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VIGILANCIA SOCIAL:
TEORÍA Y PRÁCTICA EN EL PERÚ
Investigaciones
BREVES 20
VIGILANCIA SOCIAL:
TEORÍA Y PRÁCTICA EN EL PERÚ
Julio Gamero
Zoila Cabrera
Juan Carlos Cortés
Caroline Gibu
Centro de Estudios y
Promoción del Desarrollo
Edición: Lima, mayo de 2004
Impreso en el Perú
© Consorcio de Investigación Económica y Social
www.consorcio.org
Edición: Martha Alvarez
Arte de carátula: Elena González
Hecho el Depósito Legal No. 1501162004-2992
Impreso por Ediciones Nova Print S.A.C.
ISBN 9972-804-28-3
El Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) está conformado por más de treinta
instituciones de investigación o docencia y cuenta con el auspicio del Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo (CIID), la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) y otras fuentes de cooperación.
Este documento es resultado del proyecto Mapeo de Experiencias de Vigilancia Social, auspiciado por DFID-Embajada Británica y Oxfam GB.
El CIES no comparte necesariamente las opiniones vertidas en el presente libro, que son
responsabilidad exclusiva de sus autores.
Contenido
INTRODUCCIÓN
1.
2.
9
PARA ENTENDER LA VIGILANCIA
1.1. Participación ciudadana: enfoques y modalidades
de participación
1.1.1. La vigilancia como ejercicio de ciudadanía
(derecho/valor)
1.1.2. La vigilancia y la eficiencia en la gestión
pública (medio)
1.1.3. La vigilancia más allá de lo estatal y público
11
1.2. La conceptualización de la vigilancia
1.2.1. Los conceptos clave
1.2.2. Las áreas temáticas objeto de la vigilancia
1.2.3. Los tipos de prácticas de vigilancia
1.2.4. Los niveles de la vigilancia
17
17
20
21
23
1.3. Los actores de la vigilancia
1.3.1. Los actores de la demanda: la sociedad civil
1.3.2. Los actores desde la oferta: el Estado
24
24
27
EL ESTADO DE LA VIGILANCIA
2.1. Situación de la vigilancia social: un balance breve
2.1.1. Las instituciones de la sociedad civil
2.1.2. Las instituciones del Estado
31
31
33
34
2.2. Las prácticas y condiciones de la vigilancia
2.2.1. Las prácticas identificadas
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35
13
15
16
17
8
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
2.2.2.
2.2.3.
2.2.4.
2.2.5.
2.2.6.
3.
4.
Los temas de la vigilancia
Los comités mixtos Estado/sociedad civil
Condicionantes de la vigilancia
División del trabajo para la vigilancia
Algunos problemas y soluciones en la práctica
de la vigilancia
36
36
37
37
38
LA VIGILANCIA SOCIAL EN EL PERÚ
3.1. El Estado como actor de la vigilancia
3.1.1. Las instituciones que ejecutan programas sociales
3.1.2. Los organismos reguladores y supervisores
41
41
41
43
3.2. La legislación existente: alcances y limitaciones
45
3.3. Algunas experiencias en el país
3.3.1. Gobierno Local: el caso de Santo Domingo
de Morropón – Piura
3.3.2. Gobierno Regional: el caso de Tarapoto – San Martín
3.3.3. Gobierno Central
3.3.4. Organizaciones sociales de base: el caso
de una federación de mujeres – Lima
3.3.5. Organizaciones de la sociedad civil – ONGs:
el caso de la Red Interquorum Arequipa
3.3.6. Las asociaciones de consumidores:
una modalidad de vigilancia ciudadana
57
57
59
62
66
68
70
REFLEXIÓN FINAL: HACIA UN SISTEMA DE VIGILANCIA
75
ANEXO
Políticas de participación del BID y del Banco Mundial
81
BIBLIOGRAFÍA
85
MARCO NORMATIVO SOBRE VIGILANCIA
92
ÍNDICE DE SIGLAS
95
Contenido
9
Introducción
Esta publicación recoge un resumen del estudio que ha realizado un equipo
del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (Desco) y Ciudadanos
al Día (CAD) sobre el mapeo y las experiencias de vigilancia social en el
Perú. Dicho estudio fue una iniciativa del grupo impulsor del Sistema de
Vigilancia Social (SIVISO), conformado por Oxfam GB, Propuesta Ciudadana, DFID-Embajada Británica, Proyecto CTT-Pontificia Universidad
Católica del Perú, Defensoría del Pueblo y la Mesa de Concertación para la
Lucha contra la Pobreza.
El propósito central de esta investigación es ofrecer a los no especialistas una primera aproximación al tema. Por ello, el texto incluye una parte
conceptual (sección 1), una evaluación del estado de la vigilancia (sección
2), un mapeo de la vigilancia social en el Perú (sección 3) y algunas sugerencias para la organización de un sistema de vigilancia social nacional.
La presente publicación ha sido posible gracias al apoyo financiero y
técnico de DFID y Oxfam GB, apoyo que el grupo impulsor reconoce y
agradece.
CARLOS E. ARAMBURÚ
Director Ejecutivo
Consorcio de Investigación Económica y Social
Para entender la vigilancia
11
1. Para entender la vigilancia
La vigilancia ciudadana constituye un avance significativo en el desarrollo
de la vida en democracia. En los últimos años, esta actividad ha cobrado
gran importancia en nuestro país debido a los sucesos de corrupción y a la
mala utilización de los recursos del Estado durante la década de los noventa. Prueba de ello es el número cada vez mayor de instituciones y personas
que se hallan comprometidas en esta tarea.
Vigilancia social, vigilancia ciudadana, control social, veeduría ciudadana, control ciudadano, observatorio social son sólo algunos de los términos utilizados.
Esta profusión de términos indica que se trata de un concepto en formación,
además de que existe una serie de prácticas que aún deben sistematizarse. El
concepto y las prácticas giran alrededor de un proceso que tiene como punto
central la atención que el ciudadano (la sociedad civil) ejerce sobre la acción
del Estado en sus múltiples facetas: ¿a cuánto asciende el gasto público?, ¿cómo
se gasta?, ¿en qué se gasta?, ¿han sido adecuados los procedimientos seguidos?, ¿se está cumpliendo con lo establecido en los acuerdos internacionales?
Si bien inicialmente el foco de atención estuvo dirigido hacia el Estado, una visión más amplia considera también como objeto de vigilancia cualquier espacio de ejercicio de poder. En este sentido, el concepto de vigilancia ciudadana enmarcaría acciones desde la sociedad civil vinculadas, por
ejemplo, a la supervisión de los derechos laborales; a la violencia doméstica
o al maltrato infantil; al monitoreo medio ambiental, y a la vigilancia efectuada a empresas proveedoras de servicios públicos, entre otros.
12
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
En el ejercicio de la vigilancia se encuentran ciudadanos individuales u
organizados. No existe sustento suficiente para que la vigilancia se concentre sólo en las organizaciones sociales. Quizás una visión más orientada a la
incorporación de la participación ciudadana en las políticas sociales privilegie los actores colectivos y circunscriba su objeto a la acción del Estado,
pero la vigilancia entendida como un ejercicio ciudadano, ciertamente tiene un mayor alcance.
Asimismo, el Estado también debe ser considerado como actor de la
vigilancia en la medida que es el que proporciona la información, insumo
clave para el ejercicio de esta actividad, además de que debe mostrar disposición para ser vigilado con lo que revela una voluntad política hacia la vigilancia. El Estado aporta los elementos que completan la bidireccionalidad
del ejercicio de la vigilancia: por un lado, la intención de los ciudadanos de
ejercer este derecho, y por otro, la disposición del Estado de proporcionar
la información necesaria para que ello sea posible. En otras palabras, la
actitud del Estado, reflejada en la transparencia en la rendición de cuentas
y en la voluntad política, es fundamental en el proceso de construcción de
una cultura de vigilancia que supone trabajo conjunto e interacción con la
sociedad civil. El Estado cumple un rol de facilitador, pero no puede ejercer la vigilancia hacia sí mismo ya que sería juez y parte.
La mayor disposición del Estado para brindar información que facilite
las acciones de vigilancia es consecuencia no sólo del proceso de fortalecimiento de la sociedad civil, sino también de las “condicionalidades positivas” que están ejerciendo las multilaterales y el sistema internacional en el
marco de la construcción de la gobernabilidad global.
El ejercicio ciudadano de la vigilancia fortalece a la sociedad civil en la
medida que ayuda a situar en un nivel cualitativamente distinto su relación
con el Estado. Éste, cuya administración transitoria la tiene un determinado gobierno, busca de manera “natural”, una vez elegido, autonomía respecto de sus electores (los ciudadanos). La vigilancia ciudadana/social le
hace recordar al gobernante que el eje de su acción es el ciudadano y que el
gobierno es solamente su agente.
Para entender la vigilancia
13
1.1. PARTICIPACIÓN CIUDADANA: ENFOQUES Y
MODALIDADES DE PARTICIPACIÓN
La participación ciudadana supone un determinado tipo de relación entre
el Estado y la sociedad civil. Dicha interacción no opera en abstracto, guarda correspondencia con la naturaleza del Estado y con el grado de desarrollo de la sociedad civil en un momento determinado. La participación ciudadana puede ser vista como un valor en sí misma y como un medio. Cada
una de estas visiones define su ámbito, el campo de actuación del ciudadano, los resultados que se esperan de dicho proceso y la definición o el rol de
los actores participantes.
El accionar del Estado suele ser definitorio en materia de la predominancia de una visión sobre otra, ya que éste tiende a desarrollar un manejo
instrumental de la noción de participación ciudadana, inclusive cuando se halla en presencia de una sociedad civil con capacidad de hacer visibles sus demandas. La concepción de vigilancia desde la sociedad civil ha estado por lo
general más vinculada a la noción de ciudadanía y ejercicio de derechos (valor),
mientras que desde el Estado y las multilaterales el énfasis se ha dado en considerarla como un medio para lograr mayor eficiencia en las políticas públicas.
La fortaleza de la sociedad civil, su visibilidad y los recursos de movilización con los que cuente constituyen elementos claves que influyen en las
diversas modalidades de participación ciudadana. El ciudadano puede ser
un simple receptor pasivo de la información ofrecida por las entidades públicas, o puede darse el caso de que las instituciones soliciten y tomen en
cuenta las opiniones y expectativas de sus clientes (ciudadanos u organizaciones de la sociedad civil) y las utilicen como retroalimentación en la toma
de decisiones; sin embargo, la participación activa propiamente dicha, es
aquella que implica una actividad concreta por parte de los ciudadanos y
que supone negociación y espacios de decisión.
A pesar de que la vigilancia no es un concepto totalmente definido, se
puede afirmar que es una modalidad de participación activa en donde los
ciudadanos tienen la iniciativa de hacer que ésta se haga efectiva. Consiste
básicamente en utilizar determinadas herramientas para vigilar el compor-
14
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
Visiones de la participación y actores comprometidos
Tipo de
participación
Definición de
participación
Campo de la
participación
Resultados
de la
participación
Definición de
los actores
participantes
Como valor
Movilización
de la energía
participativa
de la
comunidad
Promoción de
procedimientos
participativos
e incidencia en
aspectos de
cultura
política
Afirmación de
prácticas y
procedimientos
democráticos
Actor único: la
comunidad
como un todo
indiferenciado
Fortalecimiento
formal de
organizaciones
e instituciones
del Estado
Actor
vanguardia:
restringido a
algunos
actores de la
sociedad civil
Actores
relacionados y
diferenciados
Como medio
Fuente:
Medio para
lograr
objetivos
concretos que
permitan un
cambio en la
situación de
desventaja en
la que se
encuentra una
población
Fines precisos
o problemas
concretos por
resolver
Cambios en la
situación de la
población y en
el sistema de
toma de
decisiones
Actor
vanguardia:
restringido a
algunos
actores de la
sociedad civil
Actores
relacionados y
diferenciados
Documento elaborado en la Dirección de Calidad de Servicios y Evaluación de Gestión. Coordinador,
Lic. Eduardo HALLIBURTON, con participación de: Lic. Rut FISZELEW, Lic. María Inés Alfaro, Lic.
Evangelina PETRIZZA.
Para entender la vigilancia
15
tamiento de sujetos establecidos (particularmente el Estado). La interacción supone que el vigilado cumpla con ciertas normas o estándares y se
pretende promover un cambio en el vigilado. Pueden existir diferentes grados o capacidades para involucrarse, pero se asume cierta distancia con el
vigilado aunque se pueden generar espacios de negociación e influencia frente al objeto de la vigilancia.
1.1.1. La vigilancia como ejercicio de ciudadanía (derecho/valor)
Dentro de una concepción de ciudadanía, la posibilidad del ejercicio de un
conjunto de derechos políticos, sociales y culturales de parte de los ciudadanos toma el nombre de participación ciudadana. Así se la define como
“…el derecho que tenemos todas y todos los ciudadanos de tomar parte en la vida
social y política de nuestra comunidad y del país en general. Podemos participar en
la toma de decisiones sobre aspectos que consideramos importantes, por ejemplo en
la elección de autoridades y en el control de la gestión de éstas para que cumplan su
labor” (Lora, 2001).
La noción de derecho permite hacer viable un concepto de participación ciudadana que se vincula con cualquier espacio donde se ejerce poder,
tanto público como privado, pudiendo definirse como el “... proceso gradual
mediante el cual se integra al ciudadano en forma individual o participando en
forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de las
acciones en los asuntos públicos y privados que lo afectan en lo político, económico,
social y ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y del de la
comunidad en que se desenvuelve” (González Ballar, 1999).
También existen enfoques que privilegian las acciones del Estado para
una mayor eficiencia en la gestión pública como el objeto principal de la
vigilancia de la sociedad civil, pero señalando que dicha capacidad de involucrarse no supone la sustitución de las competencias estatales ni tampoco
el reemplazo de la responsabilidad que tiene el Estado para con el conjunto
de los ciudadanos. Así se dice que “…la participación es una acción transformadora, de empoderamiento, desarrollo de capacidades, que sitúa en un contexto de
relaciones de poder Estado-sociedad civil (…) La participación de los y las ciudada-
16
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
nas implica gestión legítima y concertada, posibilidad de control y rectificación, por
tanto es un aporte a la legitimidad y eficiencia del Estado” (Asalde, 2001).
Cabe señalar que los enfoques presentados no son excluyentes, sin embargo, el que se refiere a la noción de derecho ciudadano estaría incluyendo a
aquel que centra su atención en la acción estatal. Dicho enfoque comprendería además de la vigilancia sobre la cosa pública (vigilancia social), los espacios productores de bienes públicos (medio ambiente, servicios públicos), los
relativos a las relaciones laborales (derechos laborales), así como aquellos que
se conciben como estrictamente privados (en el seno del hogar).
1.1.2. La vigilancia y la eficiencia en la gestión pública (medio)
La eficiencia en la gestión pública, sobre todo en los procesos de diseño e
implementación de los programas sociales, es un objetivo al que se orientan
los esfuerzos del Estado y de la cooperación internacional (El BID y el BM
han promovido la participación en sus proyectos). Parece ser que se ha encontrado en la participación de los beneficiarios un elemento fundamental
hacia el logro de dicho objetivo, así como para alcanzar la eficacia y la sostenibilidad de las intervenciones. En términos de la vigilancia social, la participación de los beneficiarios se convierte en un requisito previo.
En una visión más vinculada a la gestión y ciclo de los proyectos sociales, interesa esa participación ciudadana concentrada en los beneficiarios
de la intervención desde la etapa inicial de identificación y diseño de la
iniciativa. Una segunda consideración es la inclusión de espacios de participación de la población beneficiaria durante la ejecución del proyecto, espacios que suelen vincularse con experiencias diversas de vigilancia social (en
un programa de desayunos escolares, por ejemplo, sería el seguimiento de
la calidad y oportunidad de las raciones escolares). Una tercera consideración se articula con los procesos de sistematización y evaluación de la iniciativa en algún momento intermedio o cuando ésta ya ha culminado. En
este último caso, la vigilancia social se ejercería sobre los efectos e impacto
del proyecto, es decir si los recursos aplicados produjeron o no los cambios
esperados y la magnitud de los mismos. Una cuarta consideración se vincu-
Para entender la vigilancia
17
la a la sostenibilidad de los cambios que el proyecto ha producido. En esta
fase post-proyecto, la participación de la población aparece como uno de
los requisitos para garantizar la permanencia de dichos cambios a fin de
que los efectos del proyecto no se diluyan en el tiempo.
La participación ciudadana promovida desde el diseño de los proyectos sociales facilita que la población organizada ejerza vigilancia social y se
apropie de las obras resultantes.
