernos.
Reorientar el gasto gubernamental a áreas de educación y salud
Reforma fiscal o tributaria, con bases amplias de contribuyentes e impuestos moderados.
Desregulación financiera y tasas de interés libres de acuerdo al mercado.
Tipo de cambio competitivo, regido por el mercado.
Comercio libre entre naciones.
Apertura a inversiones extranjeras directas.
Privatización de empresas públicas.
Desregulación de los mercados.
Seguridad de los derechos de propiedad.
La liberalización de las economía y sus mercados constituyó un verdadero tratamiento de
choque, considerando el quiebre dramático que significaba terminar con la institucionalidad profunda
creada durante los cincuenta años anteriores en la región.
Superado lo anterior, las áreas de interés donde los estados latinoamericanos aplicaron políticas
públicas destinadas a otorgar una mayor preeminencia a las empresas privadas frente a las del estado,
para dinamizar el crecimiento y desarrollo económico, fueron aquellas caracterizadas por los principios
de la Ventaja Comparativa (Ricardo, 1818). Esta etapa estuvo caracterizada dentro de la primera ola
4
de la globalización, donde se privilegió la exportación de bienes primarios sin mayor valor agregado.
Posteriormente en una segunda etapa, a partir de mediados de la década de los 90 y como
consecuencia del desarrollo económico y los efectos competitivos que producía la mundialización del
comercio, algunos países con más intensidad que otros, se empeñaron en buscar la Ventaja Competitiva
(Porter, 1990).
La velocidad e intensidad a través de la cual los países fueron incorporando el modelo neoliberal
en sus economías aferradas al desarrollo endógeno, se puede considerar que fue de una dimensión a
“geometría variable”. Puesto que hubo países que se anticiparon a los consensos adoptados en
Washington y las recomendaciones, del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, como es el
caso de Chile. País que a mediados de los años 70, durante el gobierno militar, inició tempranamente
la aplicación de reformas económicas y sociales estructurales de orientación neoclásica y monetarista,
influido por un grupo de economistas educados en la universidad de Chicago, conocidos como “Los
Chicago Boys”4. Esta situación originó que el país, en un primer momento saliera de su estado de
pobreza en que se encontraba y avanzara después de dos décadas a una condición de país en vías de
desarrollo, lo que le hizo ganarse un galardón rotulado por el término: "milagro de Chile" (Meller, 1984).
Posteriormente, en la siguiente década (2000) el país alcanzó un nuevo estadio, que se conoce como
de “Países de Ingreso Medio” (Foxley, 2012), que se desarrollará más adelante.
EL CASO DE CHILE
A principios de la década de los 70, cuando Chile sorteaba la traumática crisis social y política
del año 1973, los indicadores económicos dejaban en evidencia su paupérrima situación, con una
inflación galopante en torno al 369%, un elevado gasto público que seguía generando déficits fiscales
que alcanzaban el 30,5% del PIB (Edwards, 1991) y con su principal fuente de ingresos (el cobre)5 que
se desplomaba a la baja.
El gobierno de la época, asesorado por un grupo de economistas de la escuela de Chicago en
1975 se inclinó por la postura de los monetaristas6 y aplicaron el tratamiento de choque, en oposición
a la opinión de los economistas clásicos. De esta forma se tomaron el control de los Ministerios de
Economía y Hacienda Pública, como también del Banco Central del País e implementaron una verdadera
política de choque por la vía de disminuir el Gasto Público, establecer el sistema de Impuestos Neutros
(IVA - TVA) y a su vez aumentarlos, iniciar un proceso de privatización de empresas que habían sido
nacionalizadas durante en anterior modelo de industrialización por la vía de la enajenación, transformar
los sistemas de ahorro y de préstamos de vivienda, apertura unilateral del comercio internacional,
aplicación de un arancel uniforme del 10% a las importaciones, reforma laboral con el objeto de
aumentar la flexibilidad del mercado del trabajo, transformación del sistema de seguridad social
4
Actuaron bajo la dirección de los académicos estadounidenses Milton Friedman y de Arnold Harberger.
