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SENTENCIAS
ANULATORIAS
del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo
SU CUMPLIMIENTO
Dr. Felipe Rotondo Tornaría
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SENTENCIAS ANULATORIAS
DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
SU CUMPLIMIENTO
Dr. Felipe Rotondo Tornaría*
1. Introducción.
La cuestión es por cierto relevante para quien obtuvo una sentencia anulatoria
del Tribunal de lo Contencioso Administrativo así como también para la Administración que tiene a su cargo la debida ejecución de un acto jurisdiccional con valor de
cosa juzgada.
2. Decisión del Tribunal: contenido y quórum.
2.1 - El citado Tribunal ejerce función jurisdiccional en virtud de lo dispuesto
por la Constitución, configurándose una excepción a la regla según la cual
dicha función se desarrolla por parte del Poder Judicial (artículo 233).
2.2 - “Conoce”1 de las “demandas de nulidad de actos administrativos definitivos”; “aprecia el acto en sí mismo” y lo anula si es “contrario a una regla de
derecho” o está viciado con desviación de poder. De lo contrario, lo “confirmará” (artículos 309 y 310 de la Constitución).
2.3 - El artículo 310 regula el quórum necesario para que el Tribunal adopte
“resolución”, concurrencia de sus cinco miembros.
Por su parte, para “declarar la nulidad” “por lesión de un derecho subjetivo” se
requiere simple mayoría, tres votos; “en los demás casos, para pronunciar la nulidad” se exigen cuatro votos conformes, pero si tres de ellos “declaran suficientemente justificada la causal de nulidad invocada” existe otra posibilidad, la de reservar al
demandante la acción de reparación, sin perjuicio de que el acto se mantenga.
Si no existen los votos indicados, tres o cuatro, se confirma el acto, lo que implica
su firmeza, en este caso a través de una sentencia.
*
Doctor en Derecho y Ciencias Sociales y Doctor en Diplomacia (Universidad de la República).
Profesor Agregado de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de la
República. Profesor de Derecho Administrativo y de Derecho Constitucional en la Universidad de
Montevideo. Co-director del Anuario de Derecho Administrativo. Diplomado en Dirección en Administración Pública- Instituto Nacional de Administración Pública de España. Autor de numerosas
publicaciones sobre temas de su especialidad y expositor en congresos, seminarios, etc.
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2.4 El Tribunal no puede “reformar” el acto; sí anularlo parcialmente en tanto
ello no implique una reforma o modificación de aquél 2 .
3. Naturaleza y eficacia de la “declaración de nulidad”.
3.1 La sentencia anulatoria tiene una naturaleza múltiple: es declarativa en
tanto pone de manifiesto que el acto viola una regla de derecho y, por ello, lo
anula; es –a la vez – constitutiva, porque determina la inexistencia jurídica del
aquél, su extinción retroactiva, y también implica una condena a la Administración autora del acto, ya que ella debe hacer o no hacer todo lo necesario
para la ejecución de la sentencia, partiendo de la base de la referida inexistencia3 .
3.2 El artículo 311 de la Constitución regula la eficacia de la “decisión”: si
declara la nulidad “por causar lesión a un derecho subjetivo del demandante”, tiene “efecto únicamente en el proceso en que se dicte”. En cambio, cuando
se efectúe “en interés de la regla de derecho o de la buena administración,
producirá efectos generales y absolutos”.
Esta disposición ha tenido diversas interpretaciones, a las que se aludirá posteriormente; aquí se destaca que, al menos, en el primer inciso surge clara la relación
con la posición jurídica del demandante, a cuyo respecto el artículo 309 inciso 3º
prevé que “La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés
directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo”.
1
Término propio del derecho procesal, que alude a la decisión sobre lo que jurídicamente corresponde.
2
Enrique Sayagués Laso. Tratado de Derecho Administrativo T. II. Mdeo. 1959, pág. 594 dice que ello es
viable “siempre que el acto parcialmente extinguido no constituya un todo inseparable”, criterio recibido
jurisdiccionalmente.
