Download REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA

REFORMA
DE LA
HACIENDA PÚBLICA
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
I.Introducción
El objetivo final de las políticas seguidas por la actual administración consiste en incrementar el
nivel de vida de todas las familias del país, pero poniendo especial énfasis en los más necesitados. Para ello, se requiere adoptar medidas que aumenten la capacidad de crecimiento de nuestra economía, así como crear mecanismos de protección social que garanticen niveles mínimos
de bienestar a todos los mexicanos.
En el mediano y largo plazos, la capacidad de crecimiento de una economía depende de la productividad de sus factores productivos. Justamente por esa razón, el Gobierno de la República
lanzó una agenda de reformas estructurales orientadas a incrementar la productividad de nuestra economía y, de esa manera, aumentar su potencial de crecimiento.
La Reforma Hacendaria tiene como objetivos fundamentales el garantizar una red de protección
social para toda la población, así como promover el crecimiento y la estabilidad económica. Su
diseño estuvo basado en un diagnóstico sobre las características centrales del sistema hacendario y de seguridad social del país.
Los objetivos centrales de la Reforma Hacendaria son los siguientes:
• Fortalecer la responsabilidad hacendaria: se establece una regla de balance estructural para
las finanzas públicas, que convierte la responsabilidad fiscal en una política de Estado.
• Aumentar la capacidad financiera del Estado: aumenta la disponibilidad de recursos para que
el Estado pueda atender las necesidades prioritarias de la población.
• Mejorar la equidad: la Reforma garantiza que paguen más los que más tienen, elimina privilegios, y establece impuestos para alcanzar un sistema más justo, progresivo y equitativo.
• Facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales: se simplifica el pago de impuestos, se
fortalecen los derechos de los contribuyentes, y se otorgan facilidades a las personas que inician un negocio.
• Promover la formalidad: se crea un régimen especial para facilitar que las personas ingresen
a la formalidad, y con ello cada vez más mexicanos cumplan con sus obligaciones fiscales.
• Combatir la obesidad y proteger al medio ambiente: se establecen disposiciones fiscales para
desalentar el consumo de bienes nocivos para la salud y el medio ambiente.
• Promover el federalismo: se establecen incentivos para aumentar la recaudación de los estados y municipios y fortalecer las haciendas públicas locales.
• Mejorar la calidad el gasto: se adoptan medidas para mejorar la transparencia del gasto y garantizar el uso eficiente en los rubros de mayor impacto social y económico.
• Reforzar el Sistema de Seguridad Social: el componente de Seguridad Social de la Reforma
continúa siendo discutido por el Congreso. Una vez que se apruebe garantizará un ingreso
3
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
mínimo a todos los mexicanos mayores de 65 años y creará un seguro para apoyar el ingreso de los trabajadores que pierdan su empleo.
II.Diagnóstico
Históricamente la capacidad financiera del Estado Mexicano para atender las necesidades prioritarias de la población ha sido reducida. Ello se refleja en un nivel relativamente bajo del gasto
que realiza el gobierno. Mientras que en México el gasto público total representa 18.8 por ciento del PIB, el promedio para los países de América Latina y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) es de 27.1 y 46.5 por ciento del PIB, respectivamente1.
Lo anterior se ha traducido en niveles de gasto que no son suficientes para cubrir las necesidades de la población en áreas estratégicas, como la seguridad social, salud, inversión en infraestructura, investigación y desarrollo, y seguridad pública. A su vez, ello impacta negativamente
sobre el bienestar de las familias y la capacidad de crecimiento de largo plazo de la economía.
1 La cifra para México no incluye el gasto de las empresas paraestatales (CFE y Pemex), para hacerlo comparable con la de otros países. Aún
si se incluyeran, México seguiría por debajo de los niveles promedio.
4
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
Entre otras carencias, el país no cuenta con una red de seguridad social que garantice un piso de
bienestar a todos los mexicanos. De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), el 61.2 por ciento de los mexicanos (71.8 millones de
personas) carecen de acceso a la seguridad social, el 48 por ciento de la población económicamente activa mayor de 16 años nunca ha cotizado en la seguridad social, y el 52 por ciento de
la población ocupada y asalariada no tiene cuenta del Sistema de Ahorro para el Retiro. El problema es incluso más agudo para ciertos grupos de la población. Por ejemplo, el 66.3 por ciento
de los adultos mayores de 65 años nunca ha cotizado en los sistemas de seguridad social, y el
37.6 por ciento de ellos no recibe ningún tipo de pensión o jubilación.
México en la actualidad no cuenta con un programa de seguro de desempleo, siendo el único
miembro de la OCDE que no lo tiene. Este tipo de seguro, además de proteger el ingreso de las
familias ante la eventualidad del desempleo, permite que los trabajadores puedan reincorporarse de la mejor manera a la actividad productiva. Ante la ausencia de ingresos en el hogar, los
trabajadores pueden terminar aceptando empleos menos productivos dentro del sector formal
o en el sector informal, respecto de los que hubieran podido encontrar si hubiesen tenido un ingreso que les permitiera buscar en condiciones más adecuadas.
La limitada capacidad de gasto del gobierno es consecuencia del nivel reducido de los ingresos públicos en el país, pues toda erogación requiere de una fuente de financiamiento permanente para ser sostenible. Mientras los ingresos tributarios en México durante los últimos años
han sido del orden de 10.7 por ciento del PIB (incluyendo la recaudación de gobiernos locales),
los países de América Latina y de la OCDE cuentan con ingresos tributarios de 15.5 y 23.1 por
ciento del PIB en promedio, respectivamente. Los niveles más elevados de ingresos públicos en
esos países les otorgan mayor capacidad para realizar erogaciones en áreas con alto impacto
social y de desarrollo.
5
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
El nivel reducido de los ingresos tributarios en México durante los últimos años es resultado de
una baja recaudación en los principales impuestos al ingreso y el consumo. Por concepto del
Impuesto Sobre la Renta (ISR) nuestro país recauda el 5.2 por ciento del PIB2, mientras para el
2 Esta cifra incluye la recaudación de ISR personal y corporativo.
6
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
promedio de los países de la OCDE dicha recaudación es de alrededor de 12 por ciento del PIB.
Los ingresos provenientes del Impuesto al Valor Agregado (IVA) son de 3.7 por ciento del PIB
en nuestro país, mientras que para los principales países de América Latina la recaudación es de
6.5 por ciento del PIB, y para los países miembros de la OCDE, en promedio, es de 6.6 por ciento del PIB.
En nuestro país la desigualdad en la distribución del ingreso es sumamente elevada. El índice de
Gini3 tiene un valor de 0.47, cifra 38 por ciento mayor al promedio de los países miembros de
la OCDE. El sistema fiscal mexicano se ha caracterizado por tener una capacidad muy reducida
para reducir la desigualdad en la distribución del ingreso. La reducción de la desigualdad4 antes
y después de impuestos y transferencias gubernamentales ha sido menor en México que en la
gran mayoría de las economías desarrolladas, y también que en países con niveles similares de
desarrollo, como Chile y Turquía. Por ejemplo, para el promedio de la OCDE el índice de Gini es
0.12 puntos menor al considerar impuestos y transferencias, mientras que en nuestro país la
política fiscal únicamente reducía el índice de Gini en 0.02 puntos, lo que representa una reducción de solo 4 por ciento.
