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EQUIDAD Y TRIBUTACIÓN EN AMÉRICA LATINA Juan Pablo Jiménez Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Conferencia Técnica del CIAT “Fortalecimiento de la capacidad de la Administración Tributaria” Nápoles, Italia, 19 al 22 de octubre de 2009 CONTENIDO Introducción Problemas estructurales en América Latina La tributación como herramienta de política distributiva Nivel de recaudación Composición o estructura tributaria Amplitud de la base y grado de cumplimiento Impacto distributivo de los sistemas tributarios Principales desafíos Actualmente, ALC es la región más desigual del mundo Coeficientes de Gini por grupos de países, 2000/2007 (Concentración del ingreso per cápita, por deciles) Gini promedio de la región alrededor de 2007: 0.518 La totalidad de los países en ALC tienen un índice de Gini superior al 0,4, y en la mayoría de ellos es mayor a 0,5 Coeficientes de Gini por países en América Latina y OCDE 2003-2007 0,31 OCDE Estados Unidos América Latina 0,38 0,53 Venezuela Uruguay Costa Rica El Salvador Perú México Argentina Chile Panamá Nicaragua Paraguay Ecuador R. Dominicana Bolivia Honduras Colombia Guatemala Brasil 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 Características de la desigualdad en ALC 10 5 0 0 relación de ingresos (veces) 10 Bolivia 20 Brasil 15 Colombia 30 Honduras 20 Nicaragua 40 R.Dominicana 25 Chile 50 Guatemala 30 Panamá 60 México 35 Paraguay 70 Ecuador 40 Perú 80 Argentina 45 Venezuela 90 El Salvador 50 Costa Rica 100 Uruguay participación en el ingreso (porcentajes) Estructura de la distribución del ingreso por deciles 40% más pobre 30% siguiente 20% anterior al 10% más rico 10% más rico D10/D(1 a 4) Q5/Q1 Fuente: CEPAL (2006) ALC registra la peor combinación entre desigualdad y ausencia de recursos para financiar políticas públicas Desigualdad y presión tributaria por regiones -1995-2005 Coeficiente de GINI (eje izquierdo) Presión tributaria (eje derecho) a/ 0,60 0,50 40 35 36,4 30,0 - coeficiente - 0,40 25 0,30 20 18,7 17,1 17,3 17,0 15 0,20 10 10,9 0,10 5 0,34 0,32 0,33 0,38 0,43 0,45 0,57 0,00 0 OECD h/ Europa del Asia del Sur c/ Medio Oriente Asia del Este Africa SubEste y Asia y África del y Pacífico d/ Sahariana b/ Central g/ Norte e/ Fuente: CEPAL (2006) y Cetrángolo y Gómez Sabaini (2007). América Latina y el Caribe f/ - en porcentaje del PIB - 30 América Latina presenta elevadas brechas de desarrollo entre regiones de un mismo país Relación de brechas de PIB per cápita entre regiones en ALC y en el resto del mundo 9 Colombia 8 Argentina Ratio de producto entre regiones extremas Peru 7 Brasil Guatemala 6 Mexico Chile 5 4 Uruguay 3 Rumania Nicaragua Honduras 2 Polonia Hungria Bulgaria Grecia Portugal Eslovaquia 1 Alemania Reino Unido Francia Belgica Paises Bajos España Finlandia SueciaAustria Irlanda Italia Rep. Checa 0 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 GDP PPP per capita (en $ internacionales constantes de 2000) Fuente: Cetrángolo (2007) 30.000 35.000 Desde 2002 viene mejorando la pobreza y la situación distributiva en ALC Situación de la pobreza y de la indigencia en América Latina (En porcentajes) 60 48,3 50 43,5 43,8 44,0 Porcentajes 40,5 40 36,3 30 20 18,6 22,5 19,0 18,5 34,1 33,6 13,3 12,6 13,2 36,4 19,4 14,6 10 0 1980 1990 1997 1999 2002 2006 2007 2008 2009e Indigentes Pobres no indigentes Sin embargo, se espera un crecimiento de la pobreza en 2009 que revierta esta tendencia América Latina registra la mayor economía informal del mundo La economía informal (En porcentajes del PIB) 50 45 43.2 43.4 África América Latina 40.1 40 33.4 35 30.4 30 25 20 22.3 