3
En ese sentido Anuario de Derecho Administrativo (A.D.A.), T. IV Mdeo. 1994, caso No. 605 y Cristina
Vázquez. Ejecución de la sentencia anulatoria. 4º Coloquio Contencioso de Derecho Público, Responsabilidad
del Estado y Jurisdicción. Mdeo. 1998, pág. 51.
4
Horacio Cassinelli Muñoz,. El ajuste de la Administración a las sentencias jurisdiccionales, Rev. D. J.A. Año
55 No.3-4, pág. 70, expresa que “(...) la Administración no cumple con evitar simplemente los actos o hechos
que contradigan la disposición del fallo; debe además ejecutar su conducta en el caso que motivó la contienda
jurisdiccionalmente resuelta, a los criterios orientadores que surjan de la sentencia”.
5
Artículo 23 “A” del decreto-ley orgánico del TCA No. 15.524 de 9-I-1984.
6
El artículo 23 “A” citado en la nota anterior también refiere a los vicios de abuso o exceso de poder,
que con diversa conceptuación en doctrina implican, asimismo, violación de reglas de derecho, en especial de
principios.
7
Héctor Giorgi. El Contencioso administrativo de anulación. Mdeo. 1958, pág. 298.
8
En los casos indicados, puede –siguiéndose el procedimiento debido- aplicarse una sanción (igual o no a la
anulada) y designarse a quien gane el concurso (que podrá ser o no la persona a que refería el acto anulado).
En el caso No. 771, A.D.A. T. VIII, se expresa que el Tribunal anula por motivos formales, “para que la
Administración recomponga o rehaga su accionar a partir del momento en que debió otorgar vista al interesado, para llegar sí, entonces, al dictado de la resolución que entienda corresponda, que eventualmente podrá ser
impugnada como lo fue la actualmente procesada”; también casos Nos. 774 a 776.
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4. Continuación. Caracterización de la acción de nulidad.
4.1 Con ella se inicia un proceso jurisdiccional y dada la previsión recién
indicada la acción no es popular ni tiene carácter objetivo, aunque ataque la
regularidad jurídica de un acto administrativo.
4.2 El acogimiento de la acción –como regla, por lo antes expuesto – tendría
eficacia interpartes. La Constitución admite –sin embargo – efectos erga omnes,
con base en el “interés de la regla de derecho o de la buena administración”.
La eficacia obviamente incide en la o las medidas que la Administración debe
adoptar a fin de cumplir con la sentencia.
4.3 El Tribunal “conoce” de estas demandas y por ello “aprecia” el acto del
punto de vista jurídico.
La tarea de conocimiento se distingue de la ejecución, pero la función jurisdiccional comprende la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, aunque la ejecución
en sí corresponda a la Administración.
El fallo anulatorio supone el deber que ésta tiene de ajustar su conducta a la
decisión jurisdiccional: el acto administrativo anulado, jurídicamente no ha existido
y, por lo mismo, procede adoptar las medidas consiguientes según el caso. La parte
expositiva de la sentencia coadyuvará a esos efectos4 .
5. Cumplimiento por parte de la Administración.
5.1 La causal de anulación puede ser diversa, aunque en todos los casos se
parta de la base de un vicio jurídico del acto administrativo.
En efecto, según el artículo 310, será contrario a una regla de derecho, “considerándose tal, todo principio de derecho o norma constitucional, legislativa, reglamentaria o contractual”5 . La disposición constitucional alude expresamente al vicio de la
desviación de poder, el cual supone la contradicción con la finalidad debida, según la
regla de derecho6 .
5.2 Para dar cumplimiento a la sentencia, habrá que tener presente la o las
causales de nulidad que el Tribunal declara acreditada/s y que lleva/n al fallo
anulatorio.
En ese sentido puede estarse ante un vicio de incompetencia; la inexistencia del
motivo del acto; la inadecuación entre el motivo y el contenido de la decisión; la
inidoneidad de ese contenido con relación a la finalidad correspondiente; la ausencia
de la motivación o fundamentación del acto; el defecto en el procedimiento seguido, etc.
5.3 La conducta a seguir por la Administración no será igual en todos los
casos; incluso en algunas situaciones sólo deberá tener presente la extinción
retroactiva del acto, sin perjuicio de la posible reparación patrimonial.
