Download 1.8. Los programas de estímulos fiscales y el desarrollo de

LOS PROGRAMAS DE ESTÍMULOS FISCALES Y EL DESARROLLO DE
CAPACIDADES TECNOLÓGICAS EN MÉXICO
DMITRI FUJII1
CURTIS HUFFMAN
Introducción
A lo largo de la última década, las autoridades mexicanas han perfeccionado
una serie de programas de estímulos fiscales enfocados a impulsar el
desarrollo industrial en México. Este ha sido uno de los mecanismos al que se
le ha dado prioridad por parte de la política industrial del país. Sin embargo, los
programas han sido bastante desarticulados y hasta contradictorios, dado que
se ha hecho énfasis en dos direcciones principalmente: el desarrollo de
procesos productivos hacia la exportación e inversión en actividades asociadas
a la innovación y a investigación y desarrollo (IyD). Es decir, los programas se
diseñan para empresas especializadas en el comercio exterior, por un lado, y
empresas que desarrollan procesos de ciencia y tecnología dentro de la
economía mexicana por otro lado.
Además, los programas federales han tenido problemas de fondo en su diseño
y aplicación, lo que ha detenido el impulso innovador de la industria mexicana.
Esto se traduce en que los lineamientos de estos programas no sean del todo
claros, o suficientemente difundidos, para el público objetivo, lo que limita su
alcance e impacto y en que las empresas que se han beneficiado de estos
programas no sean necesariamente aquellas que podrían aprovecharlos mejor,
dada su insuficiente generación de capacidades tecnológicas.
El presente análisis parte de la hipótesis de que estos problemas surgen de la
definición misma de los esquemas de estímulos, los cuales no reflejan de
manera precisa el fin que pretenden alcanzar, ni el tipo de empresa objetivo. A
partir de la definición de capacidades tecnológicas, nosotros demostramos que
los programas de estímulos fiscales que ha impulsado la política industrial
1
Investigadores del Proyecto “Sociedad del Conocimiento y Diversidad Cultural” de la
Universidad Nacional Autónoma de México, UNAM.
mexicana no necesariamente se han destinado hacia los sectores que han
generado suficientes capacidades tecnológicas como para sacar un mayor
provecho de los estímulos fiscales en cuanto a innovación.
El presente trabajo contiene cuatro secciones, además de la introducción. La
primera sección describe la política de ciencia y tecnología en México, lo cual
representa un punto de arranque para el análisis, dado que permite entender la
visión del gobierno para el diseño de los programas de estímulos fiscales. El
segundo apartado consiste en la descripción de los programas de estímulos
fiscales que existen actualmente en México, mismos que pueden ser divididos
en dos grupos: los que hacen énfasis en las exportaciones y los que
promueven la inversión en IyD. La tercera sección presenta el análisis de las
empresas que han sido apoyados por éstos programas de estímulos y los
problemas que han enfrentado en el camino, los cuales se analizan en el último
apartado, el de las conclusiones, para delinear una serie de recomendaciones
de política.
I. Política en ciencia, tecnología e innovación en México
Para describir la política en ciencia, tecnología e innovación en México es
indispensable partir del Plan Nacional de Desarrollo 2001-206, dado que éste
representa el eje rector de toda la política económica, social e industrial del
país para el sexenio que está a punto de concluir.
Uno de los objetivos del Plan de Desarrollo es el de Crecimiento con Calidad.
Al respecto, se señalan las siguientes premisas:
“El crecimiento económico será estable y dinámico, estará estrechamente
vinculado a la globalización y será capaz de aprovechar las herramientas que
brinda la nueva economía”, y “El crecimiento económico será apuntalado por
un desarrollo tecnológico acorde con las circunstancias y necesidades
nacionales”.
Uno de los objetivos rectores para lograr el crecimiento se refiere a la
Competitividad. Para lograr este objetivo, la sexta estrategia es “Promover el
uso y aprovechamiento de la tecnología y de la información”. Al respecto de
esta estrategia, se definen algunas premisas respecto al desarrollo tecnológico:
“Es imprescindible promover acciones para el uso y aprovechamiento de las
tecnologías como recursos estratégicos que contribuyan a la satisfacción de las
necesidades de la sociedad mexicana”.