16.3 15 10 5 0 OECD Países comunistas Asia Islas Pacífico Sur Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006) Países en transición La economía informal es alta en casi todos los países de la región La economía informal (En porcentajes del PIB) 70 68 65 61 60 59 52 52 52 48 50 48 43 42 37 40 37 34 33 31 30 29 28 21 20 Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006) Chile Costa Rica Argentina Paraguay México R.Dominicana Ecuador Venezuela Brasil Colombia Nicaragua El Salvador Honduras Uruguay Guatemala Haiti Perú Bolivia 0 Panamá 10 La tributación como herramienta de política distributiva Tres elementos indispensables para la política tributaria distributiva: Nivel de recaudación La recaudación potencial en ALC es considerablemente más alta que la recaudación efectiva Composición o estructura tributaria Esta brecha en la recaudación responde principalmente a la brecha en los impuestos directos (renta personal) Amplitud de la base y grado de cumplimiento Gastos Tributarios Morosidad y evasión En general, los países de la región recaudan poco en relación a su nivel de desarrollo Comparación mundial de la carga tributaria versus el PIB per cápita PPP (En porcentajes del PIB y en logaritmos) Sólo 5 países presentan una presión tributaria elevada o adecuada a su nivel de desarrollo 40 Br 35 Carga tributaria (% PIB) 30 Ar Uy 25 Ni Bo 20 Co Sv Ho 15 Py 10 Do Pe Cl Pa Ve Cr Ec Mx Gt Ht 5 0 6.0 6.5 7.0 7.5 8.0 8.5 Log PIB per cápita PPP 9.0 9.5 10.0 La carga tributaria no solo es baja, sino que está concentrada en impuestos indirectos América Latina y otras regiones: Componentes de la carga tributaria (En % de PIB) 45,0 39,8 40,0 36,2 35,0 En % de PIB 30,0 11,1 9,2 28,2 25,0 20,0 6,8 11,3 20,1 11,9 4,7 15,0 15,0 0,8 10,0 7,2 17,9 1,7 2,7 12,2 15,3 16,4 9,6 16,8 5,0 7,0 6,3 5,6 Sudeste Asiático (6) África (12) América Latina (19) 0,0 OECD (30) UE (15) Carga tributaria directa Estados Unidos Carga tributaria indirecta Carga seguridad social Existen grandes diferencias en el nivel de presión tributaria entre los diferentes países América Latina: Carga tributaria por países (En % del PIB) 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 Ingresos tributarios Contribuciones sociales México Haití Guatemala Paraguay Venezuela El Salvador R. Dominicana Colombia Costa Rica Honduras Ecuador Panamá Perú Promedio AL Chile Bolivia Nicaragua Uruguay Argentina Brasil 0,0 Promedio de América Latina En los últimos años hubo un esfuerzo generalizado por aumentar la presión tributaria Comparación regional de la presión tributaria (En porcentajes del PIB) 40,0 35,0 BR 2005-2008 30,0 AR 25,0 UY BO NG 20,0 RD EC CO SV 15,0 10,0 HT PY GT CH PE HN PA VE CR MX 5,0 0,0 0,0 5,0 10,0 15,0 1990-1992 20,0 25,0 Aunque profundizando los problemas de la estructura tributaria: IVA explica 73% del incremento y Renta un 39% (principalmente renta societaria) América Latina: Aproximación a las causas de variación de la presión tributaria global, 1990-1992 y 2005-2008 (En porcentajes del PIB) Tipo de impuesto Renta Propiedad IVA (general sobre bienes y servicios) Específicos a bienes y servicios Comercio Exterior Otros impuestos Seguridad social Total ingresos tributarios 1990-1992 2005-2008 Variación Participación absoluta en la variación 2,9 0,4 3,3 1,9 1,8 0,7 2,3 4,5 0,7 6,4 1,7 1,4 0,4 2,5 1,7 0,3 3,1 -0,2 -0,5 -0,3 0,2 38,8% 6,4% 72,9% -4,4% -11,2% -8,1% 5,7% 13,3 17,6 4,3 100,0% Estructura Tributaria en América Latina y en OCDE AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA TRIBUTARIA (En porcentajes del total) OCDE: ESTRUCTURA TRIBUTARIA (En porcentajes del total) Renta más Propiedad (del 24,9% al 