Resulta posible –como anota Giorgi– que pueda dictarse “por segunda vez el
acto, siempre que no (se) reproduzca la ilegalidad o el vicio –material o formal – que
fuera causa de su anulación”7 . En otras situaciones, en cambio, ello no será admisible
porque se afectaría la cosa juzgada, al darse tal reproducción.
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5.4 Veamos, por ejemplo, algunas situaciones:
a) Si se anula una sanción por la omisión de una etapa (relevante) en un procedimiento, corresponderá rehacer dicho procedimiento; así si se anula el acto final de un
concurso o de un sumario, por vicios en el respectivo procedimiento8 .
b) Si se anula una autorización porque se omitió la intervención necesaria del
órgano autorizante, corresponderá obtener la expresión de voluntad de éste.
c) Si se configuró una desproporción entre la situación de hecho que dio lugar al
acto y el contenido de éste –violándose el principio de razonabilidad o proporcionalidad – habrá que reexaminar el caso y será legítimo emitir un acto en tanto respete
ese principio.
d) Si se denegó un acto debido, por ejemplo una autorización (reglada), la
anulación de la denegatoria lleva a la emisión de aquélla.
e) Si existió una incompetencia (absoluta) del órgano actuante, este vicio
insubsanable sólo puede llevar a la actuación del órgano competente, el cual atenderá si se está ante una situación reglada o discrecional. En el respectivo ámbito verá si
tal actuación es temporalmente oportuna.
5.5 La anulación obtenida no determina –por lo ya expuesto – que la Administración deba necesariamente colocar al demandante en una determinada posición jurídica.
Por ejemplo, si se atacó la promoción de un funcionario por afectarse el derecho al
ascenso previsto por el artículo 61 de la Constitución, la anulación del acto no implica que deba ascenderse al actor. El ascenso concreto dispuesto no existirá jurídicamente por efecto de la anulación y la Administración deberá respetar las reglas que
regulan el régimen de ascenso y, en su caso, disponerlo con respecto a quién corresponda.
5.6 La extinción ex tunc del acto implica que “debe considerarse no haber
existido nunca”.
Giorgi9 expresa que “ciertos hechos consumados por la ejecución del mismo, se
sobrepone al derecho, que se muestra impotente de destruir sus efectos pese al principio de retroactividad del fallo anulatorio”, lo que lleva a la indemnización
compensatoria10 . Pero tal situación no puede ser sino excepcional, justificada por
razones de hecho que impiden absolutamente dicha retroactividad.
5.7 En cuanto al efecto “cascada” a que puede dar lugar la anulación, suele
ejemplificarse con el caso del ascenso: si éste queda anulado, el funcionario que
había sido ascendido se reinserta (en rigor, jurídicamente siempre estuvo o
debió estar) en el cargo inferior y, por lo mismo, no podría permanecer en
dicho cargo otro funcionario11 ; en su caso, la Administración deberá revocar
los actos ligados y condicionados directamente a la legitimidad del anulado12 .
Esta cuestión no es simple, específicamente cuando existan actos que no hayan
sido impugnados y, por lo mismo, tengan firmeza13 /14 .
Si “actos posteriores firmes crearon toda una estructura funcional imposible de
modificar con efecto retroactivo”, se da “la hipótesis de ‘inconvenientes insalvables’
para dar cumplimiento puntual a lo que establece la sentencia anulatoria”, y el
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Tribunal ha admitido que se cumple “con otorgar al litigante ganancioso ‘una situación análoga o que se aproxime lo más posible a aquélla de la que fue privado”15 .
A la vez, la circunstancia expuesta no habilita a la Administración “a desconocer
los efectos invalidantes de una sentencia anulatoria, recurriendo a procedimientos
que si bien pueden solucionar la situación de la parte gananciosa, esto se concreta a
riesgo de lesionar el derecho de otros funcionarios”16 .
Importa también la asignación por el Tribunal de efectos generales y absolutos a
su fallo anulatorio, lo que se trata más abajo.
