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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera Ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ
Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil quince (2015).
Radicación: 250002327000201200182 01 (20342)
Demandante:
FUNDACIÓN COLEGIO ANGLO COLOMBIANO
Demandado: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL
Asunto:
IMPUESTO PREDIAL
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 4
de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las
pretensiones de la demanda en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado
por la Fundación Colegio Anglo Colombiano contra el Distrito Capital de Bogotá, que en su parte
resolutiva dispuso:
“PRIMERO: DECLARA LA NULIDAD de las Resoluciones No DDI 141279 de 2
de junio de 2011 y la DDI 157070 de 12 de octubre de 2011 proferidas por la
Subdirección de Impuestos de la Dirección Distrital de Impuestos.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, declárese la firmeza de la
declaración del impuesto predial para el año 2007 presentada por la Asociación de
Padres de Familia del Colegio Anglo Colombiano”.
ANTECEDENTES
El 24 de agosto de 2005, por escritura pública 4891 de la Notaría Sexta del Circulo de Bogotá D.C. 1,
se dividió materialmente el inmueble ubicado en la DG 152 A 34-02 de la ciudad, identificado con la
matrícula inmobiliaria 50N-20053163, Chip AAA0117ACRJ, con un área de 17.404,39 metros
cuadrados, de propiedad de la Asociación de Padres de Familia del Colegio Anglo Colombiano.
Como resultado de la división material se crearon dos matrículas inmobiliarias: la número
20467135 para el lote 1, con un área de 3.306,89 metros cuadrados, que correspondió a la sociedad
Inversiones el Rincón del Cedro Ltda. en liquidación, y la número 20467136 para el lote 2,
adjudicado a la Asociación de Padres de Familia del Colegio Anglo Colombiano - ASOPANGLO, con
un área de 14.097, 50 metros cuadrados.
1De
folio 34 a folio 36 del cuaderno principal.
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Tel: (57-1) 634 0555, Fax: (57-1) 610 4626, www.pwc.com/co
Mediante la escritura pública 3237 de la Notaría Sexta del Círculo de Bogotá D.C. 2, de fecha 26 de
mayo de 2006, ASOPANGLO transfirió a título de donación gratuita e irrevocable el inmueble
identificado con la matrícula inmobiliaria 50N-20467136, Chip AAA0190YCBR (lote 2) a la
Fundación Colegio Anglo Colombiano, que fue registrada el 8 de junio de 2006 en la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá Norte 3.
El 15 de junio de 2007, mediante el formulario suministrado por la Secretaría de Hacienda
Distrital, ASOPANGLO presentó con pago la declaración sugerida del impuesto predial del año
gravable 20074con respecto al predio identificado con la Matrícula Inmobiliaria 20053163, Chip
AAA0117ACRJ, con un área de 17.404,39 metros cuadrados (predio existente antes de la división
material).
El 29 de mayo de 2009, la Oficina de Fiscalización de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad
de la Secretaría de Hacienda Distrital expidió el Emplazamiento para Declarar 2009EE302271, con
respecto al impuesto predial unificado del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 50N20467136, Chip AAA0190YCBR (lote 2), que fue respondido oportunamente por el Colegio Anglo
Colombiano.
El 2 de junio de 2011 la mencionada dependencia profirió la Liquidación Oficial de Aforo
DDI141279, en la que liquidó el impuesto predial unificado del predio señalado en el párrafo
anterior. Este acto fue impugnado mediante el recurso de reconsideración, que fue resuelto
desfavorablemente por la Resolución DDI157070 de 12 de octubre de 2011.
LA DEMANDA
El 27 de febrero de 2012, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la
demandante mediante apoderado especial, solicitó que se efectúen las siguientes declaraciones:
“PRIMERA
Que son nulas las Resoluciones números DDI141279 del 2 de junio de 2011,
proferida por la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Dirección Distrital
de Impuestos, por medio de la cual se liquida oficialmente el impuesto predial
unificado por el año gravable 2007, del inmueble ubicado en la AK 15 No. 152 21, y
número DDI-157070 del 12 de octubre de 2011, por la cual se resuelve un recurso de
reconsideración contra la Resolución número DDI-141279 del 2 de junio de 2011,
por haber sido expedida con violación a las normas nacionales y distritales a las
que hubiere tenido que sujetarse.
2De
folio 84 a folio 92 del C.P.
31 del C.P.
4 Folio 32 del C.P.
3Folio
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SEGUNDA
Que como consecuencia de la declaración anterior, se declare la firmeza de la
declaración del impuesto predial presentada con pago el 15 de junio de 2007, del
inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 50N-20053163 (Formulario
número 2007201013015549176, sticker 232670100448993), y se declare la
improcedencia de la sanción por inexactitud impuesta en el acto administrativo
objeto de la presente demanda.
Igualmente, que se reconstruya la cuenta corriente del predio ubicado en la AK 15
No. 152 21, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 50N-2047136, y CHIP
AAA0190YCBR, extinguiendo la obligación del impuesto predial correspondiente al
año 2007, conforme con los valores de esa liquidación privada.