Otro de los rasgos del sistema tributario mexicano en los últimos años ha sido que el cumplimiento de las obligaciones fiscales puede llegar a costar una cantidad importante de recursos
de las personas y empresas. De acuerdo al Banco Mundial, en 2013 las empresas en México
dedicaban al año 334 horas al cumplimiento de las obligaciones tributarias. Ello ubicó al país en
3 El índice de Gini es un estadístico utilizado para medir la desigualdad del ingreso. El índice puede tomar valores entre cero y uno, donde cero corresponde a la perfecta igualdad (todos los individuos tienen el mismo ingreso), y uno corresponde a una sociedad con desigualdad máxima (una persona tiene todos los ingresos de la sociedad).
4 Medida por el coeficiente de Gini.
7
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
el lugar 107, de entre 185 economías evaluadas. Además del tiempo, las empresas tienen que
destinar recursos financieros a la contratación de especialistas en la materia. Dichos recursos
podrían ser utilizados para fines productivos, con lo que se incrementaría la productividad de la
economía y, en última instancia, el bienestar de la población.
La complejidad en el pago de impuestos resulta particularmente onerosa para las empresas más
pequeñas, para las cuales el costo administrativo de las disposiciones fiscales es proporcionalmente más elevado. Lo anterior es un factor que contribuye a explicar que las empresas de menor tamaño sean más propensas a ser informales. Información del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) indica que dos de cada tres trabajadores informales laboran
en empresas con menos de cinco trabajadores, y que las empresas con menos de 10 empleados
concentran alrededor del 60 por ciento del empleo total de la economía. Por lo tanto, la simplificación administrativa es un factor clave para acelerar la formalización de la economía y el crecimiento de las micro y pequeñas empresas.
La informalidad es uno de los problemas más relevantes de la economía mexicana. La relevancia
del fenómeno de la informalidad radica en la estrecha relación que guarda con diversos aspectos que son de gran importancia para el desempeño de la actividad económica y el bienestar de
la población. La informalidad está íntimamente ligada a la productividad y, por esa vía, al crecimiento de la economía en su conjunto. De acuerdo a información del INEGI, la productividad laboral en el sector informal de la economía es 45 por ciento más baja que en el sector formal5.
Además, la informalidad impide una protección social plena de la población, por lo que reduce su
calidad de vida e incrementa su vulnerabilidad frente a eventos adversos como el desempleo, las
enfermedades o los accidentes.
5 Se mide la productividad laboral con el salario medio de los trabajadores.
8
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
Históricamente, la recaudación de los gobiernos locales ha sido muy limitada. México es uno de
los países con menor nivel de recaudación subnacional de la OCDE: ésta representa el 0.7 por
ciento del PIB, mientras que el promedio en países con una estructura fiscal comparable en dicha Organización es del 9.1 por ciento del PIB.6 Por ejemplo, México es el país de la OCDE con el
menor nivel de ingresos por el impuesto predial, el cual representa sólo el 0.2 por ciento del PIB
nacional, mientras que el promedio recaudatorio para dicha Organización es de 1.1 por ciento
del PIB. Ello es consecuencia, entre otros factores, de la falta de incentivos para fortalecer la recaudación de impuestos y el cobro de derechos en los estados y municipios.
III. Fortalecimiento de la Red de Seguridad Social
Con el fin de incrementar la capacidad para atender las necesidades prioritarias de la población,
particularmente la de menores recursos, la Reforma Hacendaria aumenta la capacidad financiera del Estado, a la vez que, a través de las Reformas a la Seguridad Social que están siendo discutidas por el Congreso, se propone la creación de una pensión universal para adultos mayores
y un seguro de desempleo.
Como parte del componente social de la Reforma, se presentó la iniciativa de reforma al Artículo 4º Constitucional para garantizar a todos aquellos mexicanos que requieran de apoyo para
cubrir sus gastos básicos durante la vejez, una Pensión Universal al cumplir 65 años de edad.
El monto mensual de la pensión convergerá gradualmente, en un periodo no mayor a 15 años,
6 Dicha cifra considera los ingresos tributarios locales de las Entidades Federativas y los Municipios.
9
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
desde un nivel inicial de 580 pesos por mes hasta 1,092 pesos mensuales actualizados por inflación, monto que corresponde a la línea de bienestar promedio establecida por el CONEVAL
para el mes de junio de 2013.
La Reforma también propone crear un seguro para apoyar el ingreso de los trabajadores que
pierden su empleo. Podrán acceder al seguro de desempleo todos aquellos trabajadores del sector privado formal –permanentes o eventuales– independientemente de la situación que haya
originado el episodio de desempleo (despido o renuncia). Ello evitará el detrimento en el nivel de
vida de sus familias y les permitirá reinsertarse al mercado laboral formal en condiciones adecuadas.
Este seguro será financiado mediante un Fondo Solidario, constituido por el Gobierno de la República con una aportación mensual equivalente al 0.5 por ciento del Sueldo Sujeto a Cotización de
los trabajadores, así como a través de la reorganización del ahorro previsional de estos últimos,
sustituyéndose la posibilidad actual de usar la subcuenta de retiro en caso de desempleo por
una subcuenta mixta financiada con 3 puntos porcentuales de las aportaciones patronales para
la vivienda, cuyos recursos se mantienen como propiedad del trabajador y pueden utilizarse para
vivienda, desempleo o retiro. El Fondo Solidario se afectará cuando los recursos acumulados en
la subcuenta mixta no sean suficientes para obtener cuando menos un ingreso equivalente a un
salario mínimo durante un periodo máximo de seis meses, y el Estado asume una responsabilidad solidaria en el supuesto de que dicho Fondo se agote.
La duración de la prestación se limitará a un máximo de seis meses cada 5 años y será decreciente conforme avance el período de desempleo. Se tomará como salario de referencia el Sueldo Sujeto a Cotización promedio de las últimas 24 cotizaciones en el IMSS. Así, el primer pago
será por un monto equivalente al 60 por ciento de dicho salario, y de 50 por ciento para el segundo pago. Para los cuatro pagos siguientes, el monto mensual será equivalente al 40 por ciento del Sueldo Sujeto a Cotización promedio. Se estima que el 78 por ciento de los beneficiarios
de este programa ganan entre 1 y 4 salarios mínimos mensuales.
Siguiendo el ejemplo de otros países donde el seguro de desempleo ha probado ser exitoso, un
requisito fundamental para el acceso al seguro es la participación del beneficiario en los esquemas de promoción, colocación y capacitación que ofrecerá el Gobierno de la República, a través
del Servicio Nacional de Empleo, para su reinserción al mercado laboral.
IV. Política Fiscal Contra-Cíclica
La Reforma Hacendaria fue enviada al Congreso en el contexto de la presentación del paquete
económico 2014. Éste incluyó medidas para enfrentar la desaceleración que sufrió la economía
mexicana durante 2013. Así, se propuso el uso del déficit público en 2014 para evitar afectaciones al gasto público ante el impacto de la desaceleración temporal de la actividad económica
sobre la trayectoria de mediano plazo de la producción de la economía y el consecuente efecto
en los ingresos públicos.