5.8 Se han planteado criterios que dan lugar a dudas interpretativas.
Ante sentencia que anuló –con efecto inter partes– ascensos ilegítimos, la Administración permitió que concursaran funcionarios que no habían impugnado esos
ascensos; la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo entendió que
dichos funcionarios no podían volver a concursar, indicando que –de lo contrario –
no se advierte “cuál sería la diferencia entre un fallo anulatorio con efectos subjeti-
9
Héctor Giorgi. El Contencioso, cit., pág. 293.
El Tribunal lo ha admitido: “la nulidad impone reinstalar la situación modificada por el acto anulado
cuando ello es posible fáctica y jurídicamente” A.D.A., T. III, Mdeo. 1990, caso No.514.
11
Sayagués Laso, op.cit., pág 597 anota una situación de esta índole
12
A.D.A. T. III, cit., caso No.515: “La nulidad (...) trasciende, se comunica a los actos que son consecuencia
del primero. Se trata de actos interdependientes, en cuyo caso, la nulidad del acto que es la causa o razón del
dictado del acto o actos posteriores (que no existirían o no tendrían razón de ser, si no existiera el primero), se
propaga a estod últimos”. En A.D.A.T. VIII, caso No. 773 se alude al principio de ‘nulidad en cascada’, “según
el cual el vicio del acto originario inficiona de nulidad todos los actos ulteriores conexos o que de aquél
dependan, en mérito del fenómeno de ‘propagación’ de la nulidad (art. 104 del D.L. 15.524 y art.113 CGP)”.
13
Esa firmeza “no obsta al ejercicio de la potestad administrativa de extinción de oficio de los actos ilegítimos.
Pero siempre esta es una potestad discrecional, sólo puede motivarse en razones de interés público actual, so
pena de nulidad por desviación de poder”, “razones que tengan más peso que la consideración de los inconvenientes inherentes a todo trastorno en la distribución del personal”. Horacio Cassinelli Muñoz. Anulación del
ascenso subsiguiente a una designación anulada. Rev.D.J.A. T.67 Nos.9-12, pág. 303.
14
El Prof. Cassinelli parte de la base de la anulación por violación de un derecho subjetivo y, por lo mismo,
afirma que “la sentencia no perjudicará ni aprovechará a las personas que no hayan quedado sometidas a la
sujeción procesal, esto es, que no hayan quedado sujetas al proceso en que se dicte”. Insiste en la “buena tesis”
consistente en que “las situaciones funcionales consentidas por el actor quedaron firmes a su respecto, y la
circunstancia de que una sentencia obtenida en juicio promovido por otro demandante haya anulado una
situación que aquél no impugnó, no le permite reclamar la reconstrucción de su propia carrera ni impugnar
ascensos subsiguientes fundándose en la sentencia que se dictó en un proceso del que no fue sujeto”. Efectos
relativos de la sentencia que anula un acto por violación del derecho al ascenso. Rev. D. J.A. T. 73 Nos. 1-7, pág.
28.
“Hay aspectos relacionados con la seguridad jurídica que se debe tener en cuenta pues también constituyen un
límite a las consecuencias”, enfatiza Augusto Durán Martínez, Efectos de la sentencia anulatoria en Casos de
Derecho Administrativo Vol IV Mdeo.2005, p. 171-173.
15
A.D.A. T. II, caso No.291;T.III caso No. 514, T.V caso No. 1094.
16
A.D.A. T. VIII, caso No. 767.
17
Dictamen No. 622/004 de la Procuraduría y sentencia No. 309/006 del Tribunal, que anota Augusto Durán
Martínez en Contencioso Administrativo. F.C.U. Mdeo. 2007, p.339-342.
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vos y aquel que se aplica “erga omnes”, mientras que el Tribunal subrayó, en cambio, que “se retrotrajo la situación de los funcionarios comprendidos en la instancia
anterior al dictado de esos ascensos (....)” “y la anulación tiene efecto respecto a
TODOS los que reúnan los requisitos exigidos por la norma para concursar conforme
a derecho, es decir a quienes estaban en la misma situación a la fecha de los actos
anulados (Cf. último parágrafo de sentencia 193/02)17
5.9 El decreto-ley 14.245 de 26-VII-1974 contiene un mecanismo que coadyuva
a una solución adecuada sobre la temática en examen.