PRETENSIÓN SUBSIDIARIA
En caso de no prosperar el restablecimiento principal, solicito que se reliquide la
obligación tributaria del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No.
50N-20467136, y CHIP AAA190YCBR, correspondiente al año gravable 2007
considerando la verdadera naturaleza del predio destinado a la cancha de fútbol
del Colegio, y por lo tanto, se aplique la tarifa correspondiente al uso dotacional
(6,5 por mil), en lugar de la tarifa correspondiente a los predios urbanizables no
urbanizados o urbanizados no edificados (33 por mil)”.
La apoderada invocó como disposiciones violadas los artículos 29, 83 y 228 de la Constitución
Política; 1626 del Código Civil; 580, 683 y 714 del Estatuto Tributario; 24, 60 y 97 del Decreto
Distrital 807 de 1993.
Concepto de la violación
Afirmó que ASOPANGLO declaró y pagó el impuesto predial unificado del año gravable 2007
mediante el formulario sugerido por la Administración, en el que se identificó el predio de
propiedad del Colegio antes de su segregación con una matrícula que no correspondía a la asignada
al lote después de la división. Que los actos administrativos demandados se fundamentan en la falta
de una declaración tributaria con respecto al lote donado al Colegio, a pesar de haber recibido un
pago por el mismo, en la declaración sugerida por el Distrito.
Narró que la Asociación de Padres del Colegio, que era propietaria del lote original, presentó, con
pago, la declaración del impuesto predial unificado sobre el predio dividido, por un error atribuible
a la Secretaría de Hacienda Distrital, pues ésta le envió un formulario para dicho predio, en lugar de
enviarlo por el lote resultante de la división a nombre del Colegio Anglo Colombiano.
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Precisó que la división del predio matriz en dos inmuebles, da lugar al cambio de identificación
catastral de estos últimos con respecto a la del terreno original y, por lo tanto, la falta de
actualización de los registros generó un nuevo cobro del gravamen que no desvirtúa el pago
practicado con el formulario enviado por la Administración.
Señaló que la obligación sobre el impuesto predial del año 2007 se extinguió con el pago realizado
por ASOPANGLO, en razón a que el pago hecho por un tercero es válido y eficaz frente al acreedor
tributario, más aún cuando se trata de un impuesto real que implica una obligación de dar, que para
efectos del presente caso se hizo sobre el terreno que comprende el predio en controversia.
Explicó que la declaración presentada con pago por el año gravable 2007 no fue tenida como no
presentada por el Distrito y está en firme, por lo que no es posible afirmar el incumplimiento del
deber formal de declarar ni tampoco desconocer dicho pago. Por lo mismo, adujo que los actos
demandados son improcedentes, dado que la Administración debió iniciar un procedimiento
administrativo para desvirtuar o modificar la declaración presentada.
Se refirió al espíritu de justicia para afirmar que el contribuyente no debe pagar más, ni el Estado
recibir menos de lo que legalmente corresponde. A partir de lo anterior, anotó que la
Administración desconoció la declaración y el pago del impuesto predial unificado, al expedir una
liquidación oficial e imponer una sanción sobre obligaciones sustanciales y formales satisfechas,
omitiendo la prevalencia de la sustancia sobre la forma, lo que por demás implica un
enriquecimiento sin causa en favor del Distrito Capital al pretender cobrar dos veces un mismo
tributo.
Indicó que el desconocimiento del pago referido trae como consecuencia la transgresión del
principio de buena fe del contribuyente, porque la declaración privada presentada por la Asociación
de Padres de Familia da cuenta de la totalidad de las sumas debidas por la ocurrencia del hecho
generador del impuesto, cual es la existencia del predio al 1º de enero de 2007.
Que la posición de la Administración desatiende los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, al
sugerir, por una parte, la declaración y pago del tributo con base en datos equívocos de
identificación del predio, y por otra al cuestionar la supuesta omisión del deber sustancial de un
impuesto pagado mediante la declaración válidamente presentada el 15 de junio de 2007.
Arguyó que al no incurrir en la inobservancia de los deberes formales y sustanciales de declarar y
pagar el impuesto predial unificado, no cabe la aplicación de la sanción, a lo cual se suma que fue el
Distrito Capital el que solicitó la presentación de la declaración en los términos mencionados. En tal
sentido, señaló que la Administración violó el principio de tipicidad, porque al haber una
declaración en firme no es posible afirmar que el Colegio haya incurrido en la conducta sancionable
que se reprocha, lo que denota una falta de correspondencia entre el impuesto y la sanción
establecida.
En cuanto a la pretensión subsidiaria cuestionó que los actos administrativos liquidaran el impuesto
a la tarifa establecida para predios urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados (33 por
mil), porque, a su juicio, dicha calificación no corresponde a la realidad jurídica del inmueble que se
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destina a un uso dotacional, como parte de las instalaciones deportivas y educativas del Colegio, lo
cual indica que no se trata de un lote improductivo o desaprovechado económicamente; por lo
mismo, anotó que la tarifa que corresponde es la del 6.5 por mil.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la parte actora.