El déficit público sin inversión de PEMEX en 2014 se ubicará en 1.5 por ciento del PIB, y se reducirá gradualmente hasta regresar al equilibrio en 2017. El déficit público total (incluyendo la
10
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
inversión de Pemex) se reducirá de 3.5 por ciento del PIB en el 2014 a 2.0 por ciento en el 2017,
monto que permitirá mantener la deuda amplia del sector público en niveles moderados, particularmente en comparación con otras economías, y reducirla en la segunda parte de la presente
administración. Lo anterior otorga un impulso a la actividad productiva de manera contra-cíclica.
Se estima que para el cierre de 2014 el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del
Sector Público, la medida más amplia de los pasivos públicos existente, se ubique en 40.5 por
ciento del PIB y que aumente a 41.0 por ciento en 2015, para empezar a disminuir hasta 39.4
por ciento del PIB en 2018, manteniéndose una tendencia sostenible a lo largo del periodo señalado.
Para mantener la fortaleza y garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, la Reforma incluye adecuaciones a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). El
principal objetivo de las modificaciones es robustecer el marco jurídico relativo al manejo de la
política fiscal, convirtiendo de facto la salud de las finanzas públicas en una política de Estado.
Para ello se establece una regla de balance estructural.
El marco legal anterior establecía una regla de balance permanente con una cláusula de excepción, que permitía incurrir en déficit en periodos de reducción de la actividad económica, pero
no incluía una obligación vinculante para generar superávit en épocas de bonanza. Con la reforma recién aprobada se ha fortalecido la regla anterior, añadiéndole un techo de gasto corriente para generar ahorro en la parte alta del ciclo económico y garantizar una mayor calidad del
gasto público.
Así, la regla modificada funcionará de la siguiente manera: (1) cuando el PIB se encuentra cerca
de su nivel de tendencia, la regla funciona con un objetivo de balance cero, como anteriormente; (2) cuando el PIB crece por debajo de su tendencia la regla también funciona como lo hacía
antes, permitiendo un déficit y estableciendo ex-ante la ruta para retornar al objetivo de balance largo plazo; y (3) cuando el PIB crece por encima de su tendencia, la regla modificada añade
un techo de gasto corriente para generar ahorro, mejorar el balance e incrementar la calidad del
gasto.
11
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
V. Modificaciones a los Impuestos al Consumo y al Ingreso
Dada la amplitud y profundidad de los objetivos de la reforma, su realización necesariamente
implicaba cambios a todos los impuestos. En línea con lo anterior, se realizaron cambios a los
impuestos al consumo y al ingreso y, al interior de éstos últimos, tanto a los relativos al ingreso
personal como a los correspondientes al ingreso de las empresas.
V.1Cambios para Fortalecer el IVA
Las modificaciones realizadas al IVA tuvieron como objetivo eliminar o acotar los regímenes excepcionales que existían y que no contaban con una justificación sólida de política pública. Entre
los cambios realizados sobresalen la homologación de la tasa de frontera y la eliminación de la
exención a las importaciones temporales.
Las operaciones en la región fronteriza estaban sujetas a una tasa IVA preferencial de 11 por
ciento. La aplicación de la tasa fronteriza era regresiva, ya que reducía el pago de impuestos de
los habitantes de regiones de mayores ingresos a los del resto del país. En la zona fronteriza que
se beneficiaba de este tratamiento, el ingreso per cápita es mayor en 27 por ciento al promedio nacional.
Al analizar los precios de los bienes gravados con IVA se observaba que los beneficios de la menor tasa no llegaban a los consumidores que habitan en la región fronteriza. Una comparación
de los precios de diversos bienes sujetos a tasa general, indica que los precios al consumidor no
eran menores en la zona fronteriza que en el resto del país. Por ejemplo, una batería de cocina de
características idénticas era 173 pesos más cara en la región fronteriza que en el resto del país,
una diferencia de 39 por ciento. Similarmente, una televisión idéntica era 252 pesos más cara
en la región fronteriza, una diferencia de 4.1 por ciento, y un horno de microondas era 35 pesos
más caro en la región fronteriza, una diferencia de 2.5 por ciento. Para el conjunto de los bienes
gravados con el IVA, se observaba un patrón similar, en el que los precios en la región fronteriza
no son menores a los del resto del país.7 Ello implica que los beneficios de la tasa preferencial los
absorbían los intermediarios y comercializadores.
La tasa preferencial en la zona fronteriza además abría espacios para la evasión. Ello se debe a
que permitía a las empresas triangular operaciones a través de la región fronteriza con el objeto
de aplicar la menor tasa. Lo anterior sucedía tanto con operaciones domésticas como con importaciones. Por ejemplo, una empresa podía simular la compra de insumos en el interior del país
(declarando el pago del IVA de 16 por ciento) y la venta de sus productos en la zona fronteriza (declarando el cobro del IVA de 11 por ciento). En base a la simulación, la empresa solicitaba
una devolución al SAT por un monto equivalente al 5 por ciento de la transacción simulada, sin
haber realizado una operación real.
Justamente por los motivos descritos, ningún otro país tiene un régimen de tasas reducidas del
IVA en regiones fronterizas. Ello incluye a países con altos niveles de integración comercial, como
los miembros de la Unión Europea. Ello incluye también a países colindantes con economías con
mayores niveles de desarrollo, como sucede con Polonia que tiene una extensa frontera con Ale7 Se realizó un análisis con información del INEGI sobre precios al consumidor por localidad.
12
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
mania, o con Turquía, a pesar de su cercanía con la Unión Europea. En el mismo sentido, en los
países con impuestos al consumo estatales no existen tasas disminuidas en las fronteras con
otros estados o con otros países. Ese es el caso, por ejemplo, de Estados Unidos o de Canadá.
La Reforma homologó la tasa fronteriza con la del resto del país. Con ello se cierra el espacio
para prácticas de evasión y elusión y se garantiza que la región de la frontera contribuya de manera equitativa al pago de impuestos. Ello no implica una afectación para el consumidor final,
dado que en el pasado los precios finales ya eran los mismos que en el resto del país, donde era
mayor la tasa del IVA.
Por otra parte, la Reforma elimina la exención del IVA de las importaciones temporales. Esta medida tiene el fin de evitar prácticas abusivas en el régimen de importación temporal de bienes.
Este régimen fue diseñado para empresas dedicadas a importar insumos para manufacturar
productos que posteriormente serían exportados. El IVA, al ser un impuesto al consumo, grava
las importaciones pero no las exportaciones. Por lo tanto, para una empresa que únicamente
importa insumos para reexportarlos en un producto manufacturado, el IVA pagado al momento de la importación sería devuelto al momento de exportar. Atendiendo a ello, el régimen fiscal
anterior exentaba a las importaciones temporales del IVA. Sin embargo, en la práctica el esquema se prestó a abusos, pues era utilizado por empresas que realizaban importaciones exentas
a su amparo y posteriormente las destinaban al mercado nacional en lugar de reexportarlos, o
bien indebidamente solicitaban devoluciones al momento de la exportación. Con el objetivo de
eliminar estas prácticas, se elimina la exención a las importaciones temporales.