1.1.3. La vigilancia más allá de lo estatal y público
Esta visión amplia de la vigilancia ciudadana como ejercicio de ciudadanía tiene un acompañamiento práctico que se ubica en diferentes temáticas. Con un
enfoque vinculado a los DESC (derechos económicos, sociales y culturales) se
encuentran experiencias que hacen un seguimiento a las prácticas laborales de
las empresas transnacionales. En tales casos, la acción de vigilancia generalmente recae en una ONG en conjunción con organismos sindicales. En este
campo, se encuentran incluso las denominadas auditorías laborales, que a pedido de empresas transnacionales –por presión de la respectiva sociedad civil– se
concentran en supervisar si sus empresas proveedoras locales ubicadas en países en desarrollo cumplen con los estándares de la OIT (vigilancia ciudadana
de la sociedad civil del Norte sobre empresa proveedora del Sur).
1.2. LA CONCEPTUALIZACIÓN DE LA VIGILANCIA
Comprender la vigilancia implica aproximarnos a cuatro elementos que le
dan sustento: los conceptos clave o fundamentales; las áreas temáticas en
las que focaliza su mirada; los tipos de prácticas que realiza, y los niveles en
los que actúa.
1.2.1. Los conceptos clave
De la profusión de términos y conceptos utilizados en el discurso que da
cuenta de propuestas teóricas o de prácticas sobre vigilancia, hemos identi-
18
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
ficado aquellos más empleados por los autores y/o instituciones que se dedican a este tema. Algunos son supuestos sobre los cuales se sustenta la
concepción misma de la vigilancia, como: democracia participativa, gobernabilidad, exclusión social, exigibilidad, crisis de representación, acciones
de interés público y autonomía de la sociedad civil. Otros, tales como: vigilancia social/vigilancia ciudadana, participación ciudadana, control social,
ciudadanía/ciudadanos y sistema de vigilancia social, son los que consideramos conceptos rectores de la vigilancia, alrededor de los cuales es necesario
centrar la construcción de un marco teórico específico que oriente las propuestas y las prácticas sobre este tema. Asimismo, cabe resaltar que el uso
de estos términos no es unívoco, ya que depende en gran medida del enfoque a través del cual se asume la vigilancia.
Con relación al concepto de vigilancia social/vigilancia ciudadana
encontramos que le son atribuidos tres significados: la vigilancia como fiscalización, la vigilancia como canal participativo y la vigilancia entendida
como exigibilidad de derechos. Según este criterio, las dos primeras pueden desarrollarse tanto en las esferas públicas como privadas. La esencia
del concepto de vigilancia como fiscalización es el control. La esencia del
concepto de vigilancia como canal participativo es el derecho a la participación en la vida política, social, económica y cultural. El sentido de la vigilancia como exigibilidad de derechos es el del ejercicio de estas facultades
por parte de la población involucrada. (Ver cuadro).
A pesar de que los conceptos de vigilancia social y vigilancia ciudadana
son utilizados como sinónimos, tienen una significación distinta producto
de la utilización de dos diferentes marcos conceptuales. La vigilancia ciudadana refleja un marco conceptual inclusivo que considera como objeto
de la vigilancia los derechos humanos en general y como ámbito de acción
cualquier esfera en la que éstos se concretan. La vigilancia ciudadana tiene
a su vez la potestad de realizar acciones tanto a nivel de individuos, como
de colectivos u organizaciones. La vigilancia social, por el contrario, reflejaría un marco exclusivo, más focalizado y especializado que considera como
objeto de la vigilancia las actividades del Estado y fundamentalmente sus
programas sociales ligados a la lucha contra la pobreza.
19
Para entender la vigilancia
Matriz Diferencial
Vigilancia
Social /
Vigilancia
Ciudadana
Acepción
Descripción
Esferas
Vigilancia como
fiscalización
Conjunto de acciones de la
población dirigidas a velar
por el cumplimiento de los
compromisos asumidos por
las instituciones públicas,
entre los que se encuentran
el respeto a los derechos.
Acciones dirigidas a
instituciones estatales
Derecho a la participación
en la vida política, social,
económica y cultural.
Acciones orientadas al
control de la gestión
pública.
Acciones dirigidas a
instituciones estatales
Vigilancia como
canal
participativo
Exigibilidad de
derechos
Acciones dirigidas a
instituciones estatales
y no estatales
Acciones dirigidas a
instituciones estatales
(centrales y locales) y
no estatales
La prioridad de la vigilancia social es la exigibilidad
de derechos por parte de quienes deben ejercerlos.
El concepto de participación ciudadana asume dos significados que
podrían ser considerados desde distintas perspectivas: como ejercicio de
derechos y como control. El primero alude a la intervención para la toma
de decisiones tanto en las esferas públicas como privadas, el segundo involucra la fiscalización limitada a los asuntos públicos (ver tabla siguiente).
Los conceptos de ciudadanía y ciudadanos tienen en esencia una misma acepción que alude al ejercicio de derechos. La diferencia radica en que
para unos el ejercicio de la ciudadanía y el de ser ciudadanos se limita a los
derechos políticos y para otros es un concepto más amplio que incluye además todos los derechos conocidos como derechos económicos y sociales.
El concepto de sistema de vigilancia social, se refiere, por un lado, a
la actuación de la sociedad civil y su derecho a recibir información y ejercer
vigilancia, y por otro, simplemente a la facultad de acceder a información
sobre la gestión de las instituciones.
20
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
Matriz Diferencial
Participación
ciudadana
Acepción
Descripción
Esferas
Acción como
intervención
Injerencia ciudadana en
asuntos públicos y privados
a través de acciones que
implican la toma de
decisiones, la gestión, el
control, etc.
En asuntos públicos y
privados
Acción
únicamente
como control
Control ciudadano en
asuntos públicos
En asuntos públicos
Un sistema de vigilancia social implica varios componentes articulados que suponen: información, vigilancia, difusión y retroalimentación para
la toma de decisiones; sin embargo, como sostenemos más adelante, aún es
materia de discusión la necesidad de crear un sistema de vigilancia, pero sí
consideramos importante la generación de un sistema de información que
fomente una cultura de transparencia y de rendición de cuentas de parte
del Estado y de responsabilidad a cargo de quien ejerce la vigilancia.
1.2.2. Las áreas temáticas objeto de la vigilancia
Son dos los criterios que han permitido precisar las áreas temáticas dentro
de las cuales se inscribe tanto el trabajo de las instituciones como las prácticas de vigilancia. En primer lugar, se han considerado los rubros generales
dentro de los cuales se articulan y/o agrupan los temas centrales, específicos o afines que son materia u objeto de la vigilancia. En segundo lugar, se
ha dirigido la mirada a las funciones que debe cumplir el Estado, alrededor
de las cuales suelen estructurarse y desarrollarse los programas sociales.
Las áreas temáticas son:
• Juventud
• Justicia
• Desarrollo local y regional
• Desarrollo social
21
Para entender la vigilancia
•
•
•
•
•
•
Educación
Economía
Género
Derechos laborales
Medio ambiente
Exigibilidad de acuerdos
internacionales
•
•
•
•
•
•
Democracia
Servicios públicos y privados
Defensa Nacional
Energía y Minas
Transportes y Comunicaciones
Interior (orden interno)
1.2.3. Los tipos de prácticas de vigilancia
Independientemente de los ámbitos de ejecución, de las áreas temáticas involucradas, de los actores que las ejecutan y de las esferas de intervención,
existen cuatro tipos de prácticas que pueden aparecer en forma combinada
y que se han ido consolidando como necesarias, además de que implican
cierto nivel de especialización de parte de las instituciones que las realizan
y del personal a cargo de su ejecución. Éstas son las siguientes:
•
La vigilancia directa
Las experiencias encontradas, tanto en el ámbito nacional como internacional, nos remiten a la vigilancia o participación ciudadana que se efectúa
desde la sociedad civil a instituciones y organismos del Estado y al cumplimiento de las leyes y derechos. Si bien estas experiencias están centradas en
la observación de la gestión de la administración pública en todos sus niveles, se observa una concentración de las mismas en los gobiernos locales.
Este ejercicio de la vigilancia sobre la gestión pública implica la verificación de los planes, programas o proyectos de desarrollo, así como de los
procedimientos económicos y contables que suponen su ejecución.
También se han encontrado prácticas directas a nivel de la concreción
o no de derechos políticos como son la observación de procesos electorales,
los bancos de datos sobre políticos y el cumplimiento de acuerdos y compromisos electorales de parte de los políticos ya elegidos, incluyendo la labor legislativa de los congresistas.
22
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
Otro rubro interesante es el de las prácticas aplicadas al área educativa
para el control y verificación de la calidad de la educación; para la vigilancia
centrada en la gestión de los centros educativos y su vinculación con el desarrollo, o para la generación de vivencias de participación en los educandos.
•
La elaboración de instrumentos para la realización de actividades
de vigilancia
Este tipo de prácticas busca fundamentalmente la generación de instrumentos que permitan elevar la calidad de los resultados de la vigilancia directa. Suelen realizarse en centros académicos y de investigación en la medida que los instrumentos e información que producen se refieren a áreas
especializadas generalmente de orden económico, financiero, presupuestario o mediciones sociales rigurosas. Estas prácticas usualmente demandan
la participación de profesionales y técnicos con alto nivel de calificación y
especialización, así como de insumos técnicos actualizados.
•
La formación y calificación de recursos humanos
Se trata de prácticas privilegiadas por las ONGs en tanto permiten calificar
y capacitar al recurso humano que realizará de manera directa la vigilancia.
Supone transferencia de información, además de metodologías e instrumentos para conseguir resultados cada vez más consistentes, pertinentes y
válidos. Frecuentemente culminan con la conformación de comités de vigilancia que luego son monitoreados por las mismas instituciones.
•
La habilitación y difusión de información
Estas prácticas pueden ser realizadas, tanto desde las instituciones y organizaciones del Estado como desde la sociedad civil. La diferencia estará dada por el
objetivo que se pretende y por la naturaleza de la información involucrada.
Desde la sociedad civil cubre los siguientes aspectos: la conceptualización, definición y elaboración de contenidos y criterios básicos que permitan
Para entender la vigilancia
23
el desarrollo estructurado del tema; la difusión del mismo para su posicionamiento en las agendas públicas y privadas, y la facilitación de información
actualizada sobre resultados específicos materia de la experiencia.
Desde las instituciones y organismos del Estado estas prácticas se
centran en brindar información sobre las actividades que realizan y sus productos son insumos que permiten ejercer con solvencia y conocimiento las
prácticas de vigilancia directa. La habilitación de información supone una
voluntad política en todos los niveles de decisión de la estructura del Estado, desde los ministerios hasta los organismos descentralizados y los gobiernos locales.
1.2.4. Los niveles de la vigilancia
Para efectos de revisar los niveles de la vigilancia social se asume el criterio
de la organización del Estado de acuerdo a lo establecido en la Constitución y sus normas de desarrollo. Así, consideramos que son tres los niveles
de actuación de los diferentes tipos de prácticas:
•
•
•
Nivel Macro: que implicaría la vigilancia al Estado y a la ejecución de
sus funciones a nivel centralizado: Gobierno Central (Poder Ejecutivo), Poder Legislativo y Poder Judicial.
Nivel Meso: referido principalmente a la vigilancia a los Gobiernos Regionales que tienen autonomía política, económica y administrativa.
Nivel Micro: que es básicamente la vigilancia a las acciones que realiza el
Gobierno Local para el desarrollo de la comunidad y donde los intereses se plasman en acciones más concretas. Por ejemplo, en la ejecución
de un programa para la construcción de obras públicas que dé como
resultado la satisfacción de determinada necesidad de la comunidad.
En una perspectiva más amplia, todas las prácticas de vigilancia que se
realicen a entidades no pertenecientes al sector público podrán ubicarse en
cada uno de estos niveles, dependiendo del grado de centralización o descentralización que registren.
24
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
1. 3. LOS ACTORES DE LA VIGILANCIA
Desde la óptica de la vigilancia social los actores que intervienen son dos: la
sociedad civil que ejerce sus acciones desde la demanda en la medida que es
la que observa, vigila y advierte sobre el desempeño y los resultados de su
observación, y el Estado que actúa desde la oferta, brindando información
que facilite la actuación de la sociedad civil.
Por el lado de la sociedad civil, las instituciones que ejercen su derecho
a la vigilancia cubren un amplio espectro y se ubican en los diferentes sectores de la sociedad. Así tenemos: ONGs, centros académicos, organismos
de cooperación, organizaciones de base, redes de trabajo conjunto, fundaciones, asociaciones de consumidores e incluso ciudadanos que pueden actuar en forma individual o agrupados temporalmente.
Por el lado del Estado existe igualmente una gran diversidad, ya que
depende tanto del nivel en el que se oferta la información y se realiza la
vigilancia, como del tipo de organismo y su ubicación en el mapa de la
estructura del Estado.
1.3.1. Los actores de la demanda: la sociedad civil
•
Las organizaciones no gubernamentales (ONGs)
Las principales actividades de las ONGs están centradas en los siguientes
aspectos: posicionar el tema; difundir información; calificar y capacitar los
recursos humanos para ejecutar las acciones de vigilancia, proponer metodologías válidas y generalizables, y elaborar los materiales necesarios. Además, impulsan la conformación de comités de vigilancia y usualmente integran redes para potenciar el trabajo con otras instituciones afines y/o complementarias de modo que su actuación tenga un mayor alcance.
•
Los centros académicos
Son básicamente las universidades y los institutos de investigación que se
han interesado en el tema a partir de sus inquietudes particulares y/o pro-
Para entender la vigilancia
25
puestas interinstitucionales favorecidas a veces por la cooperación internacional. La mayoría no ejerce la vigilancia de manera directa. Básicamente,
están dedicadas a la elaboración y provisión de instrumentos, indicadores e
investigaciones, aportando de esta manera a mejorar la calidad de los resultados de aquellos que realizan la vigilancia directa.
•
Los organismos de cooperación
Han logrado incorporar el control ciudadano en los programas y/o proyectos
que apoyan como un instrumento en la lucha contra la pobreza y la corrupción. Su labor se centra en posicionar y difundir el tema a través del desarrollo
de eventos, mesas de trabajo, grupos de acción con la sociedad civil, así como
incluir las llamadas “condicionalidades positivas” apoyando el ejercicio transparente en el diseño, ejecución, gestión y evaluación de los programas o proyectos que son ejecutados por los organismos públicos que financian.
•
Las organizaciones sociales de base
Sobre el protagonismo de las organizaciones sociales de base y de los
grupos de ciudadanos es que se está cimentando la construcción de una
cultura de vigilancia. En la actualidad se encuentran en proceso de asumir la vigilancia como su derecho y descubrir espacios, instituciones y
autoridades sobre quienes ejercer vigilancia en beneficio de la población y sus organizaciones. Generalmente actúan sobre aquello que afecta su vida cotidiana inmediata. Detrás de ellas se encuentra casi siempre
una ONG como promotora o impulsora de la conformación de comités
de vigilancia; como capacitadora para brindar la información indispensable para el ejercicio de la función, y también como soporte técnico
para la habilitación de instrumentos de vigilancia y control.
•
Las redes de trabajo conjunto
Son alianzas interinstitucionales conformadas principalmente para ejercer
presión y exigibilidad en el cumplimiento de las normas nacionales o inter-
26
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
nacionales y reclamar cuando se da el caso de vulneración de los derechos.
Aportan de manera importante en situaciones específicas y en la construcción de una metodología generalizable de vigilancia y control a nivel internacional. Las redes son importantes porque constituyen centros de intercambio de información; logran un mayor impacto en la vigilancia, y obtienen consensos que son transmitidos a la ciudadanía en general.
•
Las fundaciones
Si bien se pueden confundir con otras organizaciones ya señaladas, las hemos separado tomando en cuenta principalmente las experiencias recabadas a nivel internacional. Son instituciones de carácter privado promovidas
por familias o empresas en cumplimiento de un rol de responsabilidad social. Se encuentran abocadas a desarrollar actividades de construcción y
consolidación de ciudadanía y del estado de derecho y aportan principalmente en la temática referida al desarrollo humano, la cultura, las artes y la
calificación y potenciación de los recursos humanos, abarcando las áreas
educativas, de desarrollo social y de democracia.
•
Asociaciones de consumidores
Han sido creadas para facilitar y vigilar la libre competencia de las empresas, e intervienen en aquellas situaciones en las que se registran prácticas
que atentan contra la misma o en escenarios donde se producen abusos por
la presencia de posiciones dominantes o monopólicas. Tienen como misión defender a los consumidores y usuarios.
•
Ciudadanos individuales o agrupados temporalmente
Éste es el caso de ciudadanos que individualmente o agrupados de manera
temporal realizan acciones de vigilancia en favor de la colectividad; es decir
que el interés que pretenden proteger va más allá del ámbito personal, pues
de lo contrario no se podría afirmar que se trata de una acción de vigilancia.