En 1974 el 80% de las exportaciones del país correspondían a la producción minera Cobre y No Cobre.
6 Milton Friedman y Friedrich Hayek, exponentes del liberalismo económico y enemigos del keynesianismo.
5
5
transitando de uno de “Reparto” por uno de “Capitalización individual” y una reforma financiera que
desreguló el mercado de capitales con la consecuente expansión del sistema bancario.
Este nuevo paradigma se instalaba sobre la base de una idea novedosa inspirada en el
“monetarismo”, perteneciente a la economía neoclásica y que consistía en converger a una economía
no regulada, abierta al mundo (Friedman, 1983), con un aparato público pequeño y subsidiario, que
debía custodiar un riguroso equilibrio fiscal (limitando el gasto fiscal y la burocracia del estado) y
salvaguardar el funcionamiento libre del mercado.
La puesta en ejecución de esta nueva estrategia tuvo elevados costos al menos por una década,
antes de dar los frutos positivos esperados. Desde ese momento hasta la actualidad las exportaciones
han sido el motor de crecimiento de la economía chilena, y que la llevaron a ser considerada como el
“Milagro Chileno”. Desde 1984 a la fecha el crecimiento económico, incluyendo la crisis asiática (1997)
y la subprime (2008) creció en promedio a un ritmo del 5,6% al año, cifra que equivale a más del doble
de su crecimiento anterior (2,5%).
Las exportaciones chilenas tuvieron un crecimiento desde los US $ 1.112 Mlls en 1970 a cerca
de US $ 75.675 Mlls en 2014 (Cuadro N°1) valorizados a precios constantes, esto significó que dichas
exportaciones crecieran en 54 veces desde el año 1974 cuando se inició la apertura al comercio
internacional. Ahora bien, durante el periodo analizado no sólo existió un fuerte incremento en las
exportaciones, sino que también se logró un importante grado de diversificación pasando de 200
productos en los años 70 a 2.800 en 1990, llegando al día de hoy a los 5.200. Esta diversificación estuvo
centrada en productos agrícolas, forestales, frutícolas, vitivinícolas, pesqueros y manufacturas no
basadas en recursos naturales.
(Cuadro N°1)
INDICADORES
1970
1974
1985
1990
1995
2006
2014
Exportaciones (US$ Mill)
1.112
1.393
3.764
8.522
15.925
59.380
75.675
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Banco Central y al documento del Autor Joseph Ramos "El Desarrollo
exportador chileno: Evolución y perspectivas"
Gran parte de estas exportaciones tuvieron el sustrato en importantes programas de desarrollo
productivo de años anteriores, tales como; Plan de Desarrollo frutícola (1966) de CORFO7, Plan de
Desarrollo Forestal sobre pino insigne (1940), beneficios tributarios para el sector pesquero (1960) y el
Instituto de Fomento pesquero (1963), entre otras. Por lo que se puede establecer que Chile utilizó
esta condición basal, para aplicar sus nuevas políticas de desarrollo exportador una vez que volcó su
política macroeconómica y estrategia de desarrollo en la línea de la apertura comercial.
7
Corporación de Fomento de la Producción, 1939.
6
Es dable señalar el conjunto de instituciones que fueron creadas para acompañar la estrategia
de desarrollo entre las que se cuentan; ProChile, Fundación Chile, Comité de Inversiones Extranjeras
(CIA), Programa Innova, Institutos de Investigación Agropecuario (INIA), Ministerio de Agricultura y de
Economía, entre otros. En el largo se generaron las condiciones necesarias para establecer “Polos de
Desarrollo” (Wikipedia, 2015) o Clusters8 claves para país que permitieron a las industrias; Mineras,
Agroalimentaria, Alimentaria, Acuicultura, Fruticultura, Productos Offshoring, Porcicultura-Avicultura,
Servicios Financieros y Turismo, para así incorporar nuevos “factores” tanto en los eslabones en su
cadena productiva, en el uso de nuevas tecnologías para los procesos y para la generación de
actividades de aglomeración.