Para no afectar financieramente a las empresas que utilizan legítimamente este esquema de
exención, se ha establecido un proceso de certificación por el cual las empresas que demuestren
fehacientemente a la autoridad que utilizarán el esquema de forma apropiada y se sometan a
una fiscalización estricta, recibirán un crédito fiscal por una cantidad equivalente al IVA que debe
pagarse por la importación temporal de los bienes. Con estas adecuaciones, la Reforma cierra
el espacio a prácticas abusivas pero no impacta a las empresas que utilizan el régimen adecuadamente.
V.2 Medidas que Simplifican y Fortalecen el ISR Empresarial
Con el fin de avanzar en la simplificación y reducir el costo administrativo relacionado con el
pago de impuestos, la Reforma eliminó el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE), con lo cual se reduce a la mitad el número de cálculos que las empresas deben realizar. Adicionalmente, se creó una nueva Ley del Impuesto Sobre
la Renta, que amplía la base de este impuesto y simplifica el pago de impuestos a los contribuyentes, al eliminar la mayoría de los regímenes preferenciales y de los tratamientos especiales.
Así, la Reforma nos deja con un solo impuesto al ingreso corporativo, pero con el mismo poder
recaudatorio que los tres impuestos que existían en el 2013 (el ISR, el IETU y el IDE). En otras
palabras, ahora el país cuenta con un sistema más simple pero en el que no se recauda menos.
La ley anteriormente permitía diversas deducciones que reducían la base tributaria de manera
injustificada. Entre dichas prácticas destacaba la deducción inmediata de inversiones. Ésta abría
la oportunidad a las empresas para reducir su base impositiva al permitirles considerar que sus
13
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
activos fijos se depreciaran en su totalidad en su primer año de existencia. Este beneficio fiscal
lo aprovechaban principalmente las empresas de mayor escala, las cuales tienen un mayor acervo de capital al cual aplicar la depreciación. La deducción no constituía una forma eficiente de
apoyar la inversión, en particular de la pequeña y mediana empresa, y en cambio era utilizada
para reducir injustificadamente la carga tributaria de los contribuyentes de mayor tamaño. En el
contexto de la Reforma este beneficio fiscal fue eliminado.
También se tomaron otras medidas para ampliar la base del ISR ante la desaparición del IETU,
incorporando a la base del primero algunos elementos del impuesto que desaparece. Anteriormente, en el IETU las empresas no podían deducir los gastos remunerativos que a su vez eran
ingresos exentos para los trabajadores. Con el objetivo de homologar el tratamiento fiscal de
los gastos remunerativos por parte del ISR empresarial con lo que sucedía en el caso del IETU,
la Reforma propuso limitar el porcentaje en que las remuneraciones exentas del trabajador son
deducibles para el ISR pagado por las empresas.
Esta medida no debería de tener impactos sobre las decisiones de las empresas, ya que simplemente se trataba del traslado de disposiciones que anteriormente existían en el IETU hacia el
ISR. Sin embargo, el Congreso estimó conveniente aumentar el porcentaje de deducibilidad (del
41 por ciento propuesto a 53 por ciento), a fin de reducir la carga fiscal de las empresas con relación a la situación prevaleciente en el 2013 con respecto a las prestaciones laborales. Por lo
tanto, las modificaciones del legislativo aseguran que los nuevos límites aprobados para las deducciones de las remuneraciones exentas del trabajador no afectarán en modo alguno a las remuneraciones que reciben los trabajadores.
Como parte del esfuerzo de simplificación del ISR y de desaparición o acotamiento de los tratamientos preferenciales, la Reforma elimina el régimen de consolidación fiscal. Si bien prácticamente todas las economías desarrolladas cuentan con regímenes que permiten la tributación
conjunta de grupos empresariales, el existente en México se caracterizaba por ser altamente
complejo y contar con controles muy laxos, lo que propiciaba abusos y planeaciones fiscales
agresivas para reducir el pago de impuestos.
En México el límite de participación accionaria para poder optar por el régimen era de 50 por
ciento. Ello quiere decir que bastaba con ser propietario del 50 por ciento de una empresa para
consolidar sus resultados con los del resto del grupo empresarial. A nivel internacional, típicamente se exige un nivel de 80 o 90 por ciento. El bajo nivel del límite en nuestro país facilitaba
el ingreso de empresas que únicamente buscaban utilizar de forma abusiva los beneficios del régimen, sin tener un fin de eficiencia organizacional.
Otro de los problemas del régimen de consolidación era que permitía la incorporación de empresas con pérdidas fiscales, a pesar de que éstas se hubieran generado en un periodo anterior a la
consolidación. Ello propiciaba la adquisición de empresas de este tipo con el único fin de disminuir el pago del ISR consolidado. A las empresas que participaban en el régimen de consolidación
se les permitía el libre flujo de dividendos entre empresas del grupo, lo que les permitía diferir
el pago del ISR hasta que abandonaran el régimen. Esto se utilizaba para realizar planeaciones
fiscales. Atendiendo a esta problemática, la Reforma eliminó el régimen de consolidación fiscal.
14
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
V.3 Medidas que Aumentan la Progresividad del ISR Personal
Los cambios realizados al ISR personal estuvieron orientados a los objetivos de ampliar la base
de este impuesto e incrementar su progresividad. El ISR personal contaba con diversas exenciones y deducciones, las cuales eran utilizadas predominantemente por las personas de mayores
ingresos. Lo anterior reducía las tasas impositivas efectivamente pagadas, debilitaba la progresividad del sistema tributario, y vulneraba el principio constitucional de proporcionalidad en el
pago del impuesto sobre la renta.
En México, en la mayoría de los casos se encontraban exentos del ISR los ingresos personales por concepto de dividendos y de ganancias de capital por venta de acciones en bolsa. Estas
exenciones favorecen a las personas de ingresos más altos: el 90 por ciento de los ingresos por
ganancias de capital por enajenación de acciones en bolsa corresponden al decil más alto, y el
99 por ciento corresponden a los tres deciles más altos. Para el caso de los ingresos por distribución de dividendos, la distribución es incluso más desigual: el 99 por ciento de estos ingresos
son obtenidos por el decil de ingresos más altos. Debido a que estos ingresos están concentrados en los deciles más altos, su exclusión de la base gravable del ISR personal debilita la progresividad del impuesto además de reducir su recaudación. Asimismo, la exención causa problemas
de equidad horizontal y de fiscalización.
La práctica que se daba en México de exentar los ingresos de las personas por estos dos conceptos no es seguida por otros países. Países como Australia, Alemania, Brasil, Chile, Corea, Estados Unidos, Japón, Portugal, Reino Unido, República Checa, Rusia y Sudáfrica, entre muchos
otros, gravan los ingresos de las personas por dividendos y ganancias en bolsa, con tasas que en
general van desde el 10 hasta el 25 por ciento. El establecimiento de estos impuestos no ha impedido a esos países contar con mercados bursátiles con altos niveles de desarrollo. De hecho,
en promedio la profundidad de los mercados bursátiles en esos países, medida como porcentaje
del PIB, es más del doble que la observada en México.
La Reforma establece un impuesto de 10 por ciento a los ingresos de las personas físicas por
ganancias de capital en la venta de acciones y distribución de dividendos. Por motivos de simplicidad, estos ingresos recibirán un tratamiento cedular, es decir, se gravarán de forma separada a
otro tipo de ingresos. Esta medida busca ampliar la base del ISR, incorporando un tipo de ingreso
que se concentra en los grupos de población con mayores ingresos. Así, se fortalece la progresividad del sistema tributario y se garantiza una contribución justa de todos al pago de impuestos.