La incorporación y aprovechamiento de los avances tecnológicos se logrará a
través de:
a) Divulgación entre la sociedad de la cultura tecnológica
b) Fomento de la tecnología local y adaptación de la tecnología extranjera
c) Incorporación de las tecnologías de la información al desarrollo de la
cultura empresarial
d) Impulso a la producción agrícola mediante el uso de tecnologías para
cultivo
e) Investigación
agropecuaria
para
incrementar
la
apropiación
de
conocimientos, de información y de tecnologías
f) Innovación en la generación, desarrollo, asimilación y aplicación del
conocimiento científico y tecnológico, y la formación de recursos
humanos
g) Inversión en investigadores jóvenes con nuevas ideas
h) Apoyo a la sistematización y ampliación de las bases de información
importantes para la actividad científica y tecnológica
i) Mejoramiento y ampliación, a empresarios, académicos y público en
general, del acceso a centros y fuentes de información que apoyen la
competitividad de las empresas
j) Fomento de mejores prácticas de comercialización al mayoreo y al
detalle
k) Impulso al desarrollo de la industria de tecnologías de información
l) Fomento de la reconversión digital de procesos dentro de las empresas,
especialmente las pequeñas
m) Promoción del encadenamiento digital de proveedores
n) Aplicación de nuevas tecnologías para la producción
Un segundo elemento rector de la política industrial en México es el Programa
de Desarrollo Empresarial, 2001-2006. En este programa, el desarrollo
empresarial está basado en 6 estrategias principales:
a) Fomento del entorno competitivo
b) Acceso al financiamiento
c) Formación empresarial para la competitividad
d) Vinculación al desarrollo y la innovación tecnológica
e) Articulación e integración económica regional y sectorial
f) Fortalecimiento de mercados
Al respecto de la cuarta estrategia (desarrollo e innovación tecnológica) se
determina las siguientes prioridades: “La tecnología es un factor estratégico
para lograr en las empresas una capacidad competitiva e innovadora”, “La
tecnología es más que una herramienta; implica una actitud y una práctica”,
“Esta estrategia fomentará la cultura de la tecnología en las empresas en
nuestro país, promoviendo en las Micro, Pequeña y Medianas Empresas
(MPyMES) la gestión, innovación y modernización tecnológica”, “Se propiciará
una relación estrecha entre empresas, instituciones educativas y centros de
investigación”.
Como parte de la cuarta estrategia (desarrollo e innovación tecnológica) se
plantean las siguientes líneas de acción:
1. Modernización y fortalecimiento tecnológico en las MPyMES.
(Facilitar el acceso de las MPyMES a la actualización e innovación
tecnológicas), a través de: centros de soporte técnico; foros tecnológicos;
actividades de extensionismo industrial; fomento de la gestión tecnológica.
2. Desarrollo e innovación tecnológica.
(El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) instrumentará
acciones para el desarrollo e innovación de tecnología en las empresas del
país; en coordinación con el Instituto Mexicano de la Propiedad Intelectual
(IMPI) se propiciará el cuidado a las innovaciones que se realicen, para
incentivar la innovación de mexicanos).
3. Transferencia tecnológica vía esquemas de subcontratación industrial.
(Fomentar la transferencia de tecnología de grandes empresas a MPyMES en
los procesos de subcontratación industrial; MPyMES como proveedoras de las
grandes).
4. Promoción de una cultura tecnológica empresarial.
(Campañas de difusión tecnológica; difusión de casos de éxito).
5. Fomento a esquemas de normatividad nacionales e internacionales.
(Promoción de esquemas de certificación; capacitación para el cumplimiento de
las Normas Oficiales Mexicanas)
En términos de la legislación para la ciencia y tecnología vigente en México, es
conveniente resumir los alcances de dos instrumentos fundamentales: la Ley
de Ciencia y Tecnología (2002) y el Programa Especial de Ciencia y
Tecnología (2001-2006). Ambos documentos fueron reformados recientemente
para dar un mayor impulso a las empresas nacionales que inviertan en ciencia
y tecnología, así como definir los instrumentos de apoyo a este tipo de
empresas.