El cambio de un paradigma basado gravitacionalmente en el rol que juega el Estado hacia uno
en lo privado, implicó transformaciones sustantivas en todas las dimensiones de la sociedad chilena. A
lo largo de este periodo, se evidencia que el desarrollo humano (PNUD, 2012) de los chilenos avanza
de manera significativa, por cuanto junto al retorno a la democracia en 1990, se observan mayores y
mejores niveles de acceso en salud, aumento de la esperanza de vida de la población, un crecimiento
económico que sobresale y se desmarca de la región, reducción de la pobreza y la extrema pobreza, un
aumento significativo de su clase media y ampliación de la cobertura general en materia educacional.
En efecto, las transformaciones económicas aplicadas en los distintos niveles productivos
(primario, secundario y terciario) implicaron una ampliación sustantiva de la cobertura y acceso masivo
a una educación superior, que había sido exclusiva a lo largo de la historia republicana sólo para las
elites. El efecto mayor se hizo evidente a partir de los años 80, como consecuencia de las reformas
educacionales a través del ingreso masivo de proveedores educacionales privados, en los niveles de
básica, media y la educación superior técnica y universitaria. Las cifras son elocuentes, sólo en la
educación superior el año 1981 presentaba una tasa de cobertura bruta del 11%9 (ESS, IESALC, 1999),
para llegar al 201210 a un 54,9%. En los hechos, el acceso a la formación terciaria que sólo estaba
restringida a unos pocos, pasó en la década de los ochenta a ser una de “masa”, y desde el 2006 en
adelante a la condición que se conoce como “Universal” (Brunner, 2015).
TRAMPA DEL INGRESO MEDIO
Consecuencial a la aplicación de una temprana política liberalizadora del comercio, la economía
chilena creció a la tasas por sobre el 7% del Producto Interno Bruto (PIB) durante el periodo 1986 –
1997 y situó al país en un estadio que se conoce como "País de Ingreso Medio", es decir, a medio camino
de convertirse en economía avanzada (Foxley, 2012). Sin embargo, distintos factores sociales, políticos
y económicos provocaron que después de la crisis asiática hasta la fecha, su crecimiento promedio
8
El concepto Clúster fue popularizado por el economista Michael Porter en el año 1990, en su libro The Competitive
Advantage of Nations ("Ventaja Competitiva de las Naciones").
9
La tasa de cobertura postsecundaria para la población entre 18 y 24 años, que 16 años antes (1964) era sólo de un 3,7%.
10
Panorama del Sistema de Educación Superior Chileno y el Aseguramiento de la Calidad, Juan José Ugarte DIVESUP 22 de
Enero de 2013
7
estuviera por debajo del 4%, cifra prácticamente igual al promedio mundial y quedando estancado en
un ingreso per cápita que oscila entre los US $ 16.000 y los US $ 20.000.- a paridad de poder adquisitivo
(PPA).
Esto que se considera como un estancamiento y desaceleración del crecimiento, se explica por
la incapacidad de lograr mejoras continuas en competitividad y productividad, baja calidad de la
educación y lenta transferencia de conocimiento e ideas innovadoras, excesiva desigualdad y
desprotección de los grupos vulnerables, e incapacidad de las instituciones para proveer estabilidad,
buena calidad de gestión y transparencia, así como una adecuada calidad en las decisiones del sistema
político. El hecho de que la economía chilena se encuentre en este punto de inflexión, la deja en riesgo
de quedar atrapada en una condición que se conoce como “La Trampa de los Países de Ingreso Medio”
(Foxley, 2012).
La Trampa del Ingreso Medio consiste en la dificultad que tienen los países de sostener por más
de una década crecimientos superiores a tasas del 5%, acompañados de reducción de las desigualdades
y de consolidación y perfeccionamiento de las instituciones democráticas (Foxley, 2012). Como
consecuencia de este crecimiento, determinados países no logran sobrepasar ingresos per cápita a
Paridad de Poder Adquisitivo (PPP11) por sobre los US$ 22.000 según definición del Fondo Monetario
Internacional (FMI) en 2010, a partir de ahí tienen serias dificultades para superar el umbral hacia las
economías avanzadas.