Por otro lado, las deducciones personales se concentraban desproporcionadamente en los grupos de mayores ingresos: alrededor del 90 por ciento del beneficio fiscal que representan las deducciones personales era percibido por personas del decil de ingresos más alto, mientras que al
decil de menores ingresos le correspondía menos del uno por ciento.
En vista de lo anterior, la Reforma impone un límite global a las deducciones personales que se
pueden realizar en un año. El límite es equivalente al mínimo entre cuatro salarios mínimos anuales y el 10 por ciento de los ingresos totales de la persona, de tal forma que es proporcionalmente más generoso para las personas de menores ingresos y más estricto para los contribuyentes
de mayores ingresos.
15
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
Como parte del esfuerzo para garantizar que contribuyan en mayor medida las personas que
ganan más, la Reforma incrementa la tasa marginal del ISR para personas con ingresos elevados.
Esta medida protege a la clase media, y fortalece la progresividad. Las nuevas tasas mejorarán
la distribución de la carga fiscal en la medida en que los incrementos recaen en su totalidad en
los contribuyentes de mayores ingresos. Anteriormente la tasa marginal máxima era de 30 por
ciento para individuos con ingresos anuales superiores a 393 mil pesos (32,750 pesos mensuales). La Reforma incrementó la tasa marginal a 32 por ciento para los individuos con ingresos
mayores a 750 mil pesos anuales (62,500 pesos mensuales) y a 34 por ciento para aquellos
con ingresos superiores a 1 millón de pesos anuales (83,300 pesos mensuales). Finalmente,
para aquellos individuos con ingresos superiores a 3 millones de pesos anuales (250,000 pesos
mensuales) la tasa marginal será de 35 por ciento.
Información de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares indica que menos del
uno por ciento de la población adulta con ingresos recibe ingresos mayores a 750 mil pesos
anuales, que es el nivel de ingresos a partir del cual se dieron cambios en la carga fiscal, y cerca
del 0.02 por ciento de la población adulta con ingresos recibe ingresos mayores al límite de 3
millones de pesos anuales. Es decir, estos cambios no afectan a las personas de ingresos bajos y
medios del país, ya que no existe ningún incremento en la carga tributaria del 99 por ciento de
la población adulta con ingresos.
Conviene destacar que, al tratarse de tasas marginales, las nuevas tasas gravan los ingresos que
están por encima de cada límite. Por ejemplo, una persona que gana 760 mil pesos al año seguirá pagando exactamente la misma cantidad del impuesto por los primeros 750 mil pesos que
16
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
gane, y sólo se le aplicará la nueva tasa de 32 por ciento a los 10 mil pesos adicionales. Así, la
estructura progresiva de la tarifa del ISR personal permite que únicamente el ingreso que excede de cada límite esté sujeto a la tasa marginal mayor.
La tasa máxima de 35 por ciento implica que las tasas marginales máximas del ISR personal
continuarán siendo significativamente menores a las observadas en otras economías, incluyendo los principales socios comerciales del país (la tasa marginal máxima es de 39.6 por ciento en
Estados Unidos). Así, se evita introducir elementos que afecten el funcionamiento eficiente de
la economía o que deterioren la competitividad de México.
En términos de tasas efectivas al ingreso al capital, con la Reforma México seguirá siendo un
país atractivo para la inversión. La tasa de impuestos efectiva para el capital, considerando el ISR
empresarial y el impuesto a los dividendos, seguirá estando por debajo de la media de la OCDE
y, especialmente, de países emergentes de alto crecimiento como Chile (donde recientemente
se propuso una reforma que aumentará la tasa del ISR empresarial en 5 puntos porcentuales)
y Corea del Sur.
17
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
VI. Medidas que Fomentan la Formalidad
La informalidad es un fenómeno multidimensional relacionado a diversos factores estructurales
que son de gran importancia para el desempeño de la actividad económica y el bienestar de la
población. Por ello, la solución de fondo del problema requiere avances complementarios en diversos frentes, haciendo necesario garantizar que se utilicen todas las herramientas disponibles
para conseguir esta meta. Ello incluye, de manera destacada, la utilización de las herramientas
tributarias.
La Reforma creó el Régimen de Incorporación Fiscal (RIF), que sustituye al Régimen Intermedio y
el de Pequeños Contribuyentes (REPECO), y que funcionará como un punto de entrada a la formalidad para las empresas y sus trabajadores.
Por sus características, el REPECO generó efectos no deseados en el sistema impositivo de las
pequeñas y medianas empresas y no representó una herramienta efectiva en el combate a la
informalidad.
El hecho de que los contribuyentes participantes en el REPECO no pudieran emitir facturas, provocaba que se rompiera la cadena de comprobación fiscal, abriendo espacios para la evasión y
elusión fiscales por parte de empresas de todos los tamaños que realizaban operaciones con los
REPECO. La falta de mecanismos de control de los REPECO permitía que algunos contribuyentes
indebidamente tributaran en este régimen, incluso cuando su escala de operaciones era mayor.
Además, se limitaba el crecimiento de las empresas debido al carácter permanente del régimen,
y a que éste no les permitía emitir facturas.
18
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
A causa de la falta de mecanismos de graduación, el REPECO no era percibido como un régimen
temporal por parte de los contribuyentes, sino que era aprovechado para tributar en él de forma
permanente. Ello fomentaba una baja productividad y debilitaba los incentivos a desarrollar de
manera más eficiente sus actividades económicas.
Considerando los problemas de diseño del REPECO, se creó el RIF. El nuevo régimen está diseñado para que participen en él las personas físicas con actividad empresarial con capacidad administrativa limitada. Por lo tanto, la participación será exclusiva a las personas físicas con ingresos
de hasta 2 millones de pesos por año.
El RIF preparará a los contribuyentes para una eventual inserción en el régimen general para fines tributarios y de seguridad social. Con ese fin, los contribuyentes que participen recibirán
descuentos en el pago de sus impuestos durante los primeros años, a cambio del cumplimiento
de obligaciones de información fiscal. Para el caso del ISR, el descuento será de 100 por ciento
durante el año de ingreso al régimen y se reducirá gradualmente a lo largo de los siguientes 10
años, hasta desaparecer una vez que los contribuyentes pasen a tributar en el régimen general.
Para el cumplimiento de sus obligaciones fiscales los participantes tendrán acceso a una herramienta electrónica provista por el Sistema de Administración Tributaria (SAT), que no solo les
simplificará mucho el trámite sino que también les auxiliará en sus tareas de contabilidad. Es importante mencionar que con la información que se obtenga de los participantes en el RIF será
posible cerrar la cadena de información fiscal, evitando abusos de grandes contribuyentes a través de sus operaciones con microempresarios.
Para fomentar el crecimiento de los contribuyentes que participan en el RIF, se ofrecerán incentivos económicos y de capacitación. Los participantes tendrán accesos a créditos a través de Nacional Financiera (NAFIN) así como financiamiento del Instituto Nacional del Emprendedor (INE)
para adquirir tecnología pasa su negocio. Asimismo, se organizarán conferencias y talleres para
que los participantes del RIF mejoren la contabilidad de su negocio y reciban ayuda para el cumplimiento de sus obligaciones fiscales.