La Ley de Ciencia y Tecnología define ocho ámbitos de acción, entre los que
destacan: Regular los apoyos que el Gobierno Federal otorga para impulsar,
fortalecer y desarrollar la investigación científica y tecnológica en el país, y
Determinar los instrumentos mediante los cuales el Gobierno Federal apoyará
la investigación científica y tecnológica.
La Ley de CyT establece seis bases de una política de Estado para integrar el
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología:
1. Incrementar la capacidad científica y tecnológica para resolver
problemas nacionales fundamentales,
2. Convertir la ciencia y tecnología en elementos fundamentales de la
cultura general de la sociedad,
3. Incorporar el desarrollo y la innovación tecnológica a procesos
productivos para incrementar la productividad y la competitividad,
4. Integrar esfuerzos de diversos sectores para impulsar áreas de
conocimiento estratégicas para el país,
5. Fortalecer el desarrollo regional a través de la descentralización de la
ciencia y tecnología, y
6. Promover prioridades para optimizar recursos del Gobierno Federal para
ciencia y tecnología.
Se define el Consejo General de Investigación Científica y Desarrollo
Tecnológico con 12 miembros (Presidente de México, 9 Secretarios de Estado,
el Conacyt). Ente las funciones de este Consejo se define: establecer políticas
nacionales para el avance científico y la innovación tecnológica; definir
prioridades al asignar el gasto público; aprobar propuesta de políticas y
mecanismos de apoyo a la ciencia y tecnología.
Se establece además el Foro Consultivo Científico y Tecnológico como órgano
autónomo que tiene por objeto “promover la expresión de la comunidad
científica, académica, tecnológica y del sector productivo para la formulación de
propuestas en materia de políticas y programas de investigación científica y
tecnológica” y estará integrado por científicos, tecnólogos, empresarios y
representantes de organizaciones e instituciones nacionales.
El Foro Consultivo tendrá entre sus funciones las de: proponer políticas
nacionales de apoyo a la ciencia y tecnología; proponer áreas prioritarias para
el gasto; analizar disposiciones legales para impulsar la ciencia y tecnología en
el país.
Por otro lado se estructuró el Programa Especial de Ciencia y Tecnología
(Pecyt). Este programa parte de las siguientes premisas respecto a la ciencia y
tecnología: “La ciencia y tecnología determinan cada vez más el nivel de
bienestar de la población. La generación y aplicación del conocimiento
científico y tecnológico es fundamental para resolver programas relevantes de
la sociedad”, “La incorporación del desarrollo tecnológico a los procesos de
producción de las empresas nacionales se traduce en un incremento de la
productividad del trabajo y del capital”, “La rapidez con que está ocurriendo el
avance científico y tecnológico mundial crea la necesidad de establecer en
nuestro país bases más claras y modernas para fomentar más eficazmente el
desarrollo de la investigación científica y tecnológica, así como canalizar
mayores recursos a estas actividades”.
El Pecyt tiene como objetivo principal el integrar y coordinar el esfuerzo
nacional para dar impulso a las actividades científicas y tecnológicas del país.
La meta es que la inversión nacional en IyD experimental (IDE) alcance el 1%
del PIB para el 2006, considerando que el Gobierno Federal invierta 60% de
ese monto y el sector productivo privado el 40%.
En este sentido, el Pecyt tiene tres objetivos específicos:
1. Disponer de una política de Estado en ciencia y tecnología.
2. Incrementar la capacidad científica y tecnológica del país.
3. Elevar la competitividad y la innovación de las empresas.
Las estrategias de cada objetivo específico son las siguientes:
1.1 Estructurar el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.
1.2 Adecuar la Ley Orgánica del Conacyt para cumplir con las atribuciones de
la Ley para el Fomento de la Investigación CyT.