29,8%) 40 Renta más propiedad (del 44,8% al 42,4%) 50 40 30 20 Seguridad Social (del 17% al 14,3%) 10 30 IVA (del 24,4% al 36,2%) Seguridad Social (del 23,1% al 25,5%) 0 Comercio Exterior (del 13,7% al 7,7%) 1990-1992 Específicos a bienes y servicios y otros impuestos (del 20% al 12,1%) 2005-2008 IVA (del 17,3% al 18,9%) 20 10 0 Específicos a bienes y servicios y otros indirectos (del 13,7% al 12,2%) Otros impuestos (del 1,1% al 0,7%) 1990 2006 La tasa de incumplimiento en el impuesto a la renta es elevada en ALC Evasión en el impuesto a la renta (En % de la recaudación teórica y del PIB) TASA (brecha en % de la rec. Teórica) 60,0% 5,5 5,6 5,6 6,0 5,8 5,5 5,0 Tasa 55,0% 4,5 50,0% 4,0 3,8 3,5 45,0% 3,1 40,0% 63,7% 63,7% 49,7% 48,5% 47,4% 45,3% 2,9 3,0 2,5 41,4% 2,0 35,0% Ecuador Guatemala Argentina (2005) (2006) (2005) Perú (2006) Chile (2003) México El Salvador (2004) 2/ (2005) 1/ Brecha en % del PIB 65,0% Brecha en % del PIB ¿Qué proporción del total de la presión tributaria significa está pérdida de recursos? Presión Tributaria, Impuesto a la Renta y Brecha de incumplimiento (En porcentajes del PIB) 35,0 30,0 5,6 25,0 5,3 3,8 20,0 5,8 5,5 4,2 15,0 10,0 6,1 5,6 3,1 3,1 3,9 21,9 3,3 2,9 4,6 14,6 10,6 5,0 11,8 8,8 10,3 5,7 0,0 Argentina (2005) Chile (2003) Perú (2006) PT (sin Renta) Ecuador (2005) Guatemala El Salvador (2006) (2005) 1/ Recaudación Renta Brecha en % del PIB México (2004) 2/ Los niveles de evasión y sus tasas son menores en personas naturales que en empresas Recaudación y Brecha de incumplimiento en el Impuesto a la Renta de personas jurídicas y de personas naturales (En porcentajes del PIB) 6,0 5,2 5,0 4,4 4,8 4,7 4,0 4,0 3,7 3,0 3,0 3,0 2,4 2,4 2,3 2,2 2,1 2,0 2,2 1,5 1,5 1,6 1,5 1,2 1,0 1,8 1,1 1,0 0,8 1,3 0,8 0,3 1,4 0,6 0,0 Ar Cl Sv Ec Gt Pe Mx Personas Jurídicas Recaudado Ar Cl Sv Ec Gt Personas Naturales Brecha Pe Mx La mayor parte del impuesto sobre la renta personal proviene de trabajadores asalariados AMÉRICA LATINA: IMPOSICIÓN A LA RENTA PERSONAL. TRABAJO ASALARIADO VS. OTRAS RENTAS PERSONALES En porcentajes del PIB 2.5 2.0 2.1 0.2 2.0 0.9 1.5 1.4 0.4 1.0 2.0 0.8 0.3 1.2 0.5 1.0 0.3 0.5 0.2 0.1 0.0 Mexico El Salvador Trabajo asalariado Perú Ecuador Otras rentas personales Guatemala La limitación de las bases imponibles La base del impuesto a la renta personal está constituida principalmente por rentas del trabajo: sueldos, salarios, rentas del trabajo independiente, pensiones (en algunos países) y en menor medida por rentas del capital. Tratamientos preferenciales a las rentas de capital Exenciones o tratamientos especiales para: • colocaciones financieras, • intereses de títulos públicos, • beneficios de fondos de inversión, • ganancias de capital en bienes inmuebles y acciones. Trato más favorable para la reinversión de utilidades Posibles causas del incumplimiento Alta economía informal Problemas de fiscalización de las administraciones tributarias: auditorías y sanciones a evasores Problemas de diseño: oportunidades de arbitraje, planificación fiscal Complejidad de los sistemas tributarios: gastos tributarios Alta concentración del ingreso: reduce costos de la administración tributaria pero hay mayor planificación fiscal Restricciones de financiamiento de los contribuyentes Cultura de cumplimiento tributario Percepción en cuanto al reparto de la carga tributaria Percepción de la evasión como una conducta común Desconfianza en relación al destino de la recaudación Cuantificación de los gastos tributarios en AL AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/ (En porcentajes del PIB) Impuesto a la renta - Sociedades - Individuos IVA Otros impuestos