Alegó que los datos contenidos en el formulario de la declaración sugerida del Impuesto Predial
Unificado del año gravable 2007, presentada por el actor el 15 de junio de ese año, no corresponden
al predio en discusión.
Dijo que las declaraciones tributarias deben ser presentadas por el sujeto obligado, a quien le
compete determinar la obligación tributaria mediante el diligenciamiento de los formatos
dispuestos para el efecto y presentarlas en las fechas y lugares establecidos.
Aseguró que la obligación de presentar la declaración del impuesto predial unificado recae sobre los
propietarios, poseedores o usufructuarios de los predios ubicados en la jurisdicción del Distrito
Capital, y que ante la entrega al contribuyente de un formulario diligenciado total o parcialmente,
éste tiene la opción de utilizarlo o no, ya que la Administración no está obligada a elaborar las
liquidaciones tributarias, y que de hacerlo, su contenido no obliga al contribuyente.
Por lo anterior, adujo que el contribuyente no puede escudarse en la expedición de un formulario
sugerido y justificar con ello la omisión del pago al que estaba obligado.
Manifestó que el predio en discusión cuenta con una existencia jurídica diferente de la del predio
que le dio origen, desde el momento en el que se practicó la inscripción de la escritura de división
material ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados, siendo esta la razón por la
que debe tributar de forma independiente, sin que se pueda alegar un doble pago del tributo sobre
el mismo inmueble.
Argumentó que el Decreto 807 de 1993 establece que los tenedores de derechos reales, sobre los
predios ubicados en la jurisdicción del Distrito Capital, deben presentar una declaración anual y
que, en caso de omitir el deber de hacerlo, incurren en una sanción equivalente al cuatro por ciento
(4%) del impuesto a cargo.
En lo relacionado con la pretensión subsidiaria de modificar el uso del predio en discusión, refirió
que el Acuerdo 105 de 2003 estableció un procedimiento para incluirlos en el POT, por lo que no se
puede aplicar la tarifa pedida sobre terrenos respecto de los cuales no se ha definido tal calidad. Así
mismo, puso de presente que la información tenida en cuenta por los actos administrativos se
fundamenta en los reportes de la Unidad Administrativa Especial de Catastro, en los que el terreno
en discusión aparece como “Urbanizado no edificado”.
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Describió el procedimiento administrativo adelantado y mencionó que para expedir los actos
administrativos demandados se verificó el Sistema de Información Tributaria del Distrito, la
declaración aportada por el contribuyente, que no corresponde al predio en discusión y el NIT del
declarante, sobre el que no se encontraron registros de declaraciones presentadas.
Anotó que uno de los objetivos de la conservación catastral consiste en mantener al día los
documentos catastrales, según los cambios que experimente la propiedad inmueble; por esto, para
la Administración es imperativo tener en cuenta la información suministrada por Catastro, que para
el caso de marras señaló que el predio en discusión corresponde a “urbanizado no edificado””.
Relató que al contribuyente le compete suministrar los datos pertinentes a la oficina de Catastro si
considera que existe un error en la información que ésta suministra, porque la Administración
adelanta los procesos de fiscalización con fundamento en dicha información.
Afirmó que el contribuyente debió demostrar el cumplimiento de los deberes sustanciales y
formales que le asistían, allegando los documentos que acreditaran el pago erróneo del impuesto,
porque en materia tributaria resulta aplicable el principio de la carga de la prueba, lo que también
se predica frente a las pruebas practicadas por la Oficina de Catastro para la calificación del
inmueble en discusión.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de los actos administrativos
demandados.
Citó la normativa que regula el impuesto predial unificado en el Distrito Capital y se refirió a las
pruebas allegadas al proceso, así como a la información contenida en los actos administrativos
demandados, y destacó que el Departamento Administrativo de Catastro Distrital está encargado de
adelantar los procesos de formación y/o actualización catastral encaminados a registrar los aspectos
físicos, jurídicos, fiscales y económicos de los predios localizados en el Distrito Capital, a partir de
los cuales se obtiene el avalúo catastral que sirve para liquidar el impuesto predial.
Anotó que en el caso de presentarse una modificación catastral es preciso informarla a la entidad
señalada, para que previo adelantamiento del procedimiento pertinente proceda a modificar el
registro catastral y se ponga en conocimiento de la Administración fiscal para los fines de
fiscalización y determinación de los tributos sobre la propiedad inmueble.
Aclaró que el contribuyente puede solicitar la modificación de las características del bien inmueble y
controvertir en sede judicial los actos de la Administración Tributaria, mediante el aporte de las
pruebas a que haya lugar.
Se remitió a la información catastral del predio en discusión, correspondiente al año gravable 2011,
y dijo que para esa anualidad, por ser la única acreditada en el proceso, se había practicado un
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desenglobe en el predio y una mutación en la matrícula que identifica al mismo, pero que respecto
al año en discusión (2007) no se presentaron las pruebas que permitieran demostrar las
características que poseía el bien al momento de la causación del tributo.