1.3 Impulsar área de conocimiento estratégicas para el desarrollo del país.
1.4 Descentralizar las actividades científicas y tecnológicas.
1.5 Acrecentar la cultura científico-tecnológica de la sociedad mexicana.
2.1 Incrementar el presupuesto nacional para actividades CyT.
2.2 Aumentar el personal técnico medio y superior, y el científico y tecnológico
con posgrado
2.3
Promover la investigación CyT:
a. Promover el desarrollo y el fortalecimiento de la investigación básica
b. Promover el desarrollo y el fortalecimiento de la investigación aplicada y
tecnológica
2.4 Ampliar la infraestructura CyT nacional.
2.5 Fortalecer la cooperación internacional en CyT.
3.1 Incrementar la inversión del sector privado en IyD.
3.2 Promover la gestión tecnológica en las empresas.
3.3 Promover la incorporación de personal de alto nivel CyT en las empresas.
3.4 Fortalecer la infraestructura orientada a apoyar la competitividad y la
innovación de tecnológica de las empresas.
El tercer objetivo específico (Elevar la competitividad y la innovación de las
empresas) tiene que atender 4 líneas:
a) Financiamiento en todas sus formas (crédito; arrendamiento; garantías;
capital de riesgo).
b) Asesoría y capacitación.
c) Información empresarial sobre mercados, tecnología y normatividad.
d) Apoyos en general a la exportación, investigación, adopción de
tecnologías de punta, capacitación, etc.
Como parte de la estrategia 3.1 (Promover la inversión privada en IyD) se
incluye una línea de acción referente a promover un esquema de incentivos
fiscales y de financiamiento que propicie la inversión en tecnología.
Por último, el Pecyt considera cinco instrumentos para alcanzar los objetivos:
1) Programa Especial de Ciencia y Tecnología.
2) Sistema Integrado de Información sobre Investigación Científica y
Tecnológica.
3) Sistema Nacional de Centros Públicos de Investigación.
4) Esquema de Incentivos Fiscales al GIDE del Sector Privado.
5) Fondos concurrentes señalados en la Ley para el Fomento de la
Investigación Científica y Tecnológica: Fondos Conacyt (Sectoriales;
Mixtos; Institucionales; de Cooperación Internacional) y Fondos de
Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico (Centros públicos de
investigación e Instituciones de educación).
Como se puede apreciar en los párrafos anteriores, los programas federales y
la legislación referente a ciencia y tecnología parece definir con claridad las
prioridades para la innovación en México, así como los instrumentos que
apoyarán esta actividad. Sin embargo, cómo se verá en la siguiente sección,
estos instrumentos son diversos y no siempre van en la misma dirección.
II. Programas de estímulos fiscales
Los programas de estímulos fiscales que impulsa el gobierno mexicano pueden
ser clasificados en dos grupos: el programa de estímulos fiscales que
coordinan de manera conjunta el Consejo de Ciencia y Tecnología (Conacyt),
que delinea los criterios para los apoyos y la Secretaría de Hacienda, que
aporta el dinero, y los programas coordinados por la Secretaría de Economía.
Aquí se presentan los dos tipos de programas, dado que tienen objetivos
diferentes y no necesariamente encaminados en la misma dirección.
II.1 Programa de estímulos fiscales del Conacyt
Entre los principios que rigen el apoyo que da el Gobierno Federal para
fomentar la investigación científica y tecnológica se señala que se promoverá,
mediante la creación de incentivos fiscales y de otros mecanismos de fomento,
que el sector privado realice inversiones crecientes para la innovación y el
desarrollo tecnológicos.
Como parte de los instrumentos con los que el Gobierno Federal apoyará la
investigación ciencia y tecnología se contemplan los programas educativos,
estímulos fiscales, financieros, facilidades en materia administrativa y de
comercio exterior, así como regímenes de propiedad intelectual.
Para la aplicación del estímulo fiscal, la Ley de Ciencia y Tecnología señala
que se constituirá un Comité Interinstitucional formado por un representante de
Conacyt (con voto de calidad), uno de la Secretaría de Hacienda, uno de la
Secretaría de Economía y uno de la Secretaría de Educación. Dicho comité
dará a conocer a más tardar el 31 de marzo de cada año las reglas generales
de operación del comité, los sectores prioritarios, las características de las
empresas y los requisitos para obtener el estímulo. El monto total del estímulo
a distribuir entre los aspirantes al beneficio será el establecido en la Ley de
Ingresos de la Federación para cada ejercicio fiscal. El Comité publicará a más
tardar el último día de los meses de julio y diciembre, el monto erogado durante
el 1er y 2do semestre, así como las empresas y proyectos beneficiados.
