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REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Efectos /
DECAIMIENTO DEL ACTO / SUSTRACCION DE MATERIA - Inexistencia /
DECISION ANULATORIA DEL JUEZ / PRESUNCION DE LEGALIDAD DE
ACTO ADMINISTRATIVO - Desvirtuación
El problema jurídico se contrae a la procedencia del fallo de mérito del a quo, ante
el decaimiento del acto demandado, por haber desaparecido de la vida jurídica en
virtud de la revocatoria. Sobre el particular, las pretensiones del actor eran
susceptibles del pronunciamiento de fondo previsto en la primera instancia del
juicio; no solamente porque, a tiempo de la presentación de la demanda, el acto
en cuestión no se había declarado aún "sin vigencia" por la autoridad competente,
por las razones entonces aducidas, sino además, porque el criterio de que en tales
eventos no puede hablarse de sustracción de materia, ha sido motivo de reiterada
afirmación jurisprudencial por parte de esta Corporación. En virtud de tal posición,
se ha repetido que la revocatoria de actos administrativos violatorios del orden
jurídico, efectuada por la Administración no restablece en forma automática los
derechos particulares que han sufrido menoscabo. En efecto, la revocatoria como
mecanismo de control de la legalidad de los actos administrativos sólo tiene
efectos futuros y en tal medida simplemente pone fin a su vigencia; pero si
eventualmente ellos produjeron efectos jurídicos, tales resultados tienen su
prolongación en el tiempo, por lo que, resulta imprescindible la decisión anulatoria
del juez competente para el restablecimiento de los derechos conculcados. De
otra parte dado que los actos administrativos están revestidos de la presunción de
legalidad y que las causales de revocación pueden atender incluso aspectos de
conveniencia para evitar que los actos causen agravio injustificado o atenten
contra el interés público, de todas maneras la decisión anulatoria del Juez
constituye un imperativo para desvirtuar de manera eficaz. la presunción de
legalidad, todo de acuerdo con lo previsto por el Código Contencioso
Administrativo en su artículo 69.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: MARIELA VEGA DE HERRERA
Santa Fe de Bogotá, D. C, treinta (30) de enero de mil novecientos noventa y ocho
(1998)
EXTRACTO JURISPRUDENCIAL – NUEVA LEGISLACIÓN.
De otra parte, dado que los actos administrativos están revestidos de la presunción de legalidad y
que las causales de revocación pueden atender incluso aspectos de conveniencia para evitar que los
actos causen agravio injustificado o atenten contra el interés público, de todas maneras la decisión
anulatoria del juez constituye un imperativo para desvirtuar de manera eficaz la presunción de
legalidad, todo de acuerdo con lo previsto por el Código Contencioso Administrativo en su artículo
69.
Radicación número: 8601
Actor: EZEQUIEL PINSKI SARAGOVIA
Demandado:
Referencia:
Apelación de la sentencia de 30 de mayo de 1997 del Tribunal Administrativo del
Valle del Cauca, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho de
carácter fiscal. Impuesto sobre la renta y complementarios por los periodos
impositivos de 1982 a 1987.
Fallo
Debidamente representado, el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, en
representación de la parte demandada, interpone el recurso de apelación contra la
sentencia proferida el 30 de mayo de 1997, estimatoria de las súplicas de la
demanda, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el
contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter fiscal, referente
al impuesto sobre la renta y complementarios por los períodos impositivos de 1982
a 1987, promovido por Ezequiel Pinski Saragovia, contra la Resolución 00285 de
10 de febrero de 1995, expedida por el Administrador Local de Impuestos y
Aduanas Nacionales de Cali (V).
ANTECEDENTES
El Administrador Local de Impuestos y Aduanas Nacionales del Valle del Cauca,
otorgó a la firma demandante el beneficio de facilidad de pago mediante
Resolución 50221 fechada el 25 de junio de 1993. Posteriormente, ante el retardo
de la deudora en el pago de las correspondientes obligaciones vencidas desde el
primero de marzo de 1994, el mismo funcionario con base en el Decreto 20 de
1994 y en la Resolución 828 del mismo año dispuso actualizar el pago de algunas
cuotas.
La resolución de actualización, carente de recursos, puso fin a la vía gubernativa.
LA DEMANDA
Indica el actor como transgredidos por el acto administrativo impugnado, los
artículos 683 y 867 1 del Estatuto Tributario; y los artículos 1°, 2° y 3° num. 5 o, del
Decreto 20 de 1994.
Al explicar los cargos, afirma que se aplicó indebidamente contrariando el espíritu
de justicia, la norma sobre actualización de créditos tributarios consagrada por el
articulo 867 1 del Estatuto Tributario (o artículo 75, Ley 6 de 1992), toda vez que
este precepto declarado exequible por sentencia de 29 de noviembre de 1993 de
la Corte Constitucional, contiene una clara advertencia en el punto relativo a la
tasa de intereses y a la corrección monetaria, que no puede exceder "el límite por
encima del cual se considere usurario el interés cobrado por los particulares, ya
que la corrección monetaria no puede ser doblemente considerada, ya sea bajo la
forma de interés moratorio y de ajuste por corrección monetaria.