Similarmente, se crea el Régimen de Incorporación a las Seguridad Social (RISS), que está diseñado para facilitar la incorporación al IMSS de los dueños y trabajadores de las micro y pequeñas empresas participantes en el RIF. El RISS otorgará subsidios para el pago de cuotas del IMSS.
De forma similar a los descuentos en el pago del ISR del RIF, los subsidios se irán reduciendo gradualmente hasta que los participantes transiten al régimen general de tributación.
19
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
VII. Impuestos Especiales
VII.1 Impuestos Verdes
A través de la introducción de diversos impuestos especiales, la Reforma combina la utilización
de nuevas bases impositivas con fines extra-fiscales, buscando la internalización de los costos
sociales que causan algunas conductas que afectan negativamente al medio ambiente, con el
objeto de desincentivar dichas conductas. Específicamente se busca reducir las emisiones de
bióxido de carbono, principal gas de efecto invernadero, así como el uso de plaguicidas que generan daños sobre el medio ambiente y la salud de los mexicanos.
El consumo de combustibles fósiles genera un problema de emisiones contaminantes y de gases de efecto invernadero por su gran contenido de carbono. Ello afecta negativamente la salud y la calidad de vida de toda la población, no únicamente de las personas que consumen los
combustibles. Por lo tanto, es necesario diseñar mecanismos para reducir el uso de estos combustibles a través de una mayor alineación entre los precios de compra y los costos sociales de
su utilización.
En México, el consumo de combustibles por habitante es superior al de países con niveles similares de PIB per cápita e incluso superior al de países con niveles de ingresos per cápita mayores al de México. Por ejemplo, el consumo de gasolinas per cápita en México es 102 por ciento
y 242 por ciento mayor al de Chile y Brasil, respectivamente, países con un nivel de desarrollo
similar al nuestro y, el segundo de ellos, con una importante producción de petróleo. Asimismo,
el consumo de combustibles por habitante es mayor en México que en países como Reino Unido, Alemania y Francia, economías industrializadas con niveles de ingresos per cápita mayores
al de nuestro país.
La Reforma introduce un impuesto al consumo de combustibles fósiles, para gravarlos de acuerdo con su contenido de carbono. Este impuesto se encuentra en línea con lo que se practica en
otros países del mundo, donde se han establecido impuestos al carbono para que los precios de
los combustibles fósiles reflejen los efectos negativos que ocasiona su consumo para la sociedad.
Se establece un nivel de IEPS al carbono de 45.8 pesos por tonelada de carbono, equivalente al
promedio de las cotizaciones de los principales mercados de carbono entre octubre de 2012 y
junio de 2013. Para el caso de la gasolina, este monto resulta en un impuesto de 10.3 centavos por litro. Para evitar su erosión con el paso del tiempo, el monto del impuesto se mantendrá
constante en términos reales al ajustarlo anualmente por la variación del INPC.
El IEPS al carbono, además de que corrige una externalidad negativa, es un impuesto progresivo.
En el caso de las gasolinas, de acuerdo con los datos de la ENIGH 2012, el 55 por ciento de la
carga impositiva recaerá en el 20 por ciento de los hogares con ingresos más altos.
En la actualidad coexisten en el país prácticas agrícolas sustentables, con un manejo biológico
de plagas, con otras que utilizan diversos plaguicidas, algunas de las cuales tienen un nivel significativo de contaminantes y toxicidad. La exposición aguda a este tipo de sustancias puede generar efectos negativos en la salud de las personas y dañar el medio ambiente: suelo, agua, aire
20
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
y la flora y fauna. Por lo anterior, en otros países se han introducido impuestos al uso de plaguicidas, con los cuales se aprovechan las señales del mercado para inducir la sustitución por productos más limpios y eficientes, así como para dar incentivos al desarrollo de nuevos productos.
En México, de acuerdo con el Centro Mario Molina, se utilizan al año aproximadamente 55 mil
toneladas de plaguicidas o de ingredientes activos para su formulación. Además, anualmente se
desechan 7 mil toneladas de envases vacíos, los cuales contuvieron estos agroquímicos, lo que
genera un gran riesgo ambiental y sanitario para las localidades donde se utilizan y para los trabajadores que los aplican.
Considerando lo anterior, la Reforma introdujo un impuesto del 0 al 9 por ciento a los plaguicidas, herbicidas y fungicidas, en función de su contenido de toxicidad, de acuerdo con la clasificación de peligro de toxicidad aguda reconocida en el registro sanitario de la COFEPRIS (5 niveles). Así, los plaguicidas más limpios no pagarán impuesto (tasa de 0), en tanto los más tóxicos
pagarán la tasa más elevada (9 por ciento). Con esta propuesta se inducirá la sustitución de los
plaguicidas, herbicidas y fungicidas más tóxicos por otros menos dañinos.
VII.2 Impuestos de Salud
El problema de obesidad y sobrepeso se ha acentuado en México debido a la rapidez con que
se ha expandido su incidencia, y al efecto negativo que ejerce sobre la salud de la población que
las padece. El sobrepeso y la obesidad aumentan considerablemente el riesgo de padecer enfermedades crónicas, como la diabetes y la hipertensión arterial. Las enfermedades asociadas
a estos padecimientos, por su magnitud y ritmo de crecimiento, actualmente representan una
emergencia sanitaria para el país.
México es el segundo país de la OCDE con mayor prevalencia de obesidad entre adultos, al ubicarse ésta en 30 por ciento de la población adulta, mientras que el promedio de los países de la
OCDE es de 22.2 por ciento. A escala mundial, la prevalencia en nuestro país solo es superada
por Estados Unidos. La prevalencia de la obesidad entre la población infantil del país es una señal
de que se deben tomar medidas en el presente para evitar una intensificación de los problemas
de salud pública en el futuro, con los efectos que tendrían sobre el bienestar de la población y
las finanzas públicas y privadas. México ocupa el tercer lugar de obesidad infantil en niñas, con
una prevalencia de 29.0 por ciento, y el sexto en niños, con una prevalencia de 28.1 por ciento.
Para los países miembros de la OCDE, el promedio de las tasas de prevalencia para niñas y niños
es de 21.9 y 22.4 por ciento, respectivamente.
21
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
Información de la OCDE indica que, en 2010, 83 millones de personas padecieron de diabetes
en el mundo. De ese total, 13 por ciento eran mexicanos. Lo anterior coloca a México como
el país de la OCDE con mayor prevalencia de diabetes en población adulta, y el país con mayor
número de defunciones causadas por la diabetes mellitus. En nuestro país se presentan 95 defunciones por cada 100 mil habitantes cada año, mientras que en promedio en los países de la
OCDE se presentan 23 defunciones por cada 100 mil habitantes.