En cuanto al monto y alcances del estímulo, el Artículo 219 de la Ley de
Impuesto Sobre la Renta señala que “se otorga un estímulo fiscal a los
contribuyentes del impuesto sobre la renta por los proyectos en investigación y
desarrollo tecnológico que realicen en el ejercicio, consistente en aplicar un
crédito fiscal equivalente al 30% de los gastos e inversiones realizados en el
ejercicio en investigación o desarrollo de tecnología, contra el impuesto sobre
la renta causado en el ejercicio en que se determine dicho crédito.”
Para los efectos de este artículo, se considera como investigación y desarrollo
de tecnología, los gastos e inversiones en territorio nacional, destinados directa
y exclusivamente a la ejecución de proyectos propios del contribuyente que se
encuentren dirigidos al desarrollo de productos, materiales o procesos de
producción, que representen un avance científico o tecnológico,
de
conformidad con las reglas generales que publique el Comité Interinstitucional.
II.2 Programas de estímulos fiscales de la Secretaría de Economía
Son diversos los programas que maneja la Secretaría de Economía; en
particular, aquí se presentan cuatro: Altex, Pitex, Maquila de Exportación y
PROSEC. Sin embargo, estos programas tienen dos elementos en común: se
trata de registros que permiten la devolución de impuestos para las empresas
inscritas en ellos y estas destinados, salvo el PROSEC, a empresas enfocadas
hacia las ventas en el exterior. Es decir, a diferencia del programa descrito en
el apartado anterior, se trata de programas que incentivan las exportaciones y
no tanto a la ciencia, tecnología o la innovación.
Empresas Altamente Exportadoras (ALTEX)
El programa de Empresas Altamente Exportadoras (ALTEX), establecido en
1990, es un instrumento de promoción a las exportaciones de productos
mexicanos,
destinado
a
apoyar
su
operación
mediante
facilidades
administrativas y fiscales.
Este programa va dirigido a personas físicas o morales establecidas en el país
productoras de mercancías no petroleras que demuestren exportaciones
directas anuales por un valor de dos millones de dólares o equivalentes al 40
por ciento de sus ventas totales, o exportaciones indirectas anuales
equivalentes al 50 por ciento de sus ventas totales.
La Secretaría de Economía proporciona el registro al programa, por medio del
cual las empresas ALTEX obtienen la devolución de saldos a favor en sus
declaraciones provisionales del Impuesto al Valor Agregado (IVA) de manera
expedita, acceso al Sistema de Información Comercial administrado por
Secretaría de Economía, así como simplificación administrativa en las aduanas.
Programa
de
Importación
Temporal
para
Producir
Artículos
de
Exportación (PITEX).
Este programa va dirigido a empresas productoras de bienes no petroleros
establecidas en el país que exporten directa o indirectamente. Es un
instrumento de promoción a las exportaciones, mediante el cual se permite a
los productores de mercancías destinadas a la exportación importar
temporalmente diversos bienes para ser utilizados en la elaboración de
productos de exportación, sin cubrir el pago del impuesto de importación, del
impuesto al valor agregado, y de las cuotas compensatorias según
corresponda, las materias primas, maquinaria y equipo con las características
necesarias para la fabricación de sus productos de exportación.
Los bienes de importación temporal, están agrupados en las siguientes
categorías:
I. Materias primas, partes, componentes, materiales auxiliares, envases,
material de empaque, combustibles y lubricantes que se utilicen en el
proceso de producción de las mercancías de exportación;
II. Contenedores y cajas de trailer;
III. Herramienta, equipos y accesorios de investigación, de seguridad
industrial y productos necesarios para la higiene, asepsia, y para la
prevención y control de la contaminación ambiental de la planta productiva,
manuales de trabajo y planos industriales, así como equipo de
telecomunicación y cómputo, y
IV. Maquinaria, aparatos, instrumentos y refacciones para el proceso
productivo, equipo de laboratorio, de medición y de prueba de sus
productos y los requeridos para el control de calidad, para capacitación de
su personal, así como equipo para el desarrollo administrativo de la
empresa.