Para entender la vigilancia
27
1.3.2. Los actores desde la oferta: el Estado
El Estado es un proveedor de bienes públicos tangibles e intangibles. En
ese sentido, los gobiernos y sus representantes tienen el poder, la autoridad
y los recursos para distribuir los bienes públicos entre los ciudadanos1 ; sin
embargo, ¿qué nos asegura que los funcionarios públicos estén utilizando
apropiadamente ese poder, autoridad y recursos?, ¿qué nos protege de un
abuso de poder, un despilfarro de los recursos o un error en la gestión? y, lo
más importante, ¿qué nos asegura que las acciones del Estado estén orientadas hacia las necesidades del ciudadano y obtengan resultados que impliquen una mejora sustancial en los niveles de vida de la población? La respuesta a estas interrogantes se encuentra principalmente en los sistemas,
procedimientos y mecanismos de control –desde el propio Estado y desde
los ciudadanos– que restringen el accionar discrecional de los funcionarios
y promueven incentivos para una adecuada conducta y gestión pública.
El Estado es, asimismo, un actor privilegiado de la vigilancia en la
medida que ejerce esta función en una doble dimensión: en primer lugar,
promoviendo la participación y vigilancia de la ciudadanía y la sociedad
civil sobre sus acciones y actos de gobierno y, en segundo lugar, fiscalizando y controlando sus propias acciones y actos para lo cual cuenta con
agencias y oficinas especializadas que operan al interior de sus instituciones u organismos. Este último caso, aunque técnicamente no puede llamarse vigilancia, puede contribuir a que los ciudadanos realicen un mejor
control. Por un lado, éstos tendrán la posibilidad de utilizar esas herramientas y elementos en la vigilancia social, y por otro, pueden ejercer
vigilancia sobre las propias acciones de fiscalización y control.
Si bien el Estado es el principal productor del insumo esencial de la
vigilancia que es la información, su accionar va más allá. Para que el Estado
esté realmente en capacidad de atender las necesidades de los ciudadanos y
rendir cuentas son necesarios dos mecanismos de retroalimentación:
1 Ver Funciones y Programas del Presupuesto Nacional 2003.
28
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
1.
Sistemas de información, consulta y participación ciudadana: Implica que
existen procesos, procedimientos y herramientas para que las distintas
instituciones del Estado pongan a disposición de los ciudadanos toda
información relevante sobre su quehacer; consulten a la población antes de llevar a cabo determinadas políticas y acciones, y brinden espacio a los ciudadanos para que éstos participen en las políticas y acciones del Estado en sus distintos niveles (formulación, implementación,
ejecución, monitoreo y evaluación).
Bajo esta perspectiva, las normas de acceso a la información del Estado, de consulta y de participación ciudadana implementadas en gran parte
de los países democráticos, así como el uso cada vez mayor de nuevas
tecnologías de información como el Internet hacen más evidente la importancia de este mecanismo como elemento primordial para el establecimiento de un Estado moderno, democrático y orientado al ciudadano.
2.
Sistemas de control de cumplimiento y sanción: Implica que existen procesos, procedimientos y herramientas para que las distintas autoridades
del Estado puedan exigir un adecuado comportamiento de sus funcionarios públicos y sancionar aquellos actos ilícitos o inapropiados como
el abuso del poder o la malversación de fondos; puedan recibir denuncias de parte de ciudadanos que observen comportamientos inadecuados en funcionarios públicos, y puedan implementar mejoras o cambios para evitar la recurrencia de actos incorrectos
En términos generales, los sistemas de control de cumplimiento y
sanción subyacen en las normas establecidas desde el propio Estado para
el control interno y externo de las instituciones públicas. En ese sentido,
siguiendo a Brinkerhoff2 , se puede establecer que estos sistemas de control de cumplimiento y sanción constituyen un sistema horizontal en
donde se dan diversos grados y capacidades de control y sanción.
2
BRINKERHOFF, Derick. W. Taking Account of Accountability: A Conceptual Overview and Strategic Options, US. Agency for International Development, Center for Democracy and Governance, March 2001.
29
Para entender la vigilancia
Nivel de Control
Instituciones del Estado
Gran capacidad de control de
cumplimiento y sanción
–
–
–
–
–
Contralor General de la República
Poder Judicial
Comisiones investigadoras del Congreso
Comisión Anticorrupción
Agencias sectoriales de control
Poca capacidad de control de
cumplimiento y sanción
–
–
–
–
Defensoría del Pueblo
Consejos consultivos
Comisiones interministeriales
Leyes de acceso a la información
Estos sistemas permiten que el ciudadano pase de ser un beneficiario/
cliente/usuario final del Estado a ser un propietario y accionista que puede
exigir a los funcionarios públicos un mejor desempeño y mejores resultados en el uso de los fondos públicos.
La importancia del Estado como actor de la vigilancia reside en que
puede crear las bases fundamentales para el mantenimiento de esa relación
de doble vía que hace posible la vigilancia.
Como actores dentro de la oferta también podemos encontrar a entidades privadas, como es el caso de las empresas que brindan servicios públicos y
que tienen la obligación de proporcionar información al ciudadano.
Todas las instituciones y organismos públicos deben tener portales de
información actualizada, lo que pondría en evidencia la disposición del Estado para brindar información que facilite las diversas acciones de vigilancia. Esta actitud, que de hecho es seguida por algunos de los organismos
estatales de nuestro país, forma parte no sólo del proceso de construcción y
fortalecimiento de la sociedad civil, sino también de las “condicionalidades
positivas” que están ejerciendo las multilaterales en el marco de la construcción de la gobernabilidad local.
3. La vigilancia social en el Perú
Para dar cuenta de la vigilancia social en el Perú partimos por caracterizar
al Estado en tanto actor que facilita y/o dificulta la actuación de la sociedad
civil en materia de vigilancia. Consideramos también la legislación existente en la medida que a través de ella podemos advertir las posibilidades y
límites de nuestra actuación frente al Estado e identificar los vacíos legales
que deberían ser cubiertos para cumplir a cabalidad con el derecho ciudadano a la vigilancia. Seguidamente, incorporamos algunas experiencias de
vigilancia social desarrolladas en nuestro país que nos permiten tener una
idea más clara de los avances en este aspecto.
3.1. EL ESTADO COMO ACTOR DE LA VIGILANCIA
En esta sección se analizarán, desde el punto de vista de la vigilancia, las
actividades que ha desarrollado el Estado para garantizar el bienestar social
y la provisión de bienes y servicios para aquellos que menos tienen.
3.1.1. Las instituciones que ejecutan programas sociales
Como fue señalado anteriormente, existen varias funciones que el Estado
debe desempeñar para asegurar que la sociedad disfrute de bienes públicos,
como justicia, salud, educación, seguridad, entre otros, que garanticen el
bienestar de la población. Actualmente, el Estado ejecuta programas y pro-
42
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
yectos sociales que intentan disminuir las desigualdades de modo que los
ciudadanos puedan ejercer en mejores condiciones sus derechos políticos,
económicos, culturales y sociales.
Más allá de la discusión sobre si estos programas y proyectos son los
necesarios, si debieran ser ejecutados bajo otra modalidad o si existe en
ellos alguna superposición de funciones y/o población objetivo, para fines
del presente estudio se han tomado en cuenta dieciocho (18) programas y
proyectos sociales sobre la base de los siguientes criterios:
•
•
•
La realización de actividades en beneficio de un amplio número de
pobladores.
La existencia de marcos normativos y estructuras internas que, aunque
en algunos casos de forma incipiente, propician la vigilancia social en
la ejecución de sus actividades.
El haber sido declarados prioritarios dentro del proceso de descentralización y fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales
Sector
Entidad
Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social
Fondo Nacional de Compensación y
Desarrollo Social (FONCODES)
– Mejorando tu Vida
– A Trabajar Rural
– A Producir
Programa Nacional Wawa Wasi
Consejo Nacional de Integración de la
Persona con Discapacidad (CONADIS)
Oficina Nacional de Cooperación Popular
(COOPOP)
Instituto Nacional de Bienestar Familiar
(INABIF)
Programa de Apoyo al Repoblamiento y
Desarrollo de Zonas de Emergencia (PAR)
Programa Nacional de Asistencia
Alimentaria (PRONAA)
43
La vigilancia social en el Perú
Sector
Entidad
Presidencia del Consejo de
Ministros
Mesa de Concertación para la Lucha contra
la Pobreza
Ministerio de Educación
Programa Huascarán
Ministerio de Trabajo y Promoción
Social
Programa de Auto Empleo y Micro
Empresa (PRODAME)
Programa Femenino de Consolidación del
Empleo (PROFECE)
Programa de Capacitación Juvenil
(PROJoven)
Programa de Emergencia Social Productivo
A Trabajar Urbano
Ministerio de Transportes y
Comunicaciones
Proyecto Especial de Infraestructura de
Transporte Rural (PROVIAS RURAL)
Ministerio de Agricultura
Programa Nacional de Manejo de Cuencas
Hidrográficas y Conservación de Suelos
(PRONAMACHCS)
Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento
Instituto Nacional de Desarrollo (INADE)
Gobiernos Locales
Programa Vaso de Leche
Defensoría Municipal del Niño y el
Adolescente (DEMUNA)
3.1.2. Los organismos reguladores y supervisores
A efectos de determinar el ámbito de aplicación y la importancia de los
organismos reguladores y supervisores recurrimos a la siguiente definición11 :
11 Informe CAD No.21 Seguros Institucionales: Transparencia en las Entidades Recaudadoras, Reguladoras y Supervisoras, difundido el 20 de junio del 2003.
44
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
“…las entidades reguladoras y supervisoras son aquellas que cautelando
determinados principios de una economía social de mercado, impactan en
la vida cotidiana de empresas y ciudadanos al intervenir en materias
tales como la protección de nuestros ahorros, el valor de la moneda, la
supervisión del pago de impuestos, la posibilidad de reclamar ante un
bien o servicio defectuoso, la protección de nuestras inversiones, y la función de regular los servicios públicos para que éstos sean prestados con la
mejor calidad en competencia y logrando que ésta redunde en beneficio
del ciudadano consumidor. Por ello, se considera que estas entidades son
los “seguros institucionales” que cautelan que los beneficios de la economía social de mercado lleguen a todos los peruanos.
Estas entidades adquieren mayor importancia como consecuencia
del nuevo rol que desempeña el Estado en la economía. Con este papel se
deja atrás la noción de un Estado empresario, paternalista e interventor
de la actividad económica y de consumidores que son meros “usuarios” o
“beneficiarios” de bienes y servicios. Ahora, el Estado asume un rol promotor de las iniciativas y actividades ciudadanas, dejando a las empresas
privadas y a los propios ciudadanos consumidores y creadores, el protagonismo principal en la economía. Así el Estado, a través de estas instituciones, cumple un rol supervisor y regulador, sin tener que intervenir
directamente en la actividad económica. Ello supone que estas entidades
actúen de manera técnica y autónoma de los intereses político-partidarios o económicos concretos pues se yerguen como árbitros del mercado y
en tanto tales, deben ganarse y custodiar la confianza ciudadana”.
En ese sentido, el Estado ha creado nueve entidades dedicadas a la
labor de regulación, supervisión y recaudación que norman las reglas del
mercado y abogan por los intereses del ciudadano:
❏
Entidades reguladoras que supervisan la inversión privada en servicios
públicos y que regulan las tarifas:
– Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG)
– Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL)
La vigilancia social en el Perú
–
–
45
Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte Público (OSITRAN)
Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
(SUNASS)
❏
Entidades supervisoras de actividades económicas específicas:
– Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI)
– Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores
(CONASEV)
– Superintendencia de Banca y Seguros (SBS)
– Banco Central de Reserva del Perú (BCRP)
❏
Entidad recaudadora:
– Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT)
que desde el año 2001 comprende también a ADUANAS.
A pesar de que la mayoría de estas entidades está adscrita a algún ministerio, todas tienen en común el hecho de ser autónomas, contar con un
financiamiento independiente del Tesoro Público y resolver conflictos en
la vía administrativa.
Además, estas instituciones son las que han desarrollado con mayor
acierto sistemas de información, consulta y participación, así como sistemas de control de cumplimiento y sanción para permitir que los ciudadanos puedan transmitir a la administración pública sus denuncias, quejas y
reclamos ante situaciones que atenten contra sus derechos económicos.
3.2. LA LEGISLACIÓN EXISTENTE: ALCANCES Y
LIMITACIONES
En la legislación peruana no contamos con una norma de carácter general
que defina o limite los alcances de la vigilancia ciudadana o social, sin embargo, es posible encontrar algunas normas que tratan de manera implícita
el concepto de vigilancia como parte de la participación ciudadana.
46
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
El marco legal de participación ciudadana se encuentra encabezado
por la Constitución Política del Perú de 1993 y por la Ley de Participación
y Control Ciudadanos. Además, existen otras normas que rescatan el concepto de participación para perfilar sus contenidos y alcances, que en algunos casos son institucionalmente enfocados, como la Ley de Transparencia
y Acceso a la Información Pública y la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ya en un plano más específico habría que destacar, entre otras
normas, la Ley que declara de prioritario interés nacional la labor que realizan los Clubes de Madres, Comités de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionarios, Cocinas Familiares, Centros Materno Infantiles y
demás Organizaciones Sociales de Base, y su Reglamento.
Como se mencionó anteriormente, las normas sobre participación ciudadana definen de manera implícita el concepto de vigilancia como parte
del ejercicio de los derechos en un sistema definitivamente democrático.
No existe actualmente una norma que comprenda y ordene todo este conjunto de elementos que guardan relación con el tema de la vigilancia social.
Por esta razón, se considera necesaria la existencia de una norma o normas
que profundicen en los términos utilizados, que definan lo que es la participación y la vigilancia y que planteen las diferencias y los vínculos existentes
entre el ciudadano y el Estado.
•
La Constitución Política del Perú 1993 12
En el capítulo de los Derechos Fundamentales de la Persona se establecen
posibilidades de participación ciudadana, en cuanto se reconoce que dicha
participación no es concesión del Estado y mucho menos de la autoridad,
sino más bien un derecho inherente a la calidad de la persona, cuya aplicación no admite restricciones personales ni jurisdiccionales, es decir, que su
ejercicio es posible en cualquier ámbito del Estado. (Artículo 2, inciso 17
Constitución Política del Perú 1993).
12 Constitución Política del Perú, publicada el 30 de diciembre de 1993.
La vigilancia social en el Perú
47
El Título de los Derechos Políticos y los Deberes de la Persona incluye
el derecho de participación ciudadana, dándole un perfil de control político
–que es a su vez social, económico y cultural– lo que fortalece la idea de
entender la vigilancia social como un mecanismo democrático de participación ciudadana ejecutable a nivel individual o de forma asociada en diferentes
ámbitos de acción. (Artículo 31 Constitución Política del Perú 1993).
•
Ley Nº 26300: Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos 13
La Ley 2630014 regula el ejercicio de los derechos de participación y control ciudadanos de conformidad con la Constitución y establece que son
derechos de participación ciudadana los siguientes: a) la iniciativa de Reforma Constitucional; b) la iniciativa en la formación de las leyes; c) el Referéndum; d) la iniciativa en la formación de dispositivos municipales y regionales, y e) otros mecanismos de participación establecidos por esta Ley
para el ámbito de los gobiernos municipales y regionales.
Asimismo, dispone que son derechos de control ciudadano los referidos a: a) revocatoria de autoridades; b) remoción de autoridades; c) demanda de rendición de cuentas, y d) otros mecanismos de control establecidos
por esta Ley para el ámbito de los gobiernos municipales y regionales.
No sólo establece cuáles son estos derechos de participación y control,
sino que asimismo determina sus alcances y los procedimientos específicos
para el ejercicio de estos derechos (mecanismos de control y participación).
Cabe destacar que en lo que se refiere al ejercicio del derecho de control ciudadano a autoridades, esta Ley se circunscribe a aquellas elegidas
mediante procesos electorales, en donde la autoridad electoral (el Jurado
Nacional de Elecciones – JNE) se convierte en el ente receptor de las solicitudes de inicio de procedimientos de revocatoria y de remoción de autoridades, así como de demanda de rendición de cuentas.
13 Considera lo establecido por la Constitución de 1993 en lo referente a la interpretación
del contenido de vigilancia social.
14 Ley Nº 26300, publicada el 3 de mayo de 1994.
48
•
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
Ley Nº 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General 15
Para que la población pueda hacer efectivo su derecho a la participación
ciudadana, se requiere que todo lo obtenido del proceso de vigilancia pueda ser atendido y observado por el Estado. Por esta razón, se crea la necesidad de viabilizar ciertos procedimientos a fin de lograr una relación transparente y democrática entre el Estado y la sociedad civil.
Así, la Ley 27444 asume como suyos el conjunto de valores constitucionales de respeto a la persona humana y a sus derechos e intereses, en
balance con el ejercicio de las potestades públicas (Artículo III del Título
Preliminar). La Ley ha reconocido las potestades públicas tradicionales de
reglamentación, de revisión de sus actos, de acción disciplinaria, la potestad sancionadora, autorganizativa y de control así como nociones importantes de autotutela de ejecución, de anulación, de agotamiento de vía previa, entre otros. Como contrapeso, la Ley establece los principios de conducta procedimental, de razonabilidad y de debido procedimiento. Más aún,
previendo los casos de duda, la Ley incorpora algunas reglas interpretativas
que delimitan la discrecionalidad de la autoridad16 .