Total Gastos tributarios (GT) GT renta sociedades / GT total c/ Presión Tributaria GT total / PT total c/ Argentina 0.51 … … 1.14 0.58 2.21 … 24.9 8.9% Brasil 1.11 0.45 0.66 … 1.18 Chile 4.21 0.90 3.31 0.76 … Colombia b/ Ecuador Guatemala México 1.60 1.20 5.28 3.02 1.36 0.40 0.93 1.45 0.24 0.80 4.35 1.56 1.92 3.40 1.96 2.15 … … 0.66 0.76 2.29 4.97 3.52 4.60 7.91 5.92 2.05 19.7% 18.1% 38.5% 8.7% 11.8% 24.5% 5.0% 25.1 9.1% 20.2 24.6% 16.0 22.0% 13.0 35.3% 12.5 63.5% 11.7 50.7% 17.2 11.9% Fuente: Jiménez y Podestá (2009) a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008. La presión tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Social b/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alícuota del 1%, por lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general vigente. c/ En porcentajes Perú 0.29 0.10 0.18 1.44 0.32 Cuantificación de los gastos tributarios en AL AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPUESTO EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/ (En porcentajes del PIB) 9.00 8.00 7.9 7.00 5.9 6.00 5.0 5.00 4.6 4.00 3.5 3.00 2.3 2.2 Brasil Argentina 2.1 2.00 1.00 0.00 Guatemala México Chile Impuesto a la renta Ecuador Colombia IVA Perú Otros impuestos Fuente: Jiménez y Podestá (2009) a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008. La presión tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Social b/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alícuota del 1%, por lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general vigente. Efectos de los impuestos sobre la distribución del ingreso en AL INDICE DE CONCENTRACION DE GINI MEDIOS PARA AMERICA LATINA (Deciles de hogares según ingreso familiar equivalente) 0.575 0.570 0.565 Gini antes de impuestos 0.560 0.555 0.550 0.545 Gini después de impuestos a la renta Gini después de impuestos al patrimonio Fuente: Gomez Sabaini (2006) Gini después del IVA Gini después de impuestos específicos Gini después Gini después Gini después de impuestos de aportes a la de impuestos al comercio seguridad exterior social Los sistemas tributarios en AL aumentan la concentración del ingreso INDICE DE CONCENTRACION EN ALGUNOS PAISES LATINOAMERICANOS País Argentina Brasil1 Chile Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras México Nicaragua2 Panamá Perú3 Año 1997 1996 2000-01 1996 2000 1998-99 2000 2000 1989 2000 2003 2002 Fuente: Gomez Sabaini (2006) Indicador Bienestar IFE IFPC IFE Cobertura Gpre Gpost ITF IFE ITF ITF IN, IP, IM y SS IN, IP, IM y SS IN, IP, IM y SS IN IN y SS IN IN IN e IM ITF IFE IFPC IN IN, IM, y SS IN 0,548 0,596 0,581 0,488 0,482 0,663 0,502 0,543 0,506 0,510 0,564 0,498 0,567 R 0,579 0,496 0,483 0,670 0,517 0,571 0,550 0,692 0,583 R Var. % del Gini 3,5 + -0,3 1,6 0,1 1,1 2,9 5,3 8,7 35,7 3,5 + Principales desafíos Consolidar el nivel de carga tributaria para asegurar la solvencia fiscal Mejorar el impacto distributivo de los impuestos: Aumentar la tributación sobre las rentas de personas físicas, principalmente sobre rentas financieras y de capital Ampliar las bases imponibles del impuesto a la renta Reducir la evasión Evaluar periódicamente el uso de incentivos fiscales y eliminar o reducir los gastos tributarios (exenciones, tratos diferenciales, etc.) Esta crisis puede ser una oportunidad para fortalecer los mecanismos de combate a la evasión y para aumentar la base imponible del impuesto a la renta EQUIDAD Y TRIBUTACIÓN EN AMÉRICA LATINA Juan Pablo Jiménez Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Conferencia Técnica del CIAT “Fortalecimiento de la capacidad de la Administración Tributaria” Nápoles, Italia, 19 al 22 de octubre de 2009