Concluyó que la Administración profirió la liquidación sobre el predio de propiedad de la
demandante con fundamento en la información catastral disponible, aunque sin tener en cuenta el
envío del formulario de la declaración sugerida sobre el terreno cuya extensión comprendía la del
predio señalado, que fue pagado en su oportunidad.
Consideró que si bien el contribuyente omitió el deber de informar y actualizar las características
del bien ante Catastro, lo cierto es que la Administración recaudó efectivamente el tributo por el
predio de mayor extensión que contiene el lote en discusión, lo cual no causó detrimento alguno al
erario público.
Expuso que de sostener los actos administrativos demandados, se estaría dando prioridad a la
forma sobre la sustancia, desconociendo los principios de justicia y equidad tributaria.
Resaltó que el impuesto predial unificado es de carácter real, cuyo responsable es quien ostenta un
derecho real sobre el inmueble; así, en el presente caso no se precisó si para la fecha de causación
del gravamen la segregación del inmueble se había hecho efectiva, y si por tanto, la Asociación de
Padres de Familia del Colegio todavía ejercía sobre éste derechos reales. Además, expuso que en el
sub-lite resulta esencial que el cumplimiento de la obligación sustancial verse sobre el mismo
predio.
Concluyó que la Administración no puede percibir un doble pago por el mismo objeto material del
gravamen (predio), por lo que sería injusto mantener la sanción impuesta, desconociendo la firmeza
de la declaración privada por la cual se pagó el tributo sobre el predio en discusión y que no fue
objetada por la Administración.
RECURSO DE APELACIÓN
El Distrito Capital interpuso recurso de apelación contra el fallo proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
Destacó que el sujeto pasivo de la obligación tributaria es la Fundación Colegio Anglo Colombiano y
que el a-quo señaló que el pago del tributo fue realizado por un tercero, porque para la fecha de la
causación del impuesto se practicó un desenglobe del predio en discusión y una mutación en la
matrícula del mismo.
Dijo que la información del predio que obra en el formulario para declaración sugerida del
impuesto, que se presentó con pago por parte de la Asociación de Padres de Familia del Colegio, no
coincide con la del predio en discusión.
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Explicó que la declaración tributaria es un acto jurídico que produce efectos en derecho, por la cual
los obligados manifiestan su voluntad de poner en conocimiento de la Administración los hechos
constitutivos de la obligación sustancial y determinan el monto de la misma; además, constituye un
presupuesto procedimental y un medio de prueba.
Que la presentación de la declaración es una obligación de los propietarios, poseedores y
usufructuarios de predios ubicados en la jurisdicción del Distrito Capital, que no fue satisfecha por
la actora.
Resaltó que el predio en discusión tiene una existencia jurídica independiente de la del predio que le
dio origen desde la inscripción de la escritura de división material ante la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos y Privados, por lo que en el periodo en discusión, la fundación actora debió
declarar y pagar el impuesto predial unificado de forma autónoma.
Mencionó que ante la omisión en el deber de declarar se debe imponer una sanción equivalente al
cuatro (4%) del impuesto a cargo, lo que para el presente caso se hizo en la liquidación oficial de
aforo.
En lo relativo a la solicitud de modificación de la tarifa del predio a la dispuesta para inmuebles de
uso dotacional, reiteró que se trata de un procedimiento que debe surtirse ante la Unidad
Administrativa Especial de Catastro, como lo señala el artículo 1º del Acuerdo 105 de 2003, pues la
información considerada por la autoridad fiscal es aquella reportada por esa entidad, que para el
caso, registró el predio como “urbanizado no edificado”.
Indicó que para iniciar la actuación administrativa se consultó diferente información de la que se
evidenció que el contribuyente no presentó la declaración tributaria por el predio de que se trata, lo
que condujo a la expedición de la liquidación de aforo a cargo del contribuyente.
Expuso que al contribuyente le correspondía acreditar el cumplimiento del deber formal de
declarar, para efectos de desvirtuar las afirmaciones de la Administración.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El Distrito Capital reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el
recurso de apelación.
La actora reiteró los argumentos de la demanda.
El Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal.
CONSIDERACIONES
En los términos del recurso de apelación, la Sala decide la legalidad de los actos administrativos que
liquidaron oficialmente el impuesto predial unificado a cargo de la Fundación Colegio Anglo
Colombiano, sobre el predio con la matricula inmobiliaria 50N-20467136, Chip AAA0190YCBR.
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Para esto, la Sala debe establecer si la Administración podía practicar el procedimiento de aforo con
respecto al impuesto predial unificado del inmueble descrito en el párrafo anterior, que se derivó de
la división material del lote identificado con la matrícula inmobiliaria 50N-20053163, Chip
AAA0117ACRJ, sobre el cual la Asociación de Padres de Familia del Colegio Anglo Colombiano
declaró y pagó el gravamen.