En efecto, prevé que los cargos vacantes no pueden ser provistos hasta el día
siguiente a la fecha de la sentencia que no haga lugar a la demanda18 ; también que
“Todos los ascensos tendrán carácter interino hasta que venzan los términos para
recurrir o se decidan los recursos administrativos y jurisdiccionales (...)”. Con ello se
previene un “efecto cascada”.
6. Medios tendientes a la ejecución.
6.1 El Tribunal juzga y –como órgano jurisdiccional – tiene potestad de hacer
ejecutar lo que posee valor de cosa juzgada.
No es ejecutor pero se admite que no debe “permanecer ajeno al cumplimiento de
sus decisiones, puesto que esto significaría la mayor irreverencia al régimen de Derecho consagrado y al contralor jurisdiccional de la Administración (...)”, es preciso
que “intervenga o vigile la etapa de ejecución. Ello deriva de los principios generales
del Derecho procesal y del régimen constitucional del Estado, así como de la obligación de cumplir con las sentencias de los tribunales por todas las personas, comenzando por las públicas”19 .
No existe, por cierto, norma constitucional o legal específica sobre esta cuestión.
Cabe tener en cuenta, de todos modos, que la ley No. 15.750 de 24-VI-1985 Orgánica
de la Judicatura, en el Título I “Disposiciones Generales”, artículo 1º establece –en lo
que es una derivación del régimen constitucional – que “El Poder Judicial y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo son independientes de toda otra autoridad en
el ejercicio de sus funciones” y los artículos 2º y 4º coadyuvan en lo relativo a la
potestad de hacer ejecutar lo juzgado.
6.2 La posición tradicional del Tribunal ha sido la de que –“tratándose de un
órgano de contralor de la regularidad jurídica de la actividad administrativa”– no puede intervenir en la ejecución ni adoptar medidas que intenten
“coaccionar” al cumplimiento de un modo determinado de la sentencia. Si el
cumplimiento no se verfifica, “no queda al interesado otro camino que la
acción reparatoria patrimonial sin perjuicio de jugar responsabilidades en
otros planos (penales, políticos, civiles) extraños” al fuero del Tribunal20 .
6.3 Entre los medios admitidos se tiene la intimación del cumplimiento, en su
caso con apercibimiento de denuncia penal; la comunicación a órganos de
control de la administración incumplidora; la formulación de aquella denuncia, por omisión contumacial de los deberes del cargo o desacato, usualmente
a cargo del interesado.
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La acción reparatoria de daños incluirá los que emergen del incumplimiento,
además de los derivados de la anulación en sí del acto.
6.3 El cumplimiento depende en todo caso “de una cultura cívica avanzada y
de una conciencia desarrollada del deber funcional”, más que de “fórmulas
jurídicas de garantía”21 , pero no hay duda que éstas coadyuvan a la configuración de esa cultura y, a la vez, a la realidad de un Estado de Derecho.
7. Anulación con efectos generales y absolutos.
Estos efectos interesan, obviamente, a los efectos del debido cumplimiento por
parte de la Administración.
7.1 La doctrina mayoritaria parte de la base que estos efectos se verifican si la
anulación se efectúa por lesión de un interés legítimo; ello aún con matices, en
lo que atañe a si en esa situación los efectos son necesarios o dependen de una
declaración explícita por parte del Tribunal.
18
Será, en su caso, hasta que venza el plazo recursivo o el término para accionar ante el Tribunal.
19
Conf.Enrique Véscovi. Los procesos contencioso administrativos (Cap. IV), en El nuevo régimen
judicial. Mdeo. 1984, pág. 77.
20
V. A.D.A. T.I Mdeo. 1987, casos Nos. 273 y 274. Se tiene en consideración “la preocupación que
informó todo el proceso de de elaboración de las normas constitucionales, de impedir la injerencia del
Tribunal en la gestión administrativa o que en modo o parte alguna pudiera llegar a sustituirse a la
Administración”, a lo que refiere J. Jiménez de Aréchaga en La Constitución de 1952. Publicación del
Senado Mdeo. 2001, pág. 614.