La Secretaría de Economía considera productos sensibles, a los productos que
por estar sujetos a permisos de importación, aranceles elevados y cupos
máximos pueden ser comercializados en México a través del programa PITEX.
Estos productos son: pollo, leche en polvo, café, maíz, preparaciones a base
de productos lácteos, triplay, llantas y vehículos automotores. Los productos
sensibles deben cumplir con los requisitos establecidos en el decreto que
establece Programas de Importación Temporal para Producir Artículos de
Exportación y en el Acuerdo que establece requisitos específicos para la
importación temporal de mercancías. En este programa, se excluye de ser
autorizadas para importarse los siguientes productos: frijol, manteca de cerdo,
artículos de prendería y alcohol etílico.
A modo de requisito, los beneficiarios del registro PITEX se comprometen a:
a) Realizar ventas anuales al exterior por un valor de 500,000 dólares de los
Estados Unidos de América, o su equivalente en otras divisas, o bien facturen
productos de exportación cuando menos por el 10% de sus ventas totales
anuales en caso de solicitar importaciones temporales correspondientes a las
categorías I y II; b) Exportar al menos 30 por ciento de las ventas totales
anuales en caso de solicitar importaciones temporales de los bienes incluidos
en la categoría III y IV. Los plazos de permanencia en el país para los bienes
importados al amparo de PITEX están determinados conforme a lo dispuesto
en la Ley Aduanera.
Programa Maquila de Exportación.
El Programa de Operación de Maquila permite importar temporalmente los
bienes necesarios para ser utilizados en la transformación, elaboración o
reparación de mercancías destinadas a la exportación o para realizar aquellas
actividades de servicios a mercancías destinadas a la exportación, sin cubrir el
pago del IVA y de las cuotas compensatorias aplicables a las importaciones
definitivas. El impuesto general de importación se paga justo como en el
programa PITEX
El programa tiene su fundamento jurídico en el Decreto para el Fomento y
Operación de la Industria Maquiladora de Exportación, publicado en el Diario
Oficial de la Federación del 1 de junio de 1998.
El Programa de Operación de Maquila se aprueba bajo las siguientes
modalidades: maquiladora industrial; maquiladora de servicios a mercancías
destinadas a la exportación; maquiladora controladora de empresas (que
integre las operaciones de maquila de dos o más sociedades controladas); y
maquiladora de albergue (se refiere a empresas que obtienen un programa de
maquila y a la cual las empresas extranjeras le facilitan la tecnología y el
material productivo, sin que estas últimas operen directamente dicho
programa).
La Secretaría de Economía determina las mercancías que se consideren
productos sensibles que no podrán importarse al amparo de un programa de
operación de maquila o que para hacerlo se sujetarán al cumplimiento de
requisitos específicos. Los bienes importados temporalmente al amparo de un
Programa de Operación de Maquila pueden permanecer en territorio nacional
por los plazos establecidos en la Ley Aduanera.
Las personas morales residentes en el país que participan en el Programa de
operación de maquila se comprometan, a: a) Realizar anualmente ventas al
exterior por un valor superior a 500,000 dólares de los Estados Unidos de
América o su equivalente en otras divisas, o bien facturar exportaciones,
cuando menos por el 10% de sus ventas totales anuales, en caso de solicitar
importaciones temporales correspondientes a las categorías I y II del Decreto
de Industria Maquiladora de Exportación; b) Realizar anualmente facturación al
exterior por un valor mínimo del 30% de las ventas totales anuales en caso de
solicitar importaciones temporales de los bienes incluidos en las categorías III y
IV del Decreto.