Normas aplicables
Dentro de los antecedentes del impuesto predial se encuentra la modificación hecha por la Ley 44
de 19905, que fusionó en un solo tributo denominado “Impuesto Predial Unificado”, el entonces
impuesto predial con el de parques y arborización, el de estratificación económica y, la sobretasa de
levantamiento catastral, que tenían como hecho generador común la propiedad inmueble.
El gravamen así conformado es un impuesto del orden municipal6, lo que es acorde con el artículo
317 de la Constitución Política, en razón a que sólo los municipios pueden gravar la propiedad
inmueble, siempre que el ejercicio de tal potestad se ciña al marco legal dispuesto para tal efecto, tal
como lo prevé el artículo 338 ejusdem y lo ha precisado la Corte Constitucional y esta Sección.
La mencionada Ley 44 de 1990 señaló, en el artículo 3º, que la base gravable del tributo “…será el
avalúo catastral o el autoavalúo”, y que la tarifa la deben fijar los concejos municipales en forma
diferencial y progresiva, teniendo en cuenta los estratos socioeconómicos y los usos del suelo, la que
oscilaría entre el 1 por mil y el 16 por mil del avalúo respectivo, salvo el caso de los terrenos
“urbanizables no urbanizados” y los “urbanizados no edificados”, en cuyo caso la tarifa no debe
exceder el 33 por mil.
La norma indicó que el autoavalúo7 es el resultado de multiplicar el número de metros cuadrados de
área o construcción por el precio del metro cuadrado, fijado por las autoridades catastrales para los
diferentes sectores y estratos del municipio, y advirtió que no podrá ser inferior al avalúo practicado
por las autoridades catastrales.
Los artículos 12 y 13, ejusdem, determinaron los sujetos pasivos del gravamen, al indicar que el
impuesto predial unificado debe ser declarado anualmente por los propietarios o poseedores de los
predios localizados en la jurisdicción municipal.
5El
artículo 1º estableció: “Art. 1º.- Impuesto Predial Unificado. A partir del año de 1990, fusiónanse en un solo impuesto
denominado "Impuesto Predial Unificado", los siguientes gravámenes: a. El Impuesto Predial regulado en el Código de
Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986 y demás normas complementarias, especialmente las Leyes 14 de
1983, 55 de 1985 y 75 de 1986; b. El impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de régimen Municipal
adoptado por el Decreto 1333 de 1986; c. El impuesto de estratificación socioeconómica creado por la Ley 9 de 1989; d. La
sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9 de 1989”.
6 El artículo 9º de la ley indicó que la referencia a los municipios se hace extensiva al Distrito Capital de Bogotá.
7 Artículo 14.
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Para el caso del Distrito Capital, el Decreto – Ley 1421 de 1993, en el artículo 1558, reiteró la forma
de establecer la base gravable del impuesto predial unificado por parte del contribuyente
(autoavalúo), así como la potestad del Concejo Distrital para fijar las tarifas y determinó una
responsabilidad solidaria para el pago del tributo entre el propietario y el poseedor del predio.
Así mismo, en aplicación de la Ley 44 de 1990, el Distrito Capital de Bogotá, mediante el Decreto
352 de 2002, compiló y actualizó la normativa tributaria vigente para la época, y determinó los
elementos esenciales del tributo, así como los aspectos relevantes del mismo, de la siguiente forma:
i) hecho generador9: existencia del predio en el territorio del Distrito Capital; ii) causación 10: 1º de
enero del respectivo año gravable; iii) periodo gravable11: entre el 1º de enero y el 31 de diciembre
del año que corresponda (cabe anotar que el impuesto predial no es un impuesto de periodo); iv)
sujeto activo12: Distrito Capital; v) sujeto pasivo 13: Personas naturales o jurídicas propietarias o
poseedoras de predios localizados en la jurisdicción del municipio; vi) base gravable 14: Autoavalúo
establecido por el contribuyente o avalúo catastral, el que sea mayor.
A partir de los antecedentes normativos señalados, la Sala advierte que el impuesto predial
unificado es de carácter eminentemente real, pues recae sobre los inmuebles ubicados en las
jurisdicciones territoriales de los municipios, y el valor de la obligación tributaria responde al avalúo
o al autoavalúo del respectivo bien, que constituye la base gravable del tributo y a la tarifa que se fija
en función del uso del suelo y del estrato socioeconómico en el que se encuentra localizado el
inmueble.
En lo que respecta a los sujetos pasivos del tributo, la Corte Constitucional, al diferenciar el
impuesto al patrimonio del impuesto predial, resaltó el carácter real de este último, pues se funda
en la ocupación que hace un bien inmueble en la jurisdicción municipal, y restó relevancia a la
“Art. 155.- Predial Unificado. A partir del año gravable de 1994, introdúcense las siguientes modificaciones al impuesto
predial unificado en el Distrito Capital: 1. La base gravable será el valor que mediante el auto avalúo establezca el
contribuyente y el cual no podrá ser inferior al avalúo catastral o auto avalúo del año inmediatamente anterior, según el
caso, incrementado en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario
inmediatamente anterior certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Cuando el
predio tenga un incremento menor o un decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor valor.