En A.D.A. T.IV caso 597 se alude a la imposibilidad jurídica de ejecutar forzadamente la sentencia
anulatoria o de emplear medios coactivos; también casos Nos. 605 a 607 y T.V, caso No. 1089.
21
Héctor Giorgi. El Contencioso administrativo de anulación, cit., p. 302.
22
Horacio Cassinelli Muñoz. Derecho Público. Mdeo. 1999, pág. 380-381. Héctor Frugone Schiavone,
Notas para un estudio acerca de los efectos de la declaración de nulidad del acto administrativo, Rev.
Urug.de Der.Const. y Pol. No. 27, pág.295.
Zola Díaz Peluffo, El recurso contencioso administrativo Mdeo. 1960, pág. 336, entendía que “(...) el
interés del particular se ha mirado como un simple resorte que permite sostener al órgano jurisdiccional el examen objetivo de actos que se pretenden contrarios a los preceptos ‘instrumentales’ dictados
para asegurar la buena administración”. Bajo el rótulo “crítica” enfoca los efectos generales en
relación a la naturaleza del acto, sea cual fuere la situación jurídica subjetiva lesionada; pág. 337-338.
Durán Martínez, op. cit. pág. 167, toma en cuenta, también, dicha naturaleza.
23
Sayagués Laso, op. cit., pág. 595, interpreta “que se refiere a las acciones de nulidad por lesión de
interés, cuando el Tribunal estima conveniente, por razones jurídicas o de buena administración, que la
sentencia anulatoria tenga efectos absolutos, que alcance a todos”. José A. Cagnoni, Impugnación del
reglamento, en Actividad reglamentaria de la Administración, Mdeo. 1989, pág. 130 alude a “la
facultad” del Tribunal de “volver su vista luego hacia el interés general comprometido (...) y por la
ponderación que hiciere, no limitar los efectos del fallo en lo que concierne a la parte actora, sino
expandirlos con carácter general y absoluto”.
24
A.D.A. T. V caso No. 1097, sin aparecer la vinculación necesaria con la lesión a un interés legítimo
como también lo interpreta Lorenzo Sánchez Carnelli. Contencioso administrativo, Mdeo. 1998, pág.
119. Ello lo admiten, entre otros, J.J.de Aréchaga, op. cit., pág.621 y Adolfo Gelsi Bidart. Aspectos de la
sentencia del TCA, pág. 103.
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Se los admite en esa hipótesis porque “el interés del particular no está protegido
como tal sino que está protegido únicamente en cuanto no se oponga o en cuanto
coincida con un interés público”; “en cambio, cuando hay un derecho subjetivo, (...)
recibe protección en sí mismo, no por su coincidencia con el interés público (...)”22 /23 .
7.2 El Tribunal ha seguido la línea de declarar los efectos generales de la anulación en virtud de la regla de derecho o de la buena administración, teniendo en
cuenta –en la primera oportunidad – que se trataba de un reglamento de
ejecución que debe subordinarse enteramente a la letra y al espíritu de la ley,
reseñando la doctrina existente24 . Expresó también que la limitación de la cosa
juzgada “cede en aquellos casos en que, con base normativa indiscutible, la
sentencia puede asumir un alcance o irradiación superior”, atendiendo asimismo, en la segunda oportunidad, a la naturaleza reglamentaria del acto impugnado y su ámbito de aplicación, “pero también a la entidad de los vicios
invalidantes de dicho acto” (incompetencia, lesión de derechos constitucionales, etc.), y que en la base del concepto de ‘buena administración’ “se halla
también el acatamiento de la regla de derecho”, por lo cual la sentencia, con
estos efectos, cumple “una finalidad purgativa del ordenamiento”25 .
En la misma línea, sentencias Nos. 373/998, 374/998 y 1016/99826 , en relación al
ejercicio de la “potestad excepcional que le acuerda el art. 311 inc.2º de la Constitución” y las Nos. 719/2002 y 729/200327 . También la No.414/00628 .