Algunas de las líneas matrices de dicha Ley son: delimitar la discrecionalidad administrativa; consagrar derechos sustantivos y procesales17 a los
administrados (es decir, a la persona natural o jurídica); darle seguridad jurídica a la colectividad y previsibilidad a los actos de administración; incorporar reglas de la modalidad administrativa; darle garantías a los adminis-
15 Ley Nº 27444, publicada el 11 de abril del 2001.
16 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica. 2002.
17 Cuando se hace referencia a los derechos sustantivos, aludimos al contenido de cada derecho en cuestión, es decir a lo que se entiende por derecho a la vida o a la libertad, por
ejemplo. En cambio cuando nos referimos a los derechos procesales, hacemos referencia
al derecho de toda persona a que se respeten los pasos a seguir dentro de un proceso
–entiéndase comúnmente como juicio–, por ejemplo, el respeto de los plazos, qué es lo
que se le permite hacer o no a las partes en un proceso, el derecho a apelar a una decisión
que no nos parece que se ajusta a ley (derecho a la doble instancia), entre otros.
La vigilancia social en el Perú
49
trados de que las entidades responderán por los perjuicios ocasionados; erradicar la cultura del secreto en la administración, y promover la eficiencia de
las decisiones administrativas, entre otros18 .
–
Ámbito de aplicación:
El primer artículo de la Ley define cuáles son las entidades a las que le son
aplicables las normas que dicha Ley contiene. Cabe destacar que para los
fines de la presente Ley se entiende como “entidad” o “entidades” de la administración pública no sólo aquellas del poder ejecutivo, legislativo y judicial, los gobiernos locales o regionales y los organismos autónomos, sino también las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas, es decir,
aquellas facultades otorgadas expresamente por ley. Igualmente son consideradas entidades las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan
servicios públicos o ejercen función administrativa en virtud de concesión,
delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
–
Queja y denuncia:
Para la presente Ley, la queja es un mecanismo que da la posibilidad al
administrado de manifestar un defecto de tramitación incurrido por un funcionario de la administración pública, así como solicitar su corrección.
La denuncia es entendida como el acto por el cual se pone en conocimiento de la autoridad alguna situación administrativa que no se ajusta a
ley. Dicha denuncia puede ser realizada por una persona que ve afectados
sus intereses por dicha irregularidad o por un tercero.
En este caso, la sola denuncia del particular no tiene el peso suficiente
para impulsar un procedimiento administrativo, sino que requiere la conformidad de la autoridad para iniciar el despliegue de la tarea administrativa de
18 Morón Urbina, Juan Carlos. Op. cit.
50
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
la denuncia, lo cual será decidido por la autoridad de acuerdo al criterio de
racionalidad19 . Asimismo, en caso de ser iniciada la denuncia, el denunciante
no adquiere el rol de sujeto procesal, es decir que no es necesario que el
denunciante realice un seguimiento del procedimiento administrativo derivado de la denuncia.
Si bien lo que se busca al permitirle a un particular denunciar cualquier hecho que considere contrario al sentido de las leyes es facilitar el
conocimiento de este tipo de actos por las autoridades administrativas, al
final, la administración es la que va a decidir si la denuncia procede o no y
según esto, actuará conforme a ley20 .
En adición a lo anterior, en esta Ley se establece el contenido mínimo
que debe incluir la denuncia administrativa: la relación de los hechos materia de la denuncia; las circunstancias de tiempo, lugar y modo que permitan
su calificación apropiada; la indicación de las presuntas autoridades responsables, y los partícipes y damnificados con tales acciones.
–
Participación ciudadana:
La presente Ley concibe que en una real democratización del poder público no es suficiente que las estructuras políticas habiliten la participación
ciudadana ni que el sistema constitucional contemple instituciones de democracia participativa. La Ley no trata de abordar los modos de participación en los asuntos máximos del poder, a lo cual se dedica el derecho a la
participación política, los mecanismos de gobierno republicano, y los dere-
19 Toda decisión de la autoridad administrativa debe adaptarse a los límites de la facultad
atribuida y mantener una debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos a tutelar, es decir, que se debe hallar un punto de equilibrio para encontrar una solución justa, respetando las leyes pero también tomando en cuenta la finalidad de las acciones que se van a ejecutar para llegar a una satisfacción general.
20 De esta manera, la administración que es la responsable de la ejecución de los procedimientos dentro de las entidades correspondientes, y que se entiende que conoce el derecho, pondrá los límites a aquellas denuncias que no tienen sustento probatorio o en todo caso que al
ser investigadas no dejan indicios de conductas contrarias a ley y a la finalidad perseguida.
La vigilancia social en el Perú
51
chos electorales. En este caso, se trata de un escalón menor en el poder: la
administración pública.
Se considera que la democratización también sea exigencia para la administración pública que es la estructura organizativa del Estado más cercana a la ciudadanía por ser el nivel estatal que tiene que ver directamente
con la satisfacción de las necesidades colectivas y con la definición de los
intereses públicos. Por esta razón, la democracia debe sujetarse no sólo a la
Ley y a los límites de la acción administrativa, sino al principio de participación de los administrados en la actividad administrativa.
Como ya se advirtió, a lo largo de la Ley se ha dado preponderancia a la
introducción del principio de participación administrativa como elemento indispensable para la revolución democrática en la actuación administrativa. La Ley ha dado un triple tratamiento a la participación política: la
consagración como principio de toda actuación pública y del procedimiento administrativo mismo como derecho subjetivo de los administrados, y
como característica estructural de toda entidad.21
–
Audiencias Públicas:
Es importante resaltar que la Ley en su afán de potenciar la participación
de los administrados crea una práctica para canalizar dicha participación.
Así, la audiencia pública constituye una instancia en el proceso de toma de
decisión administrativa en el cual la autoridad responsable de la misma habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse
afectados o tengan un interés particular o difuso expresen su opinión mediante su participación en la formación de la decisión.
Las audiencias públicas son oportunidades de consulta para que el conocimiento teórico, la información y la experiencia práctica y vivencial del
conjunto de la población puedan ser capitalizados por las autoridades y re-
21 Morón Urbina, Juan Carlos. Op. cit.
52
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
flejados en los procesos de toma de decisiones cotidianas de alcance general, comunitario o colectivo.
•
Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM: Texto Único Ordenado de la Ley
Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública 22
Con la intención de promover la transparencia de los actos del Estado y
regular el derecho fundamental de acceso a la información rescatado en la
Constitución Política del Perú23 , se aprueba el Texto Único Ordenado
(TUO) de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, contenido en la Ley Nº 2780624 y en las modificatorias establecidas por la Ley
Nº 2792725 .
El sustento normativo de esta Ley es que toda persona tiene el derecho de solicitar la información que requiera y recibirla de cualquier entidad
pública sin expresar la razón por la cual realiza dicha solicitud. Según la
Constitución de 1993, esta generalidad se ve restringida por el derecho a la
intimidad personal y otras restricciones expresamente contenidas por ley o
por razones de seguridad nacional. La Ley Nº 27806 tiene presente que
estas restricciones no se aplican para el caso en que los Congresistas, al
realizar las investigaciones que sus funciones les exigen, requieran cierta
información que es parte del núcleo íntimo de la persona como lo es, el
secreto bancario y la reserva tributaria. Esta información requerida por los
Congresistas se puede levantar a pedido del Juez, del Fiscal de la Nación o
de una Comisión Investigadora del mismo Congreso, según lo dispuesto
por ley y siempre que exista necesidad en el caso particular.
La Ley Nº 27806 además precisa su ámbito de aplicación rescatando el
concepto de “entidad” definido en la Ley del Procedimiento Administrativo
General (Ley Nº 27444). Dicha entidad deberá, según lo establecido en la
22
23
24
25
Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM, publicado el 24 de abril del 2003.
Numeral 5 del artículo 2º de la Constitución Política del Perú de 1993.
Ley Nº 27806, publicada el 13 agosto del 2002.
Ley Nº 27927, publicada el 14 de enero del 2003.
La vigilancia social en el Perú
53
Ley Nº 27806, designar a los funcionarios responsables de brindar la información solicitada por los ciudadanos. En este proceso, se presume que toda
información que posea el Estado es pública y por lo tanto, es obligación del
Estado no sólo garantizar y promover la transparencia en las entidades administrativas, sino también, y lo que es más importante, entregar la información
que requieran las personas.
En adición a lo anterior, la Ley establece la obligación de publicar la
información en los portales de las dependencias públicas llamados Portales
de Transparencia, señalando los plazos en que éstos deben ser implementados y los procedimientos a seguir para requerir y recibir la información,
además de mencionar las responsabilidades de los funcionarios públicos ante
el incumplimiento de la Ley. (TUO de la Ley Nº 27806).
•
Ley Nº 25307: Ley que declara de prioritario interés nacional la labor que
realizan los Clubes de Madres, Comités de Vaso de Leche, Comedores
Populares Autogestionarios, Cocinas Familiares, Centros Familiares,
Centros Materno Infantiles y demás organizaciones sociales de base, en lo
referido al servicio de apoyo alimentario que brindan a las familias de
menores recursos 26
La Ley Nº 25307 crea el Programa de Apoyo a la Labor Alimentaria de las
Organizaciones Sociales de Base que estará a cargo de un Comité de Gestión constituido por representantes de las organizaciones sociales de base
que realizan labor alimentaria, un representante del Ministerio de Agricultura y un representante del Gobierno Local.
A su vez fue la primera disposición que dio a las organizaciones sociales de base el reconocimiento a su labor de control y fiscalización en la
ejecución de los programas de apoyo a la labor alimentaria existentes27 . De
esta manera, el Estado otorga mayor participación a las organizaciones sociales de base en la gestión y fiscalización de los programas alimentarios.
26 Ley Nº 25307, publicada el 15 de febrero de 1991.
27 Artículo 9 de la Ley.
54
•
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
Decreto Supremo Nº 041-2002-PCM: Reglamento de la Ley 25307 28
Este Reglamento establece cuáles son las organizaciones representativas reconocidas como beneficiarias del Programa de Apoyo a la Labor
Alimentaria.
Dicho Programa, que constituye el marco programático para la aplicación de la política alimentaria, tiene entre sus funciones: la tarea de fiscalizar la calidad, la adquisición y el adecuado uso de los alimentos distribuidos a nivel nacional.
La labor de supervisar y fiscalizar la asignación y uso de los recursos
presupuestarios asignados a los diversos programas de asistencia alimentaria
la tiene, a su vez, el Comité de Gestión Nacional que está conformado por
tres representantes de las organizaciones sociales de base beneficiarias del
Programa29 ; dos representantes de las entidades ejecutoras de los programas
alimentarios, y un representante nacional de los gobiernos locales elegidos
democráticamente.
Existen igualmente Comités de Gestión Regionales que realizan funciones similares a las del Comité de Gestión Nacional dentro de su circunscripción y atendiendo a los mandatos y directivas del mismo. Estos
Comités están conformados por30 tres representantes de las organizaciones sociales de base de la región31 ; dos representantes del Sector de la Mujer y Desarrollo Social, y un representante del Gobierno Regional.
Los Comités de Gestión Locales tienen similares funciones y una estructura igual a la del Comité de Gestión Regional.
28 Decreto Supremo Nº 041-2002-PCM: Reglamento de la Ley Nº 25307, publicado el 26
de mayo del 2002.
29 Elegidas democráticamente entre las instituciones representativas del más alto nivel de su
circunscripción. Artículo 17 del Reglamento de la Ley Nº 25307.
30 Artículos 19 y 20 del Reglamento de la Ley Nº 25307.
31 Elegidas democráticamente entre las instituciones representativas del más alto nivel de su
circunscripción. Artículo 19 del Reglamento de la Ley Nº 25307.
La vigilancia social en el Perú
•
55
Ley Nº 27731: Ley que regula la participación de los Clubes de Madres y
Comedores Populares Autogestionarios en los Programas de Apoyo
Alimentario 32
Mediante esta Ley se establecen las normas sobre la participación de los
Clubes de Madres, Comedores Populares Autogestionarios y otras organizaciones beneficiarias en la gestión y fiscalización de los Programas de
Apoyo Alimentario a cargo del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). Dicha participación desarrolla el concepto de vigilancia al plantear las diferentes posibilidades de acción que tienen estos Clubes y Comedores.
Así tenemos que la fiscalización de los recursos destinados a los Programas de Apoyo Alimentario y Nutricional debe realizarse de manera
organizada por los órganos administrativos centrales y desconcentrados
quienes incluirán a una representante de los Clubes de Madres, Comedores Populares u otras organizaciones beneficiarias con voz y voto para la
ejecución de dicha función; así como para la supervisión del cumplimiento de las metas y planes de dichos Programas; la evaluación del funcionamiento del PRONAA,33 y otras funciones que se puedan establecer.
Para la adquisición de alimentos, también se dispone la participación
de un grupo de representantes de las organizaciones sociales de base que
conformarán el Comité Especial, el Comité Especial Permanente y la Comisión de Adquisiciones que llevarán a cabo el proceso de selección y
adquisición de insumos y productos alimenticios relativos a los Programas de Apoyo Alimentario. La participación de estos representantes se da
por un período de mandato de dos años. En ningún caso dichos cargos
serán remunerados ni reelegibles.
32 Ley Nº 27731, publicada el 25 de mayo del 2002.
33 Organismo Público Descentralizado del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) que actualmente tiene a su cargo la administración de tres programas centrales:
el de complementación alimentaria, el de alimentación infantil y el de alimentación
escolar.
56
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
El Decreto Supremo Nº 006-2003-MIMDES: Reglamento de la Ley
Nº 2773134 regula la aplicación del cumplimiento de esta Ley.
–
Participación en la Gestión y Fiscalización:35
En cuanto a la función de fiscalización de los recursos destinados a los Programas de Apoyo Alimentario y Nutricional, serán los Comités de Coordinación y Apoyo los que tendrán libertad plena, sin restricciones, para adoptar
y proponer mecanismos de control y vigilancia que aseguren el buen uso y la
aplicación de los recursos requeridos y asignados a dichos Programas.
Los Comités de Coordinación y Apoyo son organismos que apoyan y
coordinan la gestión de la Dirección Ejecutiva y de las Gerencias Locales
del PRONAA a nivel nacional, metropolitana, provincial o distrital, dependiendo del ámbito de representatividad de dichas organizaciones. Estos
Comités se organizan en dos esferas: en la Dirección Ejecutiva a nivel central y en las Gerencias Locales en el nivel desconcentrado. En ambos casos,
los Comités se establecen de manera similar y cuentan con la participación
de representantes de las organizaciones sociales beneficiarias.
–
Participación en los procesos de adquisiciones:36
Para la adquisición de alimentos, el PRONAA constituye tres Comités. Las
representantes que se incorporan a dichos Comités cumplirán el rol de veedoras ad honorem con derecho a voz pero no a voto, pudiendo dejar constancia de sus opiniones u observaciones. Estas representantes no pueden
ser las mismas que las de los Comités de Gestión y Fiscalización pero los
procedimientos para su elección son los mismos al igual que sus derechos y
obligaciones.
34 Decreto Supremo Nº 006-2003-MIMDES: Reglamento de la Ley Nº 27731, publicado
el 10 de abril del 2003.
35 Capítulo II del Reglamento de la Ley Nº 27731.
36 Capítulo III del Reglamento de la Ley Nº 27731.
La vigilancia social en el Perú
57
Las organizaciones representativas que participan en los Programas
de Apoyo Alimentario y Nutricional y que son reconocidas como beneficiarias conforme a la Ley Nº 2530737 y su Reglamento, son las siguientes:
la Federación de Mujeres Organizadas en Centrales de Comedores Populares Autogestionarios y Afines de Lima y Callao (FEMOCCPAALC); la
Asociación Coordinadora Metropolitana de los Clubes de Madres, y la
Coordinadora Nacional de Clubes de Madres y Comedores Populares.
3.3. ALGUNAS EXPERIENCIAS EN EL PAÍS
3.3.1 Gobierno Local: el caso de Santo Domingo de Morropón-Piura
•
Presupuesto Participativo
La experiencia en Santo Domingo de Morropón se inicia en el año 1999
con la iniciativa del Alcalde38 , el mismo que para elaborar un Plan de Desarrollo Distrital para 10 años, decide crear espacios de participación ciudadana. De esta manera, con el apoyo de la población organizada, la ONG
CIPCA y la cooperación internacional logra desarrollar su plan de gobierno. Entre los participantes se destacan grupos de mujeres organizadas pertenecientes tanto al área urbana como rural; asociaciones de productores
agropecuarios; rondas campesinas; clubes deportivos, y grupos de jóvenes
que fueron convocados a través de la Iglesia. Además se trabajó con el apoyo de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza del distrito que
reúne a representantes de todas las instituciones. Esta instancia se encarga
de evaluar el trabajo que se realiza en el Municipio, así como velar por la
37 Ley que declara de prioritario interés nacional la labor que realizan los Clubes de Madres,
Comités de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionarios, Cocinas Familiares,
Centros Familiares, Centros Materno Infantiles y demás organizaciones sociales de base,
en lo referido al servicio de apoyo alimentario que brindan a las familias de menores recursos, publicada el 15 de febrero de 1991.