2. El contribuyente liquidará el impuesto con base en el auto avalúo y las tarifas vigentes. Lo hará en el formulario que
para el efecto adopte la administración tributaria distrital. Si el impuesto resultante fuere superior al doble del monto
establecido el año anterior por el mismo concepto, únicamente se liquidará como incremento del tributo una suma igual al
ciento por ciento (100%) del predial del año anterior. La limitación aquí prevista no se aplicará cuando existan mutaciones
en el inmueble ni cuando se trate de terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. (…) 4.
Responderán solidariamente por el pago del impuesto, el propietario y poseedor del predio. 5. La administración distrital
podrá establecer bases presuntas mínimas para los auto avalúos de conformidad con los parámetros técnicos sobre precios
por metro cuadrado de construcción o terreno según estrato, y 6. El concejo fijará las tarifas de acuerdo a la ley. Mientras
no lo haga, regirán para todos los predios las vigentes para el primer año de los formados según su categoría y estrato
conforme a las disposiciones del Acuerdo 26 de 1991.
9 Artículo 14.
10 Artículo 15.
11 Artículo 16.
12 Artículo 17.
13 Artículo 18.
14 Artículo 20.
8
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calidad del sujeto que posee o ejerce el dominio sobre dicho bien, al señalar que es indeterminado.
Para esto, precisó15:
“Ahora bien, cabe recordar que el impuesto predial es un gravamen real constituido
a favor del municipio donde está ubicado el bien. Como gravamen real no puede
confundirse con el impuesto sobre el patrimonio que es un gravamen personal.
En efecto, el impuesto predial se funda en la ocupación que hace el bien del espacio
en el municipio al cual se paga el tributo, mientras que en el caso del impuesto
establecido sobre el patrimonio los inmuebles integran el patrimonio líquido
gravable porque están en capacidad de generar un aprovechamiento económico
para su propietario. En un caso es directamente el bien el que se encuentra al origen
del tributo, mientras que en el otro es simplemente uno de los elementos con base en
los cuales se determina el patrimonio gravable del contribuyente.
La obligación tributaria en uno y otro caso tiene pues una naturaleza y una causa
diferente que no puede confundirse. Así:
a) El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno,
poseedor, usufructuario, nudo propietario etc, quien pague el impuesto no puede
alegar pago de lo no debido), mientras que el contribuyente del impuesto de
patrimonio es determinado, porque aquel que figure inscrito como titular de
derechos reales sobre el inmueble, en el folio de matrícula inmobiliaria
correspondiente, debe incluir el valor del bien en su patrimonio fiscal.
b) La base gravable del impuesto predial no admite deducciones, en tanto que los
pasivos admitidos por el Estatuto Tributario pueden reducir la base gravable del
impuesto patrimonial, porque recae no sobre el bien sino sobre la universalidad
jurídica.
c) El impuesto predial se funda en la ocupación que del espacio público hace el bien,
mientras que los inmuebles integran el patrimonio fiscal, porque están en capacidad
de generar aprovechamiento económico, que se presume, pero puede ser
desvirtuado (…)”. (Se subraya).
En el mismo sentido, esa Corporación manifestó que lo importante en el impuesto predial es la
existencia del predio y no las calidades de propietario o poseedor que ostente un sujeto frente a este,
tema sobre el cual indicó16:
“…es necesario señalar con relación al impuesto predial, que éste no se correlaciona
de manera exclusiva con el derecho de dominio, como la misma demanda lo refiere,
al indicar que “lo único relevante es la existencia del predio y no las calidades del
sujeto que lo posee o que ejerce el dominio”. Así, es frecuente encontrar en la
15
16
Sentencia C-876 del 16 de octubre de 2002, Magistrado Ponente Álvaro Tafur Galvis.
Sentencia C-822 del 2 de noviembre de 2011, Magistrado Ponente Mauricio González Cuervo.
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legislación referencias al poseedor como sujeto pasivo del tributo, como lo reconoce
la propia demandante y, por lo mismo, el marco dentro del cual se pueden agregar
nuevos hechos generadores solo requiere de la existencia del bien inmueble,
independientemente de la relación entre el sujeto pasivo y el bien.
Por esta razón, no le está vedada al legislador la imposición de un nuevo elemento
del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. Como se anotó
anteriormente, no es la naturaleza de la relación que se establezca con el bien la que
activa la facultad tributaria, sino la existencia del predio en relación con un sujeto
vinculado económicamente al mismo. Esto permite el establecimiento de sujetos
pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situación
jurídica de propietario. La doctrina tributaria y algunas jurisdicciones territoriales
han acogido esta interpretación, determinando que, por ejemplo, el usufructuario
sería un sujeto pasivo del impuesto.” (Se subraya)
Por lo tanto, en contraposición a los impuestos personales, el presupuesto objetivo del impuesto
predial unificado parte de la existencia misma del bien inmueble en la jurisdicción municipal,
siendo esta la razón por la que la obligación tributaria nace sin que importe la calidad del tenedor de
un derecho real sobre dicho bien.