Programas de Promoción Sectorial (PROSEC)
Los Programas de Promoción Sectorial (PROSEC) son un instrumento dirigido
a personas morales productoras de determinadas mercancías, mediante los
cuales se les permite importar con arancel ad-valorem preferencial (Impuesto
General de Importación) diversos bienes para ser utilizados en la elaboración
de productos específicos, independientemente de que las mercancías a
producir sean destinadas a la exportación o al mercado nacional.
El programa va dirigido a los productores que cuenten con autorización para
operar en alguno de los Programas de Promoción Sectorial siguientes: industria
eléctrica; electrónica; muebles; juguetera, del calzado; minera y metalúrgica;
bienes de capital; fotográfica; maquinaria agrícola; química; caucho y plástico;
siderúrgica; farmoquímicos, medicamentos y equipo médico; transporte; papel
y cartón; madera; cuero y pieles; automotriz y autopartes; textil y confección;
chocolates; y café.
III. Empresas apoyadas por los programas de estímulos
De acuerdo a la Ley de Ciencia y Tecnología, una vez al año se publica la
información relacionada con las empresas apoyadas por el programa de
estímulos fiscales del Conacyt, los proyectos (relacionados con desarrollo de
ciencia y tecnología) que fueron apoyados y el monto total de los apoyos.
Los montos destinados al programa de estímulos fiscales han ido en aumento
durante los últimos años: 415 millones de pesos en 2001; 496 millones en
2002; 500 millones en 2003 y mil millones en 2004. En general, un 70% del
monto total ha sido destinado a las empresas grandes (más de 100
trabajadores), mientras que las micro, pequeñas y medianas empresas
(MPyMES), tan señaladas por la política de desarrollo industrial, sólo reciben
un 30% de los montos de apoyo. En general, se apoya un promedio de 350 a
500 proyectos por año.
A pesar de que el programa de estímulos fiscales de Conacyt fue creado para
fomentar la inversión en ciencia y tecnología por parte de las empresas que
operan en México, de acuerdo a la experiencia de empresas que han sido
apoyadas en años recientes, se han presentado dos problemas fundamentales:
por un lado, pocas empresas conocen la naturaleza de estos apoyos y las
ventajas que para ellos representan y, por el otro, no se tiene un conocimiento
generalizado sobre los rubros o aspectos de las actividades productivas
puedan ser apoyadas por el programa de estímulos fiscales.
Esta última situación ha provocado que en muchos casos se destinen apoyos a
actividades
que
no
necesariamente
puedan
ser
consideradas
como
tecnológicas o innovadoras. Aunado a esto, el Conacyt tiene un sistema de
verificación poco preciso debido, principalmente, al volumen de proyectos que
aplican al consejo para ser consideradas por el programa de estímulos fiscales.
El Conacyt cuenta con un pool de expertos que actúan como inspectores o
auditores de algunos proyectos viables para ser apoyados. Sin embargo, el
volumen de proyectos que solicitan apoyo rebasa la capacidad de auditoria, por
lo que sólo el 10-15% de los proyectos (seleccionados prácticamente de
manera aleatoria) suelen ser revisados por los expertos del consejo. Esto
representa, sin duda, un problema de selección adversa en la asignación de
apoyos gubernamentales.
En cuanto a los cuatro programas de estímulos de la Secretaría de Economía,
al 31 diciembre del 2005 se tienen los siguientes registros: Altex: 2,791
empresas (1999 – 2005); Pitex: 3,562 empresas (1985 – 2005); Maquila: 3,155
empresas (2000 – 2005); Prosec: 3,701 empresas (2000 – 2005). Es decir, a lo
largo de los últimos cinco años, alrededor de 3 mil empresas se han
beneficiado de los programas de estímulos de la Secretaría de Economía.
En cuanto a los sectores que se destinan estos apoyos, se observa que entre
el 15 y 20% de empresas se dedican a actividades primarias (agricultura,
pesca, ganadería) que, por lo general, destinan porcentajes mínimos de sus
ganancias a actividades relacionadas al desarrollo de ciencia y tecnología e
innovación. Lo cual es, en cierta medida, lógico dado que los programas están
creados para apoyar a empresas que están enfocadas hacia el comercio
exterior y no a la generación de desarrollo tecnológico.