En su caso, estima el actor que "los solos intereses de mora liquidados por la
Administración de Impuestos superan los permitidos para no incurrirse en la usura
que se sanciona en los particulares y, por extensión, al propio Estado, como así se
va a comprobar con una experticia que se decretará en este proceso...".
Añade, por otra parte, que la actualización se hizo, con desconocimiento del
mismo artículo 867 - 1 ib, "sobre cuotas que ya se habían pagado antes de que se
notificara la Resolución que estableció la actualización de las deudas, tal es el
caso de las cuotas 13,14,15,20,21 y 21 y(sic) de la facilidad de pago concedida
mediante la Resolución 50221...".
LA SENTENCIA APELADA
En el fallo impugnado, el a quo consideró probadas la facilidad de pago concedida
al accionante y su actualización.
De otra parte, advierte que el acto ahora sometido a debate en virtud del cual se
produjo dicha actualización contenido en la Resolución 00285 del 10 de febrero de
1995, fue revocado por la misma autoridad mediante la Resolución 00375 del 2 de
noviembre 2 de 1995, en virtud de la sentencia proferida el 7 de abril de 1995 por
el Consejo de Estado que declaró la nulidad tanto de los artículos 1°, 3 o y 4o del
Decreto 20 de 1994 como de la Resolución 828 del mismo año. No obstante,
haberse operado la sustracción de materia, estima el Tribunal que, no es
procedente un pronunciamiento inhibitorio, como lo solicita el Ministerio Público en
su momento, "por cuanto el acto, a pesar de no aparecer demostrado (ello) en el
expediente, pudo haber producido efectos bien por parte de la administración, o
por parte del administrado, razón por la cual es viable un pronunciamiento a fondo
del asunto...".
En desarrollo de los anteriores planteamientos, el Tribunal, después de examinar
las partidas de cuotas glosadas, concluye que "respecto de las cuotas a que se
refiere la Resolución demandada, les fue aplicada por la administración sumas por
concepto de intereses, que bien pueden calificarse como confiscatorias o intereses
de usura, lo que es abiertamente ilegal y choca contra principios tales como el que
aparece consagrado en el artículo 683 del Estatuto Tributario...". De esta manera,
consideró fundadas las pretensiones del accionante.
EL RECURSO DE APELACION
La parte demandada comienza por efectuar un recuento de los ANTECEDENTES
relativos a (a situación del demandante Ezequiel Pinski Saragovia por concepto
del impuesto a la renta correspondiente a los períodos 1982 a 1987 y el
consiguiente cobro coactivo de las obligaciones a su cargo, que culminó con
acuerdo de pago por cuotas. Pasa luego a referir cómo, mediante Resolución
00285 del 10 de febrero de 1995 se dispuso la actualización de los pagos. Señala
también, que con base en la Circular 17 de 1995, mediante Resolución 000375 del
2 de noviembre de 1995 se introdujeron modificaciones al acuerdo sobre facilidad
de pago. Esgrime como fundamentó de dicha modificación los Decretos 20 y 1804
reglamentarios del Estatuto Tributario artículo 867 1 sobre actualización de
obligaciones tributarias aduaneras pendientes, los que a su vez sirvieron de
sustento a las Resoluciones 828 de 1994 y 981 de 1996 consagratorias de los
factores de actualización de las referidas obligaciones tributarias que presentaran
tres o más años de retardo en el pago. Anota cómo el Consejo de Estado,
mediante sentencia de 7 de abril de 1995, declaró la nulidad de los artículos I o, 3°
y 4o del Decreto 20 de 1994 y de la Resolución 828 del mismo año, lo cual
produjo, a su juicio, el decaimiento de la Resolución 981 de 1995. Fundado en lo
anterior y en lo dispuesto por circular 0074 de 17 de mayo de 1995, se hizo
forzoso reliquidar las facilidades de pago suscritas bajo el régimen del citado
Decreto 20 de 1994, con arreglo a los factores de actualización señalados por la
Resolución 2490 de 16 de mayo de 1995.
Agrega que posteriormente se expidieron las Resoluciones 00008 de 26 de marzo
de 1996, que adicionó la resolución de facilidad de pago, y 000018 de 5 de junio
del mismo año, que declaró incumplida la fácil idad de pago. Estas fueron a su vez
recurridas en la vía gubernativa y demandadas ante el mismo tribunal. Y concluye
que se "dejó sin vigencia" la Resolución 00285 de actualización acusada, por tanto
no resulta procedente declarar "la nulidad de una resolución que se encuentra sin
vigencia...", como lo hizo el a quo, pues con posterioridad a ella se expidieron
actos nuevos, amparados con presunción de legalidad, los cuales sí están
vigentes.
En resumen, solicita que, se revoque el fallo apelado.