Alcanzar el desarrollo se ve imposibilitado por diferentes razones, que van desde las turbulencias
económicas que contagian a la sociedad y al sistema político hasta problemas más estructurales en
donde la sociedad se encuentra en la disyuntiva sobre cómo sortear ese punto de inflexión. La historia
latinoamericana nos enseña que situaciones como estas se han repetido varias veces en países de la
región, el caso más estudiado es el de Argentina que a principios del siglo XX era uno de los países más
desarrollados del mundo, y al día de hoy aún persiste en el punto intermedio. La consecuente tensión
social es fuente de “rupturas institucionales” que genera espacios a “gobiernos fundacionales”
autoritarios y seudo revolucionarios que tampoco logran encontrar la salida a este laberinto en el que
se encuentran atrapados.
El economista Ivailo Izvorski acuña el concepto de la trampa como la imposibilidad de transitar al
estadio de economía desarrollada y aporta como dato que cerca de tres cuartos de los países que en
1960 eran de ingreso medio, seguían perteneciendo a esta categoría en 2009 o volvieron a un estatus
de ingreso bajo (Izvorski, 2011). Solo un puñado pudo transitar a la categoría de economías avanzadas
en los últimos 50 años: algunos países de Europa Occidental, Japón, Corea del Sur, Singapur, Taiwán,
Hong Kong, Eslovaquia, Eslovenia y República Checa.
En el caso de Chile, pese a alcanzar un ingreso de US $19.000 por persona en 2013, no logra
acercarse a los índices de los países desarrollados. ¿Se habrá caído en el la “Trampa del Ingreso
Medio”? Al analizar la situación chilena encontramos los elementos que describen este fenómeno
11
Purchasing Power Parity o Paridad de Poder Adquisitivo (PPA).
8
(Foxley 2012); desaceleración del crecimiento por incapacidad de lograr mejoras continuas en
competitividad y productividad, baja calidad de la educación y lenta transferencia de conocimiento e
ideas innovadoras, excesiva desigualdad y desprotección de los grupos vulnerables, e incapacidad de
las instituciones para proveer estabilidad, buena calidad de gestión y transparencia, así como una
adecuada calidad en las decisiones del sistema político.
9
TRANSFORMACIÓN DE LA EDUCACIÓN: SON LAS NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS ACERTADAS?
Como se señaló, el cambio de modelo generó a partir de 1981 una flexibilización en la provisión
de la educación en todos sus niveles, permitiendo el surgimiento de “Cuerpos intermedios del estado”12
sin fines de lucro y la participación de organizaciones empresariales con fines de lucro, cediendo de
esta forma la tradicional preeminencia de estado en esta materia. Se masificaron las escuelas y colegios
que formaban alumnos en los niveles primario y secundario (pre básica, básica y educación media). En
el nivel terciario, ocurrió igual situación con la formación técnica, profesional y la universitaria13.
Esta política permitió alcanzar a tiempo presente mejoras sustantivas en cuanto; al acceso a la
educación, los niveles de conocimiento en áreas científicas y humanista y la tasa de cobertura bruta.
Una rápida mirada comparativa con el resto de los países de la región latinoamericana, da cuenta de
ello. A través del informe de PISA14, se puede evidenciar el rendimiento de estudiantes a partir de unos
exámenes que se realizan cada tres años, con el fin de determinar la valoración internacional de los
alumnos. Los resultados muestran que Chile en los últimos 15 años ha superado a aquellos países que
tradicionalmente estaban por sobre su posición, como es el caso de México y Argentina, colocándose
sobre la media de la región (ver Gráfico N°1).
(Gráfico N°1)
Evolución Resultados Puntaje PISA 2000 - 2012
317
PERÚ
375
410
MÉXICO
417
397
CHILE
436
368
BRASIL
402
403
ARGENTINA
397
300
320
340
360
380
2000
400
420
440
2012
Fuente: CIPPEC, Sobre la Base OCDE – PISA 2000 – 2012.