7.3 Giorgi afirma que “La eficacia erga omnes de la cosa juzgada del fallo que
anula el acto ‘en interés de la regla de derecho o de la buena administración’, se
extiende únicamente a las personas a quienes afectaba la decisión administrativa impugnada. Dicha eficacia no alcanza, por tanto, a los casos similares;
esto es, el fallo del Tribunal no extingue los actos administrativos no recurridos, aun cuando sean de igual contenido que el que ha sido objeto de impugnación y anulado, ni ampara, por consiguiente, a las personas cuyo interés legítimo ha sido lesionado por aquéllos”29 .
Más adelante, sin embargo, expresa con razón que “aún respecto de situaciones
jurídicas no alcanzadas por la autoridad de la cosa juzgada de la sentencia, es de
buena administración, salvo que ello implique afectaciones de entidad a situaciones administrativas
estabilizadas, someterlas al mismo régimen de las abarcadas por la decisión del Tribunal. El principio de igualdad de tratamiento a los administrados y una mínima exigencia de equidad determinan una actitud de la Administración en tal sentido –con
la limitación señalada– (...)”30 .
En el caso de que los efectos erga omnes de la anulación incidan en una disposición
reglamentaria se verificará la “eliminación de esas seudo-normas”31 .
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8. Consideraciones finales
8.1 En la Exposición de Motivos de la que luego fue la ley 29/998 de 13-VII-1998,
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de España, se destacó que esa jurisdicción “es una pieza capital de nuestro Estado de Derecho.
Por lo mismo, “la ley ha realizado un importante esfuerzo para incrementar
las garantías de ejecución de las sentencias, desde siempre una de las zonas
grises” del sistema.
En el artículo 103.4, la ley establece que “Serán nulas de pleno derecho los actos y
disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con
la finalidad de eludir su cumplimiento”; esta declaración es conceptualmente aplicable en el derecho uruguayo.
Determina asimismo la pertinencia de recurrir y, en su caso, demandar la nulidad de tales actos administrativos, sin perjuicio de consecuencias de otra índole con
relación a las autoridades que los adoptan y de la reparación patrimonial.
Por otro lado, la ley citada prevé que los fallos fijarán un plazo para el cumplimiento (art. 104) y que pueden condenar a una determinada actividad o a dictar
determinado acto (art. 108), llegándose a habilitar al Tribunal respectivo a ejecutar
la sentencia por sus medios o con la colaboración de la Administración condenada u
otras Administraciones Públicas.
8.2 La normativa uruguaya vigente no se encuentra en la dirección mencionada. Existen sí proyectos en los cuales se marca a fuego el deber de la Administración de ejecutar la sentencia anulatoria, a través de todos los actos jurídicos y operaciones materiales pertinentes, fijándole para ello un plazo y también que en caso de persistencia de incumplimiento, el propio Tribunal dará
cuenta a la jurisdicción penal.
No existe duda sobre la relevancia del tema para perfeccionar el Estado de Derecho y hacer realidad la protección de los derechos o intereses legítimos de las personas en su relación con la Administración.
25
A.D.A. T.VIII caso No. 769.
26
Publicada en A.D.A. T.VIII, con comentario de Sergio Miguel Pezzutti Echeverría, pág. 209 y sigs.
27
A.D.A. T.XI, casos Nos. 764 y 765; en este último el Tribunal “considera que no existen evidentes o claras
razones para extender los efectos del fallo”.
28
En su VII Considerando se expresa que “atento a que el acogimiento de la pretensión anulatoria refiere a
aspectos puntuales del decreto 325/002 y se limita a declara la nulidad del acto ‘en interés de la regla de
Derecho’, se cumplirá en la especie con el designio constitucional (art. 311 de la Carta), ante lo cual, dicha
declaración producirá efectos generales y absolutos”. (subrayado de la sentencia).
29
Héctor Giorgi. El Contencioso administrativo de anulación, cit., pág. 289.
30
El contencioso, cit. pág. 295.
31
Términos de García de Enterría que recoge el Tribunal, por ejemplo en sentencia No.1016/998.
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