Del 80% restante de empresas apoyadas por los programas de estímulos
fiscales de la Secretaría de Economía, se tiene que más de la mitad (un 65%
en promedio) pertenecen a sectores que no han desarrollado capacidades
tecnológicas (en particular, textil, maderero, minerales no metálicos). Mientras
tanto, únicamente un 35% de las empresas del sector secundario (que
representa el 80% del total, en promedio) pertenecen a sectores que han
desarrollado capacidades tecnológicas en los últimos años, como la automotriz,
la de bebidas, la de plásticos o la de metales.
Es decir, del total de empresas registradas en alguno de los programas de
estímulos fiscales de la Secretaría de Economía (Altex, Pitex, Maquila o
PROSEC), solamente un 25-28% pertenecen a sectores que han desarrollado
capacidades tecnológicas en los últimos años. Esto es, sólo una cuarta parte
de las empresas apoyadas por estos esquemas podrían, en determinado
momento, aprovechar los recursos del gobierno para invertir en actividades
relacionadas con la ciencia, la tecnología y la innovación.
IV. Conclusiones
Para el presente análisis se ha llevado a cabo una revisión exhaustiva de
elementos de política industrial, sobre todo enfocados al desarrollo de
capacidades tecnológicas e innovación en México y, muy en particular,
referente a la definición de instrumentos de apoyo a las empresas nacionales,
tales como los estímulos fiscales.
A pesar de que en los últimos años ha existido una amplia gama de programas
gubernamentales de estímulos fiscales en el país, existe una clara
confrontación entre ellos: mientras que el programa coordinado por el Consejo
de Ciencia y Tecnología (Conacyt) fue creado para impulsar la inversión en
ciencia y tecnología por parte de las empresas mexicanas, los programas de la
Secretaría de Economía están destinados al apoyo de empresas que están
especializadas en el comercio exterior. Si bien es cierto que para competir
internacionalmente estas últimas tienen que tener procesos tecnológicos
avanzados, el programa de estímulos no promueve, bajo ningún esquema el
desarrollo de dichos procesos o la generación de capacidades tecnológicas.
Más aun, los programas de estímulos no se han enfocado hacia empresas que
pertenecen a sectores que en los últimos años han desarrollado capacidades
tecnológicas, sino que han apoyado a empresas que pertenecen a sectores
como el textil, maderero y otros que no se caracterizan por tener procesos
tecnológicos avanzados. Inclusive, el 10-15% de los apoyos de los últimos 5
años se han destinado a empresas que se dedican a actividades primarias
como la agricultura, la pesca o la ganadería.
Si el gobierno mexicano pretende desarrollar esquemas que impulsen el
desarrollo científico, tecnológico y de innovación en el país y, con ello, apoyar
empresas que invierten en dichas actividades en su búsqueda de mantener
niveles de competitividad en mercados domésticos e internacionales, hay que
apuntalar los programas ya existentes en varias direcciones.
Primero, es indispensable que haya un esquema único de apoyos al desarrollo
de ciencia y tecnología, mismo que debe estar coordinado por el Conacyt.
Segundo, los sectores prioritarios para la economía mexicana deben estar
claramente definidos desde un principio y los programas de apoyos, tales como
el programa de estímulos fiscales, deben estar enfocados hacia estos sectores
prioritarios. Tercero, los programas federales de apoyo, deben potenciar los de
por sí escasos recursos al apoyar proyectos de alto impacto, previamente
verificados y con indicadores concretos de impacto en la industria y la sociedad
en su conjunto.
Por último, es importante señalar que el empresario mexicano tiene que
reaccionar pronto a los cambios que exige la globalización. Hoy en día no es
suficiente con esperar a que el Gobierno diseñe políticas de apoyo a la
industria para que se dé una inversión importante en los procesos productivos,
a fin de que éstos sean más competitivos y consideren técnicas modernas. Los
empresarios no deben olvidar que los buenos proyectos o las buenas
inversiones son rentables con o sin apoyo de fondos gubernamentales. Esta es
una visión que, en general, ha faltado en varios países latinoamericanos,
además de México.