12
Fundaciones y Corporaciones sin fines de lucro.
Actores del Sistema de Educación superior son los Centros de Formación Técnica (CFT), Institutos Profesionales (IP) u
Universidades.
14
Programme for International Student Assessment.
13
10
Es necesario recordar que Chile a partir del año 2009 ingresó a la Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económico15 (OCDE), que comprende un conjunto de países comprometidos
con las economías de mercado y además con sistemas políticos democráticos, que representan el 80%
del PIB mundial, dónde el núcleo de su trabajo está basado en el diálogo, los consensos, las evaluaciones
y revisiones periódicas entre pares. De esta forma, surge un nuevo benchmark con el cual Chile empieza
a compararse y es del todo evidente que aunque está por sobre los países sudamericanos, está por
debajo de la media de los países más desarrollados, ubicándose en el penúltimo lugar del ranking (ver
Gráfico N°2).
(Gráfico N°2)
Desempeño en educación secundaria (PISA 2012)
600
494
500
423
400
388
389
ARGENTINA
BRASIL
413
368
300
200
100
0
CHILE
OCDE
Puntaje (PISA 2012)
PERÚ
MÉXICO
Promedio Paises Seleccionados
Fuente: Perspectivas Económicas de América Latina 2015 – ©OCDE 2014.
La liberalización de la economía y participación masiva de agentes educacionales privados, por
una parte coadyuvó en el acceso y la cobertura, pero por otra, dejó a Chile como uno de los países con
una débil regulación en materia de calidad y revirtió la participación del estado, acotándola sólo a un
25%. De esta manera y consecuente con el grado de avance del país, desde fines de la década de los
noventa, se fue sistematizando a nivel ministerial16 y extra ministerial un sistema de aseguramiento de
la calidad para los niveles de formación primario, secundario y terciario17 (Lemaitre, 2015). A pesar de
ello, la sociedad chilena siente que los estándares y reputación que ha alcanzado la economía a nivel
internacional no dicen relación con la desigualdad que se evidencia y los resultados en educación,
especialmente con el nuevo benchmark (OCDE).
15
Organización Intergubernamental compuesta por 34 países.
Creación de Subsecretaría de Educación y actualmente en trámite la de Educación Superior.
17
Desde la perspectiva holística del sistema de calidad, en 1990 se dictó la ley 18.962 que creó el Consejo Superior de
Educación (CSE), para posteriormente en 2008 transformarse en el Consejo Nacional de Educación (CNED). Para observar
la calidad sólo en la educación superior en 1999 se crea la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP) que
después en 2007 se perfecciona a través de la ley 20.129, quedando como Comisión nacional de Acreditación (CNA).
16
11
Se adiciona a lo anterior, la segregación negativa que se vino profundizando en los últimos
lustros entre la educación privada y la estatal, y además el sobreprecio que se debía pagar por una
mejor educación, que en el caso de la educación superior llegó a ser uno de los elevados de los países
de la OCDE (OCDE Indicators, 2014). A modo de ejemplo; Un arancel universitario promedio llegó a ser
equivalente al 40% del ingreso per cápita. Esta situación, especialmente en la última década trajo como
consecuencia un sobrendeudamiento para la familia chilena difícil de manejar.
Como consecuencia de lo anterior, varios movimientos de tipo estudiantil empezaron a aparecer
a fines de la década de los 90, así como en 2002, 2006 y 2011, siendo probablemente los dos últimos
los más importantes desde una perspectiva paradigmática. Efectivamente, primero en 2006, más de 1
millón de estudiantes del nivel secundario (conocidos como los “Pingüinos”), sobre un total al nivel
nacional de 1.2 millón de alumnos se movilizaron. Posteriormente, en 2011 fueron los universitarios
los que pidieron cambios más profundos y radicales. Estos últimos argüirán que tener un sistema de
educación superior demasiado centrado en la formación de recursos humanos, como contribución a la
competitividad de la economía y alejado de la “tradicional misión última de la universidad”18, que dice
relación con ser el sostén de la cohesión social y “conciencia crítica de la sociedad”, se aleja de entender
a la educación como un derecho.