ALEGATOS DE CONCLUSION
La parte actora insiste en que la actualización impugnada se produjo con violación
de las normas indicadas en la demanda por haber desbordado los intereses
moratorios el límite de los legalmente autorizados. Califica tales créditos de
usurarios y confiscatorios. Y, aun cuando formalmente exista sustracción de
materia, considera procedente la nulidad decretada por el Tribunal, en prevención
de los efectos que el acto hubiese producido mientras existió y que no
desaparecerían del mundo jurídico por la sola derogación o revocación. Sustenta
su argumento en la tesis de esta Corporación sentencia de 7 de abril de 1995,
expediente 5323, Consejero Ponente: Dr. Delio Gómez Leyva cuyos fragmentos
pertinentes transcribe.
A su vez, el Ministerio Público, por conducto de la señora Procuradora Octava
Delegada ante esta Corporación, solicita que se confirme la sentencia recurrida.
Considera que, el acto impugnado produjo y continuaba produciendo efectos
jurídicos para el accionante, incluso a tiempo de la presentación de la demanda,
pues el mismo se "dejó sin vigencia" sólo posteriormente; por tanto, resulta válido
el ejercicio del derecho de defensa en su favor. Pues de otra parte, no fueron
objetados los argumentos de fondo sobre los cuales se erige la sentencia del
Tribunal. Advierte cómo la apelante reduce los motivos de su impugnación a la
circunstancia de que el acto censurado no era susceptible de ser anulado.
Por último, la parte demandada reitera que por haber perdido vigencia el acto
acusado en la medida en que fue sustituido por otros, la demanda carecía de
objeto por sustracción de materia.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El problema jurídico planteado en este caso se contrae a la procedencia del fallo
de mérito del a quo, ante el decaimiento del acto demandado, por haber
desaparecido de la vida jurídica en virtud de la revocatoria.
Sobre el particular, como bien lo advierte la Procuraduría Delegada, las
pretensiones del actor eran susceptibles del pronunciamiento de fondo proferido
en la primera instancia del juicio; no solamente porque, a tiempo de la
presentación de la demanda, el acto en cuestión no se había declarado aún "sin
vigencia" por la autoridad competente, por las razones entonces aducidas, sino
además porque el criterio de que en tales eventos no puede hablarse de
sustracción de materia ha sido motivo de reiterada afirmación jurisprudencial por
parte de esta Corporación. En virtud de tal posición, se ha repetido que la
revocatoria de actos administrativos violatorios del orden jurídico, efectuada por la
Administración no restablece en forma automática los derechos particulares que
han sufrido menoscabo.
En efecto, la revocatoria como mecanismo de control de la legalidad de los actos
administrativos sólo tiene efectos futuros, y en tal medida, simplemente pone fin a
su vigencia; pero si eventualmente ellos produjeron efectos jurídicos, tales
resultados tienen su prolongación en el tiempo, por lo que, resulta imprescindible
la decisión anulatoria del juez competente para el restablecimiento de los
derechos conculcados.
De otra parte, dado que los actos administrativos están revestidos de la
presunción de legalidad y que las causales de revocación pueden atender incluso
aspectos de conveniencia para evitar que los actos causen agravio injustificado o
atenten contra el interés público, de todas maneras la decisión anulatoria del juez
constituye un imperativo para desvirtuar de manera eficaz la presunción de
legalidad, todo de acuerdo con lo previsto por el Código Contencioso
Administrativo en su artículo 69.
A lo anterior debe agregarse, como cuestión quizá de la mayor relevancia, que
mientras el pronunciamiento revocatorio del funcionario administrativo tiene
efectos exclusivamente de futuro, es decir, que no afecta situaciones nacidas al
amparo de los actos o normas o mientras tuvieron vigencia éstos, el efecto de la
decisión anulatoria del juez conlleva el total restablecimiento del imperio de la
legalidad. (Este aspecto puntual se analiza, entre otras, en la sentencia del 6 de
mayo de 1994, expediente 5102, Consejera Ponente: Dra. Consuelo Sarria Oleos;
y en el fallo del 28 de noviembre de 1994, expediente 5298, Consejero Ponente:
Dr. Delio Gómez Leyva).
Por último, siendo que la vía de acción constituye otro de los mecanismos de
control de la legalidad de las actuaciones administrativas, aun cuando el acto haya
dejado de tener vigencia, el juicio de censura y reproche que entraña el fallo
anulatorio de la decisión ilegal, necesariamente produce efectos moralizadores y
didácticos que redundan en provecho de la buena función administrativa.
Fue, en conclusión, acertada la decisión del a quo y por ello debe mantenerse.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala
de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley.
FALLA
CONFIRMASE la sentencia apelada.
Copíese, notifíquese, comuníquese, publíquese y devuélvase al Tribunal de
origen. Cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.
GERMAN AYALA MANTILLA, JULIO E. CORREA RESTREPO, DELIO GOMEZ
LEYVA, MARIELA VEGA DE HERRERA. CARLOS A. FLOREZ ROJAS,
SECRETARIO