Es preciso señalar que la obligación tributaria que recae sobre el presupuesto objetivo del tributo es
de dar y se extingue con el pago de la misma.
Así, en cuanto al carácter de la obligación fiscal, la Sala precisó 17: “…la naturaleza de la obligación
que surge del impuesto predial, es de las conocidas como propter rem18, es decir, se genera para el
contribuyente una prestación de dar, por su vinculación a un derecho real o a un inmueble y sólo
en razón de ello. En otras palabras, la obligación nace para el sujeto pasivo del impuesto en
función de un derecho real”. (Se subraya).
Por su parte, sobre el pago, como forma de extinción de las obligaciones, es pertinente anotar que el
artículo 1626 del Código Civil estableció que el “…pago debido es la prestación de lo que se debe”, y
que el artículo 1627 indicó que dicho pago debe darse de “…conformidad al tenor de la obligación”,
pues el acreedor no está obligado a recibir otra cosa diferente a lo que se le deba. Así mismo, el
artículo 1630 previó que el pago practicado por un tercero diferente del deudor es válido, “…aún sin
su consentimiento o contra su voluntad y aún a pesar del acreedor”.
Sentencia del 27 de marzo de 2014, expediente 19220, Consejero Ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
tratadista Fernando Hinestrosa Forero, sobre las obligaciones propter rem, señala: En medio de una división tajante
entre derecho real y de crédito se advierte una especie de zona intermedia o franca formada por relaciones que
evidentemente son de índole personal, pero que surgen a favor y a cargo de quienes ocupan un determinado sitio dentro de
una relación real y en razón de ella, y que, siendo ciertamente crediticias, algunos toman como proyecciones o derivados
de derechos reales (servidumbres prediales), absorbidas por estos. (…) Dentro de los fenómenos que se presentan en esta
zona de confluencia unos reciben el apelativo genérico de obligaciones reales o propter rem. Denominación que, valga
repetirlo, conviene al rasgo fundamental de que surgen y deambulan en función de un derecho real y que no recaen sobre
una persona, el deudor sino en cuanto es titular de un derecho real y en razón de él.” Tratado de las Obligaciones.
Universidad Externado de Colombia, 2004. p. 300-301.
17
18El
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Según esto, como la obligación tributaria consiste en dar una suma de dinero determinada en
función del inmueble gravado o presupuesto objetivo del impuesto predial unificado, al practicar el
pago de dicha suma al sujeto activo o acreedor fiscal, válidamente se extingue la deuda fiscal.
Ahora bien, en lo que respecta al deber formal de declarar el impuesto predial unificado, es
menester advertir que su naturaleza es de carácter instrumental porque permite establecer la
existencia de una obligación tributaria por la existencia de un predio en la jurisdicción municipal,
así como el monto de la misma y el sujeto sobre el que recae (propietario, poseedor, tenedor etc.).
Por tal motivo, a pesar de que se trata de un deber tributario independiente de la obligación
tributaria sustancial, deriva su existencia de la misma, lo cual indica que la prestación debida (pago)
también extingue el deber de declarar, siempre que coincida con el bien inmueble que constituye el
presupuesto objetivo del tributo.
Caso particular
En el sub-lite están probados los siguientes hechos:
19

El 13 de mayo de 2005, la Asociación de Padres de Familia del Colegio Anglo Colombiano
presentó, con pago, la declaración del impuesto predial unificado del predio con matrícula
inmobiliaria 20053163, mediante el formulario 201011618887293 19, correspondiente al año
gravable 2005.

Según la Escritura Pública 4891 del 24 de agosto de 2005, de la Notaría Sexta del Círculo de
Bogotá D.C., el inmueble localizado en la Diagonal 152A 34 – 02 de la ciudad de Bogotá
D.C., identificado con matricula 20053163 con un área de 17.404,39 m2, que para esa fecha
era de propiedad de la sociedad Inversiones El Rincón del Cedro Ltda., en liquidación, en
un porcentaje del 19% y de la Asociación de Padres de Familia del Colegio Anglo
Colombiano en un porcentaje del 81%, se dividió materialmente en dos lotes de 3.306,89
m2 (lote 1 con matrícula 20467135) y 14.097,50 m2 (lote 2 con matrícula 20467136)
respectivamente. La escritura señalada fue registrada en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Bogotá Norte el 8 de septiembre de 2005.

A pesar de la división material anotada, el 21 de marzo de 2006, por medio del
formulario101020002413221 la Asociación declaró y pagó el impuesto predial unificado del
año gravable 2006 del predio con matrícula 20053163 que, como se dijo, contaba con un
área de 17.404,39 m2 antes de su división material.

El 26 de mayo de 2006, mediante la escritura pública 3237 de la Notaría Sexta del Círculo
de Bogotá, la Asociación de Padres de Familia del Colegio transfirió, a título de donación
gratuita e irrevocable, el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 50N 20467136
(lote 2) a la Fundación Colegio Anglo Colombiano. La escritura referida fue registrada en la
Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá Norte el 8 de junio de 2006
Anverso folio 80 del C.P.