Con el fin de disminuir la prevalencia de sobrepeso y obesidad en la población y reducir los costos de salud asociados a estos padecimientos, la Reforma crea impuestos que desalientan el
consumo de bienes nocivos para la salud. Se establece un impuesto de 1 peso por litro a las bebidas saborizadas, y uno de ocho por ciento a los alimentos con una densidad calórica de 275
kilocalorías, o mayor por cada 100 gramos, que pertenezcan a alguna de las siguientes categorías: botanas, productos de confitería, chocolate y productos derivados del cacao, flanes y pudines, dulces de frutas, cremas de cacahuate y avellanas, dulces de leche, alimentos preparados
a base de cereales, helados, nieves y paletas de hielo. Es importante señalar que quedan libres
del impuesto los alimentos de consumo básico, como los pertenecientes a las cadenas del maíz
(tortillas, tostadas, entre otros), del trigo (pan blanco, tortillas, entre otros) así como otros cereales que no contienen azucares.
VIII.Régimen Fiscal del Sector Minería
A diferencia de la práctica común de los países con vocación minera, en México no se contaba
con un derecho que permitiese al Estado participar en el valor de los minerales extraídos. El régimen anterior de derechos aplicable a la minería consideraba únicamente el pago por la superficie concesionada.
22
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
La Reforma aprobada incluyó derechos adicionales aplicables a la minería, diseñados con el objetivo de permitir al Estado recaudar de forma más eficiente, racional y en proporción al valor económico generado. Se crearon dos derechos principales. Primero, el derecho especial, que considera una base que permite reconocer los costos operativos incurridos. En este sentido, es un
derecho que no distorsiona las decisiones de inversión. Segundo, el derecho extraordinario, que
reconoce y captura la renta económica de la explotación de metales preciosos, como el oro, la
plata y el platino.
Con el propósito de reducir el posible impacto económico sobre las pequeñas empresas mineras, se exenta de los nuevos derechos a los productores cuyas ventas anuales sean inferiores
a 50 millones de pesos. Es importante reconocer que la carga fiscal, una vez considerados los
nuevos derechos, sigue siendo competitiva con respecto a la que se aplica en otros países con
actividad minera.
Es importante destacar que los recursos adicionales que genere el nuevo régimen de minería van
a beneficiar principalmente a las localidades donde se realiza la actividad minera. Los gobiernos
municipales en donde se ubiquen dichas localidades recibirán el 50 por ciento de la recaudación,
mientras que los gobiernos estatales recibirán el 30 por ciento y el Gobierno de la República sólo
recibirá el 20 por ciento.
IX. Medidas que Fomentan el Federalismo
Para transformar la hacienda pública se requiere, además de ampliar la base y aumentar la recaudación del Gobierno de la República, fortalecer la recaudación por concepto de impuestos locales, así como mejorar la asignación de los recursos hacia las entidades federativas y los muni-
23
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
cipios. La Reforma incluye diversas medidas orientadas al objetivo de contar con un federalismo
articulado, basado en una coordinación eficaz y en el que todos los órdenes de gobierno asuman
sus funciones corresponsablemente.
Para contribuir con los objetivos anteriores, la Reforma realizó modificaciones a la Ley de Coordinación Fiscal, en tres ámbitos principales.
IX.1 Fortalecimiento de los Incentivos Recaudatorios de Entidades y
Municipios
Para reforzar los incentivos a los gobiernos subnacionales a incrementar sus ingresos propios,
la Reforma incluye la creación del “Fondo de Fiscalización y Recaudación” (FOFIR) que sustituye
al “Fondo de Fiscalización” (FOFIE). Los recursos del nuevo Fondo serán equivalentes al 1.25 por
ciento de la recaudación federal participable de cada ejercicio y su fórmula de distribución considerará algunas variables de fiscalización de la anterior fórmula del FOFIE8, pero se reemplazarán las relacionadas con el Régimen de Pequeños Contribuyentes e Intermedios por indicadores
de incremento y fortaleza de la recaudación propia.
En el mismo sentido, se establece que la distribución del Fondo General de Participaciones hacia
los municipios, deberá atender criterios que fomenten la actividad económica y estimulen la recaudación. Además se mejoraron los criterios metodológicos para cuantificar los ingresos propios derivados de impuestos locales, lo que mejorará la distribución de las participaciones acorde con sus objetivos específicos.
Adicionalmente, se propone simplificar la mecánica del Sistema de Renta a nivel de los gobiernos
locales, participándoles a partir de 2015 el cien por ciento de los ingresos provenientes del ISR
causado por sus empleados. Por tanto, se excluirán del cálculo de la recaudación federal participable los ingresos obtenidos por dicha contribución. Las propuestas anteriores, permitirán lograr
una sinergia recaudatoria nacional que coadyuvará al fortalecimiento de las haciendas públicas
locales y a una actividad económica más dinámica.
IX.2 Mejora de la Distribución de los Fondos de Aportaciones Federales
La Reforma realizó modificaciones a la forma de distribución del Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social (FAIS). Con anterioridad, para la distribución del FAIS no se utilizaba las
definiciones más recientes de pobreza y rezago social. Además, la fórmula de distribución no se
actualizaba de manera oportuna, ya que se hacía cada 10 años con la información del Censo de
Población y Vivienda del INEGI. Atendiendo a estos problemas, la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal estableció una nueva fórmula para la distribución del FAIS, que es transparente y sencilla de replicar y con una actualización más oportuna, al estar ligada a la medición de pobreza
del CONEVAL. Igualmente, considera definiciones más precisas de la pobreza, al incorporar un
componente de salud, de seguridad social y de alimentación.
8 i) Las cifras virtuales de la entidad de que se trate, que dé a conocer el Servicio de Administración Tributaria; ii) el valor de la mercancía embargada o asegurada por cada entidad que dé a conocer el Servicio de Administración Tributaria; y iv) la última información oficial de población que dé a
conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática para cada entidad.
24
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
Por último, se otorgó mayor transparencia en la distribución del Fondo de Aportaciones para los
Servicios de Salud, del Fondo de Aportaciones Múltiples, así como del Fondo de Aportaciones
para la Educación Tecnológica y de Adultos, mediante la publicación de sus fórmulas, variables
utilizadas, así como la fuente de la información empleada para la distribución de sus recursos a
las entidades y municipios.
IX.3
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas Municipales
La reforma a la Ley de Coordinación Fiscal también contiene medidas orientadas a fortalecer las
finanzas públicas municipales. Con ese fin se refuerzan los incentivos recaudatorios de ingresos
locales, especialmente por concepto del predial.
Para revertir la baja recaudación por este concepto e incrementar la eficacia recaudatoria del
predial, la reforma aprobada modifica el Fondo de Fomento Municipal, para incluir un incentivo
para la coordinación en recaudación de predial entre las entidades federativas y los municipios.
El incentivo consiste en repartir el 30 por ciento del excedente de dicho Fondo con base en el incremento de predial para aquellas entidades que tengan la responsabilidad del cobro del tributo
en mención.
X. Medidas para Fortalecer el Gasto Público
Uno de los objetivos centrales de la Reforma consiste en ampliar la capacidad financiera del Estado Mexicano para atender las necesidades prioritarias de la población e invertir en rubros estratégicos para incrementar el crecimiento económico. Ello ha comenzado a reflejarse en el programa de gasto público aprobado para 2014 y seguirá reflejándose en los siguientes años.