Esta tensión social que fue persistente durante la última década, impulsó a la sociedad chilena
a pedir cambios en su sistema educativo y ello se vio reflejado en las últimas elecciones presidenciales,
donde el programa de la presidenta electa Michelle Bachelet (2014-2018) enarboló como principal
vector de campaña, hacer un cambio radical en la educación chilena, donde se busca, textual:
“evolucionar desde la lógica de la educación vista como un bien de consumo, regulado por el mercado
y determinado por el nivel de ingreso de cada familia, hacia la lógica de la educación asumida como
un derecho y un bien social garantizados por el Estado” (Equipo campaña presidencial Michelle
Bachelet, 2013).
Desde el 2014 a la fecha, el gobierno ha ingresado una serie de indicaciones y nuevos proyectos
de ley al Congreso Nacional como parte de las grandes trasformaciones que se pretenden realizar desde
hace más de 50 años, sólo comparable con la realizada en año 1981. Pero ahora en sentido inverso,
pues busca potenciar el rol del estado a través de una mayor participación y constituirse en garante de
la calidad.
En esta lógica reformista, se entiende la educación como un derecho, que no puede segregar
por los recursos que puede tener el consumidor ni por los requisitos de ingreso del oferente. Todo ello
en busca de una mayor equidad, en términos de cuatro prioridades de la reforma, tales como: eliminar
la dependencia municipal de los colegios, fomento al estatuto docente, y cambios profundos (Equipo
campaña presidencial Michelle Bachelet, 2013) para la Educación Superior: avanzar en gratuidad,
18
Basado en la inspiración de los movimientos universitarios reformistas de 1967 – 1968.
12
fomento y ampliación de la acreditación institucional, organización institucional y rol de las
universidades estatales y finalmente, incrementar los recursos para investigación en ciencia y
tecnología. (Bitar, 2015).
Es así como durante el año 2014 después del trámite legislativo, se reformó el sistema de
educación primaria y secundaria, cuyo principal propósito fue el de eliminar la lógica de mercado,
terminar progresivamente con el lucro, la selección en las escuelas y colegios, como también el copago.
Actualmente, se encuentra en trámite legislativo por la vía de una glosa presupuestaria19 la
gratuidad en la educación superior a partir del 2016, específicamente para aquellos estudiantes que se
encuentren dentro del 50% del quintil más pobre y que cursen educación superior en determinadas
Instituciones de educación superior, favoreciendo especialmente a las universitarias y de propiedad del
estado, segregando por ahora a los estudiantes de nivel técnico y profesional, porque estudian
masivamente en instituciones privadas y con fines de lucro, y en donde el estado tiene prácticamente
una nula participación. Lo anecdótico de esto, es que por una parte los estudiantes de nivel técnico y
profesional son los más vulnerables socialmente y están quedando postergados, y por otra, se
implementa un mecanismo de gratuidad por medio de una glosa presupuestaria, sin que todavía exista
una nueva ley de educación superior.
Así las cosas, a partir de esta agenda de transformaciones, es que el gobierno aspira recoger e
interpretar las expectativas del movimiento social universitario, desde el cual se han desprendido
muchas iniciativas y proyectos de ley que hoy están siendo discutidos en la instancia legislativa, y que
cuando sean aprobados, constituirán la nueva batería de políticas públicas de la educación chilena.
Finalmente y como analizamos en el apartado “Trampa del Ingreso Medio”, los países alcanzan
un umbral o punto de inflexión que se considera de “Nivel de Ingreso Medio”, cuando considera
básicamente uno de los cuatro vectores y que corresponde a la educación y la transferencia del
conocimiento. De cara al futuro el reto que nos queda como sociedad entonces, es saber si las políticas
públicas que se desprenderán de esta reforma educacional son las acertadas y coadyuvantes, para
saltar al desarrollo o quedar atrapados en la trampa.
19
Proyecto Ley de Presupuesto de la Nación 2016
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