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
Lo mismo ocurrió respecto del año gravable 2007, periodo en discusión, pues la Asociación
presentó y pagó el impuesto predial unificado del predio identificado en el párrafo anterior,
mediante el formulario para declaración sugerida 2007201013015549176 presentado el 15
de junio de 2007, a pesar de la división material del predio que se había hecho y su
posterior donación a la Fundación Colegio Anglo Colombiano, registradas en su momento
ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá Norte.
A partir de los hechos señalados, la Sala advierte que el formulario sugerido, presentado con pago el
15 de junio de 2007, por la Asociación de Padres de Familia del Colegio Anglo Colombiano,
correspondía a la totalidad del inmueble que fue objeto de división material y que luego fue
transferido a título gratuito a la Fundación demandante y, por lo tanto, a pesar de que este último
constituye un bien jurídicamente diferente de aquel que lo originó, no se puede obviar que sobre
éste se pagó el impuesto predial unificado, que ahora la Administración reclama, mediante el
adelantamiento del procedimiento de aforo.
Sobre la extinción de las obligaciones fiscales por el pago practicado por un tercero, la Sala
explicó20:
Como lo ha señalado la Sala, de conformidad con el artículo 1630 del Código Civil,
tratándose de obligaciones fungibles, como la de pagar una suma de dinero por
concepto de impuestos, el pago tiene poder liberatorio aun cuando sea hecho por un
tercero, ajeno a la relación jurídico-tributaria.
No se trata, como lo sostuvo el Distrito, de una declaración presentada por un no
obligado a declarar que no produjo efectos legales, sino de una declaración con
pago presentada por un tercero a nombre de otro, en calidad de mandatario y en
cumplimiento de una estipulación contractual cuyo pago extinguió la obligación
tributaria.
La relación jurídica tributaria es compleja, pues junto con la obligación sustancial,
cuyo objeto es el pago del tributo, existe una serie de deberes formales y materiales
para con el Estado, cuya omisión o defectuoso cumplimiento aparejan la imposición
de diversas sanciones, sin embargo, no puede pasarse por alto que las obligaciones
formales, y en particular la de declarar, son instrumentales y tienen como propósito
fundamental el cumplimiento de las obligaciones sustanciales.
No está por demás advertir que el impuesto de delineación urbana que pagó
Procomercio no constituye un pago de lo no debido. Es un pago concertado entre las
partes, que no le da acción a quien lo realizó para repetir lo pagado contra el
Distrito Capital, acción que ni si quiera se concede al tercero que paga sin
consentimiento del deudor o contra su voluntad, tal como lo prevén los artículos
1631 y 1632 del Código Civil.
No aceptar la validez del pago efectuado por Procomecio implicaría un
enriquecimiento sin justa causa para el Distrito Capital, en tanto que, pese estar
20
Sentencia 20530 del 9 de abril de 2015, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
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extinta la obligación tributaria principal, se haría acreedor al importe de una
sanción sin que se haya configurado el hecho sancionable.
Es preciso señalar que en los actos procesales adelantados ante la jurisdicción, la entidad
demandada se limitó a señalar que sobre el predio en discusión no se había declarado ni pagado el
impuesto a cargo, porque contaba con una matrícula inmobiliaria diferente de la del predio que lo
originó, centrando sus argumentaciones en la prevalencia del deber formal de declarar el impuesto,
que les asiste a los tenedores de derechos reales, sobre los bienes inmuebles y guardando silencio
sobre el pago referido.
A juicio de esta Corporación, lo anterior no solo implica un enriquecimiento sin causa en favor de la
administración fiscal, por pretender recaudar dos veces el impuesto sobre un mismo bien inmueble,
sino también la vulneración del artículo 228 de la Constitución Política, al priorizar la forma sobre
la sustancia, lo que por demás desconoce el carácter real del impuesto predial unificado.
Así mismo, cabe resaltar que en el sub-lite tampoco se puede predicar la ausencia de la obligación
formal de declarar, porque este deber fue acreditado por el tradente del predio mediante el
formulario presentado con pago el 15 de junio de 2007.
En efecto, la declaración presentada por el tradente del inmueble en discusión a la fundación
demandante, permitía identificar con claridad el objeto material del impuesto predial sub examine,
es decir, el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 50N 20467136 (lote 2), pues de la
simple lectura de los certificados de tradición y libertad que la actora allegó desde el procedimiento
en vía gubernativa se evidencia que dicho lote formaba parte de aquel sobre el cual se declaró y pagó
el tributo, siendo este un motivo adicional para entender cumplidos los deberes formales y
sustanciales de declaración y pago del tributo.
Las razones señaladas hacen que la sanción por no declarar impuesta se torne improcedente.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia del 4 de abril de 2013, proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, objeto de apelación.
RECONÓCESE personería para actuar a Marcela Cortes Jaramillo, como apoderada del Distrito
Capital de Bogotá.
La presente providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
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MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Presidente
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Ausente con permiso
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