38 Al momento de la investigación el Alcalde se encontraba en su segundo período.
58
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
transparencia en la gestión. En la actualidad, todos sus integrantes han pasado a formar parte del Comité de Desarrollo Distrital de Lucha contra la
Pobreza, lo que hace más orgánica la participación de la población.
A juicio del Alcalde, este comité/mesa de concertación no es sólo un
órgano de consulta pues participa en comisiones de investigación y debe
resolver o proponer soluciones, además de lograr resultados. En general, el
objetivo fue institucionalizar la participación de la ciudadanía fomentando
la organización y colaboración orgánica en actividades del gobierno local.
Para lograr una administración transparente, el Alcalde, los funcionarios y colaboradores se encontraban abocados a la construcción de un presupuesto participativo. Ésta es una experiencia en la que se ratifica la importancia de la decisión y voluntad política como ingrediente esencial que
hace efectiva la participación ciudadana en todo el proceso de toma de decisiones, desde la planificación hasta los resultados obtenidos.
•
Comité de Desarrollo Distrital
Dar cuenta del funcionamiento del Comité de Desarrollo Distrital es a la
vez dar cuenta de la conformación y funcionamiento de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza que opera en dicha localidad.
La directiva de la Mesa que luego se transforma en Comité es la siguiente: la preside el párroco; el vicepresidente es el Alcalde; el secretario
es el director del Colegio Agropecuario. La tesorería le corresponde al Poder Judicial. Los vocales de acuerdo al reglamento son tres: una de las vocalías la tiene el Partido Aprista Peruano, otra el gobernador y la última la
Federación de Mujeres.
El Comité es la entidad encargada de aprobar el presupuesto. Aquí se
registran dos instancias importantes de concertación: el Comité de Desarrollo y las Comisiones Municipales de Desarrollo. El Comité de Desarrollo es la máxima autoridad y cuenta con la participación de las instituciones
privadas, el Concejo y las ONGs que funcionan en el distrito. Las Comisiones Municipales de Desarrollo actúan en correspondencia con cada uno
de los ejes estratégicos del plan y en ellas participan las instituciones y or-
La vigilancia social en el Perú
59
ganizaciones afines. Por ejemplo, en la Comisión de Desarrollo Agrario se
encuentran representados los productores, el Ministerio de Agricultura y
las ONGs que hacen promoción en la zona. En la Comisión de Educación
participan los maestros de todos los niveles, los alumnos de los últimos años
y las APAFAs. En realidad se trata de experiencias mixtas entre el gobierno
local y la sociedad civil, las mismas que se hallan siempre presididas por un
regidor.
En esta experiencia de presupuesto participativo y de concertación local, la vigilancia se lleva a cabo de manera directa en las mismas zonas donde se ejecutan los proyectos o se realizan las obras. Según el Alcalde se han
conformado comités locales de vigilancia para cada obra que se realiza en el
distrito, debiendo constar en acta los aportes de los diferentes actores involucrados: municipio, cooperación internacional, beneficiarios. Estos comités de vigilancia en realidad operan como un equipo fiscalizador de obras y
lo conforman generalmente: el Agente Municipal nombrado por la comunidad y oficializado a través de una Resolución del Consejo, el Teniente
Gobernador y los representantes de las rondas campesinas.
Esta experiencia demuestra que la población está dispuesta a asumir su
responsabilidad, ejerciendo la vigilancia como un derecho si encuentra los
canales que la incentiven, si logra ver los resultados de su actuación y si lo que
va a observar forma parte de su cotidianeidad y sus intereses inmediatos. El
éxito de esta experiencia en gran parte se debe al papel de impulsor jugado
por el Alcalde y a la participación activa de miembros de la sociedad civil y
del Estado.
3.3.2. Gobierno Regional: el caso de Tarapoto - San Martín
•
Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza
Al igual que todas las mesas, la Mesa de Concertación de Lucha contra la
Pobreza de Tarapoto está organizada en un Comité Ejecutivo Departamental
(CED) integrado por trece (13) instituciones y organizaciones representativas de la provincia, una (1) secretaría ejecutiva y dos (2) comisiones, la de
60
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
planificación y presupuesto y la de vigilancia social. Las instituciones que
intervienen son las siguientes: la Dirección Regional de Agricultura, la
Asociación de Pequeños y Medianos Industriales del Perú (APEMIPE),
Cooperación Popular, el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
(PRONAA), el Consejo Nacional de la Juventud (CONAJU), la Asociación de las Comunidades Nativas e Indígenas, el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), el Grupo Impulsor Nacional (GIN), el Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica
(CAAAP), las Iglesias representadas por Cáritas, la Red de ONGs, la Federación de Mujeres Organizadas y la Asociación de las Municipalidades de la
Región San Martín (AMRESAM).
El Comité Directivo está conformado por el coordinador/presidente
de la mesa, el secretario y los coordinadores de cada comisión. Las comisiones son autónomas, definen sus ámbitos de acción y sus sistemas de trabajo y convocan a otras instituciones especializadas en el tema para que las
asistan en sus labores de vigilancia.
La coordinación/presidencia de la mesa es ejercida por el representante del Centro de Estudios y Promoción Comunal del Oriente (CEPCO),
una ONG que viene desarrollando el tema de la descentralización. La mesa
funciona a través de reuniones ordinarias y extraordinarias en las que participa todo el Comité Ejecutivo Departamental para compartir información,
analizar la problemática y acordar algunas acciones como: elaborar comunicados o planificar talleres. Además, el CED delega tareas a las comisiones
de acuerdo a la competencia y función de cada una de éstas.
•
La Comisión de Vigilancia Social
Esta comisión, fundada en el 2002, tiene como principal objetivo la vigilancia de los programas sociales, principalmente cuatro de ellos: el Programa de Alfabetización, el Programa de Salud Materno Infantil, el PER
Rural de FONCODES y el de Alimentación del PRONAA. La integran
seis (6) instituciones: APEMIPE, PRODEMU, GIN, FONCODES,
ADRA y Proyecto HOPE.
La vigilancia social en el Perú
61
La Comisión inició su trabajo con el PER Rural de FONCODES aprovechando que esta institución estaba muy vinculada a la mesa y a las tareas
de vigilancia desde Lima. En la región San Martín se registraba una buena
disposición hacia la vigilancia y a mejorar el desempeño de este programa
incorporando indicadores de vigilancia social dentro del PER Rural.
En lo que respecta a salud, si bien hubo interés, la existencia de iniciativas locales como las de la Red Nacional de Promoción de la Mujer que tenía
Comités de Vigilancia para Salud Reproductiva, al igual que lo que sucedía
con ReproSalud, y la coincidencia con el inicio de la implementación del
Comité de Vigilancia por la Paz, la Justicia y la Salud, los hizo privilegiar sólo
la vigilancia al PER Rural de FONCODES y situarse más en un rol de mediadores, asistentes técnicos y facilitadores para el área de salud.
A pesar de que durante el año 2002 se trabajó únicamente en el PER
Rural, el hecho de que participaran en la Comisión representantes del Estado (FONCODES, PRONAA, Educación) les hizo ver la conveniencia de
que los comités de vigilancia no sean mixtos, sino que estén formados exclusivamente por miembros de la sociedad civil. Otra constatación importante
fue asumir que los problemas que tienen las instituciones del Estado, como
las reorganizaciones, la rotación de personal y la falta de decisión política,
dificultan y restringen la participación activa de estas instituciones.
Con relación a los resultados de la vigilancia al PER Rural, los informantes señalan que si bien lograron construir instrumentos, indicadores y
mecanismos, lo cual les produce una grata satisfacción, no llegaron a sistematizar la experiencia. Manifiestan que debe ser FONCODES quién lo
haga y quién constate si se registraron mejoras en la calidad. En la práctica,
no pudieron efectuar labores de observación ni de verificación de lo que se
estaba ejecutando debido a la falta de financiación lo que les impidió llegar
a los lugares remotos donde actúa el Programa. Una apuesta constante de
esta Comisión es la de contar con autonomía con relación a los resultados
de su trabajo, así como respecto del Comité Ejecutivo Departamental.
En el 2003, cuando se realizó el estudio, la Comisión se encontraba en
un proceso de reactivación formal, para lo cual establecieron reuniones extraordinarias y ordinarias y crearon un nexo a través del correo electrónico.
62
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
El tema central del trabajo de vigilancia es la descentralización. También
están considerando la posibilidad de ampliar sus actividades iniciando el
proceso de activación del trabajo en salud y asumiendo las acciones del
Comité por la Justicia, la Paz y la Salud que lidera la Asociación Promoción
y Desarrollo de la Mujer (PRODEMU). Asimismo, están participando como
Comisión en un proyecto de empoderamiento de las organizaciones de la
sociedad civil para la prevención y resolución de conflictos en salud.
En general, el trabajo del Comité de Vigilancia es bastante inicial e
incipiente. Independientemente de la voluntad de sus integrantes y de la
mesa de ampliar y concretar un trabajo de concertación y vigilancia con las
instituciones y organizaciones del Estado, las posibilidades son bastante limitadas. Negociar con los gobiernos regionales no es tarea fácil. La credibilidad de los actores que participan en las mesas de concertación puede
verse afectada, como ocurrió en este caso en donde a juicio de algunos entrevistados las expectativas generadas por la mesa versus los resultados reales obtenidos dificultan las posibilidades de actuación futura.
Un hallazgo de esta investigación es que la vigilancia ha tenido mayor
arraigo en las instituciones de la sociedad civil vía ONGs y en el Estado que en
las organizaciones sociales de base, a pesar de que en el PER Rural, el trabajar
con núcleos ejecutores permite que los beneficiarios realicen de alguna manera
labor de fiscalización. Sin embargo, sienten que no cuentan con las herramientas que les permiten comprobar honestidad en el manejo del gobierno regional
y por otro lado consideran que instituciones como la mesa de concertación al
no haber sido elegidas por el pueblo se encuentran en desigualdad de condiciones frente al Gobierno Regional por lo que no cuentan con la fuerza y legitimidad suficientes para pedir una revocatoria, por ejemplo.
3.3.3. Gobierno Central
•
Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza: Lima
Esta experiencia pretende ser un espacio descentralizado de concertación
entre el Estado y la sociedad civil con el objetivo de diseñar en conjunto
La vigilancia social en el Perú
63
estrategias que permitan superar la pobreza y sentar las bases para el desarrollo. Para ello se busca la conformación de mesas tanto a nivel regional
como local. A corto plazo se planeó ejercer una labor de seguimiento a los
programas sociales.
Para empezar se propuso hacer un seguimiento al Programa A Trabajar Rural y desde la práctica generar mecanismos de vigilancia focalizados en tres aspectos: el grado de concertación y participación en la gestión de los proyectos; la neutralidad política en la ejecución y entrega de
las obras, y la transparencia en el uso de los recursos del Programa y en el
acceso a la información. Además, se propone hacer un seguimiento al cumplimiento de los acuerdos producto de la concertación. Finalmente, se
considera que las mesas pueden cumplir una doble función: por un lado,
la canalización institucionalizada de las demandas de los grupos sociales,
y por otro, la prioridad concertada de las demandas, lo que contribuye a
una mayor gobernabilidad del régimen democrático.
Actualmente, existen alrededor de mil trescientas (1,300) mesas a nivel
nacional. Sus actividades tienen que ver con el presupuesto participativo y
con la formación y el seguimiento de los comités de vigilancia. Además,
algunas realizan acciones de capacitación para las labores de vigilancia que
incluyen técnicas de seguimiento de proyectos.
Una de las lecciones aprendidas como resultado de esta experiencia es
la necesidad de diferenciar entre mesas, que son espacios de concertación,
y comités de vigilancia. No es aconsejable que las mesas hagan vigilancia
directa ya que ello inevitablemente redundará en enfrentamientos con los
representantes de las instituciones del sector público, recortando, de esta
manera, las posibilidades de encuentro y concertación.
•
Comisión de Transparencia, Ética y Probidad Institucional (CTI)
de FONCODES: Lima
La Comisión de Transparencia, Ética y Probidad Institucional es un órgano de asesoramiento adscrito al Directorio del Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) que en materia de su com-
64
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
petencia, coordina internamente con las gerencias de línea y unidades orgánicas de la institución y externamente con los organismos competentes.
Todo ello encaminado a implementar y fomentar una cultura de transparencia, ética y probidad en la gestión del Fondo.
La Comisión de Transparencia está conformada por representantes del
Colegio de Ingenieros, de la Mesa de Concertación de Lucha contra la
Pobreza, de la Comisión Nacional Anticorrupción y de la Defensoría del
Pueblo. Cuenta con una Secretaría Ejecutiva encargada de brindarle apoyo
y asesoría técnica sobre las quejas y denuncias que se presentan.
La labor de FONCODES es financiar los proyectos que los pobladores planteen como necesarios dentro de sus comunidades. Este trabajo requiere de una selección de proyectos tomando como base las necesidades
más primordiales y las posibilidades de realizarlos teniendo como límite un
presupuesto determinado. FONCODES interviene en la etapa de análisis
y elección de los proyectos para su financiamiento. La ejecución de los mismos está a cargo de los llamados Núcleos Ejecutores, que son la comunidad
organizada representada por cuatro personas elegidas democráticamente
en Asamblea General: Presidente, Tesorero, Secretario y Fiscal. Estas personas se encargarán de presentar, tramitar, ejecutar y rendir cuentas sobre
las obras que se realicen en su comunidad y son las que contratan a los
técnicos que diseñarán la obra y a los pobladores, hombres y mujeres, que
están en la lista para realizarla.
Los beneficiarios de estos proyectos, es decir la comunidad, así como la
ciudadanía en general, pueden presentar una denuncia o queja ante la Comisión. Son materia de queja o denuncia los hechos que impliquen presuntas
irregularidades en la ejecución de los proyectos que financia FONCODES,
el impedimento de acceso a la información y las contravenciones al Código
de Ética.
Normalmente, las denuncias son realizadas respondiendo a motivaciones individuales, aunque no se descartan aquellos casos en los que se
busca la solución en pro del desarrollo conjunto de la comunidad.
Una vez que la Comisión recibe una queja, ésta es revisada por un cuerpo técnico que verificará lo denunciado con la Oficina Zonal de donde pro-
La vigilancia social en el Perú
65
venga la denuncia. Estas Oficinas confirman o niegan lo denunciado, y en
caso de que se confirme la existencia de irregularidad, contribuyen a perfeccionar la información recibida, corroborándola y rescatando información de
los propios núcleos ejecutores. Teniendo un conocimiento más detallado del
caso, se procede a efectuar recomendaciones para que las Oficinas Zonales
las propongan a la comunidad y para que éstas sean presentadas a la Alta
Dirección de FONCODES.
La Comisión tiene previsto colocar la información sobre quejas en la
página Web, no sólo para que los interesados puedan hacer el seguimiento
de sus denuncias, sino para promover mayores acciones de vigilancia social.
Durante el año 2003, las quejas y denuncias ingresadas a la Comisión
ascienden a ciento tres (103), de las cuales once (11) se hallan en proceso y
noventa y dos (92) concluidas. De éstas: 75.2% están vinculadas a temas
administrativos y/o financieros; 18.1% se refieren a aspectos técnicos (mala
ejecución y obras abandonadas), y 6.7% aluden a otros temas como: proselitismo político (declarados infundados), nepotismo y contravención al Código de Ética y Acceso a la Información.
Del total de casos concluidos, el 61% fueron declarados infundados, el
20% se declararon fundados, el 14% fundados en parte, el 4% fueron archivados por falta de pruebas y el 1% fue atendido en calidad de consulta.
•
Audiencia Pública de la Superintendencia Nacional de Servicios
de Saneamiento (SUNASS): Lima – Arequipa
La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) es
la entidad pública encargada de supervisar la gestión de las Empresas Prestadoras de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (EPS). Con el fin de
contar con un procedimiento transparente para la fijación de tarifas de servicios de agua potable, SUNASS ha establecido la ejecución de Audiencias
Públicas que darán cuenta a la población sobre los fundamentos que sustentan las decisiones para la fijación de tarifas de las EPS39 .
39 Resolución de Consejo Directivo Nº 014-2002-SUNASS-CD. Directiva de Audiencias
66
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
La primera experiencia de Audiencia Pública se dio en la ciudad de
Arequipa. En junio del 2002, la EPS SEDAPAR S.A. presentó ante SUNASS
su Plan Financiero 2002–2006 que incluía una nueva escala tarifaria. Como
resultado de ello, la Gerencia General convocó a una Audiencia Pública
para el día 13 de diciembre del 2002. La Oficina de SUNASS en Arequipa
remitió invitaciones a organizaciones civiles, gremios, colegios profesionales, centros académicos, entidades del sector público, organizaciones de base
y otras instituciones de la ciudad de Arequipa, promoviendo su participación y adjuntando un resumen del Plan Financiero.