El incremento de los recursos con que contará el sector público conlleva la obligación de garantizar que se les dé un uso adecuado y transparente. La Reforma asegura un mejor uso de los recursos públicos, incluyendo elementos de control, transparencia y rendición de cuentas. Destacan los cambios en los dos componentes más grandes del gasto del Gobierno de la República:
el gasto en educación y en salud, los cuales representan en conjunto más del 30 por ciento del
gasto total del Gobierno de la República. Las modificaciones harán más transparente y ágil el
gasto en estos renglones, y generarán ahorros al Gobierno de la República.
X.1 Fomento de la Transparencia y del Uso Eficiente de Recursos
Con el fin de promover un gobierno eficaz que haga uso responsable y transparente de los recursos públicos, se creó el programa transversal denominado “Programa para un Gobierno Cercano
y Moderno” (PGCM), en el cual se establecen acciones de mediano plazo para mejorar y modernizar el funcionamiento del Gobierno, así como estrechar su relación con el ciudadano. Entre los
principales objetivos del programa destacan:
1. Fortalecer el presupuesto basado en resultados de la Administración Pública Federal incluyendo el gasto federalizado.
2. Optimizar el uso de los recursos de la Administración Pública Federal.
3. Mejorar la gestión pública gubernamental en al APF.
25
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
4. Establecer una Estrategia Digital Nacional que acelere la inserción de México en la Sociedad
de la Información y del Conocimiento.
El PGCM fomenta la rendición de cuentas de la Administración Pública Federal, con acciones que
van desde la apertura de datos de manera que cualquier interesado pueda acceder a ellos y reutilizarlos, hasta facilitar la participación ciudadana para la mejora de los programas y acciones
del gobierno. Para ello, el programa crea los espacios necesarios para la colaboración entre el
gobierno, la sociedad civil y el sector privado.
La Reforma contiene medidas específicas para mejorar la eficiencia en los principales rubros del
gasto público, como la educación y la salud. El esquema anterior de financiamiento de la educación básica representaba importantes problemas. Existía una doble negociación salarial (primero la Federal y luego múltiples a nivel estatal) que generaba fuertes presiones en el gasto.
Además, los recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB) se distribuían
predominantemente por la matrícula escolar por entidad federativa, desestimando la heterogeneidad en el costo de proveer educación a las distintas regiones del país. Finalmente, la creación
de plazas no era consistente con la distribución de los recursos.
Para atender la problemática descrita, se creó el Fondo de Nómina Educativa (FONE). Éste generará una mejora administrativa y operativa de la nómina educativa, al centralizar la operación
de dicho gasto y basarlo en los resultados del censo de maestros levantado por el INEGI. En ese
contexto, se establece un mecanismo de negociación único y definitivo de acuerdos salariales
para los maestros federalizados, el cual en todo momento deberá ser consistente con los objetivos que se establezcan en la Ley del Servicio Profesional Docente. Además, la creación de plazas con cargo al FONE deberá estar plenamente justificada, con el fin de evitar los desbalances
en el financiamiento de la educación básica.
En el sector salud se mejorará el ejercicio del gasto. Para ello, la compra de medicinas se realizará de manera consolidada. Así, se obtendrán las medicinas a mejores precios aprovechando
las ventajas de la compra al mayoreo y posteriormente se entregarán a las Secretarias de Salud
de los estados y hospitales. Esta medida se verá reflejada en menores costos para el sector público. Por ejemplo, con el nuevo esquema las compras de medicinas para el Seguro Popular las
hará el Gobierno de la República de manera consolidada, lo que sustituye 32 procesos de compra distintos, uno por cada estado, por uno solo. Ello permite aprovechar economías de escala y
tener acceso a mejores condiciones de compra, lo que permite que se consigan ahorros y mayor
transparencia en el gasto público.
X.2 Atención a las Necesidades de la Población
Como se mencionó anteriormente, el gasto público en áreas como programas sociales, educación, salud e inversión en infraestructura es considerablemente menor en México que en otras
economías. Ello impacta adversamente el bienestar de la población y la capacidad de crecimiento de la economía. Los ingresos generados por la Reforma permitirán ampliar los recursos destinados a esas áreas. De esta manera, la Reforma fortalece la capacidad financiera del Estado
para atender las necesidades prioritarias de la población. Los ingresos adicionales serán utilizados en áreas con un alto impacto social y económico.
26
REFORMA DE LA HACIENDA PÚBLICA
Los beneficios de la Reforma ya comienzan a reflejarse en la asignación de recursos. Por ejemplo, en el 2014 el gasto en educación aumentará en 11.5 por ciento y el gasto en seguridad social en 16.4 por ciento. Al interior de estos rubros destacan el aumento en el presupuesto destinado al Programa de Escuelas de Tiempo Completo, que aumentará en 89 por ciento en el
2014, mientras que el gasto en Pensiones de Adultos Mayores aumentará en 67 por ciento y
el destinado al Programa de Seguros de Vida para Jefas de Familia en 144 por ciento. En lo que
respecta al gasto en salud, destaca el aumento en el gasto al Programa de Atención a la Salud
Reproductiva y la Igualdad de Género, que aumentará en 19.5 por ciento en el 2014. Es importante destacar que los servicios públicos en estas áreas favorecen de manera desproporcionada
a los sectores más pobres de la población.
Respondiendo al objetivo de atender las necesidades básicas de los grupos vulnerables de la población, el gasto en programas de desarrollo social aumentará en 26.4 por ciento en el 2014,
destacando los incrementos que se destinarán al Programa Oportunidades de 8.2 por ciento, al
Programa de Adquisición de Leche de 42.4 por ciento, y al Programa de Apoyo Alimentario de
11.9 por ciento.
Otro rubro que aumenta considerablemente en el 2014, es el del gasto en infraestructura, con
un aumento de 13.7 por ciento en términos reales. Al interior de este rubro destacan el gasto destinado a carreteras con un aumento de 17 por ciento, infraestructura ferroviaria con uno
de 1,965 por ciento, infraestructura portuaria de 58 por ciento, e infraestructura hidráulica de
31 por ciento. Además de aumentar la capacidad de crecimiento de nuestra economía, el mayor gasto en infraestructura funcionará como medida contracíclica en un entorno internacional
de desaceleración en la activada económica. La inversión en infraestructura promoverá el crecimiento económico, ya que el contar con mejores instalaciones en aeropuertos, carreteras, puertos, trenes, centrales eléctricas, entre otras, incrementa la productividad de las empresas y se
atrae mayor inversión privada.
XI.Conclusiones
La Reforma Hacendaria moderniza nuestro sistema tributario, cierra numerosos espacios de
evasión, y sobre todo garantiza que en nuestro país pague más el que más tiene. Se proyecta
que la reforma incrementará la recaudación en 1.0 por ciento del PIB en 2014 y para el 2018
la recaudación adicional alcanzará el 2.5 por ciento del PIB. El aumento en los ingresos públicos
permitirá satisfacer las necesidades de la sociedad en ámbitos como educación, infraestructura,
salud y seguridad social.
En virtud de la reforma, México contará con un sistema hacendario más justo, en el que paguen
más los que ganan más, y más simple, en el que el pago de los impuestos resulte más sencillo
para las personas y empresas. La Reforma también dota al Estado de herramientas efectivas
para fomentar la formalidad, y fortalece el federalismo fiscal.
En síntesis, la Reforma crea un sistema hacendario consistente con las necesidades del país y
conducente al crecimiento económico y el bienestar de la población.
27