Luego de revisar el Plan Financiero y de escuchar las diferentes opiniones de los participantes, la Gerencia de Regulación Tarifaria de SUNASS
decidió realizar un trabajo de campo en la zona con el objetivo de validar la
información recibida por la EPS SEDAPAR S.A. Cabe destacar que en esta
tarea contó con la importante participación de organizaciones civiles, gremios y colegios profesionales. Como resultado de la investigación, SUNASS
decidió desestimar la propuesta de SEDAPAR S.A. de incrementar las tarifas porque éstas no reflejaban las condiciones reales del mercado ni la estructura de costos de la empresa. Ello no se habría logrado si SUNASS no
hubiera establecido canales de información y participación.
La labor que realiza SUNASS en Arequipa para la atención de quejas
y denuncias, así como para el desarrollo de actividades de sensibilización y
capacitación se ha convertido en un espacio para la promoción de la vigilancia ciudadana.
3.3.4. Organizaciones sociales de base: el caso de una federación
de mujeres-Lima
La Federación de Mujeres Organizadas en Centrales de Comedores Populares Autogestionarios y Afines de Lima y Callao (FEMOCCPAALC)40 traba-
Públicas previas a la fijación de tarifas de las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento y su Exposición de Motivos.
40 Entrevista a Rosa Huamán, Secretaria de Organización de la FEMOCCPAALC.
La vigilancia social en el Perú
67
ja con el apoyo y asesoría técnica de la ONG Alternativa y opera en doce (12)
distritos y en quince (15) ámbitos geográficos de Lima y Callao: San Juan de
Lurigancho, San Juan de Miraflores, Carmen de la Legua, Ate, Bellavista,
Callao, Comas, Carabayllo, El Agustino, Santa Anita, Ventanilla, San Martín
de Porres, Villa El Salvador, Villa María del Triunfo y Huaycán.
La experiencia de la Federación tiene que ver con la vigilancia a los
Centros de Distribución de Alimentos (CDA) adonde llegan y se reparten
los alimentos destinados a los Comedores Populares. Este acopio y distribución se efectúa una vez al mes. El personal del PRONAA llega en camiones y descarga en un comedor seleccionado, los alimentos para un grupo de
comedores que se abastecen desde ese CDA. Luego, las representantes de
cada comedor recogen sus alimentos. Es en este momento que las veedoras
realizan su función. Ellas han sido propuestas por su propia organización
para realizar este trabajo voluntario de vigilancia.
Para el proceso de selección se considera importante que la participante tenga cierta solvencia en la lectoescritura así como en operaciones
matemáticas básicas, ya que estos conocimientos son esenciales para el ejercicio de la función.
Las señoras que han sido seleccionadas son capacitadas en el llenado
de las fichas de veeduría y en el manejo de los instrumentos de vigilancia
(Ficha de Vigilancia, Guía para la Vigilancia del Funcionamiento del CDA,
Hoja de Denuncia y Acta de Veeduría). Antes de ser acreditadas como
veedoras deben pasar un examen. A mayo del 2003, existían ciento veinte
(120) veedoras acreditadas.
Las acciones de vigilancia tienen los siguientes objetivos: mejorar el
trato que los encargados de la distribución brindan a las señoras; asegurar
la calidad de los alimentos que se entregan y verificar la cantidad de alimentos que figuran en las órdenes de entrega. La vigilancia en cada CDA la
realizan de manera conjunta dos (2) veedoras. Esta actividad suele ser verificada por una supervisora de la FEMOCCPAALC.
Se puede señalar que los resultados de las prácticas de vigilancia
efectuadas son auspiciosos: el trato dado a las señoras por el personal
del PRONAA ha mejorado notablemente, lo que ha elevado la autoesti-
68
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
ma no sólo de las mujeres de los comedores, sino también de las propias
veedoras. En la actualidad, los encargados de la entrega de alimentos
llevan balanzas de modo que sea factible verificar el peso real, y no como
sucedía anteriormente que en cada bolsa de 50 kilos se entregaba en
realidad 47 o 45 kilos. Este logro incluso ha supuesto que los responsables tengan que “bajar la balanza”, cosa que antes se negaban a hacer. La
relación con el PRONAA es ágil y las mujeres suelen ser atendidas con
prontitud cuando deben realizar algún reclamo.
Un tema sobre el que están trabajando, y que tiene que ver con la
calidad, es el de la participación de las señoras en la composición de la
canasta básica.
Se puede afirmar que se trata de una experiencia exitosa, y a juicio de
la FEMOCCPAALC tiene efecto de demostración en los otros comedores
que funcionan en los ámbitos de acción de la Federación, por ello han recibido pedidos para ampliar el servicio de veedurías a esos comedores.
Esta práctica de vigilancia social efectuada desde una organización de
mujeres a un programa social demuestra la importancia que estas acciones
tienen para el mejoramiento del servicio que se recibe. Consideramos que
este caso debe ser difundido y replicado a fin de que se generalice a todo el
programa de los comedores populares.
3.3.5. Organizaciones de la sociedad civil – ONGs: el caso
de la Red Interquorum Arequipa
La Red Interquorum es una red de jóvenes propiciada por la Fundación
Friedrich Ebert Stiftung del Perú como espacio de discusión permanente,
abierto a la gran diversidad de jóvenes organizados, interesados en articular
la democracia con eficiencia, perfeccionando técnicas necesarias para practicar la tolerancia y el pluralismo. Está conformada por mujeres y hombres
jóvenes entre 15 y 30 años de edad de distintas organizaciones y que se
hallan interesados en familiarizarse con técnicas de enseñanza-aprendizaje
que permitan desarrollar la comunicación y gestión de sus organizaciones
de manera más democrática y eficiente e intercambiar experiencias multi-
La vigilancia social en el Perú
69
plicando el impacto de la capacitación y contribuyendo a desarrollar una
cultura de la tolerancia.
Para ello, la Fundación organiza reuniones y talleres a nivel regional y
una plenaria anual a nivel nacional. Este espacio propició la aparición de
iniciativas locales. Es así como en el año 2000 surge Interquorum Arequipa
integrada por aproximadamente 20 miembros activos. Las principales áreas
de interés son: derechos humanos; medio ambiente y desarrollo sostenible;
vigilancia ciudadana, y economía social de mercado. Para llevar a cabo el
trabajo se han conformado cuatro comités, uno por cada área de interés.
Estas instancias son las encargadas de planificar los objetivos, metas y actividades que se desarrollarán durante el año.
Durante el año 2001 y 2002, el Comité de Vigilancia Ciudadana llevó
a cabo capacitaciones a nivel de centros educativos para la conformación de
comités de vigilancia a congresistas representantes de Arequipa. Las acciones financiadas por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID) y la Asociación Transparencia se llevaron a cabo en
dos niveles: se desarrollaron talleres de capacitación de facilitadores y líderes de centros escolares y se organizaron seminarios y eventos dirigidos a la
población en general.
Como resultado de dichas acciones, tanto estudiantes como docentes
fueron capacitados y sensibilizados en lo que respecta a la vigilancia ciudadana. Para el 2003, Interquorum Arequipa consideró ampliar los temas de
vigilancia a fin de incorporar aquellos relativos a derechos humanos, gobiernos locales y gobiernos regionales, entre otros.
En la actualidad, las principales dificultades que afronta esta entidad
son los siguientes:
•
•
Aún no ha concluido el proceso de institucionalización de sus procedimientos para la planificación y monitoreo de sus actividades, así como
la medición de resultados.
Gran parte de las actividades desarrolladas durante el año 2001 y 2002
fueron financiadas por la cooperación internacional y actualmente
no cuentan con mecanismos de financiamiento para promoción y capacitación.
70
•
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
Si bien la organización tiene experiencia y conocimientos sobre vigilancia ciudadana a congresistas, no existe aún consenso acerca de qué
herramientas utilizar para el desarrollo de la vigilancia ciudadana en
otras esferas, tales como gobiernos locales y programas sociales vinculados con el sector educación.
3.3.6. Las asociaciones de consumidores: una modalidad
de vigilancia ciudadana
De acuerdo con la Constitución Política del Perú de 1993, el Estado promueve la iniciativa privada en el marco de una economía social del mercado
y facilita y vigila la libre competencia de las empresas, interviniendo en
aquellas circunstancias en que se produzcan prácticas que limiten la libre
competencia o donde se registre el abuso de posiciones dominantes o monopólicas. Asimismo, la Constitución en su Artículo 65° establece que:
“El Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para tal
efecto garantiza el derecho a la información sobre los bienes y servicios
que se encuentran a su disposición en el mercado. Asimismo vela, en
particular, por la salud y la seguridad de la población”
Bajo esta perspectiva, durante el proceso de reformas estructurales de
los años noventa se crearon espacios para la promoción y conformación de
asociaciones de consumidores41 con el fin de que los ciudadanos organizados
puedan ejercer acciones de vigilancia del comportamiento de las empresas
privadas y denunciar ante instancias del Estado aquellas irregularidades que
pudieran afectar sus derechos. De ese modo, las asociaciones de consumidores se concibieron como el “brazo derecho” del Estado para reforzar las actividades de promoción y capacitación de los ciudadanos en lo referente a sus
41 Decreto Legislativo Nº 716: Ley de Protección al Consumidor y Decreto Legislativo
Nº 807: Ley sobre Facultades, Normas y Organización del INDECOPI.
La vigilancia social en el Perú
71
derechos y deberes como consumidores, así como para propiciar acciones
colectivas que sumaran esfuerzos individuales de vigilancia y denuncia.
Asimismo, luego del proceso de privatización de algunos servicios públicos, como los servicios eléctricos y los de telecomunicaciones, se promovió la conformación de organizaciones de usuarios para que éstos puedan
participar en los planes de mejora de la cobertura de dichos servicios y expresar en forma colectiva ante los entes reguladores de la inversión privada
en servicios públicos, las deficiencias en la atención y servicios prestados.
Cabe resaltar el caso particular de los servicios de agua potable y alcantarillado que están a cargo de empresas del Estado, pero bajo la regulación de
la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS).
En lo que respecta a las facultades de accionar de las asociaciones de
consumidores y usuarios podemos señalar lo siguiente:
•
•
•
Las asociaciones pueden interponer denuncias en representación de
consumidores individuales y de sus asociados ante las instancias correspondientes.
Las asociaciones pueden interponer denuncias de intereses difusos42
de los consumidores.
Las asociaciones de usuarios de servicios públicos (juntas de usuarios)
pueden participar en la formulación de los Planes Anuales de las empresas de servicios públicos43
Es importante señalar que la defensa de los derechos de consumidores
y usuarios de servicios públicos, solicitada en forma individual o colectiva,
42 Los intereses difusos son aquellos pertenecientes a un grupo de personas absolutamente
indeterminadas, entre las cuales no existe vínculo jurídico alguno, sino que más bien se
encuentran ligadas por circunstancias de hecho genéricas, contingentes y accidentales,
como habitar en una misma región, ser consumidores de un mismo producto, ser destinatarios de una campaña de publicidad, etc. (Montero Aroca, Juan, citado por Giovanni
Priori Posada. La tutela jurisdiccional de los procesos difusos: una aproximación desde el
Derecho Procesal Constitucional. Ara Editores, Lima, 1997.
43 Dichos Planes Anuales incluyen planificación de obras para la remodelación y ampliación
de servicios y modificación de planes tarifarios, entre otros.
72
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
se ha ido desarrollando en los últimos diez años. Sin embargo, el rol que las
asociaciones de consumidores y usuarios han realizado en los últimos años
ha sido incipiente debido principalmente a la falta de recursos para solventar sus actividades de promoción, vigilancia y defensa.
De acuerdo con el Informe Anual de la Defensoría del Pueblo del año
200144 :
“Existen algunas agrupaciones como la Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios (ASPEC), con presencia en varias ciudades, y algunas otras organizaciones más pequeñas diseminadas en el país que surgen en torno a problemas coyunturales específicos. Sin embargo, muchas
de ellas tienden a desaparecer o se debilitan cuando el problema es resuelto o se agotan las posibilidades de solución.
Sobre el mismo aspecto, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI)45 señala
que:
“A pesar de que el marco legal vigente favorece la participación activa
de las Asociaciones de Consumidores y que el INDECOPI ha venido
realizando una labor de promoción y difusión en el campo de protección
al consumidor, la ciudadanía organizada no ha tenido un rol protagónico en la denuncia de casos que atentan contra los derechos de los consumidores. En efecto, con posterioridad a la promulgación del Decreto
Legislativo Nº 807, únicamente tres Asociaciones de Consumidores, de
un total de 12 en Lima y de 10 en provincias, han interpuesto denuncias en materia de protección al consumidor ante el INDECOPI, dos
casos durante el año 1998 y dos casos durante el año 2000. Los casos,
que fueran iniciados en 1998, equivalen al 1% del total de denuncias
presentadas en ese año ante la Comisión de Protección al Consumidor
(ver gráfico), mientras que los casos iniciados en el 2000 fueron declarados improcedentes.
Las causas de estas cifras debemos buscarlas no en la falta de interés, sino fundamentalmente en la escasez de recursos económicos de estas
73
La vigilancia social en el Perú
Expedientes ingresados – Protección al consumidor
Por tipo de denunciante
(1998)
Procedemientos
de oficio. 9%
Asociaciones de
consumidores. 1%
Consumidores
finales. 90%
* Durante 1999 y 2001 no se presentó ninguna denuncia interpusta por Asociaciones de Consumidores.
** Durante el 2000 se presentaron 2 casas imprecedentes
Fuente: CPC.
Elaboración: del Indecopi.
asociaciones, lo que les impide sufragar los gastos que implica realizar las
actividades propias de su objeto.”
Por esta razón, el INDECOPI en el año 2001 estableció el desarrollo
de Convenios de Cooperación con Asociaciones de Consumidores. Los mencionados convenios tienen por finalidad la financiación de publicaciones,
labores de investigación o programas de difusión en defensa de los derechos de los consumidores a cargo de dichas asociaciones para cuyo financiamiento se podrá destinar hasta el 50% de las multas administrativas en
procedimientos promovidos por las mismas asociaciones.
4. Reflexión final:
hacia un sistema de vigilancia
Con relación a la naturaleza, los niveles y los mecanismos a considerar
en un eventual sistema de vigilancia social, cabrían dos visiones: la primera más cercana a los intereses del Estado y la segunda más vinculada
a la sociedad civil.
•
Un sistema de vigilancia social desde la perspectiva del Estado
–
Naturaleza
Una característica central es la naturaleza vinculante del sistema de vigilancia social, entendiéndose por ésta, el hecho de que los resultados de la acción del vigilante forman parte de un proceso ya ordenado e internalizado
en el Estado y por dicha razón devienen en acciones mandatorias a ser ejecutadas a través de sus órganos competentes.
Una segunda característica es el predominio de un enfoque que considera a la participación ciudadana –y dentro de ella a las acciones de vigilancia social– más como un medio que como un valor en sí mismo, y es así que
resulta más cercana a la esfera de la gerencia y a la búsqueda e incorporación de instrumentos que mejoren la eficiencia en la gestión pública.
La naturaleza vinculante, enunciada anteriormente, nos sugiere la incorporación de las acciones de vigilancia social al interior de un sistema
“cerrado” que cuenta con procedimientos y reglas de entrada, de operación
76
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
y de salida ya definidos de antemano, pues inclusive cuando dicho proceso
ha sido de naturaleza participativa, el punto de vista del Estado acaba imponiéndose.
–
Niveles
En este esquema, la lógica vertical es la predominante. Existen jerarquías y rangos propios de la estructura burocrática administrativa, lo
que puede conllevar, aún sin que sea explícita, a una modalidad de participación “administrada”, “regulada” en la cual la vigilancia social es permitida dentro de ciertos límites que pueden variar, pero aún así la acción estatal es la determinante.
El riesgo de este esquema es la cooptación del vigilante como resultado de la acción estatal.
–
Mecanismos
Dado el moldeamiento del sistema de vigilancia social bajo el esquema burocrático administrativo propio del Estado, sería de esperar que adopte una
configuración que no haga sino reflejar ese esquema.
En ese sentido, la figura de espejo de la acción estatal resultaría,
quizás, la más apropiada. La burocratización del sistema, sería en este
caso la consecuencia más probable, lo que podría reducir la efectividad
del proceso.
• Un sistema de vigilancia social desde la perspectiva de la sociedad civil
–
Naturaleza
La naturaleza de las acciones de vigilancia social se concibe más como el
ejercicio de un derecho ciudadano, de fortalecimiento de la ciudadanía y de
ampliación de la democracia.
Reflexión final: hacia un sistema de vigilancia
77
La participación ciudadana se ve, en este sentido, como un valor que
empodera a la sociedad civil, que la fortalece y la ayuda a replantear, en
otro nivel, las relaciones entre ella y el Estado.
En razón a lo anterior, el sistema de vigilancia social se concibe como
de naturaleza “abierta”, en el cual predominan los procedimientos generales y no mandatarios. La flexibilidad viene a ser otra característica del sistema. Flexible para adoptar la modalidad más adecuada al seguimiento del
espacio público y para vigilar aquello que le sea de interés hacerlo.
–
Niveles
Existe el predominio de una lógica horizontal, y por ello la forma de redes,
vinculando lo local con lo nacional. Estas redes tienen la característica de
ser abiertas, tanto a la incorporación de nuevos vigilantes como a la adopción de nuevos objetos de vigilancia.
El riesgo de este esquema, en tanto no se crea una vinculación desde
dentro del Estado, podría ser la baja efectividad de los resultados de las
acciones de vigilancia social.
–
Mecanismos
La visibilidad de los resultados de la vigilancia en los medios de comunicación aparece como el mecanismo más cercano y efectivo para poner en evidencia el problema. Es la recurrencia de la presión ciudadana. Ello significa
que el conflicto y la denuncia se convierten en la forma más frecuente de
relación entre el vigilante y el vigilado.
•
Dos enfoques complementarios
Visualizar un sistema unidireccional o único no reflejaría, a nuestro juicio, la potencialidad que podría tener la vigilancia social para los dos
actores centrales de la misma: la sociedad civil y el Estado. En tal sentido, consideramos más viable asumir que ambos enfoques son comple-
78
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
mentarios, lo que hace necesaria la construcción de una confianza recíproca, que implica, por un lado, una cultura de la vigilancia y, por otro,
una cultura del servidor público.
Estos sistemas complementarios serán más sostenibles en la medida
que aparejen voluntad política para su construcción y acceso a la información para su viabilidad.
•
¿Puede y debe existir un sistema de vigilancia?
A partir de lo señalado en los párrafos anteriores se puede afirmar lo siguiente:
1.
Es posible generar un sistema de información sobre la vigilancia ciudadana que tenga los siguientes objetivos:
a) Difundir los resultados de las experiencias en el área de vigilancia
ciudadana que realizan las instituciones.
b) Servir como referente sobre el significado de la praxis de la vigilancia ciudadana.
c) Capacitar a los interesados en el tema, compartiendo experiencias
y poniendo a su disposición el uso de las diversas herramientas
metodológicas para el ejercicio de este derecho.
d) Fomentar una cultura de transparencia y de rendición de cuentas de
parte del Estado y de responsabilidad de quien ejerce la vigilancia.
2.
Respecto a la interrogante de si debe o no existir un sistema de vigilancia, el tema es bastante discutible. El sistema al generar una estructura, con flujos de ingreso y de salida, procesos y secuencias podría acabar “rigidizando” una labor que por naturaleza tiene que ser
cambiante y flexible. Adicionalmente, un sistema de vigilancia estructurado puede correr el riesgo de ser excluyente. En consecuencia, la
respuesta a si es necesaria la existencia de un sistema de vigilancia, es
posible que sea negativa. Quizás, bastaría con la puesta en funcionamiento de un sistema de información.
Reflexión final: hacia un sistema de vigilancia
3.
79
Con el fin de ir mejorando las acciones de vigilancia, que son muy diversas por la multiplicidad de actores e intereses involucrados, se podría ir
estableciendo algunos estándares que sirvan de orientación a todo aquel
que se encuentra realizando acciones de vigilancia, que cree estar realizándolas o que pretende realizarlas. Estos estándares no intentan ser
excluyentes de ningún tipo de acción, sino por el contrario el objetivo es
establecer unos niveles que promuevan una vigilancia eficiente y con los
resultados deseados. Los elementos mínimos que se proponen son los
siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Periodicidad en la labor: Es decir, que exista una constancia en la
realización de la vigilancia, tanto de quien efectúa la vigilancia
sistemática como desde el propio objeto de la vigilancia, lo que
involucra producción y análisis periódico de la información.
Utilización de herramientas y procesos válidos que den resultados consistentes: Una adecuada vigilancia ciudadana hará uso de herramientas y protocolos apropiados. Esto opera para cada actividad de la
vigilancia.
Objetivos predefinidos, transparentes y claros: Tanto en relación con
el objeto de la vigilancia como en el ámbito de la misma.
Socialización de la información: La vigilancia debe generar información que deberá ser transmitida a la ciudadanía. Los medios de
difusión pueden ser diversos, lo importante es que el resultado de
la acción de la vigilancia retorne a la ciudadanía.
Generación de una reacción en el vigilado: La vigilancia tenderá a
evitar algún perjuicio en la ciudadanía, generando una retroalimentación con el vigilado a efectos de corregir los errores o infracciones. En este sentido, la vigilancia es activa.
Proceso de doble vía: La vigilancia es un proceso colectivo, ya sea de
parte de quienes hacen la vigilancia como de los destinatarios finales de la misma (la sociedad civil y el Estado).
Ética de la vigilancia: Uno de los principales estándares será el comportamiento del vigilante.
80
4.
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
La vigilancia es primordialmente incluyente, ya que quienquiera que
lo desee podrá realizarla; sin embargo, como necesita ser creíble, debe
cumplirse de acuerdo a determinados estándares –consensuados o admitidos– a efectos de que pueda ser útil para la creación de una sociedad más equitativa y democrática.
2. El estado de la vigilancia
Dar cuenta del estado de la vigilancia ciudadana (o social) significa no sólo
enfocar los elementos que la determinan y caracterizan, es decir los actores
involucrados: la sociedad civil y el Estado, sino también examinar las prácticas y acciones que éstos realizan.
2.1. SITUACIÓN DE LA VIGILANCIA SOCIAL:
UN BALANCE BREVE
Como resultado de la investigación se identificaron ciento cincuenta y dos
(152) instituciones vinculadas a la vigilancia, de las cuáles setenta y nueve
(79) corresponden al Perú y setenta y tres (73) a otros países. El número
encontrado nos confirma el auge y la prioridad que se da al tema. Para
efectos del mapeo se seleccionaron a las instituciones más importantes de
Latinoamérica que contaban con información accesible. De aquellas distintas a las peruanas, tres (3) operan como instituciones mundiales que abordan el tema desde distintos ángulos (Transparencia Internacional, Banco
Mundial y Control Ciudadano), aunque en la mayoría de los casos tienen
organizaciones establecidas en cada uno de los países. Tres (3) de las setenta
(70) restantes operan a nivel regional (Latinoamérica) y las demás son nacionales, distribuidas geográficamente de la siguiente manera:
32
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
País
Nº de Instituciones
Colombia
Chile
México
Argentina
Bolivia
Ecuador
Guatemala
Paraguay
Brasil
República Dominicana
Uruguay
Venezuela
Costa Rica
El Salvador
Nicaragua
Panamá
13
11
7
5
5
5
4
4
3
2
2
2
1
1
1
1
TOTAL
67
En la muestra identificada, los países con mayor número de instituciones que trabajan los temas de vigilancia son: Colombia, Chile y México,
seguidos por Argentina, Bolivia y Ecuador. Ignoramos si el mayor número
de organizaciones de vigilancia responde a una mayor conciencia de la población, o si son otros los factores en juego.
En el Perú, encontramos setenta y nueve (79) organizaciones dedicadas a la vigilancia, treinta y cinco (35) corresponden a la sociedad civil y
cuarenta y cuatro (44) al Estado. De las instituciones de la sociedad civil,
catorce (14) tienen alcance nacional, catorce (14) trabajan en Lima, una (1)
en Lima y Callao, tres (3) en Piura, una (1) en Arequipa, una (1) tiene cobertura simultánea en Lima, Trujillo, Cusco, Puno y Arequipa y otra (1)
opera simultáneamente en Cusco, Ancash, Cajamarca, La Libertad, Arequipa, Lima, Huancavelica y Piura. La mayoría de estas instituciones son
El estado de la vigilancia
33
ONGs cuya actuación sirve de efecto-demostración para modificar normas
o comportamientos e influir en la opinión pública. Las experiencias desde
las organizaciones de base son escasas y en especial hacen referencia a los
derechos básicos e intereses inmediatos. De las instituciones del Estado
todas tienen alcance nacional; sin embargo, muchas de ellas no presentan
información relevante y actualizada en sus portales de Internet.
2.1.1. Las instituciones de la sociedad civil
De las instituciones de la sociedad civil las que se dedican en mayor número a la vigilancia son las organizaciones no gubernamentales–ONGs3 , luego tenemos las redes interinstitucionales4 , los centros académicos5 , las fundaciones6 , los organismos de cooperación7 , las organizaciones sociales de
base8 y las asociaciones de consumidores9 .
Por lo general, las instituciones de la sociedad civil centran mayoritariamente su atención en las áreas temáticas que tienen que ver con democracia, desarrollo social, desarrollo local y regional, justicia, educación y
género. Son relativamente pocas las que trabajan juventud, derechos laborales, servicios públicos y medio ambiente, así como las que abordan los
temas relativos a la defensa nacional y gobierno interior.
Esta configuración de las áreas temáticas evidencia la apuesta desde la
sociedad civil por garantizar la construcción de una democracia con desarrollo social y justicia y de una cultura de probidad y transparencia. Significa, además, que la lucha contra la corrupción es percibida como un com-
3 El Directorio de Las organizaciones no gubernamentales (ONGs) se puede descargar de internet: www.consorcio.org/SIVISODFID.asp
4 El Directorio de Las redes interinstitucionales se puede descargar de la página citada.
5 El Directorio de Los centros académicos se puede descargar de la página citada.
6 El Directorio de Las fundaciones se puede descargar de la página citada.
7 El Directorio de Los organismos de cooperación se puede descargar de la página citada.
8 El Directorio de Las organizaciones sociales de base se puede descargar de la página citada.
9 El Directorio de Las asociaciones de consumidores se puede descargar de la página citada.
34
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
promiso de supervivencia e identidad nacional. La especialización temática
de las instituciones que ejercen la vigilancia es una condición necesaria para
afinar instrumentos y desarrollar tecnologías que permitan obtener resultados confiables a fin de que la vigilancia se pueda ejercer con solvencia.
2.1.2. Las instituciones del Estado10
Como actores dentro del Estado se han considerado a todos los ministerios, instituciones, organismos y oficinas en sus diferentes niveles de articulación al gobierno nacional (gobierno central, gobierno regional y gobiernos locales). Se han identificado cuarenta y cuatro (44) instituciones
nacionales y nueve (9) de otros países.
Asumimos que tanto la existencia de sitios Web como su actualización
presentan los mismos problemas de pertinencia, actualidad, generalidad y
rigurosidad de la información, además de que es determinante la voluntad
política de los responsables de las instituciones, organismos y oficinas independientemente de su ubicación en la estructura del Estado. Es así que con
frecuencia debido a un exceso de celo administrativo, un funcionario de
mando medio puede trabar toda una actividad de vigilancia.
En nuestro país se evidencia la generalización de la cultura de la desconfianza que limita las posibilidades de concertación, acuerdo y compromiso para que ambos actores puedan “confiar” en las buenas intenciones y en la información del otro. Se debe apuntar a la eficiencia; a la utilización correcta y pertinente de los recursos, y a la formación de una cultura de exigencia y vigencia de los derechos ciudadanos.
En las instituciones y organismos del Estado, las áreas temáticas que
se hallan mayormente cubiertas con información sobre sus actividades, son
aquellas vinculadas a los programas de desarrollo social, provisión de servicios públicos, presupuesto y economía; sin embargo, no todas ellas presentan un mismo nivel de información ni realizan una actualización oportuna.
10 El Directorio de Las instituciones del Estado se puede descargar de la página citada.
El estado de la vigilancia
35
Tanto las instituciones de la sociedad civil como las del Estado se encuentran en un proceso de aprendizaje de las prácticas de vigilancia. El eje
de ese aprendizaje es la formación de capacidades, no sólo para facilitar
información, sino para analizar la misma.
2.2. LAS PRÁCTICAS Y CONDICIONES DE LA VIGILANCIA
2.2.1. Las prácticas identificadas
El mayor número de prácticas realizadas por los actores son las de ejecución directa, generalmente a cargo de ONGs y en menor medida de organizaciones sociales de base en el campo local y municipal. A nivel internacional, en países como Colombia, México y Argentina, las prácticas de ejecución directa son llevadas a cabo por instituciones que tienen una larga
trayectoria en el tema.
En el Perú, el trabajo de vigilancia social es reciente y es fundamentalmente promovido y realizado por organizaciones no gubernamentales. La
promoción se refleja no sólo en la labor de vigilancia ejercida de manera
directa en sus espacios de especialización y ámbitos de acción, sino también
en la motivación y capacitación a las organizaciones de base con las que
trabajan para que éstas ejecuten prácticas directas. Se constata que generalmente las organizaciones de base tienen una organización no gubernamental que las acompaña.
Un segundo grupo de prácticas son las de habilitación y difusión de
información, donde el rol protagónico por la naturaleza misma de su función la tiene el Estado. Las prácticas de elaboración de instrumentos para
la vigilancia están ubicadas en un tercer lugar y la mayoría corresponden a
prácticas realizadas por instituciones internacionales. Las prácticas de formación y calificación de recursos humanos son en la actualidad aún incipientes tanto en el ámbito nacional como regional.
Existen experiencias que combinan los cuatro tipos de prácticas. Esto
se da con mayor frecuencia en otros países latinoamericanos (doce experiencias encontradas) y no tanto a nivel nacional (dos experiencias).
36
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
2.2.2. Los temas de la vigilancia
Las prácticas de vigilancia registradas giran alrededor de áreas temáticas ligadas a la democratización de la sociedad y al desarrollo social. Se realizan o se
han realizado prácticas centradas en el control de procesos electorales, en los
procesos anticorrupción, en la observación de gestiones administrativas municipales, en la transparencia en el manejo de recursos, en licitaciones y en
todo aquello que tenga que ver con la búsqueda de una cultura de transparencia y de servicio público. La mayoría de estas prácticas se concentran en la
observación del Estado, en su rol y en su gestión administrativa y económica,
fundamentalmente en los programas sociales; en la gestión de sus funcionarios de todos los niveles y ámbitos de acción (congresistas, magistrados, alcaldes, ministros, jueces, autoridades regionales, etc.); en los proyectos que ejecutan, y en los presupuestos que manejan.
Un área importante de la vigilancia está referida a la educación. Tanto
en otros países como en el Perú, son materias de interés, entre otros aspectos, la calidad de la educación; las políticas públicas que garanticen estándares educativos básicos, y la escuela como espacio de formación de una
cultura de vigilancia y de ejercicio de derechos.
También es destacable el desarrollo de experiencias vinculadas a los
temas de género y de salud. En este último campo, cabe señalar el caso de
la iniciativa de ForoSalud en el Perú como espacio articulador de la sociedad civil que promueve el debate, el diagnóstico, la socialización de estudios y experiencias y la construcción colectiva de consensos e interlocución
en torno a la problemática sanitaria del país.
2.2.3. Los comités mixtos Estado/sociedad civil
Otra constatación interesante en toda la zona estudiada es la relevancia de
los comités mixtos integrados por representantes de la sociedad civil y del
Estado, principalmente a nivel de gobiernos locales. También es importante destacar la actuación de las mesas de concertación donde existe igualmente esta relación entre el Estado y la sociedad civil. Si bien hay quienes
se oponen a una vigilancia que integre a representantes del Estado, consi-
El estado de la vigilancia
37
deramos que estas experiencias son recomendables, sobre todo si se tienen
resultados concretos y si es que éstos contribuyen a resolver los problemas
que aquejan a la población, es decir, si es que realmente promueven la creación de incentivos y controles para que el accionar estatal se modifique en
beneficio de la colectividad.
2.2.4. Condicionantes de la vigilancia
Existen diversos elementos que condicionan la vigilancia. En primer lugar
tenemos la información, luego está el interés que esta actividad despierte
y la utilidad de la misma. Como elemento recurrente en la elección del
tema, aparece el contexto político-social que en muchos casos direcciona
las prácticas de vigilancia ciudadana, en particular cuando se trata de instituciones de la sociedad civil que tienen presencia en la opinión pública y
cuya participación en algún tema controversial de actualidad tiene importantes efectos de difusión, ya sea debido a la autoridad moral o profesional
de sus miembros; como un reconocimiento al trabajo realizado, o por la
solvencia de sus resultados.
2.2.5. División del trabajo para la vigilancia
Se da un cierto grado de especialización institucional en el trabajo de vigilancia ciudadana que tiene que ver con la cercanía al problema y con las
capacidades propias de las organizaciones involucradas. Se aplica no sólo a
la temática abordada, sino también a los ámbitos de acción en los que opera. En el Perú, por ejemplo, el reparto de alimentos del Programa Nacional
de Asistencia Alimentaria (PRONAA) es objeto de vigilancia de parte de las
mujeres organizadas en los comedores populares. Además, existe una vigilancia de segundo nivel que está relacionada al funcionamiento del Programa en su conjunto, cuyo objetivo es favorecer la generalización y adopción
de dispositivos o normas que mejoren el servicio y la gestión del mismo y
que contribuyan a la transparencia. Esto supone también una especialización de parte de los actores directos, es decir, de quienes realizan la vigilan-
38
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
cia ciudadana o social. Una señora usuaria de un servicio de salud, de educación o de alimentación estará en mejores condiciones de observar y verificar cómo es la gestión y calidad del servicio que se brinda en su posta,
comedor o centro educativo, así como un especialista estará mejor capacitado para observar procesos técnicos, políticos o sociales que demandan no
sólo conocimiento e información, sino también manejo de técnicas de investigación y utilización de tecnologías más avanzadas. Ambos tipos de vigilancia son igualmente necesarios y complementarios.
2.2.6. Algunos problemas y soluciones en la práctica de la vigilancia
En resumen se constata que los principales vigilantes son las organizaciones privadas no gubernamentales que tienen experiencia en la materia y
que el principal vigilado es el Estado. En términos generales, existe una
actitud pasiva de la población la que se evidencia en el número reducido de
personas que se involucran en la vigilancia y en el hecho de que aún aquellas que lo hacen prefieren cumplir un rol receptivo.
Otra debilidad de la vigilancia es la gran brecha de comunicación
que existe entre los que realizan las actividades de vigilancia y los supuestos beneficiarios de la misma. Se puede decir que normalmente se da una
insuficiente difusión de los resultados, aspecto que afecta los objetivos de
la vigilancia, en particular el empoderamiento del usuario y su influencia
en las políticas públicas.
La validez de las experiencias de vigilancia también tiene que ver con
la seriedad, pertinencia y consistencia de sus resultados. Por ello, es motivo
de preocupación la debilidad y la falta de precisión de los objetivos en la
realización de las actividades de vigilancia ciudadana. Es imperativo que los
sujetos de la vigilancia conozcan los objetivos, temas, procesos, procedimientos e instrumentos utilizados.
Las posibilidades de actuación y de concreción de las experiencias de
vigilancia dependen en gran medida de la voluntad política o de las gestiones que se realicen para acceder a la información, a la observación in situ y a
la verificación de procesos. Sin embargo, la voluntad política no basta ya
El estado de la vigilancia
39
que muchas veces la burocracia constituye un impedimento real.
A nuestro juicio al igual que promover la realización de prácticas de vigilancia, debe apuntarse a generar indicadores, estándares, instrumentos y
metodologías sencillas que garanticen resultados objetivos, confiables y válidos. Sólo así podrá asegurarse la confiabilidad de los resultados de la vigilancia ciudadana.
Un elemento que debe ser consustancial a las experiencias de vigilancia es la necesidad de dar a conocer sus resultados. La difusión es una condición necesaria, aunque no suficiente, que garantiza que éstos puedan ser
tenidos en cuenta y asumidos como vinculantes como efecto de la presión
de la ciudadanía.
Finalmente, una constante que debemos precisar es que muchas de
las prácticas presentadas por las instituciones y organizaciones como actividades de vigilancia social no pueden ser consideradas estrictu sensu como
tales. En algunos casos, se trata de desarrollos incipientes, inconclusos,
parciales o en los que se asume como actividades de vigilancia el desarrollo de instrumentos o las acciones de capacitación más que la vigilancia
propiamente dicha.
Anexo
Políticas de participación
del BID y el Banco Mundial
BID
BANCO MUNDIAL
Marco de
referencia para la
introducción de
mecanismos
participativos
• En la implementación de los
proyectos, el BID presenta muy
buenos antecedentes que datan
de fines de los ochenta en
cuanto a la incorporación de la
sociedad civil a sus proyectos
medioambientales.
• El Discurso sobre participación e
involucramiento de la sociedad
civil aparece con fuerza luego de
la Octava Reposición de 1994.
• Desde 1993, el Banco
Mundial desarrolló un fuerte
discurso oficial para
promover la incorporación
de mecanismos
participativos.
• El Libro Oficial sobre la
Participación (1996) recoge
la prolífica producción de
diversos departamentos.
Existencia de
Directrices
Operacionales
sobre
participación
• El BID no posee Directrices
Operacionales obligatorias para
la adopción de mecanismos
participativos, pero requiere de
consultas a poblaciones
afectadas en: 1) Proyectos
ambientales de alto riesgo
(categoría IV) y 2) Proyectos
que involucran políticas de
reasentamiento de población.
• La inclusión de la
participación o consulta de
la población local aparece
como instancia obligatoria
en las Directrices
Operacionales relativas a: 1)
Proyectos ambientales de
alto riesgo (categoría A); 2)
Proyectos que afectan a
pueblos indígenas, y 3)
Proyectos que involucran
políticas de reasentamiento
de población.
82
Involucramiento
de organizaciones
de la sociedad civil
y los gobiernos en
la agenda de los
BDMs
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
BID
BANCO MUNDIAL
• El marco normativo sobre el cual
el BID sustenta la aplicación de
las políticas participativas tiene
principalmente cuatro pilares: 1)
Los documentos de trabajo
presentados por el Foro sobre
Reforma Social y Pobreza
(Washington DC, 1993) que
abrieron el debate en torno al
rol del Estado y la reforma social
como dos caras de un mismo
proceso; 2) La Octava Reposición
de Recursos que dio el marco
general para la modernización
del Estado y para el
fortalecimiento de la sociedad
civil; 3) El documento Marco de
referencia para las acciones del
Banco en los programas de
modernización del Estado y
fortalecimiento de la sociedad civil
(1995) que proporciona
lineamientos prácticos, y 4) Los
discursos del Presidente Enrique
Iglesias que pueden también ser
considerados como un
compromiso normativo.
• En el resto de las áreas, el
involucramiento de la
sociedad civil en los
programas del Banco
Mundial es considerado e
implementado como Buenas
Prácticas sin carácter
vinculante: “(...) Los
informes oficiales sobre
Buenas Prácticas tienen sólo
carácter de
recomendaciones” (World
Bank, Involving
Nongovernmental
Organizations in Bank
Supported Activities, GP
14.70, March 1998, p.1)
• La estrategia de fortalecimiento
de la sociedad civil es un
elemento relevante y la reforma
del Estado es su contraparte.
“Existe una relación de
complementariedad y
• La estrategia de
fortalecimiento de la
sociedad civil es conducida
activamente por medio del
diálogo Banco Mundial–
ONGs, sin involucrar a
83
Anexo
BID
reciprocidad entre ambos
procesos, por lo que se enfatiza la
necesidad de buscar una relación
cooperativa entre el Estado y la
sociedad civil, más allá de
organizaciones no
gubernamentales (ONGs), que
permita incorporar a la misma
en la consecución de las
políticas del Estado”
(Presentación de Edmundo
Jarquin, División Estado y
Sociedad Civil, en reunión
informal en la OEA,
Washington DC, octubre de
1998).
NOTA:
BANCO MUNDIAL
otros tipos de organizaciones
de la sociedad civil. Sin
embargo, el límite de esta
estrategia está dado por la
relación Banco–cliente es
decir, Banco–gobierno: “(...)
la política del Banco
Mundial alienta el
involucramiento y la
participación popular y de
ONGs cuando considere
apropiado y sujeto a la
sensibilidad de los
gobiernos” (World Bank,
Operational Directives on
Poverty Alleviation, 4.15,199,
p.11).
Si bien existen en estos organismos diferentes estrategias en relación a la sociedad civil y al Estado, es posible
argumentar que sus productos y resultados son sensiblemente análogos.
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DE COMEDORES POPULARES AUTOGESTIONARIOS Y AFINES
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Sistema de Vigilancia Social de los Programas de Lucha contra la
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Requisitos y procedimientos para la presentación, admisión y procesamiento de quejas y denuncias. Resolución de la Dirección Ejecutiva Nº 075-2002-FONCODES/DE. Perú.
2002
Código de ética institucional. Resolución de la Dirección Ejecutiva
Nº 074-2002-FONCODES/DE. Perú.
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Vigilancia Recomienda Leer. Boletín de Insumos Bibliográficos 15.
FSP. Agosto. Lima, Perú.
2003
Vigilancia Ciudadana te Comparte. Texto Circular 15. FSP. Agosto.
Lima, Perú.
2003
Vigilancia Recomienda Leer. Boletín de Insumos Bibliográficos 14.
FSP. Julio. Perú.
2003
Vigilancia Ciudadana te Comparte. Texto Circular 14. FSP. Julio. Perú.
2003
Bajo la Lupa. Boletín Nº 2, Año 1. FSP. Abril. Perú.
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Vigilancia Ciudadana te Comparte. Texto Circular 9. FSP. Febrero.
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GRUPO PROPUESTA CIUDADANA
2003
Cronograma de Preparación del Reporte 1 – Matriz de Indicadores,
Fichas de Recojo de Información y Guía de Entrevistas Regional y
Local. Julio, Perú.
INSTITUTO APOYO
2001
Estado de los Sistemas de Monitoreo y Evaluación de los Programas Sociales Públicos en el Perú. Informe Final. Junio. Perú
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA E
INFORMÁTICA (INEI) / CONSORCIO DE INVESTIGACIÓN
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PROYECTO GPC-AID
S/F
Componente D: Vigilancia del proceso de políticas. Mapeo de las
experiencias de monitoreo y vigilancia ciudadana. Perú.
QUISPE QUIROZ, Jorge
S/F
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92
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
Marco Normativo sobre Vigilancia
•
Constitución Política del Perú. 30 de diciembre 1993.
•
Ley Nº 26300: Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos. 03 de mayo de 1994.
•
Ley Nº 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General. 11 de
abril del 2001.
•
Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM: Texto Único Ordenado de la
Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. 24 de abril del 2003.
•
Ley Nº 25307: Ley que declara de prioritario interés nacional la labor
que realizan los Clubes de Madres, Comités de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionarios, Cocinas Familiares, Centros Familiares, Centros Materno Infantiles y demás organizaciones sociales de
base, en lo referido al servicio de apoyo alimentario que brindan a las
familias de menores recursos. 15 de febrero de 1991.
•
Decreto Supremo Nº 041-2002-PCM: Reglamento de la Ley 25307.
26 de mayo del 2002.
•
Ley Nº 27332. Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos. 29 de julio del 2000.
•
Decreto Supremo 032-2001-PCM: Precisan alcances de diversas disposiciones de la Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos. 29 de marzo del 2001.
Marco normativo sobre vigilancia
93
MARCO NORMATIVO COMPARADO:
❏
Normatividad Colombia
•
Constitución Política de Colombia. Gaceta Constitucional Nº 127. 10
de octubre de 1991.
•
Decreto Nº 2591 de 1991. Reglamenta la acción de tutela consagrada
en el artículo 86º de la Constitución Política. Diario Oficial 40165. 19
de noviembre de 1991.
•
Ley Nº 80. Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública. Diario Oficial 41094. 28 de octubre de 1993.
•
Ley Nº 134. Dicta normas sobre mecanismos de participación ciudadana. Diario Oficial 41373. 31 de mayo de 1994.
•
Ley Nº 136. Dicta normas tendientes a modernizar la organización y
el funcionamiento de los municipios. Diario Oficial 41377. 02 de junio de 1994.
•
Ley Nº 142. Establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios. Diario Oficial 41433. 11 de julio de 1994.
•
Ley Nº 190. Dicta normas tendientes a preservar la moralidad de la Administración Pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la
corrupción administrativa. Diario Oficial 41878. 06 de junio de 1995.
•
Decreto Nº 2150. Se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios en la Administración Pública. Diario Oficial 42137. 06 de diciembre de 1995.
•
Decreto Nº 1477. Se reglamenta la Ley Nº 190 en materia de publicación de contratos en el Diario Único de Contratación Pública. Diario
Oficial 41991. 12 de setiembre de 1995.
•
Ley Nº 489. Regula el ejercicio de la función administrativa, determina la estructura y define los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la Administración Pública. Diario Oficial
43464. 30 de diciembre de 1998.
94
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
❏
Base legal de los comités ciudadanos de control. México
•
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. 27 de
febrero de 1995.
Ley Orgánica de la Administración Pública. 17 de setiembre de 1981.
Reformas y adiciones hasta el 2003.
Plan de Desarrollo del Estado de México 1999-2005.
Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos del Estado y los
Municipios de Toluca. 18 de julio de 1994.
Acuerdo del Ejecutivo Estatal por el que se establecen las bases generales para la instrumentación del programa de contraloría social como
mecanismo de vigilancia y control ciudadano de los actos de administración pública estatal y del desempeño de los servidores públicos encargados de su prestación, operación y ejecución.
•
•
•
•
❏
Legislación sobre los Comités de Vigilancia. Bolivia
•
•
Ley Nº 1551. Ley de Participación Popular. 20 de abril de 1994.
Decreto Supremo Nº 23813. Reglamento de la Ley de Participación
Popular. 30 de junio de 1994.
Ley Nº 1701. Ley de Modificaciones a la Ley de Participación Popular. 17 de julio de 1996.
Ley Nº 2028. Ley de Municipalidades. 28 de octubre de 1999.
Ley Nº 2235. Ley del Diálogo Nacional 2000. 31 de julio de 2001.
Decreto Supremo Nº 26564. Reglamento de Mecanismos de Control
Social. 02 de abril de 2002.
•
•
•
•
95
Índice de siglas
ADRA
AMRESAM
APEMIPE
ASPEC
BCRP
CAAAP
CAD
CDA
CED
CEDAL
CIDI
CEPCO
CIPCA
CONADIS
CONAJU
CONASEV
COOPOP
CTI
Adventist Development and Relief Agency
Asociación de las Municipalidades de la Región de San
Martín
Asociación de Pequeños y Medianos Industriales del
Perú
Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios
Banco Central de Reserva del Perú
Centro Amazónico de Antropología y Aplicación
Práctica
Ciudadanos al Día
Centro de Distribución de Alimentos
Comité Ejecutivo Departamental
Centro de Asesoría Laboral del Perú
Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral
Centro de Estudios y Promoción Comunal del Oriente
Centro de Investigación y Promoción del Campesinado
Consejo Nacional de Integración de la Persona con
Discapacidad
Consejo Nacional de la Juventud
Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores
Oficina Nacional de Cooperación Popular
Comisión de Transparencia Ética y Probidad
Institucional
96
DEMUNA
DEMUS
DESC
DESCO
EPS
Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
Defensoría Municipal del Niño y el Adolescente
Estudio para la Defensa de los Derechos de la Mujer
Derechos Económicos, Sociales y Culturales
Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo
Empresas Prestadoras de Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado
FEMOCCPAALC Federación de Mujeres Organizadas en Centrales de
Comedores Populares Autogestionarios y Afines de
Lima y Callao
FIDH
Federación Internacional de Derechos Humanos
FONCODES
Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo
Social
FSP
Forum Solidaridad Perú
GIDEC
Grupo Interdisciplinario de Estudio sobre la
Corrupción (Colombia)
GIN
Grupo Impulsor Nacional
GTZ
Cooperación Alemana para el Desarrollo
INABIF
Instituto Nacional de Bienestar Familiar
INADE
Instituto Nacional de Desarrollo
INDECOPI
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y
de la Protección de la Propiedad Intelectual
JNE
Jurado Nacional de Elecciones
MCLCP
Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza
MIMDES
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
OIT
Organización Internacional del Trabajo
ONG
Organización No Gubernamental
OSINERG
Organismo Supervisor de la Inversión en Energía
OSIPTEL
Organismo Supervisor de Inversión Privada en
Telecomunicaciones
OSITRAN
Organismo Supervisor de la Inversión en
Infraestructura de Transporte Público
PAR
Programa de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo
de Zonas de Emergencia
Índice de siglas
PRODAME
PRODEMU
PROFECE
PROJOVEN
PRONAA
PRONAMACHCS
Programa de Auto Empleo y Micro Empresa
Asociación Promoción y Desarrollo de la Mujer
Programa Femenino de Consolidación del Empleo
Programa de Capacitación Juvenil
Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
Programa Nacional de Manejo de Cuencas
Hidrográficas y Conservación de Suelos
PROVIAS RURAL Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte
Rural
SBS
Superintendencia de Banca y Seguros
SEDAPAR
Empresa de Servicio de Agua Potable y
Alcantarillado de Arequipa
SIVISO
Sistema de Vigilancia Social
SUNASS
Superintendencia Nacional de Servicios de
Saneamiento
SUNAT
Superintendencia Nacional de Administración
Tributaria
TI
Transparencia Internacional
TUO
Texto Único Ordenado
UDSE
Unidad de Desarrollo Social y Educación
UNICEF
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
97
Impreso por Ediciones Nova Print S . A . C . ,
P edro Conde 310-301, Lince. T elefax: 222-2123.
Se terminó de imprimir en mayo de 2004,